网络谣言的甄别与行政规制
网络谣言的甄别与行政规制□卢 博
（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）
[摘 要]网络谣言本质上是主体自身对言论自由的滥用，关涉公民权利和社会秩序问题，已成为网络空间治理的重要内容之一。行政规制是网络谣言治理中最常用的手段，但其受到社会价值倾向的偏离、言论自由界限的模糊、行政主体的信任危机以及刻板印象的“先验性”参与等异常因素的影响，制约了其网络空间治理效能。对此，行政机关在自身对谣言概念进行甄别的基础上，积极引导社会成员明晰言论自由界限，从源头处干预网络谣言的生成。且行政主体可以通过行政认定机制、依法规制机制、行政救济机制、反谣言机制等途径，从行动上践行法治治理理念，引导多元主体参与网络谣言共治实践。
[关键词]网络谣言；言论自由；行政规制；社会共治
一、引言
网络谣言治理关涉公民言论自由与社会公共利益的价值权衡，在保障与限制两方面往往面临两难困境。一方面，网络谣言给社会公共利益和个人权利造成严重损害和威胁，有效的网络谣言治理需要法律科学划定其与言论自由的界限；另一方面，言论自由作为宪法赋予公民的基本权利，其表达限度在网络谣言规制实践中存在被强制和压迫的可能。由此，在秩序与权利之间，实现网络谣言的有效治理与规范治理的平衡，是需要法律以其特有的规范性和强制力，确认每个社会成员的言论表达范围，排除来自非法力量的强制和侵害。与此相应，2019年党的十九届四中全会提出，“构建网上网下一体、内宣外宣联动的主流舆论格局”“健全重大舆情和突发事件舆论引导机制”“落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间”(p24)。2019年10月中共中央和国务院关于印发《新时代公民道德建设实施纲要》要求，“开展网络治理专项行动，加大对网上突出问题的整治力度，清理网络欺诈、造谣、诽谤、谩骂、歧视、色情、低俗等内容，反对网络暴力行为，依法惩治网络违法犯罪，促进网络空间日益清朗”(p49)。以上皆表明，网络谣言治理事关推进国家治理体系和治理能力现代化、抓好网络空间道德建设等战略任务，从法治角度对网络谣言的规制也必须实现“精确打击”，以防止公民的言论自由受到过度限制。
网络谣言规制是一个涉及刑法、行政法以及民法等多部门法的问题，但在日常治理中刑法规制的网络谣言认定标准高于一般违法，民法规制的网络谣言认定范围只涉及平等主体间，而行政规制相较于刑法和民法规制更具有主动性、公共性。例如，有学者曾对涉及网络谣言的80起案件进行统计，发现其中有39起当事人被以扰乱公共秩序为名给予行政拘留，19起当事人被罚款训诫或给予其他行政处罚，行政规制占比为73%(p5-21)。网络谣言的行政规制彰显了行政机关往往承担更多的规制职能，可以在第一时间主动对网络谣言进行规制。当前，要继续发挥行政规制在网络谣言治理中的正向作用，就必须深入认识行政规制网络谣言的现状，从法治角度划定网络谣言的界限出发，分析单纯依靠行政机关的规制难以达到治理目标，并试图从行政认定机制、依法规制机制、行政程序约束机制、行政救济机制以及反谣言机制完善对网络谣言的规制，以期对改善我国的网络环境有所助益。
二、网络谣言治理的法治缘由
网络空间治理领域价值倾向的偏离、言论自由限度的模糊、行政主体的信任危机以及刻板印象的“先验性”参与的影响，迫切需要对网络谣言进行有效的规制，矫正网民偏离的社会价值倾向，法定网民言论自由的界限，营造行政引导民众参与的共治环境。
（一）社会价值倾向的偏离
网络谣言是社会成员的言论偏离主流价值在网络空间里的一种表现形式。网络谣言作为言论自由的外化形式之一，其中致其传播的主要动因就是民众价值观的多元化。在社会转型期，社会成员原有的价值观念不断被变化的、多元的社会现实所解构，而社会所倡导的主流价值观尚未在人们的认识与实践中内化，受人性中内在利益驱动机制的影响，使得部分人员的行为方式过分注重功利主义、个人主义、实用主义等价值偏好。这种行为方式强调个人的社会目的是追求个人的利益，或至少有权利为自身利益着想，而无须考量社会利益。尤其是市场经济环境下，当此类人员的个人利益受到威胁或损害时，在利益驱动机制的作用下往往丧失适应、约束自我和维持与社会情境和谐的能力，社会公共利益往往会被忽略甚至损害。网络谣言往往涉及部分社会成员的个人利益，进而引起他们为了追逐或维护自身利益对舆情推波助澜，造成社会公共利益受损。因此，正向培育社会成员的价值观念是净化网络空间和塑造网络反谣言机制的基础。尤其是当主流文化价值观在网络空间被以碎片化、调侃式、庸俗化的形式呈现出来，造成一些人可能在主流与非主流价值理念的选择接受上出现心理排斥和选择焦虑等问题，产生对主流价值观的怀疑和认同危机(p35)。这种认同危机伴随着多元社会价值观念的泛滥，在网络空间中人们的传统刻板印象不断遭受着非主流价值观念的冲击。由于人们的刻板印象是个人借助习惯、偏好、能力、心理舒适度以及内心期待等因素实现对部分客观世界的自我反映和适应。因而，当人们自己的刻板印象面临其他异己性观点的质疑或挑战时，个人的世界观、人生观、价值观就会不稳定甚至趋于混乱。因此，主流价值观是一个国家、民族、社会的人们产生群体归属感的基础，其被社会认同的过程也是强化个人内心对外在事物价值判断的过程，尤其在网络空间中面对网络谣言能够产生正确的事实、价值判断。主流价值观获得社会认同需要一个社会化的过程，其中网络谣言治理法治化就是对网民形成正确价值观和行为方式的最佳社会化选择。
（二）言论自由限度模糊未明
在网络空间里，言论可能产生巨大的社会经济效益，但如有不慎，也易带来严重的社会危害。网络空间中言论自由的限度法律界定模糊，造成部分人员利用信息真空制造谣言，扰乱公共秩序。且网络谣言作为言论自由的一种异常表现形式，负向言语的恶意输出则会造成对个人权益的侵害。言论自由是社会成员将所思、所见、所闻以某种方式或形式表达于外的自由(p62-127)。但自由是相对的，并不是一种不受约束、任意而为的状态，是有条件的，反映在哲学层面就是对必然的认识和支配，而在法律层面反映为法律规定之权利，其边界则是不能从事法律所禁止的行为(p264)。孟德斯鸠在《论法的精神》中言：“在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不是被迫做他不应该做的事情”“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利”(p154)。当网络空间中的言论自由限度模糊未明，不仅一般成员无法感知言论自由的“红线”，而且别有用心之人更会利用制度的“真空期”或漏洞制造网络谣言扰乱公共秩序，以期达到自我意图。例如2020年7月，网传央行新规：转账超过十万将被严查。中国人民银行回应该谣言系无中生有，是针对河北开展大额现金管理试点内容的歪曲解读①信息来源于中国互联网联合辟谣平台，发布时间2020年8月1日，网址http://www.piyao.org.cn/2020-08/01/c_1210730698.htm。。如何对待网络谣言，不取决于对个人言论自由的封堵，而是法律对言论自由的疏导。正如卡斯·R.桑斯坦所言，社会大众的思想有时会出现错误，但如果借此禁止公民发表言论，那么人类社会就不可能建立起良好运行的政治民主制度(p10)。言论自由不仅具有促成个人自我实现，维持社会稳定和变化之间平衡的价值(p877-956)，而且为真理的浮现和彰显提供了必要的环境(p17)。但是如果没能恰当界定言论自由的限度，任何自由理论和疏导实践皆是空谈。因此，言论自由限度需要法律进行明确界定，指引社会成员在网络空间中依法、正确、科学地表达自我言论。
（三）行政主体的信任危机
现代国家政府担负着对公众的生存照顾义务，其公信力的保有较大程度源于群众的内在支持。与此相应，民众间的交互言论和评价等作为内部价值和共感的传导符号，其作用不可忽视。尤其在缺乏科学性判断和导向性预估的情况下，网络言论则易异化为网络谣言，对社会秩序造成负面影响。并且因谣言的扩散和未及时规制可能造成政府公信力的大幅减损，使得政府行为面临信任危机(p55)。网络谣言不仅仅只是社会成员心理情绪的一种表达，它暗含了对行政主体权威信息披露迟缓和反谣言行动低效的危机。科学、合理的公共政策不仅需要行政主体依法执行，而且更需要社会成员通过网络民主参与，保障决策的公平性、正确性。而网络谣言则会阻塞了社会成员与行政主体之间的网络沟通渠道，不利于在面对公共社会问题时，通过“对话”达成共识。正当的网络言论对公共权力具有舆论监督和制约作用，促进少数人或不同意见人的利益表达(p642)，保障社会主义民主的健康发展。而网络谣言则会引导部分社会成员误入舆论“陷阱”，走向言论自由的反面，扰乱网络空间和社会现实的治理秩序。要实现网络空间的有效治理需要引入社会组织、社会成员等多元主体的参与，培养民众和政府之间的互信关系。官民的互信关系是建立在相互了解基础上的，需要通过民主参与、理性沟通，并且以法律形式予以固定和保障。一些带有明显偏见的网络谣言可能引发民众之间和官民之间的对抗，对多元参与主体间的信任关系构成一定的威胁和破坏。因而，行政主体作为网络空间和社会治理的主导力量，在日常网络谣言的治理中，运用行政规制手段依法、精准规制谣言，营造科学决策、民主参与、官民互信的网络环境。
（四）刻板印象的“先验性”参与
在多数情况下，人们对外部世界的认知是建立在先定义后理解基础上的。也就是社会成员会优先认出自己文化已有定义的事物，并按照已有文化定义所设定好的刻板印象去理解这些事物(p67)。刻板印象是关于某个群体或社会类别的典型特征的观点，如将特定的某一特质归类为某一类人，可能形成对某一群体在文化、习惯、心理上的社会认同，也可能造成对某一群体在情感上的偏见和行为上的歧视(p168)。当然，刻板印象并不只是一种认知的捷径，以一种有序方式对纷杂的客观世界进行规整，还是人们对自己价值观、地位以及权利的理解在外部世界的投射(p78)。因而，人们的刻板印象总是负载着某种偏好、情绪以及感情等，形成某种先入为主的判断。在快节奏的现代社会中，人际关系被一重重的空间距离所隔离开来，并在社会机器高速运转的带动下交流、互动。这种人际交往模式是简单、快速地个别信息互动，由于缺少完整、深入的交往，往往人与人之间传输的是一些碎片化信息，根据捕获的信息用刻板印象去填充出对应的完整信息内容。同样，在对网络谣言的认知上，当有利害关系的信息会激活人们动用刻板印象时，以原有的认知图式去主导当前对关心内容的认识过程，并先入为主地将原有的经验信息覆盖现实内容，造成信息认知上的谬误。尤其是在互联网时代，视觉化通信技术将谣言内容以直观、可视方式呈现于受众眼前，给人一种身临其境、感同身受的真实感，最易激发人们直接动用自己的刻板印象去判断谣言内容，也就轻易相信了内容本身。因此，当人们面对网络谣言时，往往其刻板印象限于理性发挥作用，对谣言内容来不及思考前便预先将一些性质强加于这些内容之上，更加相信谣言内容的真实性，并被其误导。
三、网络谣言的概念界定
（一）网络谣言的定义
网络谣言是发生在网络空间中的一类谣言的统称，其与一般谣言具有同质性，因此本文将其归并为谣言进行统一阐释。对谣言（rumor）的定义从过程维度考量，以《韦伯斯特英文大字典》的解释为根据，认为是一种缺乏真实依据，或未经证实，公众一时难以辨别真伪的闲话、传闻或舆论。国内外很多学者支持该观点，例如有学者认为，“它是未经证实却广为流传的对现实世界的假想，本质上是舆论的畸形变态”(p76)。也有学者认为，“谣言是在人们之间私下流传的、对公众感兴趣的事物、事件或问题的未经证实的阐述或阐释”(p3)。此观点的核心是认为谣言即“未经证实”的言论，换言之，言论只要是“未经证实”的，无论好与坏、真与假皆是谣言。其仅以是否经历了证实过程进行判定，有一定的合理性，但却亦因缺乏“质”的判定性，容易导致结果的负向板结，影响可能状态下的正向规正。在此观点基础上，若不直接由过程导向谣言的认定，而辅以对谣言进行结果的维度考量，则能够最大程度降低误判率，提升惩处科学性。就“结果”而言，《辞海》中指出谣言为没有事实根据的传闻，捏造的消息(p399)与此相类，有学者亦表示谣言必须是虚假不真实、缺乏事实根据的信息(p90)。由此，结果的核心指向则为真假性，这一条件的嵌入，使得谣言真正地得以分辨和落实。
此外，谣言亦部分与言论交织，而言论在性质上却存有良与恶之别，基于此，在界定此言论是否为谣言时，亦需对其功用和影响加以考量。良性的、有益的意见和建议应不属于谣言范畴，甚至对于“与公共事务有关的言论，由于其对民主社会发展具有重要意义，因此，无论宪法学说还是宪法规范都承认其应该受到宪法较强保护”(p53)。除此之外，当良性的言论经由网络辐散式传播，引发大量社会关注，对现实中不合理的事件和过错方产生了较大施压性影响时，则会充分显示出斯科特“弱者的武器”之社会舆论功能，保障个人及集体利益（p266-267）。由此，这一类型的言论亦不可与谣言混同。
综合上文讨论，网络谣言可定义为在网络空间里生成、发布、传播的没有事实根据或人为捏造的虚假信息。
（二）网络谣言的特征
网络谣言作为谣言的一种，虽然与谣言的本质特征相同，但因它是通过网络介质（例如微博、网站、论坛、社交软件等）而传播的谣言，还具有一些新的特征。
第一，网络谣言的传播速度具有瞬时性。网络空间无中心、无边界的特征使谣言突破了传统谣言人口相传模式的时空局限性，通过链状、树状、放射状、复合式等特殊传播模式和互联网信息传输瞬时性特点极大地提高了谣言的传播效率，使谣言短时间内在群体间获得几何式的增长。同时，网络文字、图片、视频复制、转发的低成本、无成本和高度的便利性，使网络谣言的瞬时性特点更为突出。
第二，网络谣言传播的交互性。网络空间里的人与人的关系是交互的，使网络谣言传播中每个人都可能成为信息传播的一个扩散中心。因而，在网络空间里每个人都能成为信息的发布者和传播者，同时也可能成为谣言的潜在制造者和传播者，这使得网络谣言可以在短时间内被大量制造和快速传播。
第三，网络谣言传播的低成本性。互联网具有匿名性的特点，虽然最近几年推行网上实名制，一定程度上制约了网络谣言的制造和传播，增加了违法成本，但是网络空间毕竟是一个数字化的虚拟空间，网民还可以通过虚假身份信息进行注册。同时，智能化时代使移动互联网终端激增，传播手段也多样化，如微博、论坛、社交软件、电子邮件等，为谣言制造者创造了更多的工具，增加了查找谣言源头的难度。这种信息传播的低成本和违法行为查找的高成本，使得一些网民误以为可以为了娱乐、获利等目的去编造和传播谣言。
（三）网络谣言的概念对比
基于以上网络谣言的概念和特征发现，正确合理地甄别网络谣言，关键在于把握网络谣言的本质特性，即生成的传播性、内容的虚假性、主观的故意性。具体以两组概念辨析为例，对网络谣言的概念进行甄别。
网络谣言与网络虚假信息的概念鉴别。网络虚假信息是指在网络空间里与事实不相符的信息。网络谣言与网络虚假信息皆强调信息内容的不真实，但二者涵盖面并不相同。具体而言，网络虚假信息与网络谣言是包含与被包含关系，前者外延要大于后者。外延差异在于网络虚假信息仅需具备内容的虚假性或兼具生成的传播性、主观的故意性其中之一，而网络谣言必须三者同时具备。正如有学者认为的，“有些消息有根据，但与事实并不完全相符，这类消息属于虚假信息，但不属于谣言”(p9)。因此，网络谣言属于网络虚假信息，但网络虚假信息不一定就是网络谣言。
网络谣言与网络流言的概念鉴别。美国学者奥尔波特（Gordon W.Allport）和博斯特曼（Leo Postman）认为流言是“一种通常以口头形式在人们中传播，目前没有可靠证明标准的特殊陈述”(p20)。通过对网络谣言与网络流言的概念对比，二者的共同点有：以互联网为传播媒介；传播模式具有相似性（流言可能更偏向于熟人之间）；相对于受众，信息源皆具有未知性；在传播中受众并不在意信息来源；损害后果皆可能导致社会秩序、公共利益等受损。在不同点方面，网络谣言强调利用互联网媒介传播对公众感兴趣的、没有事实根据的事件或事物信息，而网络流言强调消息或言论的不确切性、非官方性、非正式性，内容上迎合受众的信息需求；网络谣言的信息是捏造的、虚假的，而网络流言的信息内容则可能是真的，也可能是假的；网络谣言的制造者主观上有捏造虚假信息、恶意攻击、蛊惑人心的取向，而网络流言的制造者一般是非故意破坏社会秩序、公共利益以及个人权益，但是也存在主观上故意的可能，并造成严重的损害后果。
四、网络谣言的行政规制
（一）网络谣言的行政认定机制
网络谣言的虚假性是谣言的核心特征，是法律认定制造、传播网络谣言行为的关键。认定网络谣言的虚假性，首先是当事人主观上具有故意去做的心理倾向。行政机关所规制的应当是以故意、恶意为目的，或旨在贬损他人人格和名誉，或意图扰乱社会秩序、危害公共安全而制造的谣言(p158)。但是如果当事人主观上是过失性的，那么这种言论应定性为流言，并通过衡量其造成的损害后果来调整规制手段。
其次，客观上当事人编造了与事件的实质性内容不相符的信息。网络谣言必须是对事件实质性内容的虚构捏造，或者对信息内容的关键点进行修改，误导网络空间产生错误的认识(p43)。但也要注意区分以下三类言论:第一，对事件的事实内容理解存在偏差不构成造谣。这种行为的当事人主要是在主观上非故意，与下文中提及的“当事人的价值判断”具有一定的相似性，因而在行政规制的认定中，需要结合其行为进行综合判断。第二，对事件的非实质性内容的描述存在一定偏差不构成谣言。如果网民公开散布的信息符合基本事实，只是某些细节之处与客观事实存在偏差，也不能认定为造谣(p17)。例如2013年“两高”出台的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了网民检举揭发的部分内容可能会出现失实，但只要不是故意捏造事实诽谤他人的，或不知是捏造的损害他人名誉的事实，在信息网络上散布的，不应以诽谤罪追究刑责。第三，对事件的事实内容所做的价值判断不构成谣言。网络谣言主要是对事件的客观情况作出的描述，而基于事件作出的价值判断则属于就事论事的言论自由范畴。
最后，当事人编造的谣言引起了一定的不利后果。行政机关对网络谣言行政规制，除了对网络谣言进行性质认定，还需满足该谣言造成一定程度上的不利后果。假如一则网络谣言仅仅在当事人活动范围内传播，没有引起其他人的关注，尚未造成实际损害或损害后果轻微，那么可以根据所侵犯的客体采取不同的规制手段。当然，往往大部分网络谣言皆是通过披着权威性的外貌、具备迷惑性的论据、涉及关怀性的主题和构筑故事性的情节等来增加其可信度，并且借助突发公共事件激发公众的信息渴求心理、网络空间的开放性、行政规制的滞后性等条件，在网络空间煽动民众舆论和误导价值判断，造成现实中社会秩序混乱，公共利益和政府形象受损(p128-135)。针对这类造成实际损害的网络谣言，行政机关应对按照相关法律法规所规定的规制手段进行处置。但是在采取行政规制手段时，应依法认定当事人的行为责任，处置好与民事责任、刑事责任的关系。例如《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条第(三)项规定，“二年内曾因诽谤受过行政处罚，又诽谤他人的”，也认定为“情节严重”，依法应予以刑事处罚。
（二）网络谣言的依法规制机制
依法行政是行政机关针对违法行为采取规制手段的基本行为准则，一方面，其对处置违法行为保障各对象合法权益具有积极意义；另一方面，其亦能有效地限制行政权力被滥用的可能。网络谣言对国家安全、社会公共利益、公民个人权益造成了巨大威胁和损害，行政机关采取封号、删帖、罚款等具体行政行为有效地遏制了网络谣言所带来的危害，防范了公共利益和个人权益可能遭遇的潜在利益损害。基于行政法的基本原则，行政机关作出行政行为必须严格遵守法律保留原则，即行政行为必须有法律依据，法律未规定的行政主体不得擅自作出行政行为。法律保留原则作为行政法的一个基本原则和核心要素，要求行政行为必须按照法律规定作出，法律没规定的就不得作出，对规范制约行政权所起的重要作用(p93)。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条明确规定了“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”“处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者500以下罚款”的行政处罚规则。《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（2011年修订）第五条第五款、第二十条规定了“任何单位和个人不得利用国际联网制作、复制、查阅和传播‘捏造或者歪曲事实，散布谣言，扰乱社会秩序的’信息”，发生以上行为的，“由公安机关给予警告……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。以上分别规定了一般谣言和以互联网为工具的网络谣言侵犯社会秩序的行为，相应行政机关根据行政相对人的违法程度依法予以处罚。但是依照法律保留原则，行政机关针对网络谣言的一些规制手段可能没有获得法律授权，无法及时、有效地遏制网络谣言，造成公共秩序受损。因而，依据《中华人民共和国立法法》第九条的相关规定，行政机关可以通过法律授权的方式来弥补行政行为合法性不足的问题(p64)。当然，法律授权的范围不能简单以“空白授权”的方式给予行政机关，必须对相关行政手段的使用幅度和限度予以具体规定。这个具体规定既要保障授权的行政手段具有自由裁量空间，不被限定僵化，又要防止行政权力被滥用，就必须抓好“两条线”。一条是网络谣言的认定线，就是分清楚谣言与言论自由的界限，不能因为错认假言论自由而让真谣言的制造者逃脱法律制裁，也不能因为假谣言而让真言论自由的发表者的合法权利被限制，这两种结构皆不利于行政机关行使行政权的合法性。另一条是危害程度的处罚线，就是当网络谣言的制造者或者参与者行为结果轻微或主观认识错误时，行政机关可以坚持以利民原则保持权力克制，交由网络服务商等主体进行适当处置。这样一方面可以减少行政治理成本，另一方面可以引导多元主体参与提高治理效能。但是当网络谣言的制造者或者参与者存在主观故意或行为结果造成巨大损失，行政机关依法给予处罚，既可以以儆效尤，也可以树立权威。
（三）网络谣言的行政程序约束机制
对网络谣言的行政规制行为除了要依法进行，还需要遵照法定程序以“看得见”的方式开展。行政程序是现代法治的核心要素，是连通行政机关和行政相对人的桥梁。网络谣言规制主要包括抽象行政行为的程序和具体行政行为的程序。前者主要为规范涉及不特定公众利益的抽象行政行为而设置的程序，如网络谣言的行政法规和规章的制定程序，以及通过程序保障公众参与网络谣言治理机制的公正、高效等；后者主要为规范涉及相对人合法权益的具体行政行为而设置的程序，如为了确保相对人的合法权益在行政过程中不受违法和不当的行政强制的侵害，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。行政机关对网络谣言的规制实质上是一种不利行政行为，对相对人设定义务或者剥夺、限制其权益的行政决定（p114）。对网络谣言的规制过程是行政机关依据相对人的具体行为，依职权启动程序作出的一系列行政行为，或表现为对相对人的相关权利进行限制，要其承担违法所产生的不利法律后果。
网络谣言的行政规制程序分为三部分。第一，引导行政机关依法、合理、正当地行使行政权。复杂的网络空间环境需要行政权具有一定的自由裁量空间，但如果没有行政程序对其进行可行性监控和制约，一些行政规制行为可能会出现恣意、失控的危险，例如《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为……没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。第二，保障行政相对人的合法程序权益。行政相对人在行政规制过程中属于弱势一方，通过行政程序平衡双方力量的对比，要求行政机关在对网络谣言采取行政规制手段时，应当给予行政相对人同等、充分的机会来陈述理由和要求，明确告知其程序权利以及可能产生的法律后果，并且有权提出异议和行使救济权利（p338）。例如行政程序中诉讼、听证、告知、回避等制度。第三，提升网络谣言行政治理效能。行政规制的程序使网络谣言治理以一种“看得见”的方式实现公平、正义，也是社会成员学习和认知社会规范、社会价值的社会过程（p185）。这一过程，行政相对人形成一种对行政规范和程序的认同，依法按程序行使参与、监督、救济等权利，同时自觉履行行政行为所设定的义务。行政程序不仅使网络谣言行政规制的结果客观、公正，更重要的是使社会成员在网络空间中养成一种认知，对官方信息的认同和对网络谣言的抵制。因此，行政程序制度给行政权力的行使提供了一个科学、民主的载体，保障了相对人的合法权益，有效规范了行政权的行使空间，促进了行政机关和公民之间的良性互动。
（四）网络谣言的行政救济机制
行政机关对网络谣言的规制行为必然会引起行政相对人与之相抗争，争议内容可能涉及对象选择、违法行为的认定、处罚的结果等方面，而争议的解决机制则是网络谣言治理、言论自由保障以及彰显主流价值取向的关键。行政救济制度是解决行政机关与行政相对人因行政行为而发生争议的法定救济机制。基于行政诉讼法的规定，该法定救济机制主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等途径，当行政相对人认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害时，可以选择通过请求行政主体审查、司法机关裁判，相关机关依照法定程序审查、审理后对违法或不当的行政行为给予补救的法律制度。但是网络谣言涉及网络空间与现实空间、谣言与言论自由、行政主体与第三方主体等概念关系的处理，如何定位这三组关系直接关系到对发生于网络空间的谣言行为采取何种具体行政行为或处置手段，基于不同的立场将得出完全不同的结论。例如，有学者认为网络空间不具有现实空间的基本属性，其秩序不属于公共秩序，它仅具有工具属性(p34-41)。还有学者指出，如果行政机关委托甚至命令第三方采取行动规制网络谣言，那么行政机关就可以避开行政相对人的行政救济行为，而且行政相对人通过民事诉讼起诉第三方也会面临司法困境，因而第三方规制行为事后救济将长期面临难度(p63-69)。因而，网络谣言的治理需要运用法治手段处理好三组概念的关系，疏通好网络谣言的争议处理路径，使网络空间的舆情获得法律保障。
首先，网络空间与现实空间是交互共存的关系，并不是所有网络空间内的行为与现实空间内的行为可以获得法律同等评价(p15-26)。《中华人民共和国电信条例》（2016年修订）第57条第六款、第66条规定，“任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播含有‘散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的内容的’信息”，发生以上行为的，“尚不构成犯罪的，由公安机关、国家安全机关依照有关法律、行政法规的规定予以处罚”。该行政法规对社会秩序的保护包括对网络空间社会秩序的保护，但此处的“电信网络”应是工具属性，因利用互联网这一工具散布谣言，扰乱社会秩序。从一定意义上讲，网络空间以现实世界作为参照系，是存在于现实世界之中的带有一定的现实性，并影响、支配、塑造着现实世界(p50-57)。因而，在法律上确定好网络空间与现实空间的关系，是法治手段解决网络谣言的前提。
其次，谣言与言论自由涉及社会秩序与公民权利两个法益的外延定性，一旦定性存在偏差，可能造成两个完全相异的结果。因而在法律层面明确化、具体化网络言论自由和谣言的外延，对于行政机关认定和规制网络谣言，保障社会秩序是关键。
最后，行政机关与第三方共同参与网络谣言的规制，是网络谣言治理参与主体多元化的表现，有利于提高治理效能，但是也可能出现纠纷解决中的相互推诿现象，阻碍救济机制的运行。第三方一般为民事主体，当行政相对人以一般行政救济途径来维护自己的合法权益时，往往会面临法律上主体身份不符合司法受理受阻的双重困境。行政裁决是指行政主体依照法律授权和法定程序，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。对网络谣言进行规制的第三方和行政相对人都属于民事主体，符合行政裁决的身份要求。行政机关对网络谣言的认定和处理具备专业的知识和合法的身份，因而对网络谣言争议作出的裁决具备权威性。虽然行政机关和第三人可能在一些利益追求上存在一致性，可能影响裁决结果的公正性，但是行政裁决属于具体行政行为，行政相对人不满裁决结果或者出现裁决程序违法等情况，可以诉诸行政救济机制。行政裁决的主体具有法定性，行政机关只有获得法律授权，才能对授权范围内的民事纠纷案件进行审查并裁决，没有法律授权，行政机关不能自行决定和裁决某些民事纠纷案件。
（五）反谣言机制
网络谣言的行政规制不能仅仅停留在被动出击的层面，应当构建多元主体参与的反谣言机制，否则法律规则会经常被现实所突破。在日常情况下，行政机关是发现和规制网络谣言的主导力量，实时掌控网络信息发布情况，根据谣言的产生、传播、影响情况及时给予官方回应，以增强政府公信力、保障社会秩序以及净化网络空间环境。而在反谣言机制中行政机关是发挥引导作用，通过法定的信息公开程序，除涉密政策外其他政策信息向社会公开、透明，保障行政机关的行政行为在引导多元主体参与反谣言行动中的可信任性和权威性。行政机关的威信一旦在社会中建立，不明确事实真相的社会成员就会对网络空间内的一些不实言论采取审慎态度，行动上等待官方信息而不是随意传播来源不明的信息。在反网络谣言中，广大网民的积极参与是防范网络谣言传播的中坚力量。行政机关通过网络谣言认定标准和程序的法治化，培养网民理性认知网络谣言的表征、特性以及法律后果的能力，使其在日常网络空间中能够依靠自己的判断力甄别出网络谣言的真伪，担当起反谣言的“哨兵”角色。除了行政机关和广大网民外，行政规制网络谣言的传播还需要第三方网络平台、网络媒体的参与。第三方网络平台是网络谣言的发起和传播的载体，对于认定网络谣言的发起人和传播者，增加网络谣言成本，限制网络谣言的生成空间，切断网络谣言传播路径等发挥着不可替代的作用，引导其参与防范网络谣言行动是反谣言机制的重要组成部分。网络媒体是现代社会信息流通传播的重要手段和载体，其影响已经延伸到人们生活的各个方面，不仅是主流价值观在网络空间传播的“喉舌”，而且担负着防范网络谣言等负面信息流通的职责。网络谣言的治理成效关乎人民安居乐业、社会安定有序、国家治理体系和治理能力现代化的目标，需要“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”(p16)。因此，行政机关、第三方网络平台、网络媒体、社会成员等多元主体应共同参与打造有效的防范网络谣言的制度壁垒。
五、结语
乌尔里希·贝克认为：“生产力在现代化进程中指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度。”(p3)由于现代信息技术的高度发达，由风险和灾难所导致的恐惧感和不信任感将转变成各种猜测和谣言，并通过网络迅速传播到社会各处，引发社会恐慌，威胁社会和谐与稳定。网络谣言可能对公民权利、社会秩序、公共利益造成极大影响，是必须依法进行规制的社会问题。行政机关作为网络谣言的主要规制机关，承担着维护社会秩序、保障公共利益的职责，其在行使职权过程中需审慎辨别，合法执行。反之，若在未进行科学辨别的情况下盲目采取全面否定的惩罚和强制措施，则虽可能使网络谣言在一定程度上受到控制，但公民在网络空间的言论表达也会受到影响。言论自由既给予了公民自我价值实现的机会，也成为目前公民进行政治参与和舆论监督的主要渠道。网络谣言治理的法治化在“主动改革”（规范执法行为和方式）和“现实倒逼”（社会成员监督）的社会环境中更加凸显。法治化治理方式需要依法明确网络谣言的范围，对一些行政规制手段进行明确的法律授权，实现规制行为的合法化。同时行政机关应重视谣言规制的公众参与，对信息公开范围进行全面扩容。此外，行政权具有主动性，能有效规制网络空间内的部分谣言，但是面对层出不穷的谣言，被动出击为常态，不可避免带有一定的滞后性。因而，行政机关还需要与第三方网络平台、网络媒体以及广大网民构建反谣言的防范机制，通过信息公开、依法认定、事中回应、媒体监督、网民参与等多途径方式，建立起一套事前预防、事中回应、事后制裁的多元规制体系。大力促进网络言论正态化，科学实现网络谣言严惩化，以规范我国网络空间治理，打造良好的网络生态。
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10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.01.018
[中图分类号]D912.1
[文献标识码]A
[文章编号]1004-0544（2021）01-0136-10
基金项目：国家社会科学基金重大项目“社会主义核心价值观融入基层社会治理研究”（17VHJ006）。
作者简介：卢博（1990—），男，河南林州人，西南政法大学法学理论专业博士生，重庆市“2011计划”地方立法研究协同创新中心助理研究员。
责任编辑 杨 幸
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