网络谣言法治化治理的法理诠释与实践向度
网络谣言法治化治理的法理诠释与实践向度□周振超1，张 梁2
（1.西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120；2.西南政法大学 行政法与监察法学院，重庆 401120）
[摘 要]网络谣言的产生、传播机制具有特殊性、复杂性，网络谣言具有的显著社会危害使其治理成为网络社会的必然选择。网络谣言法治化治理是网络治理现代化进程中的重要法治命题。网络谣言法治化治理不仅蕴含着人民监督与国家监督有机协同、相互协调的法理逻辑，也因内含多层次法理原则而具有丰富的法治精神内涵。网络谣言法治化治理需秉持法理型治理思维，在尊重法律规范、法治秩序的基础上围绕基本法理实行综合治理。网络谣言法治化治理坚持以法治思维方式统筹、融贯整个治理体系，确保由治理体系到治理能力全面、系统的法治化。当前，网络谣言法治化治理可围绕信息公开、网络监管、行政执法、民事措施、刑事司法等领域的法治化拓展治理路径，并通过激励型机制、专业型机制、重点人机制及新技术运用促进实践中的治理效能提升。
[关键词]网络谣言；网络谣言治理；网络谣言法治化治理；法理型治理；法治化
移动互联网给人类社会交往带来了深刻变革，我国已迈入以智能手机广泛应用为主要标志的智能互联网时代。以微博、微信、抖音等为代表的多种网络社交平台为信息传播和言论表达提供了开放、便捷、自由的渠道，网络舆论场在某种程度上成为触摸当下民意的“最近场所”。几乎每个人都生活在网络言论所构筑的“传闻”世界中，每天映入眼帘的既有正规网络媒体发布的真实、有效信息，也有大量带有欺骗性、虚假性和蒙蔽性的网络信息，其中甚至有不少属于网络谣言。
移动互联网是信息集散地、舆论策源地与思想交锋地。网络谣言已成为影响互联网生态不可忽视的重要因素。网络社会的快速发展和日益深化使网络谣言治理越发重要，其不仅与中国互联网社会的持续健康发展紧密联系，也与国家治理现代化有着深刻的联系。在法治中国建设持续深入推进的背景下，网络法治语境下的网络谣言法治化治理虽已逐渐成为基本社会共识，但其作为一个学术命题和实践话题尚需在不断革新变化的时代场域中得到充分诠释和展开，特别是对这一治理模式所蕴含的法理逻辑及价值准则的全面化、多角度探讨，有助于为正在进行的网络法治建设具体实践提供一定的理论参考。
一、网络谣言法治化治理：网络治理现代化的法治命题
（一）网络谣言的复杂特性与负面影响
我国已全面迈入虚拟社会与实体社会复杂交织的网络社会。网络社会的情境虚拟性、互为主体性及管理自治性为网络谣言大量滋生创造了客观条件。网络谣言本质上是借助网络产生、传播的不真实、缺乏事实根据的虚假信息，是网络言论自由权遭到滥用的一种典型表现。信息技术的持续发展使网络成为言论表达日益重要乃至最为主要的公共平台，而移动互联网的便捷性、开放性使智能手机应用不仅成为人们日常交往的生活平台，也日益成为表达和传播公共意见的民意平台。在此情境下，网络谣言逐渐成为网络社会滥用言论自由的一种常态体现。当我们越来越走向深刻的网络陌生人社会，网络谣言日益成为谣言的主要形式和网络社会的自然产物。
网络谣言是网络时代一种复杂的谣言现象，它的产生和传播机制具有特殊性和复杂性。网络谣言不同于传统谣言，其常常具备很强的欺骗性，这种欺骗性既可以通过技术篡改的方式实现，也可以通过信息组合拼接以及情感渲染等方式实现，从而易使公众受到蒙蔽。有学者研究发现，网络谣言具有模糊性的社会事实特征、感染性的社会心理特征、集体性的社会行动特征以及工具性的社会功能特征(p166-172)。尤其是网络谣言的产生和传播常常迎合了转型时期的复杂社会心态，从现实来看，网络谣言除了和情感、理性有关，更与现实社会矛盾的累积、底层情绪的积压以及制度化参与渠道不足有关。“它（网络谣言）表现为一种特殊的集体求知、政治表达、社会动员和政治监督方式，甚至有时候还是弱者反抗的武器。”(p120-124)正因如此，突发公共事件往往成为网络谣言产生、传播的诱发源头，其原因在于：“突发公共事件一方面激发公众的信息渴求心理，另一方面暴露出政府应对能力的缺陷，从而为网络谣言的表演提供了舞台。”(p128-135)
学界对网络谣言成因及传播机理的研究已较为深入。网络谣言是网络社会信息配置错位的一种社会现象，网络谣言的产生和传播受到多种因素和多维主体的深刻影响。网络谣言不单纯是公民、组织网络行为失范的问题，还涉及复杂多样的社会问题，与公众、媒体乃至政府等诸多主体的行为密切相关。网络谣言的产生和传播具有复杂性、客观性和难以预测性，特别是在社会剧烈转型的背景下，负面情绪、弱势心态和信任危机等复杂的社会心态极易诱发网络谣言并与其相互作用，从而加剧了消极社会心态的群体传播扩散。学界对网络谣言生成与传播机理的多维透视不断揭示出这样一个事实，即网络谣言不只是谣言。网络谣言超出网络本身而关涉实体社会，其比传统谣言的危害更大，已然成为公害。网络谣言具有传播速度快、受众范围广、证伪难度大、负面影响深等特征，具有传统谣言难以比拟的危害，特别是能在较短时间内大范围制造公众恐慌，扰乱社会秩序，给公益和私益带来巨大损害。当然，在关注网络谣言社会危害的同时，有学者也主张将网络谣言“去污名化”“去政治化”“去敏感化”(p75-80)。
（二）网络谣言的应对方案与治理选择
网络谣言治理是建设清朗有序网络社会的必然要求。社会各界对网络谣言治理较为关心，学界对实践现状密切关注并多有反思。有学者提出，当前网络谣言治理存在立法不完善、执法不力、网络实名制效果不明显、政府信息公开制度不健全等问题(p85-89)；还有学者认为，目前权利救济制度不科学、实体责任制度不完善以及网络监管手段不足(p94-100)；网络谣言治理面临诸多困境的内在原因是网络谣言具有传播隐蔽性更强、传播内容日益公共化、传播心理从众化、传播载体多元化等特征(p89-96)。随着网络实名制、《信息安全法》以及刑法修正案等治理措施的密集出台，我国的网络监管手段得以不断加强，对于提升网络谣言治理能力起到了显著作用。在这种情况下，学界开始密切关注网络谣言治理长效机制的构建问题。主要体现在以下几个方面：
其一，网络谣言治理差异化、重点化问题。学界普遍支持对网络谣言作类型化区分以进行差异化治理，主要理由是：一方面，网络谣言具有内容和危害的多样性，需在对网络谣言进行差异化认知的基础上进行重点规制；另一方面网络谣言治理横跨多个部门法，需在科学规制的基础上实现治理制度衔接的立体化(p167-174)。“网络谣言与网络流言存在差异，两者的差异直接决定了对两者规制、自治范畴的相应划定。”(p38-41)有学者认为，“并非所有的网络谣言都需要政府的直接规制，普通网络谣言宜由言论市场自我调节，具有严重社会危害性、虚假的焦点网络谣言宜由政府直接规制”(p116-120)。政府需要对网络谣言进行区别化、精准化规制，主要规制可能对公民权利和公共利益产生危害后果的谣言，这类谣言主要是诽谤性言论和煽动性言论，而且应当对煽动性言论进行重点规制(p56-63)。关于规制的方法，对于敌意型或煽动性网络谣言应注重从社会层面进行治理，既要通过社会改革减少社会敌意，又要通过畅通社会沟通化解社会敌意(p55-63)。
其二，网络谣言治理法制化、刑事化问题。一些学者认为，当前网络谣言治理的法制保障已较为充分，但立法专业性不足及网络监管权配置不当，导致治理效果不彰。多数学者认为，应在制止网络谣言和保护言论自由之间划定精准的界线(p151-159，p239)。学者们还希望通过完善网络信息安全法制，从根本上消除滋生网络谣言的社会条件，给普通网民提供甄别一般网络信息与不实网络言论的标准(p68-71)。在执法中，治安处罚成为网络谣言治理的重要手段之一，但公正性饱受诟病。在司法环节，学者对于网络谣言的刑法规制则普遍保持审慎的态度，主张应实现维护秩序与保护人权的有机统一和内在平衡。如有学者对网络谣言司法治理中凸显的“秩序至上主义”司法逻辑提出了不同看法，主张司法机关应合理平衡公共秩序与言论自由价值的冲突，建议在客观行为、危害后果以及主观故意方面明确适用标准(p71-80)。司法机关不应盲目动用刑法手段治理网络谣言，特别是应在所谓的“不当”行使言论的自由与犯罪之间留下合理的缓冲空间(p160-168)。归根结底，我们需要认识到网络谣言治理是系统工程，刑法规制只是最后手段，在应对网络谣言犯罪中，应坚持刑法的“权益保护法”本质，而不仅仅是作为“风险管控法”或“行政管理法”(p5-24，p126)。特别是在《刑法修正案(九)》中明确加强对网络空间秩序法益的保护后，学界对于严格适用有关刑法规定的探讨更显热烈(p15-26)。一些学者就如何理性认识网络空间、网络虚假信息，如何界定公共场所、公共秩序、主观明知提出了新的个人观点(p3-19)。
其三，网络谣言治理协同化、长效化问题。“谣言的治理应该跳出谣言本身”，构建网络谣言的协同治理机制(p27-33)。有学者提出，应构建网络谣言治理的市场机制，充分发挥市场机制在网络谣言治理中的基础性作用，明确政府规制宜在市场机制失灵或突发事件状态下才能介入(p66-76)。有学者建议，构建政府与网络社团“邀请合作”“项目协作”“委托代理”“职能转移”等合作模式，通过政府与网络社团的良性互动有效治理网络谣言(p84-90)。“构建由主体构成、动力机制、支撑机制、合作机制等要素组成的网络谣言社会协同治理机制，并着力通过完善政府信息公开机制、健全与完善法律与制度、构建科学治理框架、加强网络伦理道德建设等途径来实现。”(p221-225)亦有学者建议发动政府、公众、媒介、技术和社会等多元力量共同参与网络内容生态治理(p64-72)。学界在主张协同化治理的同时，对长效化治理提出了诸多建议，如建立相应的伦理机制维护网络道德净土(p110-115)；采取“社会主义核心价值观引领、建设法治国家和提高公众的理性辨识能力”(p8-13)，“从供给侧体系建设、德治与法治相结合、网络社区治理多方面建构符合社会治理现代化要求的谣言治理体系”(p130-135)；“通过加强信息公开和社会建设来重构社会信任，提升政府与媒体的公信力；展开公民教育提高公众的理性行动能力；构建社会安全阀，增强社会结构承受冲突的能力”(p166-172)。还有学者认为，政府部门重视与民间的平等“对话”是网络谣言治理之本(p2-11)。
（三）网络谣言治理的法治化命题
移动网络技术创造了一个民众日益充分参与公共事务的网络社会。“网络社会是我国自由民主秩序进程的重要技术前提，随着中国互联网公共化与政治化的深度发展，官方与民间在该技术平台上的互动博弈更加频繁而深刻。”(p71-80)网络虚拟社会向现实实体社会的日益渗透，既重构公共领域亦解构公共领域。由于网络社会中的网络表达“具有增进民主和诱致秩序失范的双重属性”(p156-166)，因此，今后网络社会治理所面临的情境将是民意表达和言论规制的复杂博弈与深刻互动。那么，如何科学合理地管制网络表达进而实现网络社会的有序民主呢？网络社会的网络谣言困境难以通过传统实体社会治理逻辑所秉持的刚性管制来纾解，我们迫切需要扭转单一的网络管制主义带来的单向型、服从型治理思维，以适度民主开放的网络参与主义、足够科学规范的网络法治主义完成网络社会的言论秩序建构，进而实现日益复杂的智能互联网社会的网络谣言治理创新。从文献梳理来看，网络谣言治理的民主化、法治化、现代化共识正在逐步形成。例如，许多学者都支持对网络谣言进行类型化、差异化甄别，推崇网络谣言的长效化、法治化、协同化治理，反对刑法的片面化、绝对化、提前化介入，建议通过社会调控机制和多种法律手段进行综合治理。这反映出学界对网络谣言治理现代化、法治化的一致期许。
网络谣言治理现代化的基础、前提乃至核心要义是网络谣言治理的法治化，进言之，网络谣言治理现代化需诉诸法治化才能得以实现。法治是现代国家治国理政的基本方式，全面依法治国是治理国家的基本方略，社会治理法治化是全面依法治国的重要组成部分。由于网络社会治理是社会治理的重要范畴，因此，网络社会治理法治化也是全面依法治国的重要努力方向。网络谣言是网络社会中出现的重要治理难题，因而网络社会治理法治化的重要着力点和突破口就是实现网络谣言的法治化治理。网络谣言的法治化治理是一种通过网络社会领域法治国家、法治政府、法治社会一体建设所实现的体系化、规范化、综合化的治理模式。首先，网络谣言的法治化治理是一种以网络法治为根本导向的治理，其不仅立足于全面推进依法治国的时代精神，也符合国家治理体系和治理能力现代化的根本要求；其次，这种法治化治理是一种以民主法治为基本原则的治理，是基于保障网络社会的有序民主、防范多数人的网络暴政而坚持的法治化治理；最后，网络谣言的法治化治理不排斥政治性治理、道德性治理和技术性治理，其是能够有机包容政治、道德、技术要素的综合性、协调性、均衡性治理，例如社会主义核心价值观的政治性、道德性治理，网络监控措施的技术性治理。
二、网络谣言法治化治理的法理逻辑与内涵诠释
网络公共领域的日益崛起不断考量话语民主及其法治环境，网络谣言治理必须经由法治化转型进而摆脱单纯的管制主义路径依赖。当前，我国正处在网络社会建设与法治中国建设同向而行的重要阶段，网络谣言的法治化治理抑或通过法治的网络谣言治理，有助于为网络社会的话语民主注入持续动力和活力，进而通过法制和法治的制度化保障实现网络文明、法治文明的共同进步。网络谣言法治化治理并非仅仅是一种口号式、标签化的法治宣言，也不应仅仅被理解为一种缺乏内在规定性的定义含糊、内涵不明的法治名词。从法理学视域对这一治理模式进行规范审视可以发现，其不仅蕴含着人民监督与国家监督有机协同、相互协调的法理逻辑和内在规律，也因坚持“既保障秩序，又保护自由”“在保障秩序法益的同时兼顾个人权益”等法治理念而具有丰富的法治精神内涵。
（一）网络谣言法治化治理的法理基础
网络谣言充斥于网络社会的各个角落，其本应植根于网络言论自由的民主空间，却往往僭越了网络言论自由的应有限度，沦为对公民私权抑或国家公权的不当侵害。尽管网络谣言构成网络秩序乃至社会秩序的重大威胁，但对网络谣言的风险治理却仍需超越秩序中心主义，从根本上回归法治框架和法治轨道，切实通过遵循法治之道与法治之理夯实法治保障。为此，从法理等方面探寻和追问法治化治理实践的正当性理由，诠释法治化治理要求与法理正当性的内在逻辑连接就显得尤为必要。具体而言，我们需从中国特色社会主义人民监督的元命题入手理解网络谣言的存在基础，并在现行宪法所构筑的具有中国特色国家权力配置框架下探寻网络谣言法治化治理的法理逻辑。概而言之，网络谣言与公民的言论自由、表达自由、知情权、监督权紧密相关，网络谣言治理不仅需从根本上回应网络社会人民监督的实质性、根本性命题，而且需要回应人民监督的正当性、规范性以及人民监督与国家监督的关系等问题。厘清这些关系事实上能够发现网络谣言治理法治化所依循的法理逻辑和价值归依。
中国现有的国家制度体系是按照人民主权理论设计并日臻完善的。“人民主权”意味着国家权力掌握在人民手中，要保障“国家权力属于人民”的宪法承诺就必须认可人民监督权的本源性以及人民监督权与国家权力的派生关系。因此，我国现行宪法坚持贯彻人民主权的根本精神，且基于人民主权理论形成了中国特色社会主义根本政治制度——人民代表大会制度，并根据这一根本政治制度构建了不同于西方分权制约型的授权监督型国家权力配置模式(p96-108)。我国国家权力配置授权与监督模式立基于以人民监督权为本源的人民代表大会监督权，通过“人民监督权—人大监督权—专门监督权”的纵向化、层次性国家监督权力结构体系，保障以行政权、司法权为主体的执行权服务于人大立法权等决策权。由此可见，中国国家权力配置的宪法逻辑就是人民主权、人民授权和人民监督的根本逻辑，即人民通过主权的授予即制宪权完成人民主权到人民代表大会拥有最高国家权力的过渡，进而实现主权者到监督者的身份转变，在通过制宪完成国家权力配置后需要通过人民监督权的实在化，确保权力不被滥用以及人民权利得到常态化保障。这种人民监督权从宪法的规定来看主要落脚于言论自由等政治自由以及控告、申诉、举报、游行示威等政治权利，同时，这些宪法权利也通过法律法规和有关政策得到进一步细化完善。当然，人民监督权的范畴并不局限于上述实在法所限定的范畴，而自然涵摄并扩大至人民主权意义上的人民监督权。网络社会中的网络言论自由既属于宪法规定的法定政治自由，又具人民监督特别是舆论监督权利属性，是网络时代赋予人民监督的高级和先进形式，不仅应得到宪法法律等实在法的充分保障，而且也属于实质的高级法所致力保护的对象。
网络言论具有“权力来源于人民”的政理、人民主权及人民监督的法理支撑。然而，网络言论自由的行使仍需要受到限定，特别是不能滥用人民监督权危及国家共同体的秩序与公民人权。其理由在于我国的国家权力配置形式尽管以人民监督权为核心和基础，但实质上又强调国家监督权与人民监督权的互补与协调，并就两者的关系划定了一定的范围与界限，即：国家监督权来源于人民监督权，国家监督权服务于人民监督权，国家监督权的行使离不开人民监督权的参与；人民监督权的行使需要借助国家监督权得以正当化、程序化实现，在国家监督权未能忠实有效地贯彻人民监督的要求时，人民监督权对国家监督权具有一定的制约性。由此可见，人民监督权与国家监督权应是相互配合、相互支持的关系，两者应通过积极互动、发挥合力达致良好的守法监督（包含公民、组织守法以及公权力行使者的守法）效果。网络舆论监督秩序的建构需要正确处理人民监督与国家监督的各自边界问题，积极引导人民监督权有序转化为国家监督权，国家监督权充分吸纳人民监督权。
从现实的网络舆论监督来看，人民监督与国家监督机制既存在互动、合作，也存在较大的疏离。例如，公民通过公开的网络举报批评执法者滥用公权力，那么这时候代表国家监督权的监察委员会就应当及时介入调查，通过公民举报（人民监督）与国家监察（国家监督）的互动达到规训公权、促进守法的效果。从目前来看，国家监察体制改革后监察机关对公民网络监督的回应效率大为提高，人民监督与国家监督的协同效应越发突出。在网络举报中，人们希望看到人民监督属实而国家监督有力支持的场景。然而，如果公民网络举报失实或存在造谣，那么就可能属于滥用人民监督权的行为，类似这种散布网络谣言的案例每天都会发生。现实生活中，一方面网络谣言制造者往往已偏离人民监督权行使的范畴，另一方面网络谣言的转发者系出于恶意或基于人民监督本意却难以查证，在这种情况下国家监督的介入就面临较为复杂的局面。这种情况下真实的社会心态是这样的，即对于失实的网络举报，人们期望公权力机关“大人不记小人过”，对举报人予以谅解、不予追究，以广开言路，激励社会监督；对于恶意造谣，多数人虽认可相关法律责任的追究，却认为追责不应过分严苛，做到适度即可。在这种情况下，国家监督就应起到限制执法、司法的介入面以及违法犯罪的惩处面的作用，不应以强势的国家监督帮助执法、司法机关否定错位或者越位的人民监督。总而言之，网络谣言法治化治理坚持这样的逻辑，即国家监督和人民监督的追求都是制约公权力的滥用，在属实的网络举报中，国家监督应当与人民监督紧密配合，在网络谣言治理中，国家监督需要对错位或者越位的人民监督进行校正。
网络谣言法治化治理应坚持“人民监督—国家监督”的二维视角，其关键和难点是人民监督与国家监督两面如何协同、平衡的问题，即在网络社会人民监督与国家监督的合理互动中，实现维护网络言论自由和保障网络社会秩序的双重目标。网络社会存在这样一个悖论，网民的非理性和不成熟极易导致群体极化，从而产生泛化的网络民主即“多数人暴政”现象，进而构成网络秩序的重大威胁，面临民主与秩序混同的治理困境。如果考虑到网络社会中客观存在的“网民暴政”对实体社会秩序的重大影响，则就很容易放弃对网络民主和网络言论自由的维护，从而产生执法、司法边界的过度扩张，而这种公权力的扩张却得不到国家监督机制的积极制约。为了在防止网络谣言泛滥的同时更好地维护网络秩序，必须坚持人民监督与国家监督运行法治化的基本立场。其理由在于，法治是民主的保障机制和社会平衡器，法治既能够规范人民监督权的行使边界，也能够规范国家监督权的行使边界，有利于处理好人民监督与国家监督的复杂关系。一方面，从现实来看，人民监督的法治化并不充分，网络谣言泛滥就是人民监督权未能法治化行使的典型表现，这需要从法治宣传、法律惩戒等方面提升网民的法治意识；另一方面，国家监督的法治化也有待加强，主要表现为国家监督权的缺位，如执法、司法滥权未得到国家监督机关有力的权力监督制约，这需要从健全现有的国家监督体系，充分发挥国家监察的权力监督作用并保障国家监督权规范化、法治化运行等方面进行完善。
（二）网络谣言法治化治理的法治内涵
网络谣言法治化治理是网络谣言治理走向现代化的根本途径。当前，网络谣言法治化治理需反思行政管制主义立场。网络社会全覆盖态势下的网络谣言只能得到遏制而无法彻底消除，因此网络谣言治理难以实行全面的、行政化的网络管制主义，而应该采取有利于促进网络社会发展法治化的网络治理主义，进而解决网络谣言滋生、传播的系统性问题。网络谣言法治化治理是一种源头性、综合性、根本性治理，这种治理模式致力于建构网络社会的公共理性，不仅有助于合法正当地通过法治秩序维护网络社会秩序，还有助于更好地保护网络社会正常的言论自由。从现实来看，“为了防止在遏制网络谣言的同时也扼杀有益言论，政府需要在中国宪法所规定的言论自由、监督权、公共利益之间进行衡量”(p56-63)。只有坚持网络谣言治理的法治主义才能较好平衡各种主体利益以及价值观念，在制止网络谣言和保护言论自由之间划定界线。这需要从树立多维、宽容的行政规制理念，培育理性、耐心的网络言论表达主体，构建开放、包容的网络言论场域，营造互动、自由的网络表达秩序，容忍丰富、多元的网络言论内容等方面持续展开。
“法治不仅需要行为规范的规制，还需要思维规则的指引。”(p39-49+157)网络谣言法治化治理不仅需坚持法律思维，在具体的执法司法中依法办事；还需坚持法治思维，以法治方式主导治理过程。在法律思维和法治思维之外，最为重要的应当是坚持法理思维。网络谣言法治化治理所遵循的法理思维呈现出十分丰富的法治精神内涵，这些法理思维准则具体包含以下几个方面：网络谣言法治化治理应坚持宪法确定的有关公民言论自由的法理原则，同时注重正当程序原则、比例原则、公益原则、法的安定性原则的法理适用；特别是在惩治网络谣言犯罪的刑事司法实践中应坚持“罪刑法定”原则、“罪责刑相适应”原则。此外，民法领域的“诚实信用”“公序良俗”，经济法领域的“反不正当竞争”，社会法领域的“社会公正”等原则，对于网络谣言法治化治理也起着十分重要的法理指引作用。网络谣言法治化治理所坚持的法理型治理思维，是在尊重法律规范、法治秩序基础上以人类社会广泛认可的基本法理为统筹和指导的综合治理方式，即基于对法律条文的认可遵守和对法治秩序的信仰尊崇，自觉运用法律解释、法治理念、法学原理特别是法律原则、法律逻辑而进行的治理。由于网络谣言法治化治理融入了较为全面、系统的法理要素，能够妥善协调各方面的张力关系，有利于增强推进治理现代化的向心力，因而这一治理模式具有兼容性、包容性、综合性、协调性的鲜明特征，呈现出形式法治与实质法治的有机统一。
网络谣言治理现代化是由传统管制型治理向现代法治化治理转型的过程，其中蕴含着良法善治论、公平正义论和法治系统论等法理逻辑。网络谣言法治化治理的基本内涵就是要坚持践行规则之治、法律主治和良法之治，通过规则之治、法律主治、良法之治和多法共治实现良法善治。网络谣言法治化治理是现代法治化治理，现代法治化治理追求规则至上特别是法制至上，并要求良法基础上的善治。首先，网络谣言法治化治理应坚持规则之治。网络治理现代化的过程也是规范化治理的过程，网络社会治理创新与网络监管制度的完善应保持同步。网络言论监管规则体系要实现保障网络秩序与网络民主的协调统一，同时应对政府的治理行为进行精密的程序化约束，例如规范大数据网络监控技术的使用等等。其次，网络谣言法治化治理应坚持法律主治。网络谣言法治化治理包含治理体系与治理能力两个维度的制度性保障，其基础和核心是法律制度的供给与实施的能力，即立法的持续完善和法制的有效执行。第三，网络谣言法治化治理应坚持良法之治。良法应反映网络社会的人民监督本质要求，以保障社会公平正义和人民监督权为根本价值取向，而这也是网络治理现代化所追求的最高境界。良法善治蕴含人民监督与公平正义理念，其为网络谣言治理现代化转型奠定了坚实的法治根基，并为其提供了所应遵循的基本价值基准。第四，网络谣言法治化治理应坚持多法共治。网络谣言法治化治理需坚持全面依法治国，以系统方法统筹推进网络社会治理各领域各方面的法治建设，通过多法协同构建国家治理、社会治理与个人自治三者协同、三位一体的治理格局，以实现网络社会言论表达的多维法秩序构造。
三、网络谣言法治化治理的路径拓进与实践革新
网络谣言法治化治理具有深刻的法理逻辑、丰富的法治意蕴。当前，需要实现其从价值、理念、精神到现实实践的转变。网络谣言法治化治理需以法治思维方式统筹、融贯整个治理体系，并确保由治理体系到治理能力的法治逻辑自洽，其核心是运用法治思维和法治方式保障人民监督权益、化解社会矛盾、防控网络秩序风险，推动网络谣言治理在法治轨道上运行。网络谣言法治化治理须首先贯彻形式法治的要求，即构建符合信息公开、权力制衡、民主参与等内在价值要求的完善的网络信息监管法律制度体系。同时，要将形式法治包括科学化的立法和规范化的制度转换为执法、司法、守法等层面的实质法治，并通过有力的法治监督使法治真正得以贯彻执行，实现形式法治与实质法治有机统一与深度融合。
网络谣言法治化治理需在法治国家、法治政府、法治社会的一体建设中，在统筹政府、市场、社会各方力量基础上逐步实现。首先，通过法治国家建设特别是科学立法、民主立法完善网络法制建设，特别是通过“立改废释”对现有的有关网络谣言治理的行政法规、部门规章进行整体梳理，在关注网络谣言新现象的情况下理顺位阶关系，减少冗余重复的基础上系统整合、优化现有法规范文件，不断提升网络谣言立法质量，在立法和释法中应对“散布谣言”“社会秩序”等重要概念进行细化。在保障国家立法的科学性、民主性的同时，应充分保障作为国家权力和中央事权的司法权在处理网络谣言违法犯罪中的客观公正。其次，严格推进和落实法治政府建设，特别是保证政府信息公开透明，且在网络谣言行政执法中注重程序性和合理性。最后，多措并举推进法治社会建设，通过普法宣传促进公民和组织守法，确保网络参与主体合法行使网络言论自由权利。
（一）网络谣言法治化治理的路径拓进
1.推进信息公开法治。移动互联网不仅日益成为与社会日常生活不可分离的基本平台，也将日益成为执政党治国理政的重要平台。在此情境下，大规模的数据开放和信息公开将成为网络社会建设的必然选择。网络谣言法治化治理应从数据管理的法治化特别是信息公开的法治化着手，促进政府由信息拥有者、垄断者、管制者向信息提供者、开放者、服务者的转变。事实上，当前法治政府建设的重点也是信息公开和透明政府建设。通过规范化、常态化的信息公开有助于构建法治化、可预期的服务型政府，搭建政府与公民稳定信息对话机制，畅通公民在网络社会的信息获取渠道，保障公民的数据权、信息权以及背后的经济、政治和文化权利，进而消除网络谣言滋生的社会土壤，实现信息“通、聚、用”的目标。目前，信息公开法治化面临的主要问题是如何打破信息公开的碎片化结构以及中央、地方的“多中心”信息博弈竞合态势，这需要围绕服务型政府建设目标构建网络谣言的信息服务型监管模式，通过充分的政府信息公开包括行政信息公示、司法信息公开等方式，以适度充分的数据开放解决国家、公民数字鸿沟带来的信息不对称问题。
2.推进网络监管法治。移动互联网的快速发展使传统信息监管方式受到网络全球化、实时化、非中心化等传播特性的挑战，网络信息安全、自由流动的内在张力使网络监管面临着诸多现实难题。特别是在数字经济日益兴起的背景下，大数据等新技术的广泛应用使网络信息成为重要的生产资料。网络谣言治理不仅需要侧重对网络安全和网络秩序的保护，也应通过充分、细致鉴别后的审慎监管保障网络信息的合理利用，不能动辄通过过滤技术屏蔽网络信息。网络监管法治化应在注重基础防范和源头管控的同时秉持一定的法理原则，特别是对于重大突发事件中产生的网络谣言应基于公益原则和法的安定性原则予以及时回应和规制，但同时也应防范信息监管技术的过度使用风险，兼顾公益与私权。总之，网络谣言监管法治化重在确保先进监管方式的规范性与合目的性。例如，通过大数据监管、内容控制技术等技术性嵌入手段进行网络谣言的事前预防和约束十分必要，但应科学合理设定网络言论权利阀限。
3.推进行政执法法治。如何平衡网络言论自由与网络言论监管是信息时代各国政府面临的重大法律治理问题。网络谣言法治化治理的关键在于行政执法的法治化，具体而言，网络谣言行政执法应注重差异化原则、正当程序原则、比例原则的适用。一方面，行政监管机构应对网络谣言进行分类甄别，依法坚决打击整治网络谣言，特别是净化网上政治生态。另一方面，行政监管机构应按照正当程序和比例原则对公民网络言论表达权利进行克减，并不断优化行政、司法救济机制。此外，网络谣言行政执法应改变过去多头管理、分段监管、职能交叉和效率不高的问题，实现治网信、公安、保密、文化执法及经信委等部门的跨部门协同治理和治理机制协调。同时，健全和完善开放式监管体制，以网络谣言的合作治理替代多头管理，强化网络治理行为主体的责任。网络技术的更新迭代以及突发事件的特殊情况会对行政机关治理网络谣言带来巨大压力和挑战，从而有可能偏离法治的轨道。在这种情况下，网络谣言治理需要实现权力监督与司法救济的双轮驱动，通过人民监督与国家监督的有机协同确保执法权受到监督权的充分约束，同时以明确完善的司法救济手段弥补监督权效能未能有效伸张的不足。
4.推进民事经济法治。从现实来看，网络谣言治理体现在民事私权领域，重在规制网络媒体、有影响力的网络大V及普通网民个人对公民名誉权、荣誉权的侵害。民法典中有关名誉权、荣誉权的规定，明确了制造、传播网络谣言行为的民事责任，对基于公共利益的舆论监督、新闻报道行为进行了规定，界定了个人对他人提供的严重失实内容的合理核实义务的基本内涵。此外，民法典对于网络媒体制造网络谣言的民事责任也进行了明确。上述规定对于解决网络时代公民利用自媒体进行舆论监督所产生网络谣言的民事责任承担问题起到了重要规范作用。除了对公民、组织名誉权、荣誉权带来侵害之外，网络谣言也会直接损害公民、组织的经济权益。例如，网络谣言给证券市场带来巨大波动和负面影响，进而给广大股民造成巨大经济损失；利用网络谣言进行不正当商业竞争，损害他人商业信誉、商品声誉等。为此，需要从贯彻网络实名制，建立证券市场网络谣言损害赔偿制度，完善反不正当竞争法等方面进行探索。
5.推进刑事司法法治。全球互联网社会情境下的网络谣言具有特殊的社会风险，其对于社会秩序的危害是现实的重大风险。基于防范社会风险的要求，需要对网络谣言进行严格管控和严厉规制，其中最严格、最严厉的手段莫过于刑法规制。当前，社会对网络谣言风险的普遍担忧，正促使基于风险刑法观的刑法规制引领着网络谣言的治理。刑法的本质是“权益保护法”而不仅仅是“风险管控法”，更不是“行政管理法”。网络谣言法治化治理特别应注重加强刑法与行政法、经济法如网络安全法、反不正当竞争法等法律的相互衔接，关注网络谣言犯罪作为行政犯前提下行政责任和刑事责任的协调问题，并应准确把握网络谣言刑事责任与民事责任的界限。在惩治网络谣言犯罪的刑事司法实践中，应严格把握发布不实信息与散布谣言的实质区别，基于对人民监督的包容和刑法的谦抑性，秉持“罪刑法定”原则、“罪责刑相适应”原则，坚持刑法的最后手段和最严格保障作用。总而言之，网络谣言的刑法治理应重点关注网络谣言违法犯罪的行刑衔接问题，正确区分网络谣言违法犯罪行为，优先采用更为柔性、弹性的治理手段，通过严谨、客观、谦抑的刑事法治保持网络社会开放、自由与安全、秩序的动态平衡。
6.推进法治监督建设。网络谣言法治化治理需要在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的框架下才能得以有效实施和最终实现，而这离不开以健全完善、有效有力的法治监督体系为保障。党的十八大以来，健全法治监督体系作为推进法治中国建设的基本保障机制被放在重要位置来谋划。法治监督体系是一个包含多种法治监督主体的层次化、立体化协作体系，在这一体系中既有党的监督、人大监督和政协民主监督，也有国家监察监督、检察法律监督和国家审计监督，还包含社会监督、舆论监督、人民监督等监督形式，这些监督形式从广义上都属于法治监督的重要主体。对于网络谣言的法治化治理而言，党充分发挥法治监督领导和统筹作用，作为国家最高权力机关的全国人大要发挥好立法监督作用，国家监察机关要充分发挥好权力监督作用，防止行使国家公权力的公职人员滥用权力特别是滥用执法、司法权，检察机关要充分发挥好法律监督作用，通过侦查监督、审判监督以及公益诉讼监督规范行政权、司法权。此外，人大代表、政协委员、社会媒体也应充分起到监督作用。
（二）网络谣言法治化治理的实践革新
网络谣言法治化治理是良法基础上的善良之治、创新之治和智慧之治。就网络谣言的治理实践而言，可以探索进行管制机制与激励机制的协调、执法机构与专业机构的协调、多元群体与关键群体的协调、行政治理与技术治理的协调，以更好地实现善治、智治与协同之治。
1.以激励型机制促进守法认同。网络社会是积极性与消极性兼具的复杂化、多元化社会，网络社会的消极性体现在网络谣言等不良信息的泛滥，因此如何使网络社会在保持多元化的同时逐渐走向成熟积极十分重要。网络谣言法治化治理需要正视网络多元主义和网络谣言的必然性，探索构建网络谣言的激励型规制和激励型治理模式。网络谣言法治化治理应实现多元主体的合作治理，合作治理的前提是社会认同和公民参与，社会公众的认同、合作与参与有助于形成从“国家单独治理”到“国家—社会共同治理”的进步。因此，应通过必要的激励机制培养网络社会共同体的认同感、参与感、责任感，特别是通过加强法治宣传教育和守法激励机制的构建促成“解决问题用法”的守法合作。科学合理的守法激励机制不仅有助于增加守法认同，也有助于形成从认同到遵从、由对抗到合作的认知逻辑转变，使网民在充分享有网络信息自由的同时，积极履行维护网络秩序、国家信息安全和公共秩序的义务，实现从碎片化守法认同到总体性守法认同的飞跃。当然，激励型机制的构建需从根本上回到社会激励中来，即通过保障和改善民生力度，使网络言论参与者真正享受社会发展的成果，通过社会激励实现守法激励。在全面推进网络强国建设的进程中，网络言论激励型规制模式构建有助于摆脱管制型模式的单一、线性治理结构，实现可参与、有韧性的治理，不仅符合社会主义核心价值观及公共良知、公共道德的时代建设要求，也有助于不断提升治理绩效。
2.以专业型机制促进协作共治。网络谣言治理是一项具有技术性、专业化的治理。网络谣言的法治化治理以网络谣言的科学甄别与差异化控制为基础，需要通过专业审慎的过滤、把关机制进行判别后才能实行后续的行政规制与刑事惩戒等措施。特别是网络谣言越来越具有内容多样化、复杂化、真假难辨的特征，一些网络谣言非经过专业机构鉴别难以判断真伪，因此往往不能径行由公安机关等行政机关依据一般规程和执法习惯作出判定。基于此，对于散布网络谣言的行为，公安机关在作出行政拘留等治安处罚决定前，一般应征询相应专业机构并调查核实，如对于公共卫生谣言要经过卫生健康部门或疾控机构调查核实，经确认后方能进行后续的行政或刑事规制。网络谣言甄别过程中专业机构的介入，不仅有助于规避行政执法的合法性异化与正当性不足问题，提升网络谣言治理的科学化、法治化水平，也有助于倒逼政府信息公开，促使专业机构发布信息走在网络谣言之前。
3.以重点人机制促进社会引领。网络谣言法治化治理需要从培育总体性守法氛围与个别化守法引导“两位一体”入手营造普遍的公众认同。网络谣言治理需抓住“公共人物”这个关键群体，充分认识到公共人物对社会大众的观念渗透、传导、引领作用。一方面应当充分吸纳公共人物参与到公共决策、公共信息发布中来，积极引导他们在法律和职业伦理框架内行使公共意见表达权利，使他们真正担当起公共信息专业把关人、有社会责任的舆论领袖和民意“传声筒”角色；另一方面，对于公共人物制造、散布网络谣言的行为，应当坚持区别性规制、重点规制和审慎规制原则。网络谣言法治化治理应对一般主体和特殊主体进行区别规制。原因在于，社会实践中存在普遍的公共人物包括法人及其他社会组织制造或传播网络谣言的现象，而公共人物散布网络谣言带来的消极负面影响更为恶劣，因此对公共人物散布网络谣言的行为应当进行充分有效规制。不过，对公共人物散布网络谣言的行为进行规制，仍需要理性认识这些谣言的积极与消极作用(p158-174)。由于公共人物多是具有社会影响力的专业人士，其存在和活跃对社会发展具有一定的积极作用，因此对公共人物不够谨慎的网络言论进行规制应更为审慎，通过审慎规制促使这一群体的网络言论既保持活跃又更加趋于成熟。
4.以新技术运用促进效能提升。随着数字技术、信息技术的广泛应用，社会治理具有了更广泛、有力的技术支持。网络谣言法治化治理应充分借助数字化、智能化技术实现智能化治理，以解决治理工具不足的现实困境，提高治理能力和治理效率。智能互联网时代的网络谣言治理需要坚持创新规制原则，通过数字治理的技术规制手段弥补法律规制短板，例如，可以充分运用区块链进行网络谣言治理。区块链具有去中心化、不可篡改、自治性等特征，这些特征将对未来的网络谣言治理产生重要影响，特别是其能通过信息互联等方式降低网络谣言治理中的社会信任成本，提升多元主体的参与度，加强公众监督机制。然而，我们也需要认识到，网络谣言法治化治理是基于良法的善治，善治既包括目的上的善良之治，也包括手段上的优良之治和手段上的善良之治。基于此，网络谣言法治化治理应是基于良法的智治和善治的有机统一和内在平衡。技术内嵌的大规模网络监管手段虽然有助于极大提升网络谣言治理的效率，但对于公民隐私权和言论自由权也带来了威胁。在技术有被滥用风险的同时，技术本身也可能存在漏洞，因而具有自身难以预测的局限性、风险性，例如嵌入智能合约的区块链某种情况下会成为网络谣言传播的新通道。由于区块链的匿名性、跨国性及智能合约的智能性、自动执行性，当网络谣言在链上传播时，不能被修改且难以删除，为网络谣言治理带来了新挑战。为此，仍需要以法律手段弥补技术手段的规制缺陷和自身缺陷，通过法律与技术的互动协作实现网络谣言治理的良法智治。应当进一步优化《区块链信息服务管理规定》，对区块链平台等主体赋予清晰且有限的责任，避免网络言论管理的迟滞和空白。
四、结语
网络社会是渐行渐远的数字化、陌生化、多元化社会。网络社会的成长和进步必须依靠制度化、法治化的方法方能得以全面有序推进。网络谣言法治化治理是全面步入网络社会的中国推进公共领域治理改革的重要方面，这一治理模式的形成不仅将深刻主导网络法治建设的路径和方向，也将成为观测网络法治建设成就、透视宏伟法治中国建设前景的一个重要侧面。
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10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.01.017
[中图分类号]D90
[文献标识码]A
[文章编号]1004-0544（2021）01-0124-12
基金项目：重庆市社科规划特别委托重点项目“重大疫情联防联控、群防群控机制和路径研究”（2020TBWT-ZD06）。
作者简介：周振超（1975—），男，山东嘉祥人，西南政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，西南政法大学政治与公共管理学院院长；张梁（1985—），男，河南南阳人，西南政法大学法学理论专业博士生，重庆市渝北区人民检察院检察七部副主任。
责任编辑 杨 幸
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