国有资本划转对职工基本养老保险降费率的对冲效果研究
国有资本划转对职工基本养老保险降费率的对冲效果研究孙玉栋 郑 垚
[摘要] 本文构建职工基本养老保险动态仿真模型，考察国有资本划转对职工基本养老保险降费率的对冲效果。研究发现，降低基本养老保险的单位缴费率无论是短期还是长期都将加重职工基本养老保险基金的收支压力，10%的国有资本划转配合征管机构改革的落实，能够有效对冲降低费率造成的赤字时间提前和累积缺口扩大的问题。同时，适度提高国有资本划转比例能够在短期内更好地发挥缓解基金压力的作用。据此，本文建议加快国有资本划转进度并适当提高划转比例，以缓解降费率造成的基金压力，同时尽快完成征收机构改革，提高保费征缴率。
[关键词] 城镇职工基本养老保险；国有资本划转；降费率
一、引言
随着我国经济进入新常态，降低企业负担、激发市场活力成为国家施策的重点。长久以来，我国城镇职工基本养老保险的单位缴费率为20%，高于大部分发达国家，不仅增加了企业用人成本，限制了国内市场发展活力，而且增加了规范税费征管的难度，导致地区间标准难以统一。因此，在“减税降费”的背景下，人力资源和社会保障部先后于2016年和2018年出台文件，将各地区的单位缴费率从20%阶段性下调到19%。(1)参见《关于阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2016〕36号)和《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2018〕25号)。 2019年4月，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》(以下简称《综合方案》)，明确从2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%，并调整社会平均工资口径为私营和非私营全口径社会平均工资。《综合方案》在提振市场信心的同时，也引发了学界的担忧。从21世纪初开始，我国的老龄化程度不断加深，已经逐步从老龄化社会向深度老龄化社会转变。(2)根据国际通行标准，65岁及以上人口占比7%以上为老龄化社会，14%以上为深度老龄化社会。2019年我国65岁及以上人口占比12.6%。这导致了我国基本养老保险制度的基金收支矛盾凸显。一些研究发现，在原20%的单位缴费率下，2015年的职工基本养老保险当期基金已经收不抵支，而未来的缺口规模仅依靠国家财政已难以负担。(3)金刚、柳清瑞、宋丽敏：《“名义全账户”模式下城镇企业职工基本养老保险基金收支预测》，载《社会保障研究》，2016(1)。如进一步将单位缴费率下调至16%，无疑将加重职工基本养老保险基金的收支压力。(4)⑧ 郭瑜、张寅凯：《城镇职工基本养老保险基金收支平衡与财政负担分析——基于社保“双降”与征费体制的改革》，载《社会保障研究》，2019(5)。
为此，国家推出了划转国有资本充实社保基金的政策。2017年11月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，决定将10%的国有资本进行股权划转，目的是增强养老保险制度的可持续性。2019年9月，《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》(财资〔2019〕49号)对国有资本划转的操作办法、划转速度和划转进度进行了细化说明。截至2020年末，中央层面的划转工作已全面完成，合计共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本共计1.68万亿元。(5)《中央层面划转部分国有资本充实社保基金工作全面完成》，参见中华人民共和国财政部网站，http://zcgls.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202101/t20210112_3642788.htm。国有资本划转属于养老保险制度外筹资，其相较提高生育率、延迟退休等时滞性政策工具，执行更通畅，效果更快速，可以用来弥补养老保险降费率造成的收入流失。(6)董克用、郑垚：《国有资本划转与城镇职工基本养老保险降费》，载《宏观经济研究》，2020(1)。在10%的划转比例下，国资划转甚至能为当期缴费率下调创造一定空间。(7)邓大松、张怡：《国资划转对企业职工基本养老保险降费空间影响的研究》，载《保险研究》，2020(3)。
保障职工基本养老保险基金可持续是关系到民生的首要问题，降费率势必对基金的自平衡造成冲击，而新冠肺炎疫情的暴发令这一问题更为突出。在国家的政策组合拳下，现有的国有资本划转方案是否能够完全对冲职工基本养老保险降费率带来的影响是本文的研究重点。
二、文献回顾
职工基本养老保险缴费率是影响养老保险基金收入的主要参数之一。根据制度设计，缴费率与基金收入正相关，降低缴费率势必将减少缴费收入，从而加重养老金支付压力。据研究，降低政策缴费率将扩大养老金缺口、加重财政负担，且在全球化的竞争压力下，未来提高缴费率的可能性很小，或者空间将极为有限。(8)齐传钧：《养老保险降费后养老金缺口预测及中长期应对措施》，载《华中科技大学学报》(社会科学版)，2019(3)。在保证基金平衡的前提下，如果不调整其他参数，降低缴费率将导致职工基本养老保险的替代率水平下降。(9)景鹏、周佩、胡秋明：《养老保险缴费率、经济增长与养老金替代率——兼论政策缴费率与实际缴费率的关系》，载《经济科学》，2020(6)。郭瑜和张寅凯认为城镇职工基本养老保险缴费率下调会增加养老金支出缺口，若想减轻财政压力，需要同时将夯实缴费基数作为着力点。⑧但也有观点认为缴费率的下调未必会导致养老保险基金征缴收入的减少。(10)曾益、李晓琳、张冉：《缴费率下调会增加养老保险的财政责任吗》，载《保险研究》，2020(6)。根据拉弗曲线理论，养老保险单位缴费率下调将影响企业行为，有助于提高员工参保率、缴费遵从度和缴费基数，最终可能导致基金征缴收入增加。(11)穆怀中、张楠：《城镇养老保险缴费对就业影响的门槛效应研究》，载《经济体制改革》，2018(4)。陈曦研究发现，降低养老保险政策缴费率能够在短期内通过提高参保率和遵缴率提高基金收入，但是长期来看将导致基金财务状况进一步恶化。(12)陈曦：《养老保险降费率、基金收入与长期收支平衡》，载《中国人口科学》，2017(3)。
是否采用划转国有资本的方式缓解养老保险基金的财务负担，一直以来被广泛讨论。早期就有学者认为国有资产和社保基金存在着内在关联，理论上可将部分国有资产份额划作社保基金，作为社会保障配套改革的思路之一。(13)林义：《论我国经济转轨时期社会保障配套改革的几个问题》，载《经济学家》，1995(2)。王延中和胡继晔进一步指出，国有资产的形成主要依靠老职工过去的劳动积累，划转部分国有资产填补养老保险转制形成的“空账”合情合理。(14)王延中、胡继晔：《划拨国有股充实社保基金的几个问题》，载《经济学动态》，2004(7)。而且，相比调节养老保险制度本身，划转国有资本在破解职工基本养老保险隐性债务问题上，具有理论合规、政策可行、现实可行、实践可行和改革可行五方面优势。(15)肖帅、陈少晖：《国有资本划转:偿还城镇职工隐性养老金债务的优选途径》，载《东南学术》，2015(6)。随着《综合方案》的实施，学界的关注重点也转移到国有资本划转与职工基本养老保险降费的关系上，但现有研究主要集中于讨论国有资本划转对进一步下调缴费率的贡献。事实上，16%的单位缴费率已经处于相对低位，现阶段10%的国有资本划转并不能为进一步下调养老保险缴费率创造多少空间。(16)邓大松、张怡：《国资划转对企业职工基本养老保险降费空间影响的研究》，载《保险研究》，2020(3)。
综上所述，职工基本养老保险单位缴费率下调已成事实，但其对养老保险基金的短期和长期影响仍众说纷纭，有待进一步考察。而划转国有资本作为缓解养老保险基金支付压力的重要举措，其对缴费率下调影响的对冲效应应当引起关注，但此类研究仍较为缺乏。因此，本文通过构建职工基本养老保险的动态仿真模型，模拟测算缴费率下调对职工基本养老保险基金收支平衡的影响，同时考察国有资本划转政策对单位缴费率下调影响的对冲效果，并基于测算结果提出针对性的政策建议。
三、动态仿真模型的构建
(一)模型的假设前提
考虑职工基本养老保险制度的政策规定和实施现状，基于已有研究的经验和数据获取情况，本文对测算模型做出如下假设：(1)假设职工基本养老保险基金已经实现全国统筹。全国统筹从“十三五”时期到“十四五”时期一直在加紧推进，而中央调剂制度也在一定程度上发挥了作用，因此实现全国统筹是基本养老保险制度改革的必然趋势。(2)假设职工基本养老保险按年进行缴费和待遇领取。(3)筹资模式为现收现付制，养老金计发采用目标替代率近似。职工基本养老保险制度理论上采用的是“统账结合”的部分积累制筹资模式，但在实际中已转型为现收现付的“名义账户制”，原个人账户成为记账工具。由于研究的重点是两项改革带来的相对影响，为了简化模型，在计算待遇时采用目标替代率来近似代替统筹账户和个人账户的待遇水平。(4)设定起止年份分别为2017年和2050年。一是由于2017年之前的数据可得性更好，有助于设定参数。(17)2017年之前，人力资源和社会保障事业发展统计公报会详细披露职工基本养老保险的收入规模和收入结构(缴费收入和各级财政补贴)，但2018年之后便不再公布收入结构，仅公布收入规模。二是由于2017—2050年的人口结构受到生育政策的影响较小，测算的结果更接近实际情况。
此外，本文重点研究的是国有资本划转与缴费率下调的相对关系，因此在模拟测算中不考虑持续的财政补贴和延迟退休政策。
(二)动态平衡方程
1.基金收入
Frt=[(Pt-PG,t)×Ct+PG,t]×Bt×R
(1)
其中，t代表年份，Frt代表t年的当期基金收入，Pt代表t年的当期城镇就业人数，等于t年城镇劳动力人数与城镇就业率的乘积，PG,t代表t年的当期机关事业单位就业人数，Ct代表t年的城镇企业职工基本养老保险参保率，Bt代表t年的缴费基数，R代表职工基本养老保险制度的缴费率。
2.基金支出
Fet=Pr,t×Wt-1×θ
(2)
其中，Fet代表t年的当期基金支出，Pr,t代表t年的参保退休职工人数，Wt-1代表上一年社会平均工资水平，θ代表养老金替代率。
3.基金结余
Fbt=Frt-Fet
(3)
其中，Fbt代表t年的当期基金结余，Frt和Fet分别是t年的当期基金收入和支出。
4.动态平衡方程
基于上述职工基本养老保险基金收支和结余公式，本文构建如下动态平衡方程：
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(4)
式(4)中，CFbt为截至t年的累积基金结余，GFt为当期基金缺口绝对值，I代表基金投资收益率，t0和T为预测起止期。当Δ≥0时，累积基金不存在缺口，GFt=0；当Δ<0时，累积基金收不抵支，出现赤字，当期缺口绝对值GFt=|Δ|，同时基金结余为零。当制度运行至T期时，通过计算预测期内基金缺口现值总和，就能得到职工基本养老保险基金的财政负担，即：
财政兜底负担width=158,height=44,dpi=110
(5)
其中，i是社会平均利率水平，财政负担是各期收支缺口在t0期的贴现值之和。
四、参数计算与说明
(一)人口参数
职工基本养老保险基金动态仿真模型的基础是人口预测，本文采用的是基于生命表技术的队列要素法。相关参数说明如下：
第一，基准人口数据为2015年1%的抽样调查数据，考虑到0岁组存在较为严重的漏报现象(18)米红、杨明旭：《总和生育率、出生性别比的修正与评估研究——基于1982—2010年历次人口普查、1%抽样调查数据》，载《人口与发展》，2016(2)。，本文根据当年的总和生育率水平对0岁组人口进行了修正。
第二，分年龄分性别的死亡率、总和生育率、生育模式、新生婴儿性别比和人均预期寿命数据均来自《世界人口展望2019》，城镇化率数据来自《世界城镇化展望2018》。(19)联合国人口司的《世界人口展望2019》《世界城镇化展望2018》对人口参数的估计采用了贝叶斯分层概率估计方法，且基于《中国统计年鉴》《中国卫生统计年鉴》等大量的官方统计数据，相比通用的模型生命表和自制生命表更具优势。
第三，对于城乡人口迁移模式，本文采用2000—2018年的分年龄分城乡人口数进行推算，结果如图1所示。(20)读者如想了解推算过程，可联系作者索取。
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图1 我国分年龄迁徙人口比重
(二)制度参数
1.城镇在职职工
城镇在职职工人数通过生命表队列平移获得，其中最主要的参数是参保和退休年龄、城镇劳动年龄人口就业率。
对于参保和退休年龄，本文参考曾益等的做法，设定22岁为参加职工基本养老保险的初始年龄。(21)曾益、魏晨雪、李晓琳、杨思琦：《征收体制改革、延迟退休年龄与养老保险基金可持续性——基于“减税降费”背景的实证研究》，载《公共管理学报》，2019(4)。终止年龄即参保职工的退休年龄，依照现行的退休年龄政策，男性职工60岁，女性职工50岁，女干部55岁。由于女干部的规模难以精确测量，因此本研究未考虑女干部因素，统一女性就业人员的法定退休年龄为50岁。
对于城镇就业率，本文参考金刚等的做法，在当前定义下对2015—2018年我国城镇劳动人口就业率进行计算，得到2015—2018年的就业率恒定在93%～95%，数据稳定性较好，因此设定城镇劳动年龄人口就业率恒为95%。(22)金刚、柳清瑞、宋丽敏：《“名义全账户”模式下城镇企业职工基本养老保险基金收支预测》，载《社会保障研究》，2016(1)。
2.机关事业单位参保在职职工
对于机关事业单位职工规模的估计，根据《中国劳动统计年鉴2019》的数据，机关事业单位在职职工占全国人口的比重相对稳定，2005—2015年仅提高了0.22个百分点，因此本文假定预测期内机关事业单位在职职工占全国人口的比重恒为3%。
3.企业职工参保率
本文根据《中国劳动统计年鉴》和《人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据，对企业在职职工参保率进行计算。结果显示，2010年城镇企业在职职工参保率为53.83%，随后逐年提高，到2018年参保率上升至66.56%，年平均增幅为1.6个百分点。因此，本文假定从2018年开始城镇企业在职职工参保率每年提高1.6%，2033年达到90%之后不再增加。(23)Holzmann研究发现，即便在拥有较完善的养老保险制度的发达国家，养老保险参保率最高也只达到90%左右。参见R.Holzmann.Aging Population,Pension Funds,and Financial Markets:Regional Perspectives and Global Challenges for Central,Eastern and Southern Europe.The World Bank,2009。值得注意的是，未来零工经济和平台经济等非正规就业人数可能会增加，这部分人可以自主选择是否参加城镇职工养老保险，这使得目前测算的参保人数可能会被高估。
4.缴费率、缴费基数及征缴率
在实际运行中，职工基本养老保险缴费存在漏损现象(24)郑秉文：《社会保险费“流失”估算与深层原因分析——从税务部门征费谈起》，载《国家行政学院学报》，2018(6)。，因此直接采用政策缴费率和政策缴费基数会使测算结果失真。本文参考曾益等的做法，采用政策缴费率、政策缴费基数和征缴率的组合来反映实际缴费情况。(25)曾益、魏晨雪、李晓琳、杨思琦：《征收体制改革、延迟退休年龄与养老保险基金可持续性——基于“减税降费”背景的实证研究》，载《公共管理学报》，2019(4)。政策缴费基数一般采用社会平均工资替代，需要注意的是《综合方案》调整了社会平均工资的计算口径，原制度下为非私营单位平均工资，调整后为私营单位和非私营单位的全口径平均工资。在原制度口径下，2010年以来我国城镇职工基本养老保险的征缴率基本稳定在60%。因此，本文设定在政策缴费率28%(单位20%+个人8%)的原制度下，征缴率水平恒为60%。
5.养老金替代率
养老金替代率反映的是退休职工的待遇水平，有多种统计口径。本研究关注的是退休职工总体的养老金待遇水平，因此选择更为宏观的社会平均工资替代率(26)李珍、王海东：《基本养老保险目标替代率研究》，载《保险研究》，2012(2)。，计算公式如下：
社会平均工资替代率=参保退休职工人均养老金÷上一年社会平均工资
=(参保退休职工养老金总额÷参保退休职工总人数)
÷上一年社会平均工资
结果显示，2010年以来社会平均工资替代率的整体水平在50%上下波动，因此本文设定在原制度下预测期内的养老金替代率为50%。
(三)其他参数
本文进一步对国家经济发展趋势、社会平均工资增速和基金投资收益率等参数进行预设，尤其考虑了新冠肺炎疫情带来的冲击。(1)新冠肺炎疫情暴发后，为了稳民生，人社部、财政部、税务总局三部门紧急研究出台社会保险费减免政策。(27)参见《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》(人社部发〔2020〕11号)和《关于延长阶段性减免企业社会保险费政策实施期限等问题的通知》(人社部发〔2020〕49号)。2020年全年共减免养老保险费1.33万亿元。(28)《人社部：能够确保养老金准时足额发放》，参见人力资源和社会保障部官网，http://www.mohrss.gov.cn/yanglaobxs/YLBXSgongzuodongtai/202103/t20210305_410614.html。(2)关于GDP增速。2020年实际增速为2.3%，2021年的目标是6%以上(29)《政府工作报告——2021年3月5日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，参见中国政府网，http://www.gov.cn/premier/2021-03/12/content_5592671.htm。，疫情的冲击是短期的，对长期预测影响较小。因此，本文参照易信和郭春丽研究中的低方案(30)易信、郭春丽：《未来30年我国潜在增长率变化趋势及2049年发展水平预测》，载《经济学家》，2018(2)。，设定GDP增速自2020年的5.5%逐步下降到2050年的3.1%。同时，假设未来社会平均工资增长率为GDP增速上浮1.8个百分点。(3)关于养老基金的投资收益率。目前，官方的基金投资主体是全国社会保障基金理事会，自其成立以来的年均投资收益率基本保持在8%以上。(31)数据来自历年《全国社会保障基金理事会基本养老保险基金受托运营年度报告》。因此，本文保守设定未来全国社会保障基金理事会的投资收益率恒为8%。
五、测算结果分析
根据上述模型和参数，本文采用基于Pascal语言的Lazarus软件对职工基本养老保险基金收支情况进行测算，并考察降低养老保险缴费率和划转国有资本对基金财务状况的影响。
(一)原制度下的基金收支状况
表1给出了在原制度下(缴费率28%，社会平均工资口径为城镇非私营单位平均工资)职工基本养老保险基金未来的收支状况。从2018年到2050年，职工基本养老保险的征缴收入和待遇支出都在持续增加，前者从4.22万亿元增加到18.90万亿元，年平均增速为13.99%；后者从4.27万亿元增加到52.33万亿元，年平均增速为38.30%，后者增速是前者的2.5倍多，基金支出压力快速增大。观察当期基金缺口可以发现，从2018年起基金收入已经不抵基金支出，2018年的当期缺口为-0.05万亿元，占当年GDP的-0.05%，之后持续扩大。2020年由于新冠肺炎疫情的影响，当年缴费收入明显下降，产生了-1.76万亿元的缺口，截至2050年当期缺口达到-33.42万亿元，占当年GDP的-9.88%。由于2017年职工基本养老保险基金有超过4万亿的结余，这在一定程度上缓解了前期的养老金支付压力，基金的首次累积赤字发生在2025年，进一步计算累积缺口在2017年的现值为-166.49万亿元。
表1 原制度下的职工基本养老保险基金收支状况 单位：万亿元
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从测算结果可以看到，原制度安排下城镇职工基本养老保险基金难以承载快速膨胀的支付压力。2019年，全国社会保障和就业总支出为2.93万亿元，占当年GDP的比重不到3%，而测算结果中仅到2033年，当期收支缺口已经超过当年GDP的3%，财政负担巨大。
(二)《综合方案》对基金收支的影响
1.情景说明
《综合方案》对职工基本养老保险基金财务状况的影响主要有两个方面：
一是下调缴费率和调整社会平均工资口径。职工基本养老保险的单位缴费率从20%下降至16%。根据已有研究，缴费率下调4个百分点后的参保率将提高2个百分点，征缴率将提高8个百分点，社会平均工资水平将提高1个百分点。(32)陈曦：《养老保险降费率、基金收入与长期收支平衡》，载《中国人口科学》，2017(3)。另外，《综合方案》调整了社会平均工资的计算口径，全口径下的社会平均工资将对社会平均工资替代率产生影响，据推算改革后的社会平均替代率稳定在60%左右。
二是征管机制改革，即社会保险费采用“税务全征”模式。相比原来的社保部门和税务部门两头征收的情况，统一由税务部门征收养老保险费的优点是有望大幅度提高征缴率。Gillion等指出，中欧和东欧国家大多实行税务征收模式，而这些国家的征缴率可达到80%。(33)C.Gillion,J.Turner,C.Bailey,and D.Latulipe.Social Security Pensions:Development and Reform.Geneva:International Labour Office,2000.因此，本文设定税务统一征收后的征缴率为80%。
基于以上分析，本文设定两种方案(参见表2)。
表2 两种测算方案说明
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2.测算结果
表3给出了《综合方案》下养老保险基金的当期缺口变化趋势。首先，对比“原制度”和“仅下调缴费率”两个方案，可以看到从2020年起，缴费率下调后的职工基本养老保险基金当期收支缺口明显增大，虽然缴费率下调4个百分点后征缴率、参保率、社会平均工资水平皆有小幅增加，但是缺口已然从“原制度”的-1.76万亿元扩大到-4.15万亿元。2050年，当期缺口的相对规模达到峰值，占当年GDP的-9.98%。结合图2可以看出，“仅下调缴费率”方案下的基金累积结余从2020年开始就快速下挫，首次赤字发生在2022年，相比“原制度”提前了3年。据计算累积缺口在2017年的现值为-190.57万亿元，相比“原制度”增加了约24万亿元。
表3 《综合方案》下的职工基本养老保险基金当期缺口 单位：万亿元
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进一步观察“下调缴费率+税务全征”方案，由于征缴率提高到了80%，基金运行情况相比“仅下调缴费率”方案有明显好转。2020年的当期缺口为-3.47万亿元，相比前者的-4.15万亿元明显缩小，但仍显著大于“原制度”方案。仔细对比可以发现，在2036年之前“下调缴费率+税务全征”方案的当期基金缺口规模介于“仅下调缴费率”方案和“原制度”方案之间，但在2036年之后，该方案下的当期缺口规模恒小于前两种方案。2050年，当期缺口规模为-31.35万亿元，占当年GDP的-9.27%，计算累计缺口在2017年的现值为-163.01万亿元，相比“原制度”方案缩小3.48万亿元，相比“仅下调缴费率”方案缩小27.56万亿元。但基金首次累积赤字发生在2023年，相比“原制度”依然提前了2年。
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图2 《综合方案》下的职工基本养老保险累积结余
由此可知，缴费率的下调将显著恶化职工基本养老保险基金的财务状况，其表现是当期缺口扩大，基金首次累积赤字提前，以及累积缺口规模扩大。如能积极落实税务部门征收改革，则能在一定程度上缓解这种影响，但无法逆转基金首次赤字提前的结果。
(三)国有资本划转对基金收支的影响
1.情景说明
在实施《综合方案》改革的基础上，考察划转国有资本充实社保基金政策的效果。根据《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》和《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》(财资〔2019〕49号)的具体规定，设定第一阶段将10%的国有资本进行股权划转充实职工基本养老保险基金。2017年国有资本总额合计为67万亿元，而2016年、2017年和2018年国有资本(非金融)所有者权益增长率均在10%左右，预计2021年国有资本总额约为97万亿元。截至2020年中央层面才完成划转任务，因此，假设最快情况下全部国有资本划转任务于2021年底完成，2022年开始起效，合计9.7万亿元，并由全国社会保障基金理事会负责运营。那么，2022—2050年职工基本养老保险基金每年都将收到来自10%国有资本的经营收益。
2.测算结果
表4给出了四种方案下的测算结果。首先来看10%划转比例对职工基本养老保险基金的影响。2021年后，随着划转的国有资本收益开始充实养老保险基金，当期基金收入有明显增加，在“10%划转(仅下调缴费率)”方案中，2022年的基金总收入达到5.35万亿元，但仍低于当期待遇支出6.12万亿元，出现当期缺口-0.77万亿元。截至2050年，当期缺口达到-32.99万亿元，占当年GDP的-9.75%，计算累积缺口在2017年的现值为-177.34万亿元，显著小于划转前的-190.57万亿元，但仍高于“原制度”方案。结合图3可以看到基金首次累积赤字发生在2022年，与划转前一致，说明10%国有资本划转的收益无法对冲缴费率下降带来的影响。
表4 国有资本划转下职工基本养老保险基金收支 单位：万亿元
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续前表
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再看“10%划转(下调缴费率+税务全征)”方案，2022年的基金总收入达到6.14万亿元，不仅高于“原制度”方案的收入，且高于当期待遇支出，产生当期结余。截至2050年，当期缺口达到-30.57万亿元，占当年GDP的-9.04%，显著小于“原制度”方案，计算累积缺口在2017年的现值为-149.64万亿元，相比“原制度”方案缩小了16.85万亿元。进一步根据图3可知，基金首次累积赤字发生在2026年，相比“原制度”推迟了1年。因此，如能有效落实税务部门全权征收社保费，再辅以10%的国有资本划转，便能够有效对冲缴费率下降带来的缴费收入流失问题。
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图3 国有资本划转后职工基本养老保险基金累积结余
在“仅下调缴费率”方案下，本文进一步考察提高国有资本划转比例的效果。可以看到，通过将划转比例提高到20%，累积基金首次赤字出现在2023年，相比10%划转方案推迟了1年，但不及“原制度”方案；划转比例提高到30%后，累积基金首次赤字推迟到2027年，相比“原制度”方案推迟了2年，且累积缺口在2017年的现值为-150.66万亿元，规模显著缩小。因此，若没有税务征收改革的配合，那么提高国有资本划转比例至30%以上，也能有效对冲缴费率降低造成的影响。
(四)敏感性分析
为了验证研究结论的可信度，本文对关键参数进行敏感性分析，分析结果如表5所示。
表5 敏感性分析结果
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第一，其他参数不变，将工资增长率上调1%，本文的主要结论不变。调整后，“原制度”方案下的首次赤字出现在2025年，“下调缴费率+税务全征”方案的赤字时点推迟了1年，只有“10%划转(下调缴费率+税务全征)”和“30%划转(仅下调缴费率)”两种方案有效对冲了缴费率下调的影响，其首次赤字时点分别为2026年和2027年。
第二，其他参数不变，将就业率上调1%，本文的主要结论不变。调整后，“原制度”方案下的首次赤字出现在2025年，“下调缴费率+税务全征”方案的赤字时点推迟了1年，只有“10%划转(下调缴费率+税务全征)”和 “30%划转(仅下调缴费率)”两种方案的首次赤字时点超过了2025年，分别为2026年和2028年，降低缴费率带来的影响得到抵消。
第三，其他参数不变，将基金投资收益率下调1%，本文的主要结论不变。调整后，“原制度”方案下的首次赤字出现在2025年，“10%划转(仅下调缴费率)”方案的赤字时点提前了1年，“20%划转(仅下调缴费率)”方案下的赤字时点提前了2年。同样只有“10%划转(下调缴费率+税务全征)”和 “30%划转(仅下调缴费率)”两种方案的首次赤字时点超过了2025年，分别为2026年和2027年，有效对冲了缴费率下调的影响。
六、结论与建议
本文通过建立动态仿真模型考察了国有资本划转对职工基本养老保险降费率的对冲效果。研究结果显示：(1)降低职工基本养老保险单位缴费率，虽然能在一定程度上扩大参保率、提高征缴率和工资水平，但是总体来看将加剧养老保险基金的收支矛盾，提前基金赤字发生的时间。(2)10%国有资本划转若能配合征收机构改革，则可有效对冲缴费率下调带来的基金收支压力，既保障了基金赤字发生时间不提前，又缩小了累积缺口规模。仅落实征收机构改革或者划转10%国有资本都不能完全弥补降费率的影响。(3)如将划转比例扩大到30%，则即使征收机构改革暂未落实，也能解决缴费率下调造成的基金压力。
据此，本文提出如下政策建议：
第一，加快落实划转国有资本充实社保基金政策。单位缴费率的大幅下调将加重职工基本养老保险基金的运行压力，划转10%国有资本能够缓解这一影响，尤其是在短期内能够明显提高基金收入，推迟累积赤字发生时间，因此要加快划转速度。目前中央层面已经划转完毕，下一步需要加快推动地方落实，越早划转到位，越早发挥作用。
第二，尽快完成征收机构改革。研究显示，征缴率的提高对缓解职工基本养老保险基金财务压力的作用明显，配合10%国有资本划转政策，能够完全抵消缴费率对职工基本养老保险带来的财务压力，并进一步缩小累积缺口规模。税务机构征收社会保险费本就是“减税降费”综合改革的一环，在缴费率下调的同时，必须加快征收机构改革的进度，抓紧完成责任移交，做好人员组织、信息系统、数据资源等的对接过渡。借助税务部门的征管能力提高职工基本养老保险征缴率。
第三，适度提高国有资本划转比例。研究显示，10%国有资本划转只有配合征收机构改革才能有效对冲下调缴费率的影响。而现阶段社保费由税务部门全权征收仍然存在一定的阻力，征缴率的提高需要一定的时间。因此，适度提高划转比例十分必要，尤其是当划转比例提高到接近30%时，能够在征缴率不变的情况下，抵消降低费率带来的收支压力。
第四，积极推动其他基本养老保险制度改革。国有资本划转和征收机构改革只能在一定程度上缓解职工基本养老保险基金的支付压力。面对老龄化的巨大挑战，想要保障职工基本养老保险基金平稳运行，需要多策并施。如加快实现基本养老保险制度全国统筹，尽快出台延迟退休年龄政策，适度提高最低缴费年限，建立财政补贴长效机制，完善生育支持措施，等等。
A Study on the Hedge Effectiveness in Transferring State-Owned Assets and Decreasing the Contribution Rate of Basic Pension Insurance for Employees
SUN Yudong,ZHENG Yao
(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China)
Abstract:According to the dynamic simulation model built to study the hedge effectiveness in transferring state-owned assets and decreasing the contribution rate of pension insurance for employees, reducing the contribution rate will inevitably increase the financial pressure of the pension insurance fund.However, if ten percent of state-owned assets is transferred and if relevant reform of the structure that collects and manages the contribution of basic pension insurance can be carried out, this will prevent the financial deficit caused by lower contribution rate from appearing earlier.Based on this find, this paper proposes to speed up the transferring of state-owned assets to ease the pressure caused by lower contribution rate, and at the same time to carry out the reform of the contribution collecting and managing system to improve its working efficiency.
Key words: Basic Pension Insurance for Employees; State-Owned Assets Transfer; Decreasing Contribution Rate
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