耕地红线、土地招商博弈与区域统筹发展
耕地红线、土地招商博弈与区域统筹发展宋华盛 朱希伟 邓慧慧
[提 要] 在我国区域间“你追我赶”式的经济发展模式和中国特色的地区间税收竞争环境下，地方政府招商引资常演变成以地价、优惠政策为主的价格战，造成土地资源严重透支，18亿亩耕地红线应运而生。运用新经济地理学模型分析“红线”对地方政府土地招商博弈的政策效应，本文发现尽管“红线”无法根除此种招商博弈造成集聚不足的效率损失问题，但有助于减少地方政府“竞次”行为。如果中央政府对土地供给和收益双统筹配置，既能解决集聚不足和“竞次”行为，也能使全体国民更均等地共享经济发展成果，促进区域协调，实现社会公平。就现阶段而言，建立和完善全国统一的建设用地指标跨省交易市场体系是当务之急。
[关键词] 耕地红线; 土地招商; 级差地租; 区域统筹发展
一、引言与文献述评
在我国区域间“你追我赶”式的经济发展模式和中国特色的地区间税收竞争环境下，地方政府追求经济增长和开辟税源压力巨大。地方政府有很强的动力竞争流动性税基，资本尤其是工业资本首当其冲成为各地政府竞相争夺的对象。在这场资本争夺战中，地方政府手中掌握的土地便成为竞争利器，致使各地频繁出现“零地价”甚至“负地价”招商现象，造成土地资源的粗放利用甚至滥用。当前我国的土地资源配置扭曲问题是一个不可忽视的重要问题，此种“资源错配”会抑制全要素生产率提高(张少辉和余泳泽，2019)。为有效遏制土地资源过度透支，保障国家粮食安全，中央政府于2006年提出实行最严格的耕地保护制度，其核心是确保18亿亩耕地红线。与此政策相配套，2007年1月实施的《全国工业用地出让最低价标准》规定不同土地等级的工业用地出让最低价标准，以治理地方政府无底线招商乱象。耕地红线不仅是粮食安全的“防洪堤”，还是地方政府土地透支行为的“紧箍咒”，势必对地方政府招商引资行为以及经济发展方式产生深远影响。事实上，土地已经成为支撑中国地方经济社会发展的关键性要素(王青和陈志刚，2019)。为此，本文将分析的重点放在“红线”对地方政府土地招商博弈的影响机制以及福利含义，具体包括：在“红线”约束下，新增建设用地指标应如何配置以便兼顾经济发展和社会公平；在现行政治经济格局下，我国建设用地管理体制改革的目标模式和实现路径。
纵观全球，经济一体化增强了资本的流动性，促使各国政府为吸引资本而降低企业税率或提供补贴(Haufler & Wooton，2004)。(1) 例如，Görg & Greenaway (2004)发现20世纪90年代末英国政府为吸引三星和西门子公司的投资，分别为它们创造的每个就业岗位提供3万美元和5万美元的补贴。Davies(2005)详细列举了美国各州给外国汽车企业投资补贴的例子，其中比较引人注目的是1993年亚拉巴马州给奔驰公司提供的巨额补贴，相当于为奔驰公司在当地创造的每个就业岗位提供约16万美元的补贴。在改革开放以来的中国，财政联邦制强化了地区间竞争并推动地方政府吸引流动的生产要素(Qian & Roland，1998)。值得指出的是，不同于发达市场经济国家，中国的地方政府不仅是市场竞争的参与者之一，在某些领域甚至起主导作用(姚洋，2014)。土地作为地方政府掌握的重要资源，是其招商引资的主要竞争手段。在土地要素方面地方政府存在“为增长而干预”的行为(王媛和杨广亮，2016)。同时，地区间土地招商博弈更常见地表现为土地出让金的竞争(吴群和李永乐，2010；陶然等，2007，2009；张莉等，2011)，即地方政府的土地出让行为本身也存在竞争效应(陈浩和汪敏，2016)。现有关于地方政府土地招商的研究大致可归纳为两种主流观点。一种观点认为地方官员因“晋升激励”推动土地招商。该观点的逻辑起点是，中国地方官员之间存在围绕GDP增长的政治晋升锦标赛，地方官员的晋升概率与当地的经济增长正相关(周黎安，2004,2007；Li & Zhou, 2005；Chen et al.,2005)。政治晋升锦标赛诱使地方官员通过土地招商等方式发展本地经济，以便在晋升锦标赛中胜出。梁若冰(2009)基于1999—2005年各省份土地违法案件的实证研究发现，地方官员在“晋升激励”下为拉动地方GDP而产生的投资冲动是各地土地违法案件频发的主要原因。王青和陈志刚(2019)也认为在“你追我赶”式的竞争环境下，地区之间经济发展差异的扩大导致地方政府制定实施更为冒进的土地利用与管理策略，从而引发更多的违法用地行为。张莉等(2011)基于1999—2005年各省份土地出让数据的实证研究支持地方官员热衷于出让土地是源于“晋升激励”(赢得晋升锦标赛)而非“财政激励”(增加财政收入)。另一种观点则认为地方政府出于“财政激励”诱发“土地财政”和土地招商。陶然等(2007,2009)认为，通过政治任免来奖惩官员是一种“钝工具”，其有效性受中央与地方相对权威等因素的制约，往往难以奏效(2)值得指出的是，陶然和汪晖(2010)在校正、补充和更新数据基础上对Chen et al. (2005)的“官员晋升锦标赛”实证进行重估，发现省级层面并不存在官员升迁与经济增长率之间的正向联系。；相反，1994年实施的分税制改革通过“财权上移而责任下放”的“财政压力体制”，一方面迫使地方政府在财政上更多地依赖中央而强化中央对地方的控制；另一方面也诱发地方政府通过低价协议出让土地等方式吸引资本等流动性要素以扩大税基，以致出现表面矛盾实则合理的“低价出让工业用地，高价出让商住用地”现象。孙秀林和周飞舟(2013)的实证研究发现，分税制导致地方财政的“饥饿效应”，迫使地方政府以土地征用、开发和出让作为地方财政新的主要来源。“晋升激励”理论为理解中国地方政府行为、解释改革开放以来中国经济高速增长现象提供了一个逻辑自洽的分析框架，但乔宝云等(2014)的理论研究发现，如果各地所受的外生冲击异质性较大时，“晋升激励”体制的效率其实是低于“财政激励”体制的，原因在于此时“晋升激励”受到的噪音干扰太大。因此，如果各地的噪音不仅是异方差的而且还具有时变特征，那么“晋升激励”将难以有效发挥作用。不同于上述文献，本文设定地方政府土地招商行为的动机是“民生激励”，即地区福利最大化。不可否认，用“民生激励”来刻画现阶段中国地方政府的目标追求具有一定的“理想性”和“不现实性”，但地区福利最大化作为地方政府的目标函数可以为研究提供一个参照系，以便更好地审视现实中地方政府行为如何偏离这种理想状态以及各种低效率的成因。更为重要的是，中国各级政府的目标也越来越向“福利最大化”方向转变。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确提出“坚持社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。这意味着尽管以GDP为核心的政绩考核诱发的“晋升激励”和“财政压力体制”带来的“财政激励”可以从不同侧面理解中国地方政府土地招商的行为模式，但是基于“民生激励”对地方政府土地招商行为的考察不仅可以提供新的分析框架和理想状态的参照系，而且可以为中央政府改变政绩考核导向后地方政府未来的行为模式做出合理的预期，为中国将来建设用地管理体制改革以及财政体制改革指明努力方向，从某种意义上更好地体现理论研究的前瞻性。
从经济理论上分析，地方政府之间土地出让金竞争的实质与横向政府间的税收竞争机理类似，比如政府向企业收取较高的土地出让金对企业而言在效果上等同于向其征收较高的税，而负地价招商等同于向企业征收的税率为负(即投资补贴)。标准的税收竞争模型表明，对流动要素的税收竞争将导致税率“竞次”的低效率均衡(Oates,1972；Zodrow & Mieszkowski, 1986；Black & Hoyt, 1989；Wilson, 1999)。然而，新经济地理学有关集聚与税收竞争的新近研究发现，资本在特定地区大量集聚可以为该地区创造集聚租金，而集聚租金的存在使得当地政府即使征收较高的税收也不会导致资本外逃(Kind et al.，2000；Baldwin & Krugman，2004；Brülhart et al.，2007；Koh & Riedel，2010)。需要指出的是，中国地方政府土地招商博弈既具有税收竞争一般理论模型所揭示的共性，即流动性资本成为各地政府竞相追逐的对象，而资本富集于一地形成的集聚租金成为可征税的对象；同时也受到中国特殊制度背景的显著影响，即中国的政治经济体制以及耕地红线约束。这使得中国地方政府土地招商博弈的实践为新经济地理学的税收竞争理论研究提供了很好的现实素材和检验理论的试金石。概括而言，本文的主要贡献在于：其一，本文研究发现在规模报酬递增和不完全竞争的新经济地理学的地区竞争框架内，地方政府之间的土地招商博弈会导致集聚不足的低效率，这一发现为理解中国地方政府之间的竞争行为提供了新的理论视角。例如，张军(2005)以及张军和周黎安(2008)发现地方政府受“晋升激励”推动“为增长而竞争”会带来重复建设、恶性竞争的低效率行为。本文则进一步指出，即便地方政府是出于“民生激励”而非“晋升激励”的动机，土地招商博弈仍会带来低效率，即集聚不足。其二，本文还发现，耕地红线不仅可以有效减少甚至消除地方政府土地招商博弈中的“竞次”行为，而且比最低出让金限制政策更直接、更有效，这为坚守耕地红线提供了理论依据。其三，本文进一步发现，在耕地红线和现行财政体制下，建立跨区域的建设用地指标交易市场体系，不仅有利于缓解“集聚不足”使得土地资源的利用效率和社会总产出提高，还能使中西部欠发达地区居民获得分享东部地区集聚效应和经济繁荣的权利和渠道。换言之，坚守耕地红线和建设用地指标的跨区域市场化配置并不矛盾，关键是通过深化改革确定政府和市场的边界，基于公平与效率来统筹利用城乡土地资源，真正做到市场和政府的职能既不错位，也不越位。
本文其余部分的结构安排如下：第二节介绍模型的基本设定；第三节考察耕地红线对地方政府土地招商博弈的影响机制；第四节探讨建设用地管理体制改革的目标模式；第五节是本文的结论。
二、基本模型
本文考察一个由本国和外国构成的经济系统，本国拥有地区1和地区2。整个经济系统存在工业和农业两个部门以及资本、劳动力和土地三种生产要素。资本为外国的“假想资本家”所拥有(3) 为了使模型简洁，本文假定“假想资本家”不消费任何产品，只追求资本收益最大化。，外国因自身没有需求故其资本因逐利而必须流向本国。所有消费者(假设为1单位人口)都居住在本国，假设地区1居住的消费者占总人口的比例为width=37,height=33,dpi=110地区2居住的消费者占总人口的比例为1-θ，且每个消费者拥有1单位劳动力。消费者不能在地区间自由流动，但可以在同一地区的不同部门之间自由转换职业。为简化分析，本文中的土地是指建设用地，故农业生产不需要投入土地，而工业生产对土地形成需求。假设本国的地区1和地区2都拥有足够的土地以吸纳工业企业。农业部门使用劳动力作为单一投入的规模报酬不变技术生产农产品，其市场是完全竞争的。不失一般性，本文假设1单位劳动力投入可以生产1单位农产品且农产品在地区间贸易的运输成本为零，那么两地劳动力的工资率和农产品的价格相等，并将农产品价格标准化为1，即width=151,height=17,dpi=110工业部门使用规模报酬递增技术生产差异化工业品，其市场结构是垄断竞争的。假设地区i生产差异化工业品υ需要1单位资本及1单位土地作为固定投入和m单位劳动力作为边际投入，故其成本函数为：
TCi(υ)=ri+Ri+mwixi(υ)
式中，ri为地区i资本的利率；Ri为地区i单位土地的出让金或地价；wi为地区i的工资率；xi(υ)为地区i差异化工业品υ的产量。最后，假设一单位工业品从一地运达另一地需要消耗τ>0单位的农产品作为运输成本。
假设所有消费者具有相同的拟线性偏好，地区i代表性消费者的效用函数为：
Ui(Ai;qi(υ),υ∈)
=width=230,height=33,dpi=110
width=158,height=33,dpi=110
式中， qi(υ)为地区i代表性消费者对差异化工业品υ的消费量；Ai为地区i代表性消费者对农产品的消费量；α>0体现了消费者对差异化工业品的偏好强度；β>γ>0表明消费者倾向于消费更多的差异化产品种类。假设每个消费者除拥有1单位劳动力外，还拥有A0单位的农产品作为初始禀赋，则地区i的代表性消费者的预算约束为：
width=14,height=33,dpi=110pi(υ)qi(υ)dυ+Ai=wi+A0, i∈{1,2}
式中，pi(υ)为地区i的代表性消费者购买差异化工业品υ的价格。为了避免角点解出现，假设A0足够大使均衡时地区i的代表性消费者对农产品的消费量为正。
由效用最大化问题的一阶条件可得，地区i的代表性消费者对差异化工业品υ的需求为：
width=275,height=46,dpi=110
(1)
式中，width=398,height=36,dpi=110为简化分析，本文选择资本的计量单位以使外国拥有1单位资本，即N=1。于是，可得width=192,height=36,dpi=110
由利润最大化的一阶条件可得，地区1和地区2生产的差异化产品在本地和外地的销售价格分别为(4) 由于差异化产品的对称性，下文将省略产品种类变量工业品υ。：
width=201,height=37,dpi=110
width=165,height=37,dpi=110
(2)
width=75,height=29,dpi=110
width=75,height=29,dpi=110
(3)
式中，λ为地区1吸纳的资本或企业数量。将式(2)和式(3)代入式(1)，可得地区1和地区2代表性消费者对两地代表性企业生产的差异化产品的需求量分别为：
width=215,height=37,dpi=110
width=204,height=37,dpi=110
(4)
width=240,height=37,dpi=110
width=178,height=37,dpi=110
(5)
为简化分析，本文沿用Ottaviano et al.(2002)的假设，令m=0，即差异化工业品的边际成本为零。从式(4)和式(5)可知，无论均衡状态的资本空间分布如何，只要width=193,height=37,dpi=110地区1和地区2之间会发生差异化工业品的双向贸易。因此，本文假设τ<τtrade成立，即运输成本足够低使得地区间贸易必然发生。
为叙述简便，下文仅给出地区1的均衡方程，地区2的均衡方程形式类似。自由进入条件使得地区1垄断竞争企业的经济利润为零，从而其营业利润的表达式为：
width=213,height=58,dpi=110
(6)
式中，width=50,height=16,dpi=110和width=17,height=16,dpi=110分别为地区1均衡状态的企业营业利润、利率和地价。由于两地的建设用地供给充裕，而土地在非工业部门的机会收益为零，故两地的均衡地价满足：width=82,height=16,dpi=110此时，资本在地区1和地区2获得的均衡利率相等，即width=121,height=16,dpi=110故均衡时地区1吸纳的资本数量为：
width=101,height=33,dpi=110
(7)
式中，width=217,height=37,dpi=110(5) 假设α足够大，从而有ψ>0。式(7)说明拥有较大市场规模的地区将吸纳超过其市场规模比例的资本width=101,height=33,dpi=110即存在本地市场效应(home market effect)。
三、模型拓展：土地招商博弈
(一)无约束的土地招商博弈：竞次行为与效率损失
改革开放初期，我国土地和劳动力丰裕而资本匮乏，这一时期基本符合建设用地无限供给的特征。因此，在模型分析时假设两地都拥有足够数量的土地是合理的。在法律上，我国全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，但在现实中则由各级地方政府行使所有权。这就使得地方政府可以通过低于市场价格出让国有土地使用权来招商引资。为简化分析，两地政府土地招商博弈的时序为：时期1，地区1政府和地区2政府同时确定各自的土地出让金width=14,height=18,dpi=110和width=21,height=18,dpi=110时期2，外国的“假想资本家”在获悉地区1和地区2的土地出让金后确定在地区1和地区2的投资数量width=9,height=15,dpi=110和width=32,height=17,dpi=110在本文模型设定的利润方程中，地方政府对每单位土地征收的出让金与企业产量无关，故土地出让金的高低只影响资本收益率，不影响企业的利润最大化决策。同时，资本的逐利行为将使土地招商博弈均衡时资本在两地的净收益率相等，即width=52,height=16,dpi=110将式(6)决定的width=12,height=16,dpi=110和width=12,height=16,dpi=110代入上述资本净收益率相等条件，可得地区1吸纳的资本数量满足如下方程：
width=130,height=18,dpi=110
(8)
式中，width=159,height=38,dpi=110假设两地政府将土地出让金收入均等地分给其辖区内的消费者，那么地区1代表性消费者的间接效用函数为：
width=27,height=13,dpi=110width=227,height=33,dpi=110
width=258,height=29,dpi=110
width=228,height=37,dpi=110
两地政府选择最优的土地出让金水平来最大化其辖区内消费者总福利，即width=74,height=31,dpi=110和width=119,height=31,dpi=110由福利最大化的一阶条件可得地区1和地区2政府设定的最优土地出让金width=17,height=18,dpi=110和width=27,height=18,dpi=110本文感兴趣的是，博弈均衡时两地的级差地租为：
width=203,height=37,dpi=110
(9)
式(9)表明均衡时大市场地区1的土地出让金高于小市场地区2的土地出让金，存在级差地租。原因在于，正运输成本使得选址于大市场地区的企业比小市场地区的企业节省运输耗费而获得更高收益，从而有能力承担更高的地价。从现实来看，地价是地区经济发展水平的外在表现形式，发达地区的单位土地面积上所承载的产出较多，使作为非流动生产要素的土地从中分享的收益要高于欠发达地区，形成地价的地区间差异。
将式(9)代入式(8)可得，无约束土地招商博弈均衡时地区1吸纳的资本数量为：
width=103,height=33,dpi=110
(10)
式中，width=266,height=37,dpi=110且width=231,height=37,dpi=110式(10)表明无约束土地招商博弈虽然没有改变母国市场效应的基本结论，但会导致大市场地区吸纳的资本数量比两地不存在竞争(即基本模型)时其吸纳的资本数量要少width=74,height=18,dpi=110换言之，尽管两地发展都不受土地供给限制，但地区间竞争使得大市场地区获得的企业数量偏少，形成某种意义上的集聚不足。(6)下文将证明无约束土地招商博弈的确会导致相对于社会次优结果而言的集聚不足。
特别地，当地区1几乎拥有全部市场需求(即θ→1)时，可得：
width=701,height=127,dpi=110
width=228,height=84,dpi=110
(12)
可见，当运输成本处于较低水平width=102,height=33,dpi=110时，无论大市场地区的市场规模如何大，无约束土地招商博弈使得大市场地区也必须补贴企业才能吸引到资本。原因在于，低运输成本使企业选址于小市场地区也可以充分接入大市场地区的需求，从而大市场地区的规模优势变得非常微弱，这造成两地政府之间的竞争异常激烈，都必须给企业提供补贴才能吸引到资本。当运输成本处于较高水平width=112,height=33,dpi=110时，大市场地区政府向企业收取正的土地出让金而小市场地区必须给企业提供补贴。更为严重的是，如果中国地方政府官员之间真的存在“晋升锦标赛”，使其竭尽所能“为增长而竞争”(张军和周黎安，2008)或“为晋升而竞争”(周黎安，2004，2007)，那么不论其他地方采取何种策略，低地价招商是其最优策略，从而陷入竞次的“囚徒困境”。笔者将上述发现总结为命题1。
命题1 无约束的土地招商博弈诱使地方政府通过“零地价”甚至“负低价”吸引资本的“竞次”均衡，不仅把公共利益以补贴形式转移给投资者，而且造成集聚不足的低效率。
命题1很好地解释了改革开放初期全国范围内普遍存在的“零地价”“负地价”招商引资现象的成因。为治理各地粗放利用土地的乱象，实现国民经济各行业的均衡发展，1999年4月国务院批准的《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》强调了统筹平衡各区域用地，主要体现在对东南沿海和环渤海地区的建设用地规模扩大加强限制。2006年十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》正式提出：保持最低限度的18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。18亿亩耕地红线划定后，东部地区的发展受到建设用地指标的强烈约束。与东部地区相比，中西部地区的耕地后备资源丰富，工业化、城市化速度较慢，建设用地指标相对宽裕。为考察中央划定的18亿亩耕地红线能在多大程度上治理土地资源粗放利用问题，下一节将通过情景设定对“红线”的政策效应进行分析。
(二)有约束的土地招商博弈：“红线”的政策效应
鉴于18亿亩耕地红线对东部地区土地招商行为的约束更强，不失一般性地假设地区1的建设用地指标与其人口规模一致，即其拥有θ单位土地；地区2建设用地指标充裕，不妨假设其拥有1单位土地。为有效分析地区1建设用地指标受限可能带来的效率损失，有必要考察中央政府通过建设用地指标的地区间最优配置来最大化土地利用效率的基准情形。假设中央政府无法对企业的定价行为进行干预，但其可以寻找最优的建设用地指标分配方案，使资本在地区间分布实现该国的社会总福利最大化。由于本文消费者具有拟线性效用函数，该最优化问题可等价地分解为如下两个子过程。首先，中央政府决定地区1和地区2的建设用地指标以最大化社会总福利；然后，中央政府选择对两地企业收取差别化土地出让金，使企业营业利润扣减土地出让金后的剩余为零。必须指出的是，上述建设用地指标的最优配置方案实现的两地总福利最大化并没有消除垄断竞争带来的价格扭曲，故仍然只是次优结果。
1. 次优土地配置。假设次优土地配置时地区1获得的建设用地指标为λSB，那么中央政府的目标为:width=201,height=26,dpi=110由一阶条件可知，次优配置方案分配给地区1的建设用地指标为：
width=139,height=33,dpi=110
(13)
式中，width=220,height=40,dpi=110也就是说，如果中央政府能利用建设用地指标对资本进行地区间有效配置，那么次优配置下大市场地区吸纳的资本数量应高于两地不存在竞争情形，更高于无约束土地招商博弈情形。这一发现表明，地方政府之间的土地招商博弈的确会导致集聚不足，造成社会福利损失。
当本国实现社会次优时，中央政府为地区1和地区2设定的土地出让金分别为：
width=115,height=17,dpi=110
width=284,height=37,dpi=110
(14)
式(14)表明，次优配置时中央政府为两地设定的土地出让金均为正，但地区1的土地出让金却低于地区2。这一“反直觉”现象的合理性在于：资本流动只考虑两地资本收益率的高低，不考虑其流动给流入地和流出地消费者福利带来的影响，从而形成对社会总福利而言的“外部性”。追求社会总福利最大化的中央政府在配置建设用地指标时必须考虑这种“外部性”，使社会成本等于社会收益。在次优配置下，由于地区1的人口规模大于地区2，为降低社会总体的运输成本耗费，中央政府必须给大市场地区配置远超过其规模比例的土地数量，而小市场地区配置的土地数量则远小于其规模比例。此时，受促竞争效应(pro-competitive effect)的作用,大市场地区因其企业数量远超过市场规模比例导致竞争异常激烈，企业的产品价格就会大幅度下降，导致大市场地区企业的营业利润反而低于小市场地区，故受资本自由流动约束的中央政府必须为大市场地区设定更低的地价以便该地区吸纳合意数量的资本。命题2总结了建设用地指标次优配置的有关结论。
命题2 中央政府的次优配置不仅可以有效解决地方政府土地招商的竞次行为，使“负地价”现象消失，而且能够消除因地方政府之间过度竞争导致的集聚不足，增进社会福利。
2. 有约束博弈。接着，本文考察有约束的土地招商博弈均衡。由于地区1受建设用地指标限制，其最多能吸纳的资本数量不超过θ单位；但地区2的建设用地指标充裕，其策略空间不受限制，故地区2政府可预测到地区1政府对于其所选择的策略的反应，并根据地区1政府的反应选择最优策略。因此，有约束的土地招商博弈便是地区2政府先行动、地区1政府后行动的序贯博弈。该序贯博弈均衡要求两地企业的净利润(营业利润减去缴纳的土地出让金)相等。地区2政府知道地区1最多能吸纳的资本数量等于其拥有的建设用地指标θ后，提高地价以增进本辖区居民的福利是其占优策略，故地区2政府将提高地价直至资本在地区2的收益率为零。此时，地区2的均衡地价便是地区2企业的营业利润水平，即width=52,height=21,dpi=110后行动的地区1政府观察到地区2政府的地价后，设定地区1的地价以吸引资本流入。容易发现，资本流动均衡时地区1政府制定的地价正好等于地区1企业的营业利润水平，即width=51,height=21,dpi=110并且地区1吸纳的资本数量为width=41,height=17,dpi=110单位。因此，有约束博弈均衡时资本在两地的收益率均为零。
有约束博弈实现均衡时，两地企业的营业利润之差为：
width=48,height=16,dpi=110width=211,height=37,dpi=110
>0
(15)
式(15)表明均衡状态时地区1企业的营业利润大于地区2，即从产出效率和投资收益来看，地区1的土地利用效率要高于地区2，故在边际上将地区2的建设用地指标转移给地区1使用，可以提高社会总产出水平。换句话说，18亿亩耕地红线导致大市场地区受到建设用地指标限制而无法发挥规模经济，造成集聚不足，带来一定的效率损失。
需要指出的是，有约束博弈均衡时两地土地出让金分别等于两地均衡的营业利润，即width=73,height=21,dpi=110和width=79,height=21,dpi=110且width=141,height=21,dpi=110这就是说，有约束博弈均衡时大市场地区1的土地出让金高于小市场地区2，且两地政府都不再以“负地价”补贴投资者。这是因为，“红线”改变了两地政府土地招商的博弈环境，使得地区1政府的策略空间缩小进而限制其“竞次”的冲动和能力，地区1政府的境遇会被地区2政府获悉而降低其“竞次”的冲动，从而有效缓解两地政府土地招商博弈中的“竞次”行为。因此，“红线”的积极意义在于通过改变地方政府的博弈环境抑制地方政府的“负地价”招商行为，使土地利用的市场价值得到体现。命题3总结了“红线”导致地方政府有约束土地招商博弈的主要发现。
命题3 尽管18亿亩耕地红线无法解决地方政府土地招商博弈中的集聚不足问题，但能有效缓解因过度竞争带来的竞次行为，避免公共利益通过“负地价”补贴转移给企业。
四、改革的目标模式探讨
基于我国建设用地管理体制现状及前文分析结论，为更好地体现发展的连续性和理论研究的前瞻性，本文提出我国建设用地管理体制改革的三种目标模式并加以分析。
(一) 模式1：兼顾地方利益的统筹配置
首先，本文考察土地出让收入归地方所有时，中央政府能否通过建设用地指标的地区间配置来增进社会福利及其程度。此时，中央政府的目标函数为:width=183,height=30,dpi=110需要满足两地政府的土地收入约束：width=47,height=19,dpi=110和width=55,height=19,dpi=110这时，两地政府受“财政激励”必然会选择最大化其辖区内的土地出让金收入，将各自地价设置在辖区内企业的营业利润水平使得外国资本在两地的净收益率均为零，即width=44,height=19,dpi=110和width=52,height=19,dpi=110
由社会总福利最大化的一阶条件可知，中央政府配置给地区1的建设用地指标为：
width=103,height=33,dpi=110
(16)
式中，width=273,height=38,dpi=110并且width=501,height=40,dpi=110；故有width=88,height=17,dpi=110这就是说，如果中央政府让地方政府拥有其辖区内土地出让收入的支配权，那么中央政府给大市场地区分配的建设用地指标虽高于无约束土地招商时大市场地区实际利用的土地数量，但仍低于“次优”配置水平，故兼顾地方利益的土地统筹配置仍会导致一定程度的集聚不足，存在社会福利损失。从通俗角度来理解兼顾地方利益的统筹配置与次优配置的差别就是，前者强调“分蛋糕”而后者强调“做蛋糕”，强调“分蛋糕”使得中央政府在“做蛋糕”时偏离了“次优”结果。从机理上分析，兼顾地方利益的统筹配置要求中央政府必须将两地的土地收入约束方程纳入其目标函数，这就意味着中央政府在确定建设用地指标λ时必须确保自由流动的资本也会在该水平上实现均衡，而“次优”配置时中央政府先选择最优的建设用地指标，再确定两地的地价水平以满足资本流动实现均衡；故前者增加了中央政府目标优化过程中的约束条件(保障地方利益)，造成建设用地指标偏离“次优”配置水平。将式(16)代入两地企业的营业利润方程，可得地区1和地区2的均衡地价分别为：
width=112,height=19,dpi=110
width=276,height=37,dpi=110
(17)
式(17)表明，两地政府制定的均衡地价均为正，且大市场地区1的均衡地价高于小市场地区2的地价。这就是说，兼顾地方利益的统筹配置能有效治理地方政府土地招商博弈中的“竞次”行为，且此时大市场地区获得的建设用地指标满足width=56,height=19,dpi=110即无约束土地招商博弈下集聚不足问题得到一定程度的缓解。但是，兼顾地方利益的统筹配置仍存在以下两方面不足：其一，土地出让收入的地区间差异在现实中将固化并加剧地区间财政能力的横向失衡，不利于区域协调发展和不同地区间公共服务水平的均等化。其二，大市场地区的均衡地价高于小市场地区表明大市场地区的土地利用效率更高，也就是说边际上将建设用地指标从小市场地区转移到大市场地区可以提高整个社会的产出水平，增进社会福利。但在模型设定的环境中，中央政府即便是追求社会福利最大化来配置建设用地指标，由于其建设用地指标配置必须满足资本流动均衡条件下两地政府的土地收入约束方程，即中央政府必须兼顾社会福利目标和地方政府收入，结果仍然偏离“次优”配置。本文将上述发现总结为命题4。
命题4 中央政府兼顾地方利益的统筹配置能有效解决地方政府土地招商过程中的竞次行为，但仍存在一定的集聚不足和效率损失，也在经济发展过程中造成地区差距扩大。
(二) 模式2：土地供给和收益的市场化再配置(7) 这一小节的分析受审稿人建设性评论的启发。
本文在这一小节将考察允许土地利用指标的跨区域交易下的情形。由于地区1的经济发展水平较高，其建设用地指标需求远远超过中央政府配置的θ单位。地区2是经济欠发达地区，其建设用地指标充裕，假定为1单位。如果允许以市场化方式进行建设用地指标跨区域交易，那么地区1的建设用地指标缺口可以从指标有节余的地区2购买，假设地区1最终使用的建设用地指标为λME时两地的土地出让金相等。此时，两地的营业利润相等，资本在地区1和地区2获得的利率为0。
计算得到地区1最终使用的建设用地指标λME为：
width=105,height=33,dpi=110
(18)
式中,width=184,height=37,dpi=110并且width=471,height=38,dpi=110故有width=92,height=17,dpi=110这就是说，存在建设用地指标交易市场的模式2下，地区1将通过指标交易市场向地区2购买λME-θ单位土地指标，这使得地区1使用的土地大于模式1下所使用的土地。因此，引入建设用地指标的跨地区交易市场将实现用地指标从相对宽裕地区向相对短缺地区再配置，从而进一步改善兼顾地方利益的统筹配置模式1的“集聚不足”状况，提高社会总福利水平。最后，模式2时地区1和地区2政府获得的土地出让金总额与模式1时两地政府获得的土地出让金总额之差为：
width=286,height=19,dpi=110
width=321,height=39,dpi=110
>0
(19)
式(19)表明模式2时两地获得的土地出让金总额大于模式1时两地获得的土地出让金总额。换言之，土地指标的市场化配置实现土地指标从边际产出低的地区2向边际产出高的地区1“流动”，不仅释放了大市场地区受到建设用地指标限制而无法发挥的规模经济潜力，提高了社会总产出水平，而且还增加了两地政府的土地出让金总收入。结合式(18)和式(19)，本文发现资本、土地等生产要素向发展条件更好的优势地区集聚不仅有利于将“蛋糕”做大，而且增加了政府的财政总收入，为通过地区间财政转移使不同地区居民共享经济发展成果创造了条件和可能，故模式2比模式1更有效。本文将上述发现总结为命题5。
命题5 跨区域的建设用地指标交易能提高土地资源利用效率，不仅提高社会总福利，而且增加政府的财政收入。
(三) 模式3：土地供给和收益的双统筹配置
如果中央政府可以统筹配置全国的土地资源及其土地出让金，那么中央政府为实现社会福利最大化将分配给地区1的建设用地指标为λSB>λME单位。这就是说，双统筹模式时地区1获得的建设用地指标高于模式2时其最终使用的建设用地指标。换言之，模式2仍存在一定程度的集聚不足，造成社会福利损失。将λSB代入式(14)，可计算得到模式3时本国的土地出让金总收入为width=134,height=17,dpi=110本文感兴趣的是，三种模式的土地出让金总额孰高孰低？为此，本文计算得到下式(8)为节省篇幅，此处省略具体计算过程。对计算过程感兴趣的读者可向笔者索取。：
width=290,height=17,dpi=110
width=269,height=39,dpi=110
(20)
式(19)和式(20)表明模式3时政府获得的土地出让金总额大于模式2，更大于模式1。因此，模式3完全抑制了地方政府土地招商博弈中的“竞次”行为，消除了地方政府“各自为政”导致的集聚不足带来的效率损失，最大化政府的财政总收入。更为重要的是，中央政府双统筹配置还可以实现帕累托改进，即中央将其获得的土地出让金总额的一部分给地区1使其获得的转移支付数额等于模式1的width=55,height=19,dpi=110或模式2的width=63,height=17,dpi=110剩下部分全部作为转移支付给地区2。那么，此时地区2获得的转移支付数额为width=374,height=40,dpi=110或width=308,height=40,dpi=110。可见，中央政府双统筹配置不仅做大了“蛋糕”，也使分“蛋糕”的过程更符合社会公平的要求，真正体现土地国家所有、全民所有的精神。在地方政府追求本地利益最大化的背景下，中央政府要最大限度发挥统筹协调作用，保障社会公平。本文将上述发现总结为命题6。
命题6 中央政府的双统筹配置既能解决集聚不足和“竞次”问题，提高土地资源利用效率，最大化社会总产出；也能使全体国民更加均等地共享经济发展成果，促进区域协调，实现社会公平。
最后，表1汇报了本文所讨论的各种情形下土地利用和级差地租的变动情况。
表1 土地利用与级差地租
width=736,height=511,dpi=110
五、结论
本文在新经济地理学框架内分析了我国地方政府的土地招商博弈及其经济后果。研究发现无约束的土地招商博弈诱使地方政府通过“零地价”甚至“负地价”吸引资本流入的“竞次”均衡，不仅把公共利益以补贴形式转移给投资者，而且造成集聚不足的低效率。为了保障耕地安全，提高土地利用效率，中央政府划定18亿亩耕地红线。从本文的研究来看，耕地红线尽管无法根除地方政府土地招商博弈中的集聚不足问题，但可以有效减少因过度竞争带来的“竞次”行为。中央政府兼顾地方利益的统筹配置能有效解决地方政府土地招商过程中的“竞次”行为，但仍存在一定的集聚不足和效率损失，也会使经济发展过程中地区差距扩大；而土地供给与收益的市场化再配置能一定程度上缓解集聚不足和缩小地区差距。中央政府的双统筹配置既能够解决集聚不足和“竞次”问题，提高土地资源利用效率，实现更高产出，也能使全体国民更加均等地共享经济发展成果，促进区域协调，实现社会公平。当然，土地利用及其收益分配模式的改革涉及多方利益，牵涉面广，不可能一蹴而就。对于现阶段最紧迫的任务就是，建立全国统一的建设用地指标交易市场，实现建设用地指标跨省交易。
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LAND QUOTA, CAPITAL COMPETITION AND INTER-REGIONAL COORDINATED DEVELOPMENT
SONG Hua-sheng1 ZHU Xi-wei1 DENG Hui-hui2
(1. School of Economics and CRPE, Zhejiang University; 2. Institute of International Economy, University of International Business and Economics)
Abstract: Regions across China strive to catch up and overtake one another. Under economic development patterns and regional tax competition with Chinese characteristics, FDI attraction game among local governments easily evolved into land price war in the form of offering cheap land and preferential land supply policies. To mitigate the land resource waste problem caused by such game among local governments, the central government imposed a land quota system (Red line of 1.8 billion mu farmland policy). Employing new economic geography model, this paper analyzes the impact of the land quota on inter-regional FDI competition. It is found that, although the land quota cannot completely overcome the efficiency loss related to insufficient agglomeration caused by the inter-regional competition, it is helpful to mitigate the problem related to the race to the bottom game. A dually coordinated land supply and revenue-sharing system managed by central government will overcome both issues of insufficient agglomeration and race to the bottom game, enhance inter-regional harmonization development, and allow all citizens to more equally benefit from national economic development. At the ongoing transitional period, it is urgent to establish a nation-wide land quota trading system to facilitate cross-regional transactions of land resources.
Key words: land quota; FDI competition by land; differential rent; inter-regional coordinated development
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