科层制政府的数字化转型与科层制危机的纾解
科层制政府的数字化转型与科层制危机的纾解
丁 蕖
(南京大学 马克思主义学院，南京 210023)
摘 要：科层制作为传统公共行政组织的典型范式，因其技术理性的精神内核即运用以规则为基础的非人格化行政取代了传统的人格化行政，带来了行政效率的极大提高，因而在工业化社会备受推崇而成为各国政府普遍采用的组织形态。随着后工业化社会的到来，科层制面临数字技术革命和公共行政价值从以政府为中心转向以公众为中心的挑战，出现了不同程度的价值危机、制度危机和绩效危机。作为数字治理主体的政府随着治理范式的转变纷纷进行着数字化变革，逐步实现从科层制向平台驱动的数字政府转型，建立起基于数字技术的“互联网+政务服务平台”，适应了社会公众、私营部门对公共服务更高效、更精准的要求。数字政府建设就是通过“平台化”转型，实现由平台驱动的政府、公民、私营部门和社会组织的良好合作，为当今高度互联的社会提供无缝隙服务。“平台”既是数字政府建设的一种技术工具，又是一种思维方式，还是一种组织结构，数字政府建设因此至少包括技术、价值和组织结构三个向度，从而改变传统科层政府的技术逻辑、价值逻辑和结构逻辑，也因此纾解了科层制面临的危机。
关键词：科层结构；平台结构；数字政府；数字治理
我国地方政府治理是国家治理体系的重要组成部分，近几年大数据、云计算、人工智能、物联网等数字技术不断被融入地方政府治理中，促进了传统电子政务的迭代升级，使其向更高级的数字治理阶段转变。数字治理依托于数字技术将原先分散化、碎片化的数据融合为一体化、集约化的综合数据平台，将其作为地方政府治理的底座，促进数据共享，挖掘数据价值，提供精准化的公共服务，提升地方政府的治理水平。政府治理的数字化转型需要引入平台结构改造传统科层政府组织模式，因为“平台”是数字技术题中之意，它既是数字技术的实现机制，又是一种组织结构。“平台”的关键特征就是标准化、共享服务和可重复使用。(1)北京大学课题组：《平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化》, 《电子政务》2020年第7期。“平台”在电子商务领域的成功实践为其向电子政务领域拓展提供了范本。虽然电子政务有别于电子商务，但是两者在技术支撑、基础管理和服务理念等方面存在相通之处。因此，电子商务的平台运营模式可以为电子政务所借鉴，有学者首创了“政府即平台”的概念(2)Tim O’Reilly,“Government as a Platform,”Innovations: Technology, Governance, Globalization,6(1), 2011.。英国政府于2012年和2017年分别发布《数字政府战略》和《政府转型战略：2017—2020》，率先开启了数字政府建设的征程，目标是在GOV.UK门户网站的基础上创建跨越传统政府界限的共享数字平台，改变政府与公众的关系，为公众提供世界级的数字服务。我国地方政府的数字化转型发展迅速，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段推进数字政府建设，这是中央文件首次提及“数字政府”。其实我国数字政府建设的实践早在几年前已经开启，特别是此次面对突如其来的新冠疫情，各地政府纷纷启用在线数字化疫情防控模式，构筑了智能精准的防控系统，精准施策，在短时间内控制了疫情，彰显了我国地方数字政府建设的卓著成效。因此，建设平台驱动的数字政府成为新时代我国推进国家治理体系与治理能力现代化的发展方向。
一、科层制政府在数字时代面临的危机
科层制作为传统公共行政组织的典型范式，因其技术理性的精神内核即运用以规则为基础的非人格化行政取代了传统的人格化行政，带来了行政效率的极大提高，因而在工业化社会备受推崇而成为各国政府普遍采用的组织形态。随着新公共行政的兴起，对科层制的批评不绝于耳，它成了效率低下的代名词，导致各国政府都在积极推进改革。彼得斯从各国政府的革新主张和发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。(3)彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第20页。工业化时代的政府改革虽取得一定成效，但是没有对科层制产生颠覆性变革。随着后工业化社会的到来，信息技术成为后工业化社会的重要标志，从20世纪90年代兴起的传统互联网、21世纪的移动互联网，到如今的大数据、云计算、区块链、人工智能、物联网等数字技术的发展，不仅改变了数据信息的传输方式和管理应用模式，而且数字化思维日益深入公共治理之中，挑战以管控为导向的线性封闭思维，倡导以融合为导向的非线性生态思维，因此科层制所表现出的工具理性至上逻辑与数字时代治理追求的公共价值格格不入，科层制不可避免地面临价值危机、制度危机和绩效危机，这实质就是哈贝马斯所指的合法性危机。(4)马克斯·韦伯：《经济与社会(上卷)》，北京：商务印书馆，1997年，第238-241页。
1.价值危机
科层制片面追求工具理性而压制价值理性，以及科层政府作为单一的公共价值提供主体，这成为引发科层制价值危机的根本原因。工具理性和价值理性是韦伯提出的两种理性类型，工具理性关注达成目标的手段而非目标本身，认为只要通过精确的过程控制，就能达成目标；价值理性则关注目标本身的终极意义，体现出符合人之本性的初衷。工具理性和价值理性虽有本质区别，但作为理性的两个方面，互相支持，缺一不可。工具理性的发展为价值理性的实现提供了强大的物质基础，是价值理性得以实现的前提；价值理性通过对工具理性的规约避免其在发展中出现目标置换，即固守规则原先只是作为一种手段，后来却转化为目标本身，工具价值变成了终极价值。正如追求经济增长是实现人类美好生活的手段，但是如果唯经济增长至上，经济增长就变成为终极目标，就会造成，一方面，个体异化为被操控和奴役的工具；另一方面，工具理性的日益膨胀也会危及人类社会的可持续发展，如频繁爆发的自然灾害以及严重的贫富分化造成社会撕裂、社会矛盾激化等。由此可见，科层制是工业化社会追求工具理性的产物，因为科层制的结构特征符合技术理性的原则，基本上与工业化社会追求行政效率至上的要求相吻合，成为其得以制胜的根本。不过，科层制所面临的价值理性缺失问题早在韦伯创立科层制理想模型构想之初就意识到了。韦伯著名的“铁笼”论断正是对科层制价值缺陷的形象描述，科层制本身就孕育了自身难以克服的价值危机，只不过这一危机会随着后工业化社会的来临才越发难以调和。为了克服危机，科层制政府也日益关注公共价值，但是其固有的价值导向无法避免政府在追求公共价值过程中表现出的功利主义倾向，因而导致当今社会依旧存在诸多的鸿沟，缺乏公平正义。究其原因，公共价值的创造不该完全置于科层政府的管控之中，公共利益与政府利益并不相容，私营部门、社会组织、专业人士等多方力量对公共价值的实现具有政府不可替代的优越性。
2.制度危机
科层制奉行规则至上的刚性化管控模式与因技术变革和个体价值崛起而要求的弹性化自治模式相对立，这成为引发科层制制度危机的根本原因。在韦伯的权威理论中，传统型权威和魅力型权威是非理性的和超出法律范围的权威，只有法理型权威是理性的和合乎法律的，因此，法理型权威被认为效率最高，并成为科层制运行的制度基础。科层制不仅强调权力的产生、运行要合理合法，而且通过制定各种规范约束行政组织人员的行为，这样有助于克服行政人员的机会主义倾向，保证行政组织的整体效率。因此，科层制本质上是制度中心主义，科层制的制度设置具体表现为：权威法律化，保证权力合理合法；职位等级化，形成自上而下的严格等级层次；工作程序化，这样既可以保证工作结果的可预测和可控性，又有助于不同工作之间的协调；分工专业化，这有助于工作的熟练程度不断提高，促进了效率的提高；管理者配备的专业化，管理者需要经过专门培训才可任职，组织内部的晋升也取决于专业水平和绩效；非人格化倾向，保证公私分明，工作不受个人情感干扰。科层制致力于正式制度设计，通过建构上述系统化的制度体系实施强有力的组织控制，有时甚至是独裁的。随着后工业化时代的来临，一方面信息技术的发展导致组织中知识和信息的分布发生了变化，知识和信息的分布不再集中于高层，而是广泛分布于组织的各个层级，由此导致决策模式发生变化，为了保证降低决策成本和提高决策效率，常规性决策权需要向下属转移，权力的等级制因此受到挑战；另一方面为了应对复杂多变的环境，需要行政人员富有首创精神和积极性，严格的管控模式旨在追求精准性和稳定性，是无法激发创新思维的，也无法满足行政人员彰显个人价值的渴望，因此，公共行政组织需要营造一种弹性化的、人际关系和谐的工作氛围激发行政人员的潜能。
3.绩效危机
科层制因为“形式的合理性和实质的非理性”以及结构相对封闭而缺乏对急剧变化环境的适应性，这成为科层制绩效危机的根本诱因。科层制在实践中表现出的形式主义较之于韦伯的理想模型有过之而无不及，而其精英主义的特征又远不能达到韦伯所设想的程度，这就导致了整个组织体系效率降低。(5)休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第41页。从理论抽象意义上讲，科层制设计的理性原则：等级制、固定的行事程序和规则、专业化分工和非人格化等规则是致力于效率逻辑的，但是从实践效果看，理性的原则设计并没有为其创造高效率，相反，它的每一条原则都会滋生出低效率，结果科层制反而被抨击为机构臃肿、僵化和效率低下的代名词。究其原因，这是因为科层制本身的设计就蕴含着规则悖论。具体而言，等级制的原则被发展到登峰造极，沿等级链自下而上的层层汇报、自上而下的层层发布命令必然会令行动迟缓，降低决策时效性；专业化分工带来高效率，但实际情况是，因遵行特定规则导致横向部门各自为政，利益部门化，由此降低组织整体效率；非人格化的制度设计是为了排除工作中个人情感等私人因素的干扰，人在工作中变成了一个纯粹的工具角色，成了机器的附庸，被剥离了情感因素的人感受不到工作场所的人文关怀，因此导致工作积极性下降。除了科层结构本身所固有规则的缺陷而导致内部的低效率以外，科层制还表现为“完全不能在90年代变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥功能”(6)彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第20页。。更何况是数字化时代，科层制如同一部精准的机器，致力于秩序、稳定和可预测，而不是创新和变化，因为创新不会来自于被异化为机器的行政人员，一种更为现实的官僚制理论则需要通过对人的态度和人际关系加以补充。(7)休斯：《公共管理导论》，第41页。除此之外，科层制强调机械效率，忽视社会效率，因此，科层制需要超越政府自身，从政府与社会组织共治的角度中去理解公共行政。(8)竺乾威：《理解公共行政的新维度：政府与社会的互动》，《中国行政管理》2020年第3期。相应地，需要建构促进各方力量合作共治的生态网络提升治理绩效。
二、数字治理的兴起与科层制政府的数字化转型
以科层制为范式的传统公共行政渗透着纵向的、一元化的管理思维方式，治理则强调纵向与横向沟通相结合以及治理主体的多元化、治理方式的民主化。治理理念的出现是因为需要政府与政府、非政府组织、私营部门广泛合作来满足公众需求，同时信息技术革命为公众创造了更多参与政策过程的机会。戈德史密斯等人提出了网络化治理的概念，指出由于数字化革命大大降低信息成本和组织间合作成本，允许组织之间共享数据整合商业过程，以及回应公民的选择性需求，就必须促进公共部门和私人部门之间高水平的合作关系，建立网络化的政府模式。(9)戈德史密斯等：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京：北京大学出版社，2008年，第18页。因此，通过合作共治实现治理的公平和效率成为数字时代治理的核心价值。
信息和通讯技术的发展加速了治理水平的不断提高，20世纪90年代中期兴起的互联网技术使得电子政务逐渐发展起来，21世纪数字技术的发展进一步推动着电子政务迭代升级，使其不断发展到今天的数字治理阶段。我国地方政府治理的数字化转型是在传统电子政务的基础上发展起来的。我国电子政务发展有三个时期：第一代以办公自动化和管理信息系统建设为主要特征；第二代以网络技术为基础，推动政府部门之间的协同工作和信息资源共享，面向公众提供统一的政务服务；第三代以“顾客”为中心进行政府部门业务流程的横向整合，为公众提供“一站式”政务服务。(10)翁士洪：《数字时代治理理论——西方政府治理的新回应及其启示》，《经济社会体制比较》2019第4期。2015年国务院颁布的《促进大数据发展行动纲要》中提出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新”，明确了数字治理成为提升政府治理能力的方向。在中央顶层设计的指导下，我国地方政府数字化转型如火如荼地展开，目前浙江省、广东省、上海等地方政府数字治理已初见成效。全国现在已有30多个省市上线省级政务服务平台，如浙江的“浙里办”、广东的“粤省事”、上海的“一网统管”市域物联网等政务平台建设实现了对传统电子政务的迭代升级。特别是此次面对突如其来的新冠疫情，各地政府纷纷开启了在线数字化疫情防控模式，如浙江省政府在阿里巴巴的协助下开发了由平台驱动的智能防疫系统，掌控实时疫情数据，构筑了严密的精准防控系统，进行精准抗疫，为其他地方政府实施“数字”抗疫提供了范本。如今各地政府政务服务平台业务不断拓展，按照“应上尽上”的原则，平台服务事项覆盖范围涵盖交通、民政、人社、医疗、教育等涉及城市日常运行的方方面面。政务平台业务的普及加速了地方政府治理的数字化转型。我国地方政府数字治理的实践实现了对传统电子政务的三个转变：政府从信息和服务提供的“单一无序”向“全面系统”转变；从“提供信息和服务”向“增强公民监督和参与”转变；从“以政府为中心”向“以公民为中心”转变。(11)郑跃平，Hindy L.Schachter：《电子政务到数字治理的转型：政治、行政与全球化——评Digital Governance: New Technologies for Improving Public Service and Participation》，《公共行政评论》2014年第1期。
数字治理不等同于电子政务，但两者又存在密切联系，数字治理是电子政务发展的高级阶段。国外研究者将电子政务发展到数字治理的过程划分为五个阶段: 存在、互动、交易、转化和数字治理。(12)Michael E.Milakovich,Digital Governance:New Technologies for Improving Public Service and Participation,New York & London: Routledge, 2012, pp.14-15.其中，前四个阶段属于电子政务的范畴，经历了从最初的仅提供信息给公民，到公民和政府的互动，再到为公民创造自助服务条件，最后为信息在政府间流动和政府决策提供方便并转向以公民为中心的治理过程。数字治理阶段表现为将技术与服务高度融合，通过多渠道和双向互动向所有公民提供高质量服务。邓利维(Dunleavy)等学者认为数字治理的关键内容体现在三个方面：一是重新整合，包括逆部门化、协同治理等。二是以需求为基础的整体主义，包括以顾客或需求为基础的组织重构、一站式服务、数据库、端对端的服务流程再造、敏捷的政务程序等。三是行政运作的数字化，包括提供电子服务、减少中间层、开放数据库让公众自助办理业务等。(13)Dunleavy P., H.Margetts, S.Bastow, et al., “New Public Management is Dead：Long Live Digital-era Governance,”Journal of Public Administration Research and Theory,16(3), 2006.戈德史密斯等人认为网络化治理(类似于数字治理)需要回答五个主要问题：政府目标、形成和激活网络的工具、确定合作伙伴、设计网络、治理网络。(14)戈德史密斯等：《网络化治理：公共部门的新形态》，第52页。综上所述，可以看出在传统电子政务转向数字治理的过程中，从一开始政府作为公共服务的单一提供者到转变为由政府推动，公众、私营部门等多方力量合作共治的治理模式，促成这一转变背后的诱因则是数字技术的广泛运用和公共行政价值不断变迁的结果。
数字治理的要义在于治理的数字化转型，随着大数据技术的广泛运用，人们的一切行为都能以数据形式留痕，于是形成了海量的数据存储，面对这些“休眠数据”，需要利用数字技术所包含的算法机制进行激活，深度发掘海量数据的价值，使之成为政府分析公众需求特点的重要依据，以此推动公共服务的精准化，提高治理效能。数字技术不仅是一种客观的技术工具，更是一种“万物互联互通”的数字化思维方式，旨在通过数据融通让政府、公众、私营部门和社会组织共享数据管理应用，实现对公共事务的协同治理。数字技术从改变信息的采集、生产、存储和传播方式开始，进而影响到组织和个人的交互方式，由此改变了政府与公众的互动方式，从而对治理产生颠覆性影响。具体而言，其一，政府引入数字技术建立起交互式的政务平台，方便公民与地方政府实时在线互动，提高公民参与度，同时越来越多的公民主动通过政府门户网站、政府社交媒体、手机App或小程序等多种途径表达自己的利益诉求，由此对政府决策过程产生影响。其二，数字技术改变了信息生产、加工和传播方式，使每个具备一定数字技术能力的行政人员都可以成为信息的生产者、传播者和拥有者，改变了信息被高层领导垄断的状况，促进了内部决策的民主化。其三，运用数字技术有助于搭建跨部门、跨领域的数据流通、共享平台，通过数据融合突破传统科层组织界限和部门利益的藩篱，重塑政府对政府(G2G)、政府对雇员(G2E)、政府对企业(G2B)、政府对公众(G2C)的关系(15)Michael E.Milakovich,Digital Governance:New Technologies for Improving Public Service and Participation,New York & London: Routledge, 2012, p.164，协同多方力量，解决治理权力和事项分散化而形成的碎片化治理的问题，推进整体治理。
政府作为数字治理的主体，需要为实现治理数字化的目标作出相应的变革，于是一种新型的政府范式——数字政府应运而生。数字政府建设率先在英、美等发达国家兴起，“政府即平台”是数字政府建设的核心理念。这一概念由帝姆·赖利(Tim O’Reilly)首次提出并得到广泛认同。(16)Tim O’Reilly,“Government as a Platform,”Innovations: Technology, Governance, Globalization,6(1), 2011.他的“平台”灵感源自于计算机发展的启示：计算机在每个时代的创新都是在建立一种平台，平台使得大大小小的公司都能参与到整个生态系统中来，个人电脑是这样一个平台，互联网也是如此。平台以有形或无形的基础连接供应商和用户，从而降低成本，增加价值。进一步，他指出政府从根本上说是一种集体行动的机制，政府的作用就是通过汇集公众、私营部门等各方力量，解决个体难以解决的问题。因此，政府建设应该把重点放在由计算架构衍生的平台模型上，平台可以让政府在一个扩展的网络或生态系统中以更低的风险和更高程度的创新性来协调互动，促进政府提高效率和透明度，推进民主化和公民参与，也可以为私营部门创建和支持创新的商业模式。(17)Hyungjun Seo, Seunghwan Myeong,“The Priority of Factors of Building Government as a Platform with Analytic Hierarchy Process Analysis,”Sustainability,12(14), 2020.党的十九届四中全会明确将新时代数字政府建设用于推进国家治理体系和治理能力现代化，提出利用大数据、云计算、人工智能等智能化技术体系构建一个广泛联系各类主体的平台，持续实现数字资源能力化和数字能力共享化，对内提供协同，对外提供“一站式”公共服务，实现政府治理能力现代化。(18)北京大学课题组：《平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化》, 《电子政务》2020年第7期。数字政府建设就是通过“平台化”转型，实现由平台驱动的政府、公民、私营部门和社会组织的良好合作，为当今高度互联的社会提供无缝隙服务。“平台”既是数字政府建设的一种技术工具，又是一种思维方式，还是一种组织结构，数字政府建设因此至少包括技术、价值和组织结构三个向度，以改变传统科层政府的技术逻辑、价值逻辑和结构逻辑，适应数字时代政府治理范式数字化转型的要求。
1.政务平台：数字政府的技术支撑
首先，数字技术可以帮助重塑一个拥有超链接和超智能的政府。以大数据、物联网、云计算、移动技术和人工智能为代表的数字技术具有超强的连通能力，通过为地方政府搭建多层次的共享平台，实现万物互联互通，对内重新整合部门、再造业务流程，实现高效协同办公，对外利用平台聚集各类资源、智慧，充分发挥网络效应，提供公民满意的公共服务。其次，数字技术的运用可以帮助地方政府采集、存储、分析和运用大量数据，更好地履行社会管理、维护社会安全和稳定的重大责任。数据被认为是数字时代最重要的能源，数字技术让社会的一切变得可以量化，个人和组织的行为均以数字形式被记录、留存，政府通过大数据集成技术、智能化分析技术，可以将分散的、碎片化的海量数据转变为系统化的数据，形成庞大的数据库，通过开放数据库，实现与私人数据的融合可以产生协同效应，有助于提高数据的利用率和社会价值。近期上海市“一网统管”市域物联网运营中心正式启用，标志着上海城市运行管理在数字化转型中迈入新阶段。围绕营造共享、开放、协作的生态系统，该运营中心致力于集政府、社会合力统筹上海物联感知基础设施的有序建设，共布设510余万个传感设备，为城市生命体征提供实时感知数据，促进物联数据与公共数据、社会数据的融合，更好地支撑“一网统管”，推进智慧城市管理。广东省综合运用云计算、大数据等新技术手段，构建“数字政府”技术支撑体系，通过“大平台、小前端、富生态”集约建设新模式，对内实现部门办公协同，建设一体化高效运行的“整体政府”；对外提供一体化、便捷化、智能化的管理和服务，进一步提升企业和群众获得感。
2.以公众为中心：数字政府的价值导向
为此各国政府相继制定了以公民需求为导向的发展战略。英美等国率先进入数字政府建设时代，英国政府发布的《政府转型战略2017—2020》提出数字政府建设的使命是将权力交给公民，通过协同治理向公民提供无缝隙服务。围绕这一使命的战略部署聚焦于：提供世界一流的数字服务，以高效方式在整体上改变政府从前端到后台的运营方式；培养政府领导和公务员数字技能和能力；为公务员提供更好的工具、流程和治理方式旨在让公务员更容易和更有效地工作；实现跨部门共享，安全和符合道德地利用数据，从而响应公民需求；创建共享平台、组件和可重复使用的业务功能，持续在政府部门之间共享代码、模式、平台和组件，从而减少重复建设、降低成本和提高效率。我国数字政府建设虽起步略晚，但正进入快步赶超阶段，此次各地数字政府助力疫情防控，成效显著。党的十九大明确提出“数字中国”建设，“数字政府”是推动“数字中国”建设的重要引擎。“数字政府”通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，提升政府在经济运行、社会服务、环境保护等领域的履职能力，推进建设人民满意的服务型政府。根据中央顶层设计，各地方政府积极推进数字政府的政务服务平台建设，如浙江省推出了全省统一的移动政务服务平台“浙里办”，可线上办理公共支付、诊疗挂号、公积金提取、交通违法处理等430多项便民服务，贯通省、市、县(市、区)、乡镇(街道)等各级政府部门，“让群众没有难办的事”。数字政府的战略实施离不开数字技术的支撑，利用数字技术创建的开放网络平台，引入市场和社会力量共同参与公共治理，通过数据融通以达到与合作单位的深度融合，形成行政机制、市场机制和社群机制协同的相得益彰之效。(19)顾昕：《走向互动式治理：国家治理体系创新中“国家-市场-社会关系”的变革》，《学术月刊》2019年第1期。数字政府不仅可以突破政府作为单一治理主体的技术、资源、人才等瓶颈，而且能够从根本上解决政务碎片化的问题，提供“一站式”政务服务，让企业群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”，真正在实际工作中践行“以公众为中心”的价值理念。
3.非结构化与柔性化：数字政府的组织结构特性
扁平化是因为数字技术突破了信息、知识流动的障碍，让信息和知识的传递全覆盖，不再需要上传下达的中间层级，而且“平台”可以完全取代了原先的中间层级并履行中层的相应职能，于是纵向层级被压缩，横向部门壁垒被打破，跨部门合作因此形成。同时，知识型行政人员，工作能力强，自主意识强，传统的垂直管控模式已不合时宜，领导者需要转换角色，从领导者变成顾问、协调者、培训导师，因而管理幅度增加，管理层级自然减少。去中心化是指弱化领导者的集权和以政府为中心的理念，充分授权与分权，从管控走向合作共治。网络的分布式特点成为去中心化的技术依据，每个人都是网络中的一个节点，形成“人人为我，我为人人”的格局，人与人之间的等级关系变成了平等合作关系，每个个体的价值被激发。数字政府重塑政府与公众、企业、社会力量等利益相关者的关系，彼此平等合作，凸显以公众为中心的理念。无边界是指平台型的数字政府已经超出了传统科层制政府固定的组织边界，政府数据库的开放，以及打通数据自由流动的渠道，形成了一个可渗透、不确定的动态边界。边界的开放有助于整合一切资源、聚合集体智慧，更好地满足公众需求。无边界就是不再强调组织的结构化的权威和秩序，更加关注组织的非结构化带来的敏捷化、创造力和智能化。模块化被认为是平台最重要的技术特性，是一种搭积木思维，类似于工业生产中的大规模定制，既降低了成本，又满足了用户个性化需求。同理，模块化运用于政府治理中，有助于实现公共服务在标准化、灵活性和个性化上的平衡。广东省全面推行“指尖计划”，建立整体推进、政企合作的“数字政府”运行体系、共享协同、服务集成的“数字政府”业务体系，为企业公众提供个性化、智慧化的政务服务。
三、数字政府对科层制危机的纾解
数字政府的出现是顺应了21世纪数字技术迅猛发展而催生的数字治理模式的要求。数字政府与科层制政府形成巨大反差，数字政府对内强调部门之间信息共享、流程再造与职能整合，实现从分散化、碎片化走向系统化和整体化的政府建设；对外引入社会公众、私营部门和社会组织等利益相关者制参与复杂公共事务的治理，全面开启了对科层制政府片面追求以政府为中心的行政效率与公共行政追求公共价值逻辑存在反差的反思与超越。与此同时，数字政府改变政府作为公共利益单一提供主体的局面，融合多方力量发挥提供公共利益的贡献，而这才是“公共”的应有之义。
1.构建善治纾解价值危机
构建以善治为核心的多元价值成为数字政府的价值基础。“善治”是政府治理的最高境界，巴泽雷将善治归结为“公民价值体现”(20)巴泽雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第133页。，与官僚制范式不同，公民价值不能由政府内部的专业团体来擅作主张，而是需要做更多的调查和商榷。作为善治的治理，是无法依赖于科层政府模式实现的，科层制强调以政府为单一主体，通过国家的强制力量来实现治理目标，这与善治的要求是不相适应的。因此，在善治理念下需要改革政府，平台驱动的数字政府的出现正好契合了善治的本质特征。善治与政府、公众和市场合作共治的模式相匹配，而数字政府的平台机制就是有助于形成政府、社会公众、私营部门等多元主体参与的协同治理模式，在尊重民意、充分协商的基础上，促进价值共识和公共价值实现最大化，这是对善治的回应。善治的内容包括了民主、透明、公平、正义、回应性、法治等多元公共价值，这些价值的实现依赖于网络化治理。以区块链技术为代表的数字技术的分布式特性正在强化平等、协作、共享，导致政府赋权和权力下放，这推进了民主管理；平台的开放性、水平结构和参与性特征增强了透明度，降低了信息不对称的程度，能够减少代议制民主中道德风险和逆向选择的问题，公众可以有效监督公共管理过程，保障公民权利；平台机制促进多个利益相关者参与治理，通过政府与公众、私营部门展开对话，促进公民参与公共过程，包括政策决策和其他公共事务。综上所述，数字政府改变了科层结构的管控模式，引入治理结构的多元化、平等化，推动多元主体参与到政策协商以及公共事务管理中，同时政府将获得更加翔实的民情民意信息，通过区块链技术，将分散于多部门的数据进行整合，提供“一站式服务”。因此，多元主体参与、协商共治的数字政府有助于增进善治的价值实现。
2.弹性化的制度管理纾解制度危机
弹性化的制度管理成为数字政府实施内部管理的制度基础。弹性化制度与科层制非人格化的命令和规则形成鲜明对照。科层制度是刚性思维的产物，旨在通过控制减少不确定性，保证行政效率目标的实现。刚性化的制度是缺少人文关怀的，将人异化为物，按照事先设定的程序、规范标准化人的行为方式，控制和服从是其本质。但是随着技术的变革和环境的变化，引起公共行政理念的不断跃迁，民主化和分权化的社会发展趋势不断渗透至行政组织的管理之中，从20世纪90年代开始，突破官僚制的改革运动在西方国家兴起，以强调秩序和控制为目的科层结构日益面临危机，因为行政组织更需要创造性、灵活性和敏捷性才能适应时代的变化。严格的制度管理会挫伤行政人员的创造性和积极性，创造性是不能事先被规定好的，严格地按章办事、繁琐的程序会造成工作的低效率，行政人员工作的被动性，必然会形成对复杂多变的公共需求反应的迟钝性，所以需要颠覆严格的科层制度的层层管控，构建共创共享和人才激励机制，创造宽松的、自主管理、自我创业的工作氛围，激发行政人员的创造力和对公众需求的快速反应能力。技术变革为科层制政府转型提供了可行性，尤其是数字技术的平台化特点，解构了科层结构自上而下的集权化的指挥命令关系，平台建设实现信息和知识共享，程序化决策通过模块化的应用程序完成，削弱了纵向管理层级，形成领导协调、基层人员自我管理的内部分权化的治理体系，促进行政人员的工作重心转向创新为主，增强了对公共需求的快速反应能力。当然弹性化的制度设计并不意味着漠视规则，没有规则无法建立起组织的约束和激励，也无法使行政组织成为协作的系统。因此，弹性化的制度就是在控制和自治之间留有张力，通过规则和机制唤起员工的自主管理与约束，实现从行政控制转向协调与自治的平衡。
3.平台价值最大化纾解绩效危机
驱动平台价值最大化成为数字政府建设的绩效基础。行政效率的最大化曾经是对科层制成功的衡量标准，随着新公共管理运动兴起，对科层制政府的要求转向利益追求，因为新公共管理的出现是因为西方政府不同程度地面临财政危机，所以政府要像企业一样运营，加强成本核算。由于片面强调政府利益导向，登哈特夫妇提出新公共服务理论，对新公共管理价值进行重新考量，意在回归那些公共管理本应该秉承的核心价值：公共利益、责任感、民主、公平正义。从新公共管理到新公共服务，虽然越发增强对价值理性的重视，但是基本没有跳出传统科层制政府的框架，就是以政府为中心的思维模式，由政府作为单一权威主体来推动公共利益的实现，随着后来治理理论的兴起，政府、市场和社会的合作治理思维才彻底颠覆了科层制思维，转向了以公众为中心的治理理念。正是这一思维方式的转变，导致将利益相关者的概念引入政府治理之中，对政府治理绩效的考量由以政府为中心转向对利益相关者利益的关注。以数字技术为核心的移动互联时代的到来更加剧了这一变化，政府管理公共事务、提供公共服务的绩效不仅取决于内部行政管理效率，而且需要得到外部利益相关者的支持。因为单凭政府一方力量，在万物互联互通的数字时代面对公共治理的复杂性更显得力不从心，于是政府越发重视与市场、社会力量的合作，这就需要突破政府传统边界，与各利益相关者建立相互协作的关系，共同处理公共事务。数字政府因其平台化的开放性特点，必然突破政府的传统固定边界，平台给政府提供了自由连接众多公共服务的供应方与需求方的相应机制，建立起了与利益相关者的广泛联系，形成了以公众为核心的价值链参与者的生态体系，为政府聚合了行政机制、市场机制与社会机制共同发挥作用，因此对政府绩效的衡量就需要以平台为基础孵化出共创共赢的生态体系的价值为重点，追求平台价值的最大化成为提升政府绩效的方向。
从工业化社会到后工业化社会，环境的变化、技术的变革和价值取向的改变导致行政组织结构范式发生转型，从科层结构向平台结构转向。平台结构的出现使一种新的数字治理范式已经逐步形成，推动传统电子政务转型升级，迈向数字政府建设阶段，数字政府将成为新时代完善和提高国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。政府行政组织结构的变革将一方面在形式上延续平台化的发展趋势，并进一步延伸扩展平台结构的内涵：融合线上线下的活动、地方政府、企业和其他主体的跨界融合，发挥网络正效应，为服务型政府建设创建生态圈；另一方面不存在一个普适性的行政组织结构模式，平台结构不能完全取代科层结构，虽然科层结构有难以克服的弊端，但是为了保证地方政府在一些重要事务方面的权威性和统一指挥，依旧需要保留科层结构模式，不过由于平台化的效应，可以减少科层结构的层级数目，形成扁平化的“科层结构+平台嵌入”。“科层结构+平台嵌入”结构保持了集权与分权、稳定与灵活、控制与自治、边界固定与变化之间的张力。无论是基于自身效率逻辑的科层结构，还是基于公众价值、多元主体共赢互利的平台结构，以及两者间的相互嵌入，其背后的逻辑实质是对善治目标的追求。
(责任编辑 徐楷森 王浩斌)
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