公民参与政策制定程度差异的影响因素与路径模式
公民参与政策制定程度差异的影响因素与路径模式
——基于31个案例的多值定性比较分析
王洛忠 崔露心
(北京师范大学 政府管理学院，北京 100875)
摘 要：推动公民有序参与公共政策制定是发展社会主义民主政治的必然要求，在实践中,公共政策制定中的公民参与存在程度差异。根据公民在公共政策制定中被赋权程度和参与对政策制定的影响,可将公民参与划分为象征型参与、协商型参与和完全型参与三个类型。象征型参与的必要条件是政策议题专业性强、缺乏制度化参与渠道;协商型参与的必要条件为政策可接受性高,有制度化参与渠道;完全型参与的必要条件为公民参与意愿高且组织化程度高。公民参与程度差异并非完全受单一因素影响,而是政策类型、制度环境与公民自身条件等多种因素共同作用的结果。在对公民参与程度差异的必要性条件分析基础上,对公民参与程度差异的形成路径及表现形式进一步归纳与细化,总结出“3+6”路径模式。“3”是指不同参与程度的路径归纳:象征型参与的重专业、轻参与,协商型参与的信息阶梯搭建,完全型参与的公民决策;“6”是指不同路径的表现形式:重专业、轻参与表现为政府闭门决策和政府主导决策,信息阶梯搭建表现为吸纳决策和对话决策,公民决策表现为嵌入决策和内生决策。公民象征型参与是政府权威性决策的惯性体现，参与制度化是协商型参与必不可少的条件，完全型参与适用于基层决策或与公民切身利益密切相关的政策。在公共政策制定中实现公民有效参与,需综合考虑政策、政府、公民三个维度及其影响要素,多措并举提高公民参与程度:一是构建“政府—专家—公民”主体协同的决策模式；二是提供制度保障,完善参与渠道;三是丰富公民知识,强化公民素养；四是借助社会组织,表达利益诉求。
关键词：政策制定；公民参与；多值定性比较分析
随着政治民主的发展、社会结构的优化和政府治理模式的革新，推动公民有序参与公共政策制定成为发展社会主义民主政治的必然要求。在具体实践中，公共政策制定中的公民参与程度参差不齐。研究公民参与程度的差异及其影响因素，对于提升公共政策制定的科学化、民主化以及保障公民权利具有重要意义。本文根据公民在公共政策制定中被赋权的程度和参与对政策制定的实际影响，将公民参与划分为象征型参与、协商型参与和完全型参与三个类型，对应公民参与的低度、中度和高度三个层次。通过选取31个公民参与政策制定的典型案例，运用多值定性比较研究方法，探索政策制定过程中公民参与程度差异的影响因素和路径模式，并据此提出提高公民参与程度的政策建议。
一、文献综述
公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。公民参与政策制定，就是在决定公共资源分配的领域，作为政策利益关系人介入政策过程并对政府决策施加影响的过程。现代行政学把公民参与政策制定视为行政过程的重要环节，使公民与政府之间呈现良性互动，保证政府决策的民主性与合法性。目前，学界对公共政策制定中公民参与进行了以下研究。
(一)公民参与政策制定的社会背景
公民参与政策制定是政府治理与公民政治生活的共同需求。从政府治理的角度出发，围绕行政行为的合法性、公民权的实现和政府治理能力的提升等问题，学者们探讨了公民参与的必要性和合理性。民主行政理论强调行政人员由“老爷”到“公仆”身份的转变，倡导公民参与具体政策的制定(1)文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海：上海三联书店，1999年，第87页。；新公共服务理论认为政府应该对公民负责，为了公共利益而为公民服务，并且“要以公民授权和基础广泛的公民参与为根据对此作出评判”(2)珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第115页。；治理理论强调治理实质上是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。(3)俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期。从公民参与的角度出发，围绕人的本能和需求，学者们从本性说、理性人假设、历史唯物主义、公民精神说等角度对公民参与进行阐释(4)宋林霖、代红凯：《公共政策制定过程中的公民参与理论述评》，《湖北社会科学》2012年第1期。，肯定了人天生是政治动物，强调公民参与的必然性。
(二)公民参与政策制定的价值研究
公民参与政策制定的价值体现在公民、政策、政府等不同维度。对公民而言，能够通过利益表达维护和满足自身利益，满足参政议政的心理需求，使政策反映最大多数人的意志，增加公众对政策的认同感。对政策本身而言，能够提高政策公共性与执行力，使政策制定所需的智慧、知识以及信息得到相辅相成的运用(5)朴贞子：《政策制定与公民参与》，《中国行政管理》2005年第2期。，增强公共政策的公共利益取向和公众价值导向，提高政策在执行阶段的可接受程度(6)徐元善、居欣：《公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究》，《理论探讨》2009年第5期。。对政府而言，有助于实现政府决策民主化、合法性和有效性。有学者认为，建立公民参与制度能够限制代理人机会主义行为(7)孙枝俏、王金水：《公民参与公共政策制度化的价值和问题分析》，《江海学刊》2007年第5期。，减少和防止决策权滥用。也有学者指出公民参与有助于公共事务推行、公共服务效能最大化以及公共服务品质提高。(8)党秀云：《论公共管理中的公民参与》，《中国行政管理》2003年第10期。
(三)公民参与政策制定的形式与类型
国内外学者对公民参与政策制定的形式及其划分有不同的观点。最具代表性的是美国学者谢尔·阿斯汀提出的“公民参与阶梯理论”，根据公民参与自主性程度，归纳出操纵、教化、告知、咨询、组织形成合作伙伴关系、授予权力、公民自主控制等八种公民参与形式；其中操纵、教化是不参与政策的表现，告知、咨询、组织形成合作伙伴关系属于象征型参与，而授予权力、公民自主控制属于切实性参与。(9)Arnstein, S.R., “A Ladder of Citizen Participation,”Journal of the American Institute of Planners,35(4), 1969.在我国，结合公民参与的理论与实践，公民参与主要有公民调查、公民会议、公民听证会、专家咨询、关键公众接触、由公民发起的接触、民主恳谈会、公民旁听、网络参与等九种形式。(10)王建容、王建军：《公共政策制定中公民参与的形式及其选择维度》，《探索》2012年第1期。依据公民参与形式的作用及其对政策的适用性，可以将公民参与形式分为四类，包括政府决策，公民无参与或低度参与；以获取政策信息为目的的公民参与；以政策接受和支持为目的的公民参与。(11)孙柏瑛：《公民参与形式的类型及其适用性分析》，《中国人民大学学报》2005年第5期。依据公民参与公共政策制定的程度及影响力，可以将公民参与形式分为信息交流、民主协商和共同决策。(12)王建军、唐娟：《论公共政策制定中的公民参与》，《四川大学学报(哲学社会科学)》2006年第5期。根据公民参与的性质，可以将公民参与划分为理想型参与、利益型参与和泄愤型参与，并在此基础上提炼归纳出制度性参与和非制度性参与两个概念。(13)杨光斌：《公民参与和当下中国的治道变革》，《社会科学研究》2009年第1期。
(四)公民参与政策制定的制约因素与现实困境
受公民个人、政策本身、政策制定者以及制度设计等因素制约，公民参与政策制定存在困境。首先，受知识储备、利益选择、参与意识、参与技能、组织化程度等因素的限制，公民参与存在动力困境。并非所有公民均能积极使用权利、履行义务，而是存在积极者、搭便车和守门员三种公民角色。其次，政策议题专业性和结构化、政策信息状况、政策被公众理解和接受的程度等因素(14)孙柏瑛：《公民参与形式的类型及其适用性分析》，《中国人民大学学报》2005年第5期。，对公民参与有不同的要求，使公民参与经常面临高政策门槛的困境。再者，受传统政策制定模式以及政府有限理性决策的影响，公民参与面临政府“经济人”决策困境，政府为实现自利与理性的效用最大化，封闭政策信息资源，使政策制定权单极化。(15)唐志君：《公众参与政策过程：价值、困境及走向》，《理论探索》2007年第2期。最后，法律法规制度、公民参与渠道与机制不健全(16)官灵芳：《我国公共政策制定中公民参与的制度缺陷及对策分析》，《湖北社会科学》2009年第3期。，公民参与面临制度化水平较低的困境。
(五)公民参与政策制定的提升路径与优化策略
学界从理论与实践两个方面对公民参与政策制定的提升路径与优化策略进行了研究。在理论上，有学者提出政府要扮演引导、协调与控制的角色(17)张宇：《行为引导与控制：提升公民政策参与有序性的双重路径》，《中国行政管理》2016年第10期。，创新公民参与路径，健全信息公开、利益表达和协商机制，完善与加强公民参与制度化建设(18)柯华，2015：《善治视阈下我国公共决策中公民参与障碍及其化解路径探析》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2007年第4期；林志刚：《公共政策制定过程中政府对公民参与的回应》，《人民论坛》2013年第18期。，在此基础上，实现公民个体参与向有组织化的参与公共政策制定转变，推动公民成为治理体系中的主体。(19)莫兰、邹顺康：《公民参与公共政策制定的价值与障碍》，《人民论坛》2015年第5期。也有学者结合实践情景对公民参与提出建议，例如有学者通过调查问卷对北京和青岛城市公共政策制定进行实证分析发现，促进公民参与需要转变政府治理理念、培养公民参与意识与能力、完善制度建设。(20)魏娜，张小进：《集体行动的可能与实现：公民有序参与的视角》，《教学与研究》2010年第3期。也有学者通过对医疗、住房等政策领域公民参与的分析，从参与渠道、参与组织化程度、政府回应性以及制度设计等方面提出建议。(21)李鸻：《政策形成过程中的公众参与：以中国医疗政策改革为例》，《华东政法大学学报》2014年第3期；车栋：《论保障性住房政策制定过程中的公民参与》，《广州大学学报(社会科学版)》2016年第9期
综上所述，现有研究对公民参与政策制定的社会背景、价值研究、形式与类型、制约因素与现实困境、提升路径与优化策略等方面进行了深入的分析与探索，为本研究奠定了一定的基础。但现有研究仍存在不足：一方面，在对政策制定合法性和民主性问题的探讨中，学者们论述了公民参与的必要性和重要性，并在理论与实践中对公民参与形式与类型进行了划分，但并没有进一步对公民参与程度进行解释，对于公民参与程度差异及其影响因素、不同程度的公民参与产生的路径等都尚未进行梳理与讨论；另一方面，在研究方法上，现有研究主要以规范研究与实证研究中的单案例研究为主，多案例的实证研究微乎其微。在当下社会实践复杂多元的背景下，公共政策制定过程中的公民参与研究也须引进新的方法。
二、研究设计
(一)研究框架
谢尔·阿斯汀最早在《公民参与的阶梯》一文中对公民参与公共政策进行了结构化分析，依据公民参与的自主性程度，将公民参与划分为不参与、象征型参与与切实性参与三个层次。由于中美两国政治体制与社会结构存在差异，谢尔·阿斯汀的“公民参与阶梯理论”并不完全适用于我国。根据我国的具体实践情景，结合孙柏英、王建军等学者对公民参与的研究，本研究依据公民被赋权的程度，以及公民参与对政策制定产生的实际影响，将公民参与划分为象征型参与、协商型参与和完全型参与，对应体现公民参与的低度、中度和高度三个层次。其中，象征型参与有两种情况：一是政府提供专家咨询、关键公众接触、公示公告、民意调查等公民参与形式，以此保证公民为政策制定提供咨询和意见参考；二是公民在政策制定过程中采取消极行动(抗议示威、集体上访)，但并未引起决策主体的重视。一般而言，象征型参与对政策制定的影响很小，政府是唯一权威性决策主体。协商型参与是指政府提供公民会议、听证会、座谈会、恳谈会等渠道，保证公民具有与政府进行协商对话的权利，并对政策制定形成一定压力，但政府仍然掌握最终决策权，公民参与的影响有限。完全型参与分两种情形：一是公民被赋予充分甚至完整的决策权，可以通过公民论坛、社区自治等渠道参与政策制定，此时公民与政府共同承担决策主体这一角色；二是公民通过“把事情闹大”的策略，引起新闻媒体关注、形成强大公共舆论，倒逼地方政府改变原有决策。
基于现有研究，对公民参与政策制定影响因素的探讨可以从政策、政府、公民三个维度展开。在秉持科学性、代表性、可操作性原则的基础上，本文选取不同维度的关键因素，以便于测量与研究。关键因素的选择标准与阐释如下：
政策本身是影响政策制定过程中公民参与程度的基本要素。“公民参与有效决策模型”将政策质量和政策的公民可接受性视为两个核心变量。(22)约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第32-37页。基于此，政策维度的关键因素选取为政策议题专业性和政策可接受性。政策议题专业性是指政策议题涵盖专业知识与技术的程度。政策议题的专业性越强，公民参与的门槛越高，易演变成单向政策信息交流的公民参与；反之，政策议题专业性降低，公民参与的限制性因素减弱，其参与的主动性和积极性会得到提升。政策可接受性是指政策本身是否符合政治体制、法律法规、传统习惯，以及政策与公民切身利益的相关性。政策可接受性高，则意味着被理解和接受，能够吸纳公民参与政策制定。
政府是公共政策制定过程中最具权威性的决策主体。党的十九大报告指出，要扩大人民有序政治参与。政府必须在规范的框架内接受公民合理的价值观念和权利要求(23)李丽霞：《公共政策制定过程中公众参与的限制性因素分析》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2007年第2季。，完善政策参与渠道和回应机制。因此，政府维度的关键因素选取为参与制度化和政府回应性。参与制度化指的是政府是否有相关政策文件、规则程序为公民参与提供制度化保障，例如进行公开听证、实行社区委员会制度等。制度化、程序化的参与渠道既能够体现公民参与的深度，也是推进公民有序参与必不可少的环节。政府回应性是指在政策文本、官方平台或大众媒体等载体中，政府是否对公民提出的问题给予解答、对公民诉求予以回应。政府的回应能够疏通自上而下的信息渠道，促进公民与政府的对话，强化公民参与。
公民在政策制定过程中扮演重要角色，善治有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，公民积极的参与意愿是决定有效参与的重要因素。(24)周红云：《公共政策制定中公众的有效参与》，《人民论坛》2011年第2期。因此，公民维度的关键因素选取为公民参与意愿和组织化程度。公民参与意愿指的是基于责任与权利、公共利益、个人利益与兴趣或从众行为，公民在政策制定过程中表现出的参与自愿性和主动性。依据参与行为是否由公民主动发起，将参与形式划分为主动参与和被动参与。主动参与指公民自觉、自愿参与政策制定过程，比如由公民主动发起的接触、网络参与、旁听、集体上访等；被动参与指公民通过外界的引导、动员甚至命令、威胁等方式参与政策制定。组织化程度是指公民参与借助的载体、形式与规模。公民参与的组织化程度在一定意义上影响着决策过程，因为集体掌握的话语权往往比个人的呼声更强大。
综上，本文以公民参与程度作为研究对象，从政策、政府、公民三个维度提出影响公民参与程度的关键因素：政策议题专业性、政策可接受性、参与制度化、政府回应性、公民参与意愿以及公民组织化程度；并对现有的参与形式进行了类型学的划分，用参与类型来测度参与程度，以探讨影响公民参与程度的因素及其路径组合。具体分析框架如图1。
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图1 政策制定中的公民参与程度分析框架
(二)研究方法
“定性比较分析”(Qualitative Comparative Analysis，QCA)由社会学家查尔斯·拉金在20世纪80年代率先提出，是一种试图弥合定性和定量研究方法鸿沟的分析技术。不同于传统回归分析对单一变量“净效应”的关注，QCA把每个案例视为某些条件变量的“组态”(configurations)，旨在探索导致预期结果出现或不出现的条件变量组合关系，发现案例中隐含的多重并发因果关系。(25)杜运周、贾良定：《组态视角与定性比较分析(QCA)：管理学研究的一条新道路》，《管理世界》2017年第6期。在方法论上，QCA主要适用于中等数量(10<N<60)的案例比较研究。(26)Bennett A.& C.Elman,“Qualitative Research: Recent Developments in Case Study Methods,”Annual Review of Political Science,9, 2006.因此对政策制定过程中公民参与程度差异影响因素和路径模式的研究，采用QCA方法比较适合。定性比较分析在具体运用过程中形成清晰集定性比较分析(cs QCA)、模糊集定性比较分析(fs QCA)和多值定性比较分析(mv QCA)等三项主要分析技术。政策制定过程中公民参与程度存在不同的层级，故本研究选择多值定性比较分析。
(三)样本选择
样本选择遵循三个基本原则：一是代表性原则，本研究聚焦于政策制定领域，选择学术期刊引用频率较高的公民参与政策制定的案例；二是差异性原则，研究选取的案例涵盖城乡规划、教育医疗、生态环境、住房保障、交通规制等政策领域，保证案例之间的差异性；三是可行性原则，研究选取案例发生的时间为2009—2019年，能够反映近十年政策制定过程中公民参与程度的现状。基于以上原则，在30本与公共政策专业密切相关且影响因子较高的中英文学术期刊中，检索到涉及生态环境、城乡规划、教育医疗等领域，并且涉及我国公民参与政策制定的实证研究案例。通过浏览这30本期刊在2009—2019年间的全部论文标题和文章摘要，经过反复推敲，筛选出40个合适的案例。同时，根据三角验证原则，本研究尽可能保障资料来源多样化，不仅参照中国知网、Web of Science、万方、读秀等数据库里的资料，也参照了人民网、新华网、地方政府网站以及人民日报图文数据全文检索系统等网络资料，最终选定31个典型案例，其中象征型参与14个，协商型参与12个，完全型参与5个，具体如表1(下页)所示。
表1 政策制定过程中公民参与案例基本情况
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(四)变量设定
上文政策制定中的公民参与程度分析框架，已经从政策、政府、公民三个维度梳理出政策议题专业性、政策可接受性、参与制度化、政府回应性、公民参与意愿以及公民组织化程度等影响公民参与程度的关键因素，并对现有的参与形式进行了类型学的划分，包括象征型参与、协商型参与和完全型参与。基于此，研究的变量设计如下：
1.结果变量
研究将公共政策制定过程中公民参与程度作为结果变量，并以象征型参与、协商型参与和完全型参与作为具体变量名称。对于政策制定过程中公民参与程度的赋值，象征型参与赋值为0，协商型参与赋值为1，完全型参与赋值为2。
2.条件变量
定性比较分析条件变量的数量要和案例样本的数量保持良好平衡，理想的平衡状态没有绝对的数值范围(27)陈宇、闫倩倩：《“中国式”政策试点结果差异的影响因素研究——基于30个案例的多值定性比较分析》，《北京社会科学》2019年第6期。，但通常情况下，在中等样本(10—60个案例)的分析中，通常选择4—7个条件变量。(28)Ragin, C.C.,Redesigning Social Inquiry: Fuzzy Sets and Beyond,Chicago: University of Chicago Press, 2008.基于已有研究，结合公共政策制定过程中公民参与的现实案例，从政策、政府与公民三个维度对公共政策制定过程中公民参与程度果差异进行解释说明，包括7个条件变量，如表2(下下页)所示。政策本身是研究政策制定过程中公民参与程度的基本要素和前提条件，包括政策议题专业性、政策可接受性2个条件变量。在政策议题专业性方面，如果政策议题涵盖大量的专业知识与技术，表明其专业性强，赋值为1，否则赋值为0。在政策可接受性方面，如果一项政策符合政治体制、法律法规、传统习惯，并与公民的切身利益密切相关，表明政策可接受性高，赋值为1，否则赋值为0。
表2 结果变量和条件变量赋值表
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政府是公共政策制定过程中最具权威性的决策主体，对公民参与有至关重要的影响，包括参与制度化、政府回应性两个条件变量。在参与制度化方面，如果政府在政策制定过程中能够为公民提供自下而上参与的制度化渠道，表明政府为公民参与途径提供了制度化保障，赋值为1，否则赋值为0。在政府回应性方面，如果在政策文本、官方平台或大众媒体中政府对政策进行解释，或公民对于政策的问题得到相应解答，赋值为1，否则赋值为0。
公民在政策制定过程中扮演重要角色，公民参与是使政策制定具备合法性、合理性的重要环节，包括公民参与意愿、组织化程度两个条件变量。在公民参与意愿方面，如果公民自愿主动地参与政策制定过程，表明公民参与意愿很高，赋值为1，否则赋值为0。在组织化程度方面，如果公民以集体或团体的方式参与政策制定过程，赋值为1，否则赋值为0。
三、定性比较分析与研究结果
(一)真值表构建
多值定性比较分析通常运用“全功能多值定性比较分析”(fully functional multiple-valued QCA，简称fm-QCA)的软件进行操作，与多值QCA(mv-QCA)软件相比，fm-QCA软件突破了多值分析结果变量二元取值的限制，同时也具备多值逻辑化简、生成重要参数等功能。(29)刘丰：《定性比较分析与国际关系研究》，《世界经济与政治》2015年第1期。本研究对选取案例的相关变量进行了赋值，得到了条件变量和结果变量的原始数据表，并运用fm-QCA软件对原始数据进行首次合成，构建出真值表。条件变量为政策议题专业性(ZCYTZYX)、政策可接受性(ZCKJSX)、参与制度化(CYZDH)、政府回应性(ZFHYX)、参与意愿(CYYY)以及组织化程度(ZZHCD)。
(二)单一条件的必要性分析
多值定性比较分析通过计算一致性和覆盖率解释变量之间的必要性和充分性关系。一致性是指纳入分析的全部案例多大程度上共享了导致结果出现的某个给定的条件或条件组合，覆盖率是指这些给定的条件或条件组合在多大程度上解释了结果的产生。当一致性高于0.7时，表示有70%以上的案例符合一致性条件，QCA的阈值通常设置为0.8，此时当一致性高于0.9时，则可以将X视为Y的必要条件。本研究采用fm-QCA软件对单个条件变量是否构成政策制定中公民参与程度的必要条件进行了分析，分析结果见表3(下页)。从表3可以看出，象征型参与的必要条件是政策专业性强、缺少制度化参与渠道；协商型参与的必要条件为政策可接受性高，有制度化参与渠道；完全型参与的必要条件为公民参与意愿高且组织化程度高。
表3 单一条件变量必要性分析
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注：本表借鉴Ragin的做法(30)Ragin, C.C.,Redesigning Social Inquiry: Fuzzy Sets and Beyond,Chicago: University of Chicago Press, 2008.，单一条件变量类型中“1”表明条件发生或存在，“0”表明条件不发生或不存在，“△”表明一致性低于0.9，不是必要条件，“▲”表明一致性高于0.9，是必要条件。
(三)多值集定性比较分析
使用fm-QCA软件进行运算，会产生“过简方案”(Parsimonious solution)、“中间方案”(Intermediate solution)和“复杂方案”(Complex solution)三种不同的条件组合方案。QCA产生的组合数是2n(n指条件变量的数量)，其中蕴含着众多的逻辑余项，形成的组合没有实际案例可以解释，为排除此类逻辑余项，QCA的分析结果通常使用中间方案。政策制定中公民参与程度的条件组合如表4所示。
表4 多值集定性比较分析结果
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注：“*”表示和，“～”表示非即不存在。原始覆盖率表示此条件组合能够解释的案例的占比，同一结果有可能被多条路径反映；净覆盖率表示只能被该条路径所解释的案例的占比，数值越大表示该路径越容易导致结果的产生。
基于表4，可对政策制定中公民参与的产生路径作如下分析：
1.象征型参与的产生路径有三条，三条路径的覆盖率为1，即三条路径覆盖了研究所选择的全部公民象征型参与政策制定的案例。
路径一：ZCKJSX*～CYZDH*ZFHYX*～CYYY*～ZZHCD，即“政策可接受性*～参与制度化*政府回应性*～参与意愿*～组织化程度”，具体解释为政府对政策可接受性高的政策进行了回应，但并未提供公民参与的制度化渠道，影响公民参与意愿与规模，导致公民参与程度低，如新疆石河子市社区卫生政策。
路径二：ZCYTZYX*～ZCKJSX*～ZFHYX*～CYYY*～ZZHCD，即“政策议题专业性*～政策可接受性*～政府回应性*～参与意愿*～组织化程度”，具体解释为政策议题专业性很强且不直接涉及公民切身利益，政府实行闭门决策，如山东新旧动能转换重大工程政策。
路径三：ZCYTZYX*～ZCKJSX*～CYZDH*ZFHYX*CYYY，即“政策议题专业性*～政策可接受性*～参与制度化*政府回应性*参与意愿”，具体解释为由于政策本身专业性比较强，政府未提供制度化参与渠道，政府对政策的解释与宣传使公民觉得有损自身利益，公民通过非制度化渠道主动参与政策制定而无果，如青岛植树增绿工程决策。
对比分析发现，三条路径的组合各异，但明显存在共同的变量，即政策专业性强、缺少制度化参与渠道。因此重专业、轻参与是公民参与只能停留在象征型参与的关键，表现为政府闭门决策(路径二)和政府主导决策(路径一和路径三)两方面。
2.协商型参与的产生路径有三条，三条路径的覆盖率为1，即三条路径覆盖了研究所选择的全部公民协商型参与政策制定的案例。
路径一：ZCYTZYX*ZCKJSX*CYZDH*～CYYY，即“政策议题专业性*政策可接受性*参与制度化*～参与意愿”，具体解释为政策议题专业性很强且可接受性比较高，政府引导公民通过制度化渠道参与到政策制定过程中，如北京市大气污染防治政策。
路径二：ZCKJSX*CYZDH*ZFHYX*～CYYY*ZZHCD，即“政策可接受性*参与制度化*政府回应性*～参与意愿*组织化程度”，具体解释为政策可接受性比较高，政府组织公民有规模地、通过制度化渠道参与到政策制定过程中，并对政策进行了及时的解释和宣传，如上海市政府购买养老服务。
路径三：～ZCYTZYX*ZCKJSX*CYZDH*ZFHYX*CYYY*～ZZHCD，即“～政策议题专业性*政策可接受性*参与制度化*政府回应性*参与意愿*～组织化程度”，具体解释为政策议题专业性弱，但是直接涉及公民切身利益，公民通过制度化渠道主动参与到政策制定过程中，并得到政府的回应，如农村义务教育学生营养改善计划。
对比分析发现，路径不同的条件组合存在共同的路径依赖，即政策可接受程度高且存在制度化参与渠道时，公民参与便具备协商的基础。我们把这一路径称之为信息阶梯搭建，表现为民意上传的吸纳决策(路径一)和政民协商的对话决策(路径二和路径三)两种形式。
3.完全型参与的产生路径有两条，两条路径的覆盖率为1，即两条路径覆盖了研究所选择的全部公民完全型参与政策制定的案例。
路径一：～ZCYTZYX*ZCKJSX*CYZDH*ZFHYX*CYYY*ZZHCD，即“～政策议题专业性*政策可接受性*参与制度化*政府回应性*参与意愿*组织化程度”，具体解释为政策专业性不强，但是直接涉及公民切身利益，政府放权到基层，使公民有组织、有规模地主动发起决策，如北京东城区菊儿社区活动用房改造决策。
路径二：ZCYTZYX*～ZCKJSX*～CYZDH*～ZFHYX*CYYY*ZZHCD，即“政策议题专业性*～政策可接受性*～参与制度化*～政府回应性*参与意愿*组织化程度”，具体解释为政策议题专业性很强，但政策可接受性比较低，即便信息闭塞，公民为了自身利益，有组织有规模地通过非制度化渠道改变政府决策行为和政策制定结果，如茂名PX项目规划。
对比分析发现，两条路径均具备的条件是公民参与意愿高且组织化程度高，可见，公民决策是公民参与程度的最高体现，表现为民意冲击的嵌入决策(路径二)和公民发起的内生决策(路径一)两种方式。
基于以上分析，政策制定中公民参与程度分析框架的内在逻辑得以初步呈现，公民参与程度差异的影响因素和产生路径可以归纳为“3+6”路径模式，具体分析结果如图2。
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图2 政策制定中的公民参与程度的“3+6”路径模式
四、主要结论与政策建议
(一)主要结论与讨论
本研究围绕政策制定中公民参与的程度差异，基于现有研究成果构建了政策、政府、公民三个维度的公民参与程度影响因素研究模型，并运用多值定性比较分析方法，对2009—2019年31个政策制定中公民参与的案例进行比较分析，以探讨政策制定中公民参与程度差异的影响因素和路径模式，具体结论如下：
1.公民参与程度差异是政策、政府、公民三个维度下多重因素组合产生的结果
基于现有研究和案例分析发现，政策制定中公民参与程度存在象征型参与、协商型参与和完全型参与三种类型。通过对单一条件的必要性分析发现，象征型参与的必要条件是政策议题专业性强、缺乏制度化参与渠道；协商型参与的必要条件为政策可接受性高，有制度化参与渠道；完全型参与的必要条件为公民参与意愿高且组织化程度高。可见公民参与程度差异并非完全受单一因素影响，而是政策类型、制度环境与公民自身条件等多种因素共同作用的结果。
2.“3+6”路径模式是公民参与程度差异的内在阐释
在对公民参与程度差异的必要性条件分析基础上，对公民参与程度差异的形成路径及表现形式进一步归纳与细化，总结出“3+6”路径模式。“3”是指不同参与程度的路径归纳：象征型参与的重专业、轻参与，协商型参与的信息阶梯搭建，完全型参与的公民决策；“6”是指不同路径的表现形式：重专业、轻参与表现为政府闭门决策和政府主导决策，信息阶梯搭建表现为吸纳决策和对话决策，公民决策表现为嵌入决策和内生决策。3条路径归纳和6种表现形式综合了公民被赋权程度和对政策产生的实际影响两个方面，体现出公民参与程度由浅入深。公民参与路径多元化发展的动力，一是我国制度变迁——经济体制转轨逐步完成、市场经济快速发展、政府职能转变和信息技术发展推动公共政策制定模式由单向、封闭逐渐转向多元、开放，为公民参与营造良好的制度环境和提供技术支撑，提供更多政策参与机会与途径，例如完善公民听证会，通过互联网技术在线倾听和采纳不同利益代表者的意见等。二是公民政治参与能力提升。随着公民受教育水平、公民权利意识和参与能力显著提高，公民对公共政策参与需求日益高涨，参与影响力明显增加。
3.公民象征型参与是政府权威性决策的惯性体现
我国正处于社会转型期，当前公共政策制定尚未完全走出传统公共政策的制定模式——决策主体单一、决策机制集权化、决策环境封闭性的藩篱，在专业性较强的政策领域，政府仍然保持权威性主体的核心地位。在研究所选案例中，重专业、轻参与象征型参与的案例数量最多。由此可见在专业性政策制定实践中，政府闭门决策和政府主导决策的案例普遍存在，政府仍然处于权威性和主导性地位。这可以解释为：出于决策效率、决策成本、公民参与能力的考量，政府在已有的制度建构中缺乏公民参与此类政策制定特别是影响决策的制度设计与安排，反之以较强的制度供给推动公民了解和接受政策。公民通常因政策议题太专业、缺乏制度化参与渠道而丧失对政策制定该有的话语权和影响力，只能在政策过程中被动接受政策，使象征型参与成为政策制定过程中的普遍态势。
4.参与制度化是协商型参与必不可少的条件
参与制度化能够帮助政府与公民之间完成信息阶梯搭建，进而完成吸纳决策和对话决策，是实现协商型参与的必要条件。在研究选取的12个协商型参与案例中，政府均为公民参与提供了制度化渠道，使公民能够借此加深对政策的认知并对政策提出意见，向政府表达利益诉求。公共政策需要通过协商民主的决策形式达到公共性目的，制度化参与渠道是政府提供的、可以实现政民有效对话的基本空间，使每位公民有机会平等参与公共政策制定过程，自由表达意见和利益诉求，从而在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。缺乏制度化参与渠道，就远离了对话、协商与共识，导致决策只能代表和体现部分政治精英、利益集团的意愿，忽视公民的利益与价值偏好，难免与政策公共性背道而驰。
5.完全型参与适用于基层决策或与公民切身利益密切相关的政策
通过对研究所选择的案例分析发现，有5个案例属于公民完全参与政策制定，体现出民意冲击的嵌入决策和公民发起的内生决策两种决策形式。其中，体现嵌入决策的案例有南京市梧桐树移植工程决策和茂名PX项目规划，两种政策皆因为不符合当地公民的利益预期被公民意愿强行改变或终止。体现内生决策的案例有北京东城区菊儿社区活动用房改造决策、乐清市两个村庄的农房集聚建设政策以及成都市曹家巷棚户区改造政策，三个案例均是由社区公民组织主导发起的决策。就案例分析来看，在我国目前的政策制定过程中，基层决策或与公民利益密切相关的政策更容易引起高度的公民参与。完全型参与受到公民权利意识、参与文化、参与知识及政策知识的深刻影响，从“权利—知识”的视角来看，基层决策或与公民利益密切相关的政策制定过程，对公民权利和公民知识进行了有效融合。(31)许凌飞、彭勃：《从权利到知识：公民参与研究的视角转换》，《社会主义研究》2017年第4期。一方面，公民从权利和利益角度出发，对此类政策有较高的参与积极性；另一方面，以参与文化、参与知识及政策知识为核心的公民知识形塑公民参与价值观和行为选择，改善公民和政府及专家的关系。二者互为补充，推动公民完全型参与的实现。
(二)政策建议
公民参与日益成为考量公共政策正当性的“标尺”，其隐含的逻辑是视公民参与为应然的制度安排，将这一装置嵌入到政策制定过程中，能够极大地保障政策的科学性和民主性。(32)骆梅英、赵高旭：《公众参与在行政决策生成中的角色重考》，《行政法学研究》2016年第1期。在公共政策制定中实现公民有效参与，需要综合考虑政策、政府、公民三个维度及其影响要素，多措并举提高公民参与程度：一是构建“政府—专家—公民”主体协同的决策模式；二是提供制度保障，完善参与渠道；三是丰富公民知识，强化公民素养；四是借助社会组织，表达利益诉求。
1.决策模式：“政府—专家—公民”主体协同
随着我国民主政治的发展，公民参与政治生活的需求不断提高。在专业性较强的政策领域，象征型参与既无法保证公民权益免受行政公权的侵犯，也无法体现坚持人民主体地位这一国家治理现代化的根本目的。这就要求政府转变管理理念与模式，一方面，承认政府闭门决策和政府主导决策的局限性，重视政策制定环境的复杂性、公民需求的合理性和政府回应的及时性；另一方面，尊重公民主体地位，在政策制定中赋予公民与政府、公民与专家平等的法律地位，提供多样化参与渠道倾听和采纳公民的意见，从而形成政府、专家与公民良性互动的决策模式，即“政府—专家—公民”主体协同决策。(33)张铤：《公众参与科技决策探析》，《自然辩证法研究》2019年第6期。
2.制度建构：提供制度保障，完善参与渠道
在公共政策制定中，要确保公民参与行为稳定有效和持续深化，加强政府决策的制度化建设是必然选择。主要包括两个方面：一是提供制度保障。首先，在政策法规中明确公民参与公共政策制定的地位、权利、作用、程序和范围等内容，为公民参与提供法律依据。其次，完善政民沟通对话机制，在政策制定中，政府应对政策予以解读，及时收集民意并主动回应公民诉求。最后，完善公众参与公共政策制定的法律救济制度。将公民参与权定位为基本权利来加强保护，并通过扩大行政诉讼受案范围、拓宽原告资格等方式来扩大法律救济的范围。二是完善参与渠道，实现正式渠道和非正式渠道的平衡。在公民参与传统正式渠道外，还应借助现代信息技术，完善政府网站、微博、微信政务平台的建设，提供更多更便利的正式参与渠道；同时在实际政策制定过程中，为保障公民切身利益，对集体上诉等非正式参与渠道也应给予一定的重视。通过多样化的参与渠道吸纳公民合理建议，有利于促进公共利益的达成，实现公民实质参与、有效参与。
3.知识赋权：丰富公民知识，强化公民素养
公民参与意愿和参与能力是提高公民参与程度的关键因素之一，直接影响政府对公民参与的接纳程度、公民参与的主动性和有效性。提高公民参与意愿和能力，需要从三个方面着手：一是创建参与型政治文化。首先，加强公民政治素养训练，培养公民权利意识、主体意识和参与意识，使公民意识到自己是公共政策的主体之一，时刻关注时政信息和政府行为。其次，建立健全公民参与的精神和物质奖励等激励制度，激发公民参与公共政策制定的热情和意愿，避免政治冷漠。二是增加公民参与知识储备。既要对公民进行政策参与的培训教育，使公民熟悉相关法律法规、参与流程、参与技巧等；同时也要积极推进基层自治，使公民充分参与到基层公共事务治理中，积累参与经验。三是提升政策知识水平。在公共政策制定中，对政策的性质、理念、目标和内容等进行宣传和解释，使公众了解和掌握更多政策知识。
4.利益表达：借助社会组织，传达利益诉求
当今社会是高度组织化的社会，社会组织是人们追求理性与效率的产物，以组织形式参与公共政策制定更加契合公共决策的要求。组织化参与不仅有助于降低公共政策制定成本，也有助于决策充分反映社会各阶层尤其是弱势群体的利益诉求，社会组织是公民高度参与公共政策制定的有效载体。一方面，政府要鼓励、邀请非营利性组织、企业、社区等社会组织参与到相关政策制定过程中，比如居委会、企业、消费者协会、工会、妇联、行业协会、环境非政府组织等；另一方面，完善公民与社会组织的对话机制、协商机制，培养公民借助社会组织参与公共政策制定的意识与能力，更好地提升公共政策的社会关注度和影响力。
(责任编辑 徐楷森 王浩斌)
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