日本对胶济铁路利权的觊觎和攫夺
日本对胶济铁路利权的觊觎和攫夺*——以中日关于运价和货捐交涉为中心(1914—1928)
景 菲 菲
[摘 要]1914年日军占领青岛及胶济铁路后，日本政府对在胶济铁路运输的本国商品征收低于他国商品的运价，排挤他国商贸，把山东变为其势力范围。日本政府迫使北洋政府与之签订了一系列条约，将其对胶济铁路利权的攫夺“合法化”。在北洋政府的坚持下，中日条约订明青岛为中国自开口岸，这为日后中国自主制定运价提供了一定的法律依据。1922年中日签订《解决山东悬案条约》后，中国收回胶济铁路管理权，自主制定运价，对铁路运输商品实行统一运价并按照运价征收货捐。日本反对征收货捐，不断提出交涉。但直到1928年北洋政府统治结束，日本的目的也未能实现。中日关于胶济铁路运价和货捐的交涉，其实质是中国反对日本侵夺中国铁路利权的斗争。
[关键词]胶济铁路；运价；货捐；山东问题
运价是铁路运输部门运输旅客或货物所收取的服务价格，其高低直接关系到商品价格的高低，继而对企业的兴衰、国家的经济状况产生重要影响。19世纪末，列强掀起了瓜分中国的狂潮，纷纷在中国投资铁路，制定针对自身的优惠铁路运价，降低输往本国的原料的成本和本国输入中国商品的成本，排挤他国商贸，建立势力范围。其中，德国于1898年租借胶州湾后，修筑了胶济铁路，实施歧视性运价，确立了在山东的经贸优势地位。1914年第一次世界大战爆发后，日本趁机对德国宣战，占领胶济铁路，夺取了胶济铁路管理权，实施对日商的优惠运价，继承了德国在山东的经贸优势地位。北洋政府为收回胶济铁路利权，自主制定运价，维护本国商贸，与日本展开了长时间的交涉。
关于中日胶济铁路利权交涉中的运价与货捐问题，目前学界甚少注意。学界或在外交史领域内关注1914—1922年中日关于胶济铁路交涉，或在交通史范畴中阐释胶济铁路与山东经济变迁之间的关系。至于铁路运价和货捐问题，学界大多在铁路史和经济史的框架下对其进行研究，或论述铁路运价制度的变迁及其作用和影响，或透视铁路货捐背后中央与地方在权力与财政方面的博弈(1)外交史研究方面的相关成果主要有黄尊严：《日本与山东问题(1914—1923)》，济南：齐鲁书社2004年版；侯中军：《中国外交与第一次世界大战》，北京：社会科学文献出版社2017年版。交通史研究方面的相关成果主要有张学见：《青岛港、胶济铁路与沿线经济变迁(1898—1937)——现代交通体系视域下的研究》(博士学位论文)，南开大学2012年。铁路史研究方面的相关成果主要有宋希斌、熊亚平：《近代中国铁路货等运价制度变迁初探(1915—1937)》，《兰州学刊》2012年第7期，第47～51页；黄华平：《20世纪30年代国有铁路“民生主义”运价政策施行的动因》，《江西社会科学》2017年第12期，第155～163页；黄华平：《铁路运价在近代“国煤救济”中的运用》，《史学月刊》2018年第7期，第85～93页；黄华平：《有限的自主与统一：1906—1937年中国铁路运价权的构建》，《江西社会科学》2018年第10期，第161～169页。经济史研究方面的相关成果主要有马陵合：《路权与税权的博弈——清末铁路货捐制度的形成及有限变动》，《华中师范大学学报》2018年第2期，第130～142页；余治国、马陵合：《北洋时期多方势力之间的财权博弈——以津浦货捐为例》，《中国经济史研究》2019年第1期，第89～100页。。实际上，将运价与货捐问题置于中日交涉的外交背景下进行观察，可以发现其是中日胶济铁路利权交涉的核心所在。中日胶济铁路运价与货捐问题的交涉，主要表现为日本侵犯中国权益与中国维护自身权益的冲突，同时也涉及日本与英美的利益矛盾。有鉴于此，本文拟利用台北“中研院”近代史研究所档案馆藏北洋政府外交部档案、日本外务省档案、英国外交部档案等史料，系统梳理中日围绕胶济铁路利权的交涉过程，揭示日本攫夺和觊觎胶济铁路利权的行径，展现北洋政府为维护铁路利权保护铁路运价和货捐的努力。
一 出兵山东：日本攫取胶济铁路利权
1914年第一次世界大战的爆发，被日本认为是“天赐良机”，是其扩大在华权益的绝佳时机。因此，日本趁机对德国宣战，出兵山东，目标之一便是夺取胶济铁路，以攫取铁路利权。
德国管理胶济铁路时，实施对德商的优惠运价，并抵制铁路厘金，取得了在山东的经贸优势地位。1904年胶济铁路通车后，运价受到德国政府的严格控制，制定、实施及变更必须得到胶澳总督的认可，并经三个月公告后方才有效力。最初十年，由胶济铁路公司制定运价，但煤炭的运价由德国政府制定最高价格。此后，胶济铁路公司在德国政府规定的最高运价下，又每五年调整一次(2)《山东铁道关系一件(1898年6月—1916年12月)》第1卷[《山東鉄道関係一件(1898年6月—1916年12月)》第1卷]，日本外务省外交史料馆，JACAR亚洲历史资料中心(アジア歴史資料センター)，Ref.B10074646400，第146页。。同时，德国划定青岛至沧口为租借地区域，女姑口至济南为内地区域，分别制定了租借地输出入运价和内地运价，即租借地输出入运价比内地运价低，内地发往租借地的输入运价比租借地发往内地的输出运价低(3)《山东铁道关系一件(1918年—1926年)》第2卷[《山東鉄道関係一件(1918年—1926年)》第2卷]，日本外务省外交史料馆，JACAR亚洲历史资料中心(アジア歴史資料センター)，Ref.B10074647100，第304页。。另一方面，德国在胶济铁路抵制中国铁路厘金的征收(4)“副领事特纳致艾斯顿先生，1922年3月1日”(Vice-Consul Turner to Sir B.Alston，March 1，1922)，肯尼思·博恩、D·卡梅隆·瓦特主编：《英国对外关系文件》第2部“从第一次世界大战到第二次世界大战，E辑·亚洲(1914—1939)”(Kenneth Bourne and D.Cameron Watt,British Documents on Foreign Affairs,PartⅡ，From the First to the Second World War，Series E，Asia，1914—1939),第27卷(中国，1922年3月—1923年5月)，纽约：美国大学出版社1991年版，第145～147页。，导致济南至青岛的货物运价比济南至天津的货物运价低，这就使得胶济铁路在与津浦铁路的竞争中更具优势，吸引了更多货物通过胶济铁路进出口。因此，胶济铁路的运价不仅降低了中国输往德国的原料的成本和德国输入中国的商品的成本，也把津浦铁路的部分货源吸引了过来，便利了德国掠夺山东乃至中国内地的资源，又使得德国可以在山东低价销售其商品，排挤他国商贸。
1914年8月，日本对德国宣战，开始出兵山东。日本政府认为德国修筑胶济铁路之合同是根据1898年《胶澳租界条约》的附约而提出的，所以胶济铁路应视为德国政府的公产，向中国提出全面接管胶济铁路的要求(5)⑦ 日本外务省编：《日本外交文书》1914年第3册，东京：外务省1966年版，第412、423页。。实际上，日本的要求是违反国际法规的。《胶济铁路章程》明确规定：“应设立华商、德商胶济铁路公司，招集华人、德人各股分。”“凡铁路在德国租界以外者，其原旧地主大权，仍操之于山东巡抚；在租界内者，权归德抚。”“此段铁路，将来中国国家可以收回，其如何购买之处，应俟将来另议。”(6)王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，北京：生活·读书·新知三联书店1957年版，第944～948页。依此来看，胶济铁路公司由中德两国商人合办，是国际公司，是私法人性质(7)侯中军：《中国外交与第一次世界大战》，第92页。。北洋政府据此坚持胶济铁路向来由中国军队保护，并非德国所有，而是私产⑦。但日本并不理会北洋政府的抗议，不断扩大军事行动，占领了整个胶济铁路，并派兵驻扎铁路沿线。北洋政府只有默认现状，争取将来能够参加欧战媾和会议，将其与胶澳各问题一道讨论解决(8)《发交通部函》(1914年12月21日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-063-01-008。。
日本侵占胶济铁路后，完全继承了德国原先实施的运价制度。日本同样划定青岛至沧口为租借地区域，女姑口至济南为内地区域，租借地输出入运价比内地运价低(9)《山东铁道关系一件(1926年12月—1930年12月)》第3卷[《山東鉄道関係一件(1926年12月—1930年12月)》第3卷]，日本外务省外交史料馆，JACAR亚洲历史资料中心(アジア歴史資料センター)，Ref.B10074648000，第67页。。而且，日本在胶济铁路上也抵制北洋政府的货捐(10)铁路货捐，是随着铁路运输的兴起而出现的一种类似厘金的税种。与既有厘金相较而言，它是一种特殊的商税，征税对象是铁路运输的货物，兼具通过税和落后税的特征，地方政府对其有着较大的自主权(参见马陵合：《路权与税权的博弈——清末铁路货捐制度的形成及有限变动》，《华中师范大学学报》2018年第2期，第130页)。，这就可以吸引更多货物通过胶济铁路进出口。如运输一车15吨的牛羊皮，胶济铁路只需要运费62.9元，津浦铁路则需要116.02元(含49.75元的运费和66.27元的货捐)，费用约是胶济铁路的1.8倍(11)《山东铁道关系一件(1898年6月—1916年12月)》第1卷，第387～388页。。
除此之外，日本对本国商品制定的运价更加优惠。按规定，运价以货物重量为标准，如5吨为一级运价，10吨为二级运价，10吨以上为三级运价。但日本实际征收的运价较低，即8吨为一级运价，9吨至12吨为二级运价，13吨以上为三级运价(12)③④ 《山东铁道关系一件(1926年12月—1930年12月)》第3卷，第68、69、70页。。而且，日本针对博山、坊子、淄川等输出煤炭的特约运价均比较低廉③，对大米、酱油、味噌、砂糖等日常生活用品，从青岛及大港运出后减免30%的运费④。同时，日本为保护租借地内日本工业，规定“对于租界内工场所用之原料及其制品，退还五分以至五成之铁路运费”(13)《日本公使照会一件》(1923年7月20日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-014-05-001。。这就大大降低了日本输入商品的成本与输出日本原料的成本，使其排挤了他国商贸，确立了在山东的经贸优势地位。
二 口岸自开：北洋政府维护胶济铁路利权之策略
日本为使其侵夺的胶济铁路运价制定权以及抵制铁路货捐的行为“合法化”，开始图谋与中国签订条约，此时胶济铁路运价与货捐问题才凸显出来。1915年1月18日，日本正式向中国提出“二十一条”要求，其中第一条要求和第四条要求与日本的图谋密切相关。
日本提出的第一条要求是“中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认”(14)⑩ 《日置益公使面交条款五种原档》(1915年1月20日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-098-01-001。。由此，日本将继承德国在山东的所有权益，自然包括胶济铁路利权，以“合法”制定针对日商的优惠运价。
近代以来，中国的自开商埠有两种情形，一是依条约的自开商埠，即“约定自开”商埠，如1905年中日《会议东三省事宜正约》规定，长春、哈尔滨、瑷珲、满洲里等城市由“中国自行开埠通商”(15)王铁崖：《中外旧约章汇编》第2册，北京：生活·读书·新知三联书店1959年版，第340页。。二是不依据条约的纯粹自开商埠，如济南、周村、潍县等城市。而日本政府把“约定自开”商埠视为“约开商埠”(16)《第四次会议问答》(1915年2月25日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-086-01-015。。按照1896年中日《通商行船条约》的规定，约开商埠享有免除缴纳厘金的特权(17)1896年中日《通商行船条约》的“第十款”规定：“凡货物照章系日本臣民运进中国或由日本运进中国，在中国照现行章程由此通商口运至彼通商口时，不论货主及运货者系何国之人，不论运器船只系属何国，所有税赋、钞课、厘金、杂派各项，一概豁免。”“第十一款”规定：“日本臣民有欲将照章运入中国之货，进售内地，倘愿一次纳税，以免各子口征收者，则听自便。如系应完税之货，则应照进口税一半输纳，如系免税之货，则按值每百两征收二两五钱。输纳时领取票据，执持此票，内地各征，一概豁免，惟运进鸦片烟，不在此条之内。”“第十二款”规定：“日本臣民于中国通商各口岸之外，购买中国货物土产为运出外洋者，除出口时完出口正税外，如照以上第十一款所列数目，照出口税则复算，完纳子口税，以抵各子口税项，此后不论在中国何处，所有税赋、钞课、厘金、杂派，一概豁免，惟完子口税之日起，限十二个月内，运往外国。又日本臣民在通商各口岸购买中国货物土产，非系禁运出外洋之物，运出口时，只完出口正税，所有内地税赋、钞课、厘金、杂派，一概豁免。又日本臣民在中国各处购买货物以备运出外洋，准由此通商口岸运到彼通商口岸，惟应照现在章程条规办理。”(王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第663～664页)。据此，日本提出了第四条要求，即“中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠，其应开地方另行协定”⑩。按日本的要求，若青岛等山东主要城市依约开为商埠后，日本便可以利用约开商埠的特权，免除胶济铁路运输的进出口货物的厘金，使其抵制铁路厘金的行为“合法化”。
北洋政府自然明白日本的真正意图，因为其也运用铁路运价来保护中国商贸(18)晚清时期，随着关税自主权的不断丧失，中国失去了以自主税率调节进出口贸易、限制洋货并保护和发展本国商贸的能力。因此，铁路运价成为中国保护本国贸易的重要方式。以津浦铁路为例，1910年津浦路局将货物运价分为内地头等货品运价，外洋头等货品运价、二等货品运价、三等货品运价。其中，为了保护本国商品，中国对明显竞争不过外洋的货品实施内地、外洋两种运价制度，且内地货品运价比外洋货品运价低。如“内地头等货品，每吨每英里运费银圆四分，每担每英里运费银圆四厘；外洋头等货品，每吨每英里运费银圆五分，每担每英里运费银圆五厘”。此外，“内地头等各货整装二十吨车，每辆每英里运费七角，外洋头等各货装二十吨车，每辆每英里运费八角五分，内地二等各货装二十吨车，每辆每英里运费四角五分，外洋二等各货装二十吨车，每辆每英里运费五角五分”(交通部、铁道部交通史编纂委员会：《交通史路政编》第10册，南京：交通部、铁道部交通史编纂委员会出版1935年版，第2802页)。。因此，为打破日本的图谋，北洋政府提出了针对性的修正案。为参加战后和平会议，收回胶济铁路管理权，自主制定运价，保护本国贸易，北洋政府修正案将日本的第一款要求改为“中国政府声明，日后日德两国政府彼此协定关于德国在山东省内依据条约及成案办法，除胶澳租借地外，对于中国政府所享之一切利益等项处分，届时概行承认。日本国政府声明，中国政府承认前项利益时，日本应将胶澳交还中国，并承认日后日德两国政府上项协商之时，中国政府有权加入会议”。同时，北洋政府为留有余地，将第四款要求改为“中国政府允诺为外人通商起见，将山东省内自择合宜地方，开作商埠，所有开埠章程应由中国自定”(19)王芸生：《六十年来中国与日本》第6卷，北京：生活·读书·新知三联书店1980年版，第108页。。若按此协定，山东省内将要开埠的城市属于中国政府自定章程、自行开放的纯粹的自开商埠，其性质和济南商埠一样，应对中外商人的货物征收厘金(20)叶志如：《清末济南潍县及周村开辟商埠史料》，《历史档案》1988年第3期，第31页。。
日本坚持对其第一款要求不作任何改变(21)日本外务省编：《日本外交文书》1915年第3册上卷，东京：外务省1968年版，第164页。，并强调中国不能参加战后和平会议(22)《第三次会议问答》(1915年2月22日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-086-01-008。。中国无奈只得完全答应。至于日本提出的第四款要求，北洋政府坚持开埠地点与章程须由中国自定。日本政府赞成中国自开商埠，但地点与章程须与其商议决定。随后，中日对第四款要求初步达成协议，草案为：“中国政府允诺为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内合宜地方(一二处)为商埠。”同时以文书或节略互换：“所有应开地点及章程由中国自定，预先与日本公使接洽。”(23)《第四次会议问答》(1915年2月25日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-086-01-015。日本驻华公使日置益认为换文或节略应改为“所有应开地点及章程，中国政府与日本公使预先妥商决定”(24)《第五次会议问答》(1915年2月28日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-087-01-011。。北洋政府外交总长陆征祥提议在“与日本公使预先妥商决定”之前加上“由中国政府自拟”这一条件。日置益表示同意(25)《第六次会议问答》(1915年3月3日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-087-01-018。。至此，第四款要求大体已议定。中日两国继续就“二十一条”中的其他要求进行交涉，一直到4月26日，结束谈判。1915年5月25日，中日签订《关于山东之条约》及换文。《关于山东之条约》第一条规定：“中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对于中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。”第三条规定：“中国政府允诺，为外国人居住、贸易起见，从速自开山东省内合宜地方为商埠。”同时，《关于山东开埠事项之换文》规定：“自开商埠之地点及章程，由中国政府自行拟定，与日本国公使协商后决定之。”(26)王铁崖：《中外旧约章汇编》第2册，第1112～1114页。
由此，日本取得了胶济铁路管理权的法理依据，可以“合法”制定针对日商的优惠运价，也成功依条约将山东主要城市开为商埠，认为其享有约开商埠的免厘特权，达到了原先的目的。而北洋政府在条约中留有后手，表明了商埠是由中国政府自定章程、自行开放的，为征收厘金提供了一定的法理依据。其实，中日两方对条约规定有着不同的理解与解释。日后，当中国对胶济铁路运输的货物按照运价征收货捐时，青岛开埠的性质遂成为双方争论的焦点。
1915年“民四条约”的签订，妨害了美国的在华经济利益。早在1899年，美国提出“门户开放”宣言的一项重要内容为：“各国在其‘范围’内之任何口岸，对他国船舶，不得课以高于该国船舶之港口税，并在其‘范围’内所建筑、控制或经营的铁路上运输属于他国公民或臣民的货物通过此种‘范围’时，所收运费不得较高于本国国民运输同样货物所收之运费。”(27)复旦大学历史系中国近代史教研组：《中国近代对外关系史资料选辑(1840—1949)》第2分册上卷，上海：上海人民出版社1977年版，第123页。这显示了美国实行门户开放政策的主要目的之一是在承认列强在华势力范围的前提下，扫除货物运输中的差别铁路运价，使整个中国市场对美国商品开放。因此，日本在胶济铁路实施针对日商的优惠运价制度，必然损害美国在华贸易的发展，违背“门户开放”政策。于是，美国于1918年7月向日本提议，由英国、法国、美国、日本四国合作，联合各自政府认可的银行，组建新国际银行团，“统一”管理中国的外债和铁路(28)日本外务省编：《日本外交文书》1918年第2册上卷，东京：外务省1969年版，第213～223页。，以破除日本对胶济铁路利权的垄断。日本政府明白这是美国牵制日本的策略，认为此提案虽可以使其短时间内“管理”中国的众多铁路，但不能自由制定对自身有利的铁路运价(29)④ 日本外务省编：《日本外交文书》1919年第2册上卷，东京：外务省1970年版，第623～625页。，也就无法保持在山东的经贸优势地位。因此，日本抢先一步，利用“西原借款”之机，与中国签订了《关于处理山东省各问题换文》，规定：“胶济铁路所属确定以后归中、日两国合办经营”(30)王铁崖：《中外旧约章汇编》第2册，第1409～1410页。。这就更加巩固了日本拥有胶济铁路管理权的法理地位，显示了日本妄图独占胶济铁路利权，不容他国享有同等权益的企图。
另一方面，北洋政府不断争取参加第一次世界大战，以便能够参加战后和平会议，收回胶济铁路管理权。日本先前害怕中国参战会妨碍其继承德国在山东的权益，一直不同意中国的参战要求。随着日本与英、法、俄、意等国达成的关于中国问题的秘密协定，基本扫除了日本继承德国在山东权益的障碍，转而鼓励中国参战。中国则顺势而为，于1917年8月14日对德宣战，正式参加第一次世界大战，取得了战后和平会议的入场券，为收回胶济铁路管理权提供了条件。
三 日方强索：中国未能收回胶济铁路全部利权
1918年11月11日，德国宣布投降，第一次世界大战结束。战胜国为了处理战后事宜，在巴黎召开和平大会。美国自第一次世界大战爆发以来就对日本在中国的扩张充满警惕，准备在大会上破除日本在华势力范围。北洋政府实施“联美制日”的策略，争取收回胶济铁路管理权，自主制定运价，保护本国贸易。日本希望在和会上能够继承德国在山东的所有权益，尤其确保可以顺利得到青岛及胶济铁路(31)日本外务省编：《日本外交文书》1918年第3册，东京：外务省1969年版，第667页。，以制定优惠运价，维持其在山东的经贸优势地位。
美、英利用北洋政府交通部任职的美英归国留学生，宣扬中国铁路有诸多困难，动员中国赞成新国际银行团“统一”管理其铁路④。在他们的动员下，北洋政府外交委员会制定了拟提交巴黎和会议决的“统一铁路案”，即“凡以外资外债建造已成或未成或已订合同而尚未开工之各铁路，概统一之，其资本及债务合为一总债，以各路政为共同抵押品，由中国政府延用外国专门家，辅助中国人员经理之。俟中国还清该总债之日为止，各路行政及运输事宜，仍须遵守中国法律，概由交通部指挥之”(32)《收国务院来电》(1919年1月12日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-13-006-01-001。。由此，外交委员会事务主任林长民认为胶济铁路问题可于“统一铁路案”内“无形”解决(33)《(代论)统一铁路问题——节录林长民君之演说》，《晨报》，1919年2月28日，第2版。。但新旧交通系的曹汝霖、梁士怡反对“统一铁路案”。曹汝霖认为“统一铁路案”与胶济铁路毫无关系，因其并非中国向外国借款所修筑，而且让外国管理本属中国管理的铁路，是没有道理的，有损中国主权(34)宓汝成：《中华民国铁路史资料(1912—1949)》，北京：社会科学文献出版社2002年版，第475页。。梁士怡也认为外国管理中国铁路会导致铁路运费不能由中国自定，而外国则可以制订差别运价，掠夺中国的原料，倾销其商品，对中国的农工商业造成严重影响(35)王云五：《民国梁燕孙先生士怡年谱》，台北：商务印书馆1978年版，第495页。。
“统一铁路案”不仅夹杂着美、英、日等国在华的利益矛盾，也充斥着国内的派系之争，在中外各方未能形成共识的情况下，最终夭折。因此，胶济铁路问题无法借此得到解决，只能在巴黎和会上与“山东问题”一并讨论解决。美国随后又表示愿意支持中国在大会上收回山东权益。当日本全权代表牧野伸显在大会上要求德国将胶州湾、胶济铁路及其他利益无条件让与日本，并表示不希望在中国代表出席会议的情况下讨论日德关系时，美国总统威尔逊(Woodrow Wilson)则支持中国代表在大会上发言，以打破日本的企图(36)唐启华：《巴黎和会与中国外交》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第169页。。中国代表团成员顾维钧由此得以在大会上发言，不仅要求德国将青岛、胶济铁路及附属权利完全直接归还中国，而且认为所有中日两国在欧战期内所订条约、换文、合同等因中国参战而均属临时性质，应重新提交大会议定。牧野坚持中日间关于交还胶州湾、胶济铁路等已签订1915年协约和1918年协约，这些协约真实有效，中国的理由在国际法上是不成立的(37)日本外务省编：《日本外交文书》1919年第3册上卷，东京：外务省1971年版，第248～254页。；而且声称日本应取得对胶州湾的自由处分权后，再交还中国(38)②④ 日本外务省编：《日本外交文书》1919年第3册上卷，第120、242、270～280页。，这是日本政府对“山东问题”的最终决定②。
美国国务卿蓝辛(Robert Lansing)随后提出了折中方案，即将德国在欧洲以外的一切权利交与各国暂时管理。日本自然不愿意与其他列强共享山东权益，以不签署对德和约和不加入国际联盟胁迫美、英。因英、法等国与日本有协定条约，有支持其继承德国在山东的权利之义务(39)陆征祥：《参与欧洲和平大会分类报告》，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-12-008-04-021。，所以，威尔逊为了保全国联，不再坚决支持中国，与英国外相贝尔福(Arther Balfour)一道，提议日本将山东主权归还中国，只继承德国原有的经济特权。日本全权代表认为日本从中日条约及其他协议中取得的权利，除了租借地专管居留地警察问题外，皆属经济权利，遂同意了美、英的提议④。但是，此种协定并未写入对德和约中，仅由日本代表在会议上做了口头声明。日本继承了德国原在山东的权利，掌握了胶济铁路管理权。中国在巴黎和会上收回山东权益的愿望落空，激起了国内声势浩大的“五四运动”。在巨大的舆论压力下，中国代表团拒签《协约及参战各国对德和约》。另外，美国参议院也以“山东问题”为由，拒绝批准对德和约。威尔逊不得不继续调解中日争端，而中国也在等待美国的调停结果，以决定是否补签对德和约。
蓝辛提出了八条调停办法，其中第二条和第五条分别是“中国须允以青岛城为公共租界地并以青岛埠为通商埠”，“让与日本之已成铁路，日本于管理该路时，对于中国或他国商务，概不歧视”(40)《发外交部电》(1919年7月19日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-13-069-02-001。。这显示了美国推行“门户开放”“机会均等”政策，要求享有与日本同等的胶济铁路优惠运价待遇。但日本始终没有做出明确归还山东的声明，美国参议院也没有通过对德和约，中国也就没有补签对德和约。最终，“山东问题”没有在巴黎和会上得到解决，远东地区的和平与稳定也就无法保证。
为了解决巴黎和会后的远东问题，美、英又倡导召开华盛顿会议，使得胶济铁路问题的解决迎来了新的机遇。美、英希望借助会议重新确立在华“门户开放”原则，中国则希望在华盛顿会议上解决“山东问题”，收回胶济铁路管理权。日本为避免会议上的不利局面，坚持与中国直接交涉“山东问题”，但美、英认为中日两国在华盛顿会议之外商议“山东问题”最适宜(41)《收驻英顾公使电》(1921年10月26日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-39-016-03-015。。中日双方采纳了美、英的建议，决定在美、英两国代表列席会议的情况下，谈判“山东问题”，而胶济铁路问题、青岛开为商埠问题是其中的重要问题。中日两国对胶济铁路有着不同的政策，最根本的分歧在于胶济铁路管理权问题。中国坚持胶济铁路管理权应完全归其所有，铁路资产由中日两国折半均分，至于日本所占半额，由中国定期分年赎回(42)《发美京代表团电》(1921年11月21日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-39-034-06-054。。日本则坚持由中日两国各出一半的资金合办胶济铁路(43)日本外务省编：《日本外交文书》1921年第2册，东京：外务省1975年版，第106～114页。，但美、英反对中日合办胶济铁路的要求，日本政府最终撤回了此要求(44)width=17,height=14,dpi=110 日本外务省编：《华盛顿会议》下卷，东京：外务省1978年版，第475、496页。。
随后，中日双方围绕胶济铁路的用人方式、赎回方式等展开了具体交涉。在人事安排上，日本为将来能继续插手胶济铁路的管理，确保仍拥有制定运价的权利，坚持要求掌握货物运输及运价制定权利的车务长职位、审查胶济铁路收支情况的会计长职位以及工程师职位由日本人担任，但允诺这些人员服从中国的管理width=17,height=14,dpi=110。在赎回方式上，日本为继续对胶济铁路保持“利益”，提出以5340余万金马克作为胶济铁路的估价，并要求中国向日本资本家订立借款合同，期限为23年，15年后可将余额一次性付清(45)《收美京王、施、顾代表电》(1921年12月16日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-39-017-01-044。，以尽量“拉长”其在胶济铁路保持“利益”的时间。中国不愿日本人担任胶济铁路的重要管理职位，认为可以聘用日本人为养路工程师。同时，北洋政府愿意以国库券赎回胶济铁路，期限为10年，3年后一次性付清(46)《收美京王、施、顾代表电》(1921年12月21日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-39-017-02-005。。日本对中国的态度极为不满，威胁称已做最大的让步，若中国坚持集资赎回胶济铁路，只有停止交涉(47)《发美京王、施、顾代表电》(1921年12月28日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-39-034-05-072。。美、英出面调停，提出了四种方案。日本倾向于第四种方案，但要求对其进行修改(48)② 日本外务省编：《华盛顿会议》下卷，第549～550、590页。。随后，日本提出了最后的让步方案，即“中国付日本以15年为期之国库券，但五年后得一次赎清，用中日各一人为会计员，权限同等，并日人一名为车务长，惟中国得于二年半后派一华人为副车务长”②。中国对日本的方案仍不满意，但美、英两国认为“山东问题”此次若不能在华盛顿会议上得到解决，则不知何日才能解决，力劝中国接受日本的方案(49)《收美京王、施、顾代表电》(1921年1月22日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-39-017-03-026。。北洋政府无奈同意了日本的方案。至此，中日双方关于胶济铁路问题的交涉结束，中国以一定的代价收回了胶济铁路管理权。
至于青岛开埠问题，中日两国仍大体采取了1915年“二十一条”交涉时的策略。日本同意将租借地归还中国，不设日本专管租界及公共租界，但要求中国自行将青岛开为商埠(50)《发驻英顾公使电》(1921年9月10日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-153-02-095。，并写入条约，以达到其利用约开商埠免厘特权的目的。北洋政府同意日本的要求，坚持在条约中写明由中国政府实施开埠，以显示青岛是自开商埠。最终，中日双方大体商定“甲，日本政府宣言并无设置专管居留地、暂行公共居留地之意志；乙，中国政府宣言胶州前德国租借地开为商埠，准外人自由居住经营商工业及其他合法职业”，以备列入条约之中(51)《收美京王、施、顾代表电》(1922年1月20日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-161-03-012。。1922年2月4日，中日签订《解决山东悬案条约》。其中，第十四条规定：“日本应将青岛济南铁路及其枝线并一切附属产业，包括码头、货栈及他项同等产业等项，移交中国。”第十九条规定：“在上条所称库券未偿清前，中国政府应选任一日本人为车务长，并选任一日本人为会计长，与中国会计长权限相等，其任期均以库劵偿清之日为止。此项职员统归中国局长指挥、管辖、监督，有相当理由时得以撤换。”第二十三条规定：“日本政府声明并无在胶州德国旧租借地设立日本专管租界或公共租界之意，中国政府亦声明将胶州德国旧租借地全部开为商埠，准外人在该区域内自由居住并经营工商及其他合法职业。”(52)⑦ 王铁崖：《中外旧约章汇编》第3册，北京：生活·读书·新知三联书店1962年版，第209～211、219页。另外，参加华盛顿会议的美、英、日、中等九国代表签订了《九国间关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，将“门户开放”政策确立为法律原则，其中第五条规定：“中国全国铁路不施行或许可何种待遇不公之区别，例如运费及各种便利，概无直接、间接之区别。”⑦以打破日本对胶济铁路利权的垄断。
但日本仍巧妙对抗门户开放政策，其虽然将胶济铁路管理权归还中国，但依靠《解决山东悬案条约》的规定，依旧可以给予本国商贸优惠的待遇。日本依约取得了日本人担任胶济铁路车务长、会计长等职务的权利，可以利用车务长的职权，继续实施针对日商的优惠运价，并将胶济铁路车辆更多的分配给日本商民使用，加大日本货物进出口山东的数量，减少他国货物的数量。同时，当青岛开辟为商埠后，日本可以利用约开商埠的免厘特权，降低日本货物的成本。由此，日本既可以加大贸易量，又拥有优惠的铁路运价，依然可以排挤他国商贸，维持在山东的经贸优势地位。
北洋政府收回胶济铁路管理权后，就掌握了运价制定的主动权，既可以继续实施针对日商的优惠运价，也可以废除此运价，更可以实施新的运价。而且，北洋政府在《解决山东悬案条约》中同样预留后手，写明了由中国政府将胶州德国旧租借地全部开为商埠，这足以表明是中国政府实施开埠，以证明青岛是不享有免厘特权的自开商埠，为日后按照胶济铁路运价对货物征收货捐提供了法理依据。
四 觊觎与抵制：中日围绕铁路运价和货捐的后续交涉
在中国收回胶济铁路管理权之前，日本为免其他列强的察觉与反对，一直暗中实施其歧视性的运价政策，正如北洋政府外交部特派山东交涉员在调查胶济铁路优待日商、歧视他国货客一事时所说，此种优惠待遇是“日人暗与本国人之便利，并无明显证据可以搜集”(53)《山东交涉员代电一件》(1921年9月13日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-012-02-013。。
胶济铁路管理权归还中国后，日本商品的优惠运价政策“曝光”，被英国知悉。中国英籍总税务司安格联(Francis Aglen)指出，日本货物的轮船运输线会得到大量补贴，又可以享有优惠的铁路运费，再加上仓库费用、保险费率、较少的管理费用，总体成本会下降(54)“安格联先生致艾斯顿先生，1922年4月16日”(SirF.Aglen to SirB.Alston，April 6，1922)，肯尼思·博恩、D·卡梅隆·瓦特主编：《英国对外关系文件》第2部“从第一次世界大战到第二次世界大战，E辑·亚洲(1914—1939)”，第145页。。英国驻华公使艾斯顿(Beilby Francis Alston)认定，日本商贸在航运企业、胶济铁路和青岛港的优惠待遇可能已经存在(55)“艾斯顿致凯德尔斯顿的寇松侯爵，1922年4月21日”(SirB.Alston to the Marquess Curzon of Kedleston，April 21，1922)，肯尼思·博恩、D·卡梅隆·瓦特主编：《英国对外关系文件》第2部“从第一次世界大战到第二次世界大战，E辑·亚洲(1914—1939)”，第144～145页。。因此，日本商品在成本上就比英国同类型商品低，这严重影响了英国在山东乃至中国贸易的发展。
青岛英国商会希望英国政府可以与日本交涉，让其给予英商同等的优惠待遇，要求中国海关总税务司派一名非日籍关员负责管理青岛海关，以打破日本控制胶济铁路车务和青岛港务的问题；并维护1905年中德《会订青岛设关征税修改办法》规定的“免税区域”，即青岛海关对运出入“自海口起至火车干路止中间之地”的货物免于征税(56)王铁崖：《中外旧约章汇编》第2册，第384页。；同时胶济铁路对英商货物也要免于征收厘金。英国驻青岛副领事特纳(W.P.W.Turner)完全同意青岛英国商会的要求，于1922年3月1日将建议汇报给了艾斯顿，称日本能否与英国共享优惠待遇，是检测其是否有诚意实施门户开放政策的重要指标(57)“副领事特纳致艾斯顿先生，1922年3月1日”(Vice-Consul Turner to Sir B.Alston，March 1，1922)，肯尼思·博恩、D·卡梅隆·瓦特主编：《英国对外关系文件》第2部“从第一次世界大战到第二次世界大战，E辑·亚洲(1914—1939)”，第145～147页。。艾斯顿随后与安格联联系，表达了自己的态度。他认为青岛英国商会特别坚持第一项建议，希望总税务司加以解决，后两项建议则可以等它们出现时再解决(58)“艾斯顿先生致安格联先生，1922年3月16日”(SirB.Alston to SirF.Aglen，March 16，1922)，肯尼思·博恩、D·卡梅隆·瓦特主编：《英国对外关系文件》第2部“从第一次世界大战到第二次世界大战，E辑·亚洲(1914—1939)”，第147～148页。。但安格联拒绝了青岛英国商会的建议。他表示当现行的安排失效后，总税务司肯定会介入，但不能直接干涉青岛港口事务的管理。如果中国海关介入免税区域的权力分配，将导致无穷尽的困难(59)“安格联先生致艾斯顿先生，1922年3月17日”(SirF.Aglen to SirB.Alston,March 17，1922)，肯尼思·博恩、D·卡梅隆·瓦特主编：《英国对外关系文件》第2部“从第一次世界大战到第二次世界大战，E辑·亚洲(1914—1939)”，第148页。。由此可知，英国为自身在华经济利益着想，虽反对日本这种抵制门户开放政策的行为，但也无法改变既成事实，只能寻求与日本妥协，要求享有与日本同等的权益。
中国商人此时也要求实施公平的运价制度。1922年7月6日，山东矿业联合会代表致电北洋政府外交部，提出了“改正胶济铁路运率意见书”，请求废除日本的优惠运价，实施平等待遇，以维护中国工商业的发展(60)《山东矿业联合会代表庄树亭等呈一件》(1922年7月8日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-012-02-015。。为此，胶济铁路管理局首先架空了日人车务长制定运价的权利。按规定，车务长掌握着旅客、货物的运输事宜，包括制定客货运价。但是，中国收回胶济铁路管理权后，特别将运价制定权归总务处长所有(61)《山东铁道关系一件(1926年12月—1930年12月)》第3卷，第145页。。由此，胶济铁路运价制定权便由中国人掌握。接着，胶济铁路管理局宣布，自1922年8月1日起，废除对日商的优惠运价，即不再给予日商货物退还运费、减免运费等待遇，对运输的中外商品实行统一运价，以保护并发展本国商贸。日本驻华公使方泽谦吉致电北洋政府外交部，称此项优惠运价与日本商人关系甚大，若取消优惠运价，会打击青岛日商，进而对青岛的工商业发展造成极大的破坏，建议维持现状，继续实施对日商的优惠运价制度(62)《日本公使照会一件》(1923年7月20日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-014-05-001。。
北洋政府交通部按照门户开放政策，直接驳回了日本的要求。交通部认为优惠运价制度没有存在的必要，中国应对所有中外商贸一视同仁，不能只允许日商享有优惠运价，而且此项优惠运价妨碍了中国政府对全国铁路运价的统一管理(63)《交通部咨一件》(1923年9月5日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-014-05-003。。日本对此并没有进一步与中国进行交涉，因为它依然可以利用车务长的职权，将车辆更多地分配给日商使用，再加上青岛商埠的免厘特权，来维持在山东的经贸优势地位。但是，山东省随后对胶济铁路运输的商品按照运价征收货捐，将货捐与运价问题结合在一起。1924年，山东省为了解决财政困难，仿效津浦铁路货捐成例，在听取胶济铁路沿路商会联合会代表、各县商民的意见后，不以货物价格收捐，而是创造性地按照胶济铁路运价对货物征收货捐，并成立了“胶济铁路商货统捐总局”，颁布了《山东胶济铁路商货统捐总局征收货捐试办规则》，划定胶济铁路全线及支线、青岛至沧口一线为收捐区域，除持有子口票之进口货及持有三联单之出口货外，将通过该区域的货物分为普通货物、特种重征货物、特种轻征货物进行收捐，如普通货物按运价20%征收货捐；牲畜、烟叶、出口棉花、鸡卵、出口粮食等特种重征货物均按运价同数征收货捐；煤炭、石材石器、博山陶器、石灰等特种轻征货物按运价1%收捐；木料则按运价10%收捐等。胶济铁路货捐章程及规则与津浦铁路货捐大致相同，但两者的税则不同。津浦铁路货捐分南北两段征收，无论距离远近，分别为货价的2.5%，由财政部直辖。胶济铁路货捐则按照货物运价征收，捐税收入归山东省财政厅所有(64)《财政部咨一件》(1924年10月11日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-009。。
1924年9月16日，日本驻青岛领事堀内谦介收到胶澳督办公署让其转告日商遵照规定进行纳捐的公函(65)③ 《日领第二九二号公函》(1924年9月18日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-011。。这就直接破坏了日本一直以来的企图，导致胶济铁路运价大幅度提高，继而极大地提高了日商货物的成本，使其失去了与他国商贸竞争的优势，严重动摇了日本在山东的经贸优势地位，引起日方的高度重视。9月18日，堀内谦介致函胶澳商埠督办高恩洪，认为按照胶济铁路运价征收货捐对青岛贸易有致命打击，尤其是特种重征货物之税率过高，对产业、贸易大有阻碍，因这种产业、贸易大多为日本人经办，所以日本不承认征收货捐的行为；同时指责山东省对在济南与青岛这两个通商口岸之间运输的货物征收捐税违反了1896年中日《通商行船条约》的规定③。而且，日本极力反对山东省对青岛至沧口之间运送的货物征收捐税，认为山东省对同一商埠内运输的货物收捐是不法行为(66)《日本使馆照会一件》(1924年9月29日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-002。。
山东省政府完全不同意日方的意见，认为“此项货捐纯系地方内政，京汉、沪宁、津浦诸路久已次第举办，未闻外人稍有违言”(67)《山东省长代电一件》(1924年10月14日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-012。；况且津浦铁路不管货物运输的路程远近，均按货价值百抽二五，而胶济铁路按照运价征收，特种重征货物按运价同数征收货捐，特种轻征货物按运价百分之一收捐，捐税“较各路为轻”(68)《胶济货捐事》(1924年9月30日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-003。；之所以对特种重征货物按运价同数征收货捐，是因为此种货物是“本省出产及需要之最重物品”(69)《复日本代理总领事函》(1924年9月23日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-013。。另外，胶澳商埠督办指出，沧口虽属胶澳管辖，但为青岛商埠市外区域。中国收回青岛后，“内地捐税不适用于青岛市内者，每于乡区适用之”，而且货捐征收是依运价为标准，并非“计直收捐”(70)《山东省长咨一件》(1924年12月19日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-04-001。。其中，中日间争议的焦点在于中国按照胶济铁路运价征收货捐是否违反了1896年中日《通商行船条约》的规定。此问题的关键在于青岛商埠的性质是否符合中日《通商行船条约》的规定。铁路货捐的征收，与通过铁路运输的货物的目的地直接相关。若青岛为约开商埠，即中日《通商行船条约》中所谓的“通商口岸”，那应按照条约的规定进行处理，中国的收捐行为是违背条约规定的。若青岛为自开商埠，那应按照内地章程的规定进行处理，中国的收捐行为没有违反条约。中日围绕此问题展开了针锋相对的交涉。胶澳商埠督办认为1896年中日《通商行船条约》中所谓的“通商口岸”是指依照条约所开之通商口岸，与中国的自开商埠完全不同；而现在胶济铁路商货统捐总局的征税区域完全属于内地，济南、青岛也属于中国的自开商埠，所以中外商民的进出口货物应照内地章程缴纳捐税(71)《公函第九〇六号》(1924年9月20日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-011。。况且，《山东胶济铁路商货统捐总局征收货捐试办规则》规定，对持有子口票之进口货及持有三联单之出口货免于征收货捐。中日《通商行船条约》“第十款”的规定是针对进口货物缴纳关税而言，凡货物进口照章缴纳关税，持有单据，则内地杂税一概免收，此即《山东胶济铁路商货统捐总局征收货捐试办规则》内所谓子口单货物不纳捐者。《通商行船条约》“第十二款”后半段的规定指出口货物缴纳出口正税者而言，凡洋商在通商口岸或在中国各处均可购买出口货物运由各口岸，输出外洋，唯在通商口岸购买者须完出口正税，在中国各处购买者须按照章程完出口税及子口税，所有内地税课概不负担，此即三联单之货物不纳货捐者。而日本在济南至青岛间运输的进出口货物没有子口票及三联单，自然不能免于缴纳捐税。因此，中国的收捐行为没有抵触条约之规定(72)《复日本代理总领事函》(1924年9月23日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-013。。
日方依据1915年中日《关于交还胶澳之换文》和1922年中日《解决山东悬案条约》的规定，强调青岛是依据条约开放的商埠，应为约开商埠。而且，日方指出中日《通商行船条约》中对自开商埠和约开商埠并没有区别规定，凡是为外国人所开放的商埠，均应按照条约规定处理(73)《日领第四一一号公函》(1924年9月27日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-011。。同时，日方认为子口单和三联单对日本输入中国之货物或由中国输出之货物在通商口岸与内地间运输时适用《通商行船条约》“第十一款”及“第十二款”前段之规定。但按照“第十款”及“第十二款”后段之规定，对青岛与济南这两个通商口岸之间运输的日本货物不征收任何内地税是非常清楚的。所以，在这两地之间运输的日本货物没有使用以不缴纳内地税为前提的子口单、三联单的必要(74)《照译日本代理总领事来函》(1924年10月1日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-013。。
北洋政府在1915年《关于山东之条约》及换文和1922年《解决山东悬案条约》中的“留手”此时起到了非常关键的作用，胶澳督办公署据此进行解释，以反驳日本。首先，1915年中日《关于交还胶澳之换文》是中日“二十一条”交涉后签订的《关于山东之条约》的附属换文。在华盛顿会议期间，中日已经解决了“山东问题”并签订了《解决山东悬案条约》，那么《关于交还胶澳之换文》即已失效。其次，1922年中日《解决山东悬案条约》已写明“中国政府亦声明将胶州德国旧租借地全部开为商埠”字样，而且1922年11月18日中国政府公布的《胶澳商埠暂行章程》第一条也载明：“胶澳商埠为中华民国政府自开之商埠”(75)《公布胶澳商埠章程命令一件》(1922年11月23日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-33-177-04-015。，当时日本驻华大使、前青岛日本总领事对此也没有任何意见，所以青岛是自开商埠当属“毫无疑义”，自然不享有约开商埠的免厘特权。最后，约开商埠向来是遵守条约的规定，而自开商埠使用的是内地章程，日本声称1896年中日《通商行船条约》中对约开商埠与自开商埠没有区别规定的说法属于误解(76)《公函第九二七号》(日期不详)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-011。。另外，中国认为日本对《通商行船条约》中“第十款”及“第十二款”后段之规定的解释不符合条约的意义。《通商行船条约》“第十款”“第十一款”和“第十二款”中所谓豁免内地一切赋税均指已缴纳关税及子口税者而言，如若进出口货物不缴纳关税、子口税，则失去其豁免内地赋税之根据(77)《函日本代理总领事》(日期不详)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-013。。日本随后抓住“内地”一词的含义与中国进行交涉。日本称1876年中英《烟台条约》对“内地”有着明文规定，即“沿海、沿江、沿河及陆路各处不通商口岸，皆属内地”(78)⑧ 王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第349、663页。；而且1896年中日《通商行船条约》“第四款”也规定：“日本臣民准带家属、员役、仆婢等，在中国已开及日后约开通商各口岸城镇来往居住，从事商业、工艺制作及别项合例事业。”⑧由此，日本坚持称“内地”指未为外国贸易所开放之地域而言，而自开商埠一旦是为外国贸易开放，在未经相关各国同意的情况下，不能单独适用内地章程(79)《日本馆节略一件》(1925年8月14日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-04-012。。外交部特派山东交涉员徐东藩认为日本提出的理由毫无根据，因为济南是内地自开商埠，并非沿海之通商口岸，又非船只通行之地(80)《山东交涉员呈一件》(1925年8月26日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-04-016。。另一方面，山东日商不听从山东省政府的命令，拒不纳捐。山东省长及胶澳商埠督办下令，胶济铁路拒绝运输未纳货捐的日商货物。此项命令阻碍了日商棉线、棉花等原料的运输，导致日企纺织工厂生产非常困难。日本政府十分不满，认为中国蔑视条约，拘束外人通商之自由(81)《日本使馆照会一件》(1924年9月29日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-002。。但为尽快解决运输问题，日本提议将应缴之货捐暂存日本正金银行，由山东省政府在银行收据上加盖印章，送给货捐局。待日本驻华公使与北洋政府外交部解决问题后，再由货捐局提取收捐或者发还，否则仍将存款退还。山东省政府则建议货捐存于中国银行(82)《收山东省长电》(1924年10月7日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-006。。北洋政府外交部认为还不如仿照海关办法，先行纳捐，然后记账，以备查看，等交涉有结果后再行处分(83)《发山东省长电》(1924年10月9日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-03-008。。由此，中日两国暂时解决了日商货物的纳捐、运输问题，但并未彻底解决胶济铁路运价争议。
1924年11月第二次直奉战争后，奉系军阀张宗昌控制了山东，对在胶济铁路运输货物征收的货捐愈加繁重。为了方便行事，张宗昌特设“疏通货运临时办公处”，掌握车辆运输事宜，彻底架空了日人车务长的职权。青岛日本代理总领事提出抗议，认为张宗昌此举侵害了日人车务长的职权，无视国际信义，是不法行为。但张宗昌并未理会日本的抗议(84)⑤ 《山东铁道关系一件(1926年12月—1930年12月)》第3卷，第160、37页。。从1925年8月11日起，张宗昌对胶济铁路运输的货物加征捐税，如鸡蛋、棉花、生牛、棉纱等物照运费抽六成至八成捐税(85)《日本馆节略一件》(1925年8月11日)，台北“中研院”近史所档案馆藏，档号：03-05-015-04-009。。除货捐外，张宗昌还附加征收劳兵费、赈捐、河工捐、货物税等多种捐税(86)《山东铁道关系一件/运价问题(1927年4月—1935年8月)》[《山東鉄道関係一件/運價問題》(1927年4月—1935年8月)]，日本外务省外交史料馆，JACAR亚洲历史资料中心(アジア歴史資料センター)，Ref.B10074654600，第358页。。尤其是1926年3月以后，张宗昌为了筹措军费，强制征收胶济铁路营业收入百分之三十的军用票⑤。这就极大提高了货物成本，严重阻碍了中外贸易的发展。因此，山东日商不断向日本政府请愿，请其与中国进行交涉，以维护日本在山东的经济利益。日本仍坚持青岛为约开商埠，按照中日《通商行船条约》的规定，不应按照胶济铁路运价征收货捐，以此不断向北洋政府外交部抗议、交涉。而中国则坚持青岛为自开商埠，其没有违反中日条约的规定。中日双方就胶济铁路运价和货捐问题继续交涉至1928年北洋政府统治结束，日本也没有达到目的。
五 结 语
中日关于胶济铁路运价和货捐的交涉，充分显示了中国反对日本侵夺中国铁路利权的斗争。1914年日本借第一次世界大战之机，对德国宣战，出兵山东，目标之一便是占领胶济铁路，以攫取铁路利权。日本侵占胶济铁路后，制定针对日商的优惠运价，抵制北洋政府铁路厘金的征收，以降低本国货物的成本，排挤他国商贸，确立在山东的经贸优势地位，把山东变为其势力范围。为使其夺取的利权“合法化”，日本相继与中国签订了1915年《关于山东之条约》及换文和1918年《关于处理山东省各问题换文》，不仅取得了胶济铁路管理权的法理地位，还依约将青岛开为商埠，使其货物免于征收厘金。北洋政府为维护胶济铁路利权，一方面争取参加战后和平会议，以收回胶济铁路管理权，自主制定运价，同时在条约中预留后手，订明了青岛是不享有免厘特权的自开商埠，为日后征收货捐提供了一定的法理依据。最终，在美、英的调解下，中日两国在1922年华盛顿会议上签订了《解决山东悬案条约》，规定日本将胶济铁路归还中国，中国政府将青岛开为商埠。此时，日本依旧可以借助条约规定来维持自己在山东的经贸优势地位。但北洋政府收回胶济铁路管理权后，为维护利权，废除针对日商的优惠运价，并按照运价征收货捐。日本不甘心放弃铁路利权，以中国违反条约规定为由，反对征收货捐，提出交涉。中国坚持青岛为自开商埠，抵制日本的要求。中日双方围绕运价和货捐问题继续交涉，直至1928年北洋政府统治结束，日本也未达到目的。
运价和货捐在铁路管理中具有重要意义。运价不仅是中日两国设置“贸易壁垒”的重要方式，也是日本维持势力范围与英美推行门户开放政策的手段之一。从1915年的“民四条约”、1918年的《关于处理山东省各问题换文》到1922年的《解决山东悬案条约》，中日两国间主要围绕胶济铁路管理权和青岛开为商埠这两个问题展开交涉，一是直接牵涉中日两国的运价制定问题，二是关系通过胶济铁路运输的货物是否要征收货捐。日本占领胶济铁路时，通过制定针对日商的优惠运价及抵制货捐，来降低本国商品成本，排挤他国商贸，确立在山东的经贸优势地位。1922年中国收回胶济铁路管理权后，对中外货物实施统一运价，并按照运价征收货捐，以保护本国贸易，增加财政收入。此外，美、英提出“门户开放”“机会均等”政策，目的之一就是扫除货物运输中的差别铁路运价，以破除日本对胶济铁路利权的垄断，这对北洋政府收回胶济铁路也起到了重要作用。
货捐问题后来与运价相结合，更是引起了中日两国对条约的争论。山东地方军阀征收货捐，是中国对胶济铁路行使主权的表现。日本虽极力反对，不断提出交涉，但未能达到目的，显示了中国对胶济铁路主权的稳固。但繁重的货捐阻碍了中外贸易的发展，尤其是军阀张宗昌的横征暴敛，严重破坏了胶济铁路的运营效率。由此可见，中国收回胶济铁路管理权后，胶济铁路运价是否合理、是否能促进中外贸易的发展，并不在地方军阀的考虑范围之内。
此外，中日关于胶济铁路运价和货捐问题的交涉，展现了北洋政府不同以往的修约策略。日本迫使中国与之签订了1915年《关于山东之条约》及换文、1918年《关于处理山东省各问题换文》和1922年《解决山东悬案条约》，确保自身拥有制定运价和抵制货捐的权利。北洋政府了解日本的野心，提前布局，无论是在1915年《关于山东之条约》及换文中，还是在1922年《解决山东悬案条约》中，都留有余地，表明了青岛是中国政府实施开埠，属于自开商埠，不享有免厘特权，为按照运价征收货捐提供了一定的法理依据。日本以中国违反1896年中日《通商行船条约》为由，不断提出交涉，反对征收货捐，中国则坚持没有违约。日本方面要求取消货捐的企图，直至北洋政府统治结束，也没有实现。
Japan’s Coveting and Grabbing at the Jiaoji Railway Rights：Centering on Sino
-Japanese Negotiations on Railway Freight Rates and Cargo Donation,1914—1928
Jing Feifei
Abstract：After the Japanese army occupied Qingdao and the Jiaoji Railway in 1914，the Japanese government charged lower freight rates for Japanese goods than those of other countries transported by the Jiaoji Railway.It squeezed out other countries’ trade activities，making Shandong its sphere of influence，and forced the Beiyang government to sign a series of treaties so that it could legalize its rights to the Jiaoji Railway.Under the insistence of the Beiyang government，the China-Japan Treaty stipulated Qingdao as China’s “Self-established Trading Port”，which provided a certain legal basis for maintaining the autonomy of setting the railway’s freight rate in the future.China and Japan signed the Treaty for the Settlement of Outstanding Questions Relative to Shantung in 1922.China took back the management right of the Jiaoji Railway，independently set the freight rates，implemented uniform freight rates and levied cargo donation in accordance with freight rates.Japan objected to levying cargo donation and kept making representations.But till the end of the Beiyang government’s rule，Japan could not achieve its purpose.The Sino-Japanese negotiations on the freight rates and cargo donation of the Jiaoji Railway are in essence China’s struggle against Japan’s infringement and seizure of China’s railway rights.
Keywords:Jiaoji Railway；Freight Rate；Cargo Donation；Shantung Question
*基金项目：国家社会科学基金重大项目“北洋集团与近代社会变迁研究”(18ZDA197)。
[中图分类号]K26
[文献标识码]A
[文章编号]0583-0214(2020)10-0050-12
收稿日期 2018-12-19
作者景菲菲，南开大学历史学院博士研究生，日本爱知大学中国研究科博士研究生。天津，300350。
【责任编校 张秀丽】
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