论监察体制改革中的纪法协同
论监察体制改革中的纪法协同
蒋凌申
(福州大学 法学院， 福州 350116)
摘 要：纪法协同作为监察体制改革的核心环节，是腐败治理体系内党纪规范系统与监察法律系统的协同，本质是监察工作领导主体利用自身的纪检机关与党纪规范治理党员干部的优势，依循法治规律，以监察法律为核心，支持监察机关推进监察职能效能化，同时依托监察体制的法治平台实现依法从严治党之使命。《中华人民共和国监察法》制定后，监察职能效能化将有效治理与实质法治化作为努力方向，纪法协同以实现两者的有序平衡为基本要求。纪法协同是党政协同治理模式向腐败治理领域的延伸，其制度背景是纪法同源。《中华人民共和国监察法》的诸多机制乃行之有效党纪制度的法律化，具有深厚的实践基础，但目前依然存在“纪法融合”“纪法平等”“法治教条主义”及“法治虚无主义”等观念误区，需克服监察职能效能化法律规范不足、纪法转型遗留问题较多等实践障碍。纪法协同须进一步理顺纪法关系，突出“纪法贯通”，并明确领导主体和执行主体的关系；增强《中华人民共和国监察法》对纪法协同的指引效果，在党纪规范中加重“法治纪律”之要求；加强纪法协同的成果转换，将行之有效的党纪规范法治化，推进留置等监察措施的实质法治化，从纪法复合角度完善纪检监察人才队伍的构建。
关键词：监察法； 合署办公； 纪法协同； 纪法衔接； 纪法贯通
在中国共产党的统一领导下，实现腐败治理的“纪法协同、一体推进”，是中国特色腐败治理体制与资源系统的最大优势所在，是党的十八大以来中国腐败治理取得决定性胜利的最大经验。立基于党的十八大后以优化腐败治理体制为中心、推进腐败治理效能最大化的伟大实践，中国全面启动了以创立国家监察委员会为中心的国家权力结构改革，实现了国家监察权的独立化。与此同时，新型“纪检—监察”关系的建构实现了中华人民共和国纪法关系的第二次伟大转型，纪法协同必将全面提升国家腐败治理能力。但随着监察体制改革的不断推进，一个值得高度关注的问题开始成为纪法协同效能化的焦点——《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)及相关党内法规就“纪法协同”中的一系列关键要素的定位、功能设计，无法满足腐败治理效能的问题，应当引起足够的关注与重视，本文拟就此展开理论探索。
一、腐败治理体系中纪法协同的概念
如何“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”是党的十八大以来，监察体制改革理论与实践探索的重中之重。习近平同志在不同场合多次强调，监察体制改革须“把适用纪律和适用法律结合起来”，并在十九届中央政治局第十一次集体学习时指出，“在新的起点上深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革，促进执纪执法贯通，有效衔接司法，推进反腐败工作法治化、规范化，为新时代完善和发展中国特色社会主义制度、推进全面从严治党提供重要制度保障”(1)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》2019年第5期。。纪法协同就是该理念的法律实践产物，并有别于传统的“治党”“管党”单一视角，从监察职能效能化和依法从严治党的复合视角展现法治反腐的新型纪法关系——执政党以积极治理主义为导向，利用党纪规范与纪检机构对党员干部的监督优势，通过合署办公机制支持监察机关推进监察职能效能化，同时依托监察体制的法治平台履行依法从严治党之使命，达到有效治理腐败与法治反腐的有序平衡，实现国家治理体系和治理能力现代化。
(一)协同学视角下纪法协同的内涵
“协同学( Synergetics)”是德国物理学家赫尔曼·哈肯以实验过程中所发现的协同现象为基础而提出的可运用于多种学科的综合性理论，其任务就是以反映复杂系统与子系统之间的协调合作关系，确定不同科学领域中系统自组织的规律(2)参见赫尔曼·哈肯：《大自然成功的奥秘：协同学》，上海：上海译文出版社，2018年，第9页。，此理论虽不能解决所有问题，但能带来新思想和新启发。(3)参见赫尔曼·哈肯：《协同学及其最新应用领域》，《自然杂志》1983年第6期。哈肯指出，协同学是一门在普遍规律支配下的有序自组织集体行为的科学，那些与外界有着充分物质与能量交换的开放系统，从无序到有序的转变过程遵循着共同的规律，即在一定条件下，由于构成系统的大量相互差异子系统之间发生相互协同的作用，在临界点上产生质变，使系统从混乱无序状态过渡到一个新的有序状态。(4)参见赫尔曼·哈肯：《大自然成功的奥秘：协同学》，第9-27页。 协同理论的基本概念是“协同作用”，即“系统内部各要素或各子系统相互作用和有机整合的过程。在此过程中，协同作用体现为系统内部各要素或子系统之间实现差异互补和协同合作，达到差异与协同的辩证统一”(5)骆毅：《走向协同——互联网时代社会治理的抉择》，武汉：华中科技大学出版社，2017年，第27页。。协同学对本主题的理论意义在于，立足国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，从依法从严治党与法治反腐有机联系的系统性角度，看待纪检监察体制改革的发展，对腐败治理系统的动态性、多样性和综合性要有清楚的认知。纪法协同属于腐败治理系统内“纪检—监察”跨子系统的职能协作，包括目标、观念、规范以及运行的协同，并不局限于规范层面的“纪法衔接”，其内涵之复杂也远超“法法衔接”之子系统内的制度衔接与疏通。
1.纪、法规范系统在差异基础上的协作
“纪法分开”，“两把尺子、两种语言”是显示党纪规范系统与监察法律系统差异的标志式语言，并因此成就纪检与监察四方面差异，即异权、异(职)能、异标(准)、异靶。所谓“异权”，是指纪检权属党内权力，由政党基于确保组织纯洁性需要而对党员实施；监察权属国家权力，对象是公职人员，两者虽均属公权力但属性差异巨大。所谓“异能”，是指两者的职能不同，党纪规范是纪检机关对各级党组织和党员履行监督、执纪、问责等纪检职能的规范依据；监察法律则是监察机关对公职人员行使监督、调查和处置等监察权限的法律依据。前者属于政党对党员群体的内部控制，更具灵活性；而后者则属于国家法律对公职人员的外部控制，具有稳定性。在行政伦理学看来，承认外部政治控制对于确保负责的行政行为是不充分的，有必要实施内部控制。所谓“异标”，是指对腐败容忍度及标准的不同，“党纪严于国法”，凸显党员干部区别于普通公职人员的政治责任，促使其更高标准、更严要求履行职责。所谓“异靶”，是指在权能差异前提下规范目的的不同，党纪目标着重于预防——“惩前毖后、治病救人，执纪必严、违纪必究，抓早抓小、防微杜渐”；监察法侧重于法律追责(惩罚)，并开始向惩预并重转型，“纪在法前”一前一后遏制腐败现象。(6)参见刘艳红等：《预惩协同型反腐败国家立法体系战略问题研究》，北京：法律出版社，2019年，第147-161页。 纪法协同并非消除两者差异的融合，而是以差异为前提的相互协作，从而实现优势互补。
2.以共同适用对象与奋斗目标为纽带的职能协作
“党的纪律与国法都是国家治理体系的重要方式，是国家治理能力现代化的统一体，具有规范效力上的‘形式’与‘实质’辩证统一的特征。”(7)徐汉明：《国家监察权的属性探究》，《法学评论》2018年第1期。党纪规范与国家法律有着必须协同的衔接点，即共同实现腐败治理效能化和依法从严治党的目标，实现国家治理体系和治理能力现代化。党员队伍是我国公职人员的主体，公务员队伍中党员比例超过80% ，县处级以上领导干部中党员比例超过95%(8)参见汤涛：《坚持和完善党和国家监督体系，制约权力运行》，http://www.wenming.cn/djw/djw2016sy/djw2016xxll/202004/t20200413_5524715.shtml，最后访问时间：2020年3月19日。，全面从严治党的“全面”不等于没有“重点”，其中一项重要任务就是要抓领导干部这一“关键少数”。从十九大报告在“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”之“健全党和国家监督体系”环节中对国家监察体制改革的阐述可见(9)参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm，最后访问时间：2020年4月20日。，是执政党积极推动政党与国家腐败治理的效能化与法治化，并将行之有效的党纪措施法律化，“依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”，通过监察体制改革实现依法从严治党。可见，党内监督与国家监察内在一致、 高度互补。(10)参见李晓明、芮国强主编： 《国家监察学原理》， 北京：法律岀版社，2019 年， 第 27-28 页。纪、法在适用对象和奋斗目标上有着高度的共通性和同步性，构成纪检监察合署办公互为优化职能协作的实践动力：(1)监督职责的重叠性。监督是纪检与监察的共同第一职能，两者在履职监督、用权监督、廉洁监督及操守监督的对象、内容上高度重合，这些职能效能化是纪法协同的核心。(2)调查机制的贯通性。纪检监察程序高度贴合，纪检的线索发现与监察的调查启动可在同一程序框架协同，一个程序实现两个规范目的，大为优化纪检监察的效能。(3)处置结果的衔接性。违纪通过纪法协同途径衔接了违法、犯罪的法律后果，形成对党员干部一贯式问责机制。纪法协同既有程序层面的同步以提高监察效率，也有实体层面的互相补充以避免监督机制的结构性失灵；同时还有规范体系的静态衔接和职能履行的动态贯通。
3. 法治原则下非平等规范系统间的效能化协作
《中国共产党章程》(以下简称《党章》)要求“党的纪律”坚持法治原则，“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员”。党的纪律相当于执政党的“家法”，纪法协同就是“家法”在不违反“国法”的前提下，前者支持后者实现监察职能效能化，后者带动前者充分法治化并全面融入法治反腐体系。“宪法和法律集中体现了党的意志，维护宪法和法律，就是维护党的领导地位……执政党带头遵守宪法和法律，带头维护宪法和法律的权威，实际上就是维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。”(11)俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第213-214页。据此，纪法的协同关系非常清晰，即以《监察法》为本位，党纪提供融会贯通式无私协作并自我完善，呈现如下格局：(1)在规范本位层面，纪法协同须以“法”为核心，“纪”围绕“法”来协同，“法”依靠“纪”的支持与协作提高监察职能，满足有效治理腐败之基本要求，而“纪”通过与“法”的协同实现“治党”“管党”手段的充分法治化，达到依法从严治党之目的。(2)在规范制定层面，我国制定《监察法》的目的就是要将反腐败引向深入，促使我国的反腐败斗争更加规范化和制度化。(12)参见蒋德海：《坚持法律监督的宪法原则——监察体制改革以后我国法律监督的趋向思考》，《安徽大学学报(哲学社会科学版) 》2018年第5期。 “法”呈现受动性，提供纪法协同的指引依据，“纪”则展现出主动性，通过“法”提供的协同接入端口，利用自身低门槛、灵活性强等优势主动接入或贴合监察法律规范，以此满足监察职能的需要。(3)在规范完善层面，“法”不断自我完善，实事求是地供给科学的纪法协同依据，“纪”则通过与时俱进地改革性尝试，不断反哺“法”规则的完善。纪法协同建构出中国式法治反腐的效能化模型，利用纪、法二元体系的彼此优势协调成法治共同体，从而整合腐败治理系统形成微观个体层次所不存在的、新质的结构和特征。
(二)纪法协同的基本要素
《监察法》颁布前后，《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《监督执纪工作规则》)以及《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)等党纪规范均发生了重大变化，纪法协同之规范框架已基本形成，“合署办公”“纪法贯通”“纪法衔接”等全新词汇已搭建出纪检监察新的话语结构。
1. 主体
协同治理的前提就是治理主体的多元化，纪法协同的主体由腐败治理的中国特色所决定，涉及腐败治理的核心主体和功能主体。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《党章》《监察法》的规定，纪法协同的领导主体，即腐败治理的核心主体，是中国共产党；纪法协同的执行主体，即腐败治理的功能主体，是各级监察委员会(以下简称“监委”或“监察机关”)和党的各级纪律检查委员会(以下简称“纪委”或“纪检机关”)。前者是监察权的行使主体，后者是领导主体派出支持监察工作的协作主体，协同组织形式是合署办公。2019版《监督执纪工作规则》新增“合署办公”机制，原试行版中“纪检机关”“审查”等单一纪检词汇被代以“纪检监察机关”“纪委监委”“审查调查”等纪法复合型词汇，理顺了纪检监察一体运作的主体关系，彰显了两方面意义：(1)纪法协同的主体是适用党纪规范和监察法律的机关，故纪法协同有明显的程序节点。“纪”不能通过纪法协同向司法系统干涉性渗透，尤其不能因此损害司法审查的独立性。(2)在合署办公组织形式下，工作人员可同时具备纪检与监察双重身份，同时履行纪检、监察两项职责，但合署办公形式仅是人员组成上的融合，两者机构性质不同，属于不同组织序列，在监督位序、监督职责、监督内容等方面也存在差别，不能混同。(13)参见钱小平：《监察委员会监督职能激活及其制度构建——兼评〈监察法〉的中国特色》，《华东政法大学学报》2018年第3期。
2.客体
纪法协同的客体是党纪规范系统和监察法律系统，协同内容涵盖目标、观念、规范以及运行机制，并集中汇聚于监察职能效能化环节。监委的监督、调查、处置职责与纪委的监督、执纪、问责职责，既有区别性，又有一致性，二者在指导思想、监督对象、基本原则、工作流程等方面的对应性，构成了纪委和监委合署办公体制的重要依据和基础。(14)参见钱唐：《如何理解纪委与监委职责的对应性》，《中国纪检监察》2018年第6期。 同时，《监察法》将上述职能严格表述为“监察权限”，故纪法协同在对象要求上是“权”与“限”意识并存。
(1)监督。《监察法》第6条和第11条将监察监督职能定位于公职人员的教育和腐败预防，但这些预防性和教育性规范多为基础性规范，数量少且暂无其他法律法规相配套，该职责实际上转由党纪规范协助实现。《党纪处分条例》《监督执纪工作规则》等相关党纪规范恰为成体系的专业性预防规范，其利用此接入口已实际成为法律的第一道防火墙，进行体系性补充协作，缓解了“《监察法》对监督职责宣言式规定”的不足。(15)参见魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，《法学论坛》2019年第1期。 实际上，《监察法》对自身监督职能的设计较为简单，暂无配套法律机制，要实现“勿以恶小而为之”的预防要求，就必须依托党纪规范系统协同创造的外围大环境。
(2)监察调查。在程序上，纪检和监察的诸多调查程序已经贯通，2019版《监督执纪工作规则》新增“监督检查”章节对“线索处置”“谈话函询”“初步核实”予以充实，大幅修改了“审查调查”“审理”章节，高度贴合《监察法》“监察权限”和“监察程序”的规定，如第8条规定：“主管部门认为有必要的，可以与地方纪检监察机关联合审查调查。地方纪检监察机关接到问题线索反映的，经与主管部门协调，可以对其进行审查调查，也可以与主管部门组成联合审查调查组，审查调查情况及时向对方通报。”《监察法释义》针对此指出，在案件调查过程中，既要严格依法收集证据，也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作，靠组织的关怀感化被调查人，让他们真心认错悔过，深挖思想根源，而不仅仅是收集证据，查明犯罪事实。
(3)监察处置。纪法协同促进党纪处分、政务处分以及刑事处分进一步衔接，实现反腐力量的集中化与一体化，使得监察机关能够连贯地处理违纪、职务违法以及预处理职务犯罪案件。(16)参见刘艳红：《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》，《法学论坛》2019年第1期。 党纪处分利用其“门槛低、灵活性强、调整范围宽”的特点，弥补政务处分、刑事处分对一些违纪行为的规制空白，在保持法律的稳定性与明确性的同时，也实现后果的严厉性。中国特殊的人文和社会环境有着多样的利益输送手段，即使轻微违纪行为也能演化为腐败的温床，但法律手段难以及时介入，若无视这种特殊性，在法治反腐经验积累尚且不足的情况下，过度依赖常规法律手段而无及时应变，就会放任腐败横行蚕食法治根基。《党纪处分条例》通过衔接《监察法》，与《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)、《刑法》等法律共同形成更全面的一贯式处置体系，加大对腐败行为处置的覆盖面。
(4)监察自律。《监察法》对监察监督除规定了“民主监督、社会监督、舆论监督”外，主要依托内部自我监督方式实现，其中“集体研究”与“上级批准”是高频词汇，在《监察法》条文中多次出现。《监察法释义》进一步指明，通过严格审批程序和内控制度，通过建立相互协调、相互制约的工作机制强化自我监督。《监督执纪工作规则》对此进行高度贴合，通过强化对纪检人员的约束起到对监察自律协同加强之效果，如其第3、9、27、31条进一步强化了“集体研究”+“上级批准”的自律模式，尤其特别强调下级纪委对上级的请示汇报，以及各级(中央)纪委对党委(党中央)的定期报告。
3. 规范依据
在纪法协同中，宪法、法律提供法治空间和规范指引，党内法规政策文件等则提供制度动力和规范路径。
(1)基础性规范。《宪法》《党章》《监察法》确定监察法治原则，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员”。执政党国家治理的战略性文件，如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)强调“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”，《深化党和国家机构改革方案》要求“以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置”。须注意，党对监察工作的领导并不等于党纪规范对法律规范具有优势地位，纪法协同的必要性更多是来自执政党对国家治理体系和治理能力现代化的迫切需求，并以此彰显法治反腐和维护宪法、法律权威的决心。
(2)衔接性规范。此类法律法规是纪法协同的核心，即“纪法衔接”，主要是《党纪处分条例》《监督执纪工作规则》《问责条例》等党纪规范对《监察法》的衔接与协作。
(3)其他约束性规定。中共中央办公厅与国务院办公厅联合出台的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，以及中央政法委员会第十六次会议审议通过的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》等纪律规定，虽然不是由中纪委和国家监察委出台，但理当具备约束性法治价值。
综上所述，纪法协同是腐败治理体系中党纪规范系统与监察法律系统的协同，是指腐败治理的核心主体为实现监察职能效能化和依法从严治党目标，由其纪律检查机关与国家监察机关合署办公，以党纪、法律为依据，将纪法二元腐败治理系统整合于一体，在法治原则前提下，就监督、调查和处置等监察职能的效能化展开纪法差异互补和支持协作，由此形成的有序、高效、平衡且多方协调的综合性纪法合力腐败治理机制。“在外延上，在整合反腐败资源力量、实现反腐败力量‘一体化’的同时，扩大监察对象范围，实现监察对象的全覆盖；在内涵上，实现反腐资源的功能再造、机制再造与协同推进，建立集中、统一、权威、高效的监察体系。”(17)魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩正：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。
二、纪法协同的基本要求
《监察法》对监察体制改革提出三个层面的目标，第一层面为“推进国家治理体系和治理能力现代化”，第二层面为“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”，第三层面为“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”，纪法协同正是以此为目标导向推进监察职能效能化。
(一)现阶段监察职能效能化方向
《监察法》作为一部全新的法律，监察体制须改革完善的地方诸多,目前主要集中于四个方面，而这些均与纪法协同密切相关。
1.进一步加强监督权
国家启动重大政治体制改革，强力推行监察体制建设，核心在于摆脱监督权软弱与低效的困境，但《监察法》对监督职责的规定处于“极简化”状态，立法仅作出了概念性、原则性的规定，与监督职责作为监察权“第一职能”的基本定位并不符合。(18)参见钱小平：《强化监察委员会监督职责的制度建设》，《社会科学文摘》2018 年第10期。 “宣言式”规定导致与监察机构属性的冲突，监督职责的行使体制、行使机制、运行机制、保障机制均存在制度供给短板(19)参见魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，《法学论坛》2019年第1期。 ，须进一步提升监督效能。“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，但这个态势还不稳定，还没有形成定势，反腐败斗争形势依然严峻复杂……不能有打好一仗就一劳永逸的想法，不能有初见成效就见好就收的想法。”(20)梅河清：《深刻认识监察体制改革后的变与不变》，《中国纪检监察报》2018年5月24日。
2.完善“法法衔接”
监察委的设立完全是一种“体制创新”，它与司法的衔接是过去未曾遇到的新课题(21)参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，《政治与法律》2018年第1期。，既有的刑事诉讼法理论无法充分回应，导致许多问题在《刑事诉讼法修正案》中处于留白状态，法法衔接仍然存在制度设计上的硬伤，制约着监察案件的正常起诉及审判进程。(22)参见程雷：《刑事诉讼法与监察法的衔接难题与破解之道》，《中国法学》2019 年第 2 期。 如何保障证据的合法性，避免非法证据对监察程序的公正价值的侵害以及对监察权内在合理性的削减，将是监察体制改革中制度建构所面临的最重要的问题之一。(23)参见程衍：《中国特色独立监察程序下非法证据排除规则的制度建构》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版)》2019年第2期。
3.调查手段实质法治化
“《监察法》为确保监察权的有效运行，设定了独立的监察程序规则，然而，基于立法在规则、概念体系建构以及程序衔接方面所存在的供给不足，衍生出监察强制措施体系缺失以及留置措施属性定位偏差等问题。”(24)魏昌东：《〈监察法〉监察强制措施体系的结构性缺失与重构》，《南京师大学报(社会科学版)》2020年第1期。 监察谈话与纪委谈话“并驾齐驱”，反腐领域的谈话体系由此形成“纪律监督——法律监督”的二维共治格局，在将监察谈话的制度优势转化为反腐效能的同时，如何运用法治思维和法治方式，补白和细化监察谈话的制度空缺，使之契合法治一般规律，俨然成为监察体制改革必须解决的一个重要难题。(25)参见曾哲、丁俊文：《基于法定职权的监察谈话：政治属性与法治路径》，《时代法学》2019年第6期。 留置可以说是因应“两规两指”法治困境的必要手段，承载着推进实现反腐法治化的历史重任，然留置规则存在不自洽的问题，这种不完全法治化的留置措施，虽然实现了反腐的集中与高效，但却没有妥善地处理好“法律中的矛盾”与“法法衔接”等问题，在实际适用的过程中恐存在有违法治的风险。(26)参见刘艳红：《程序自然法作为规则自洽的必要条件——〈监察法〉留置权运作的法治化路径》，《华东政法大学学报》2018年第3期。
4.避免纪检监察机关成为超级机构
“我们在腐败治理的过程中设置了一个权力相对集中的监察机关，如果不谨慎地加以制约与监督，不仅不利于被调查人员合法权益的保障，恐怕还会滋生更加严重的腐败问题。”(27)张旭、杨丰一：《新时代腐败犯罪的法治防控研究》，《法学杂志》2019年第9期。 须规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为，防止其滥用职权，为保障人权、保护被监察人员的合法权益提供法律保障。(28)参见姜明安：《制定监察法应力争实现两大目的》，《法制日报》2017年11月29日。 监委与纪委合署办公而集党权和国权于一体，不论工作机制还是职级均对司法机关形成力量优势。谁来监督监察机关？成为大家共同的担忧。
目前，对监察职能效能化担忧主要集中于“有效性”和“法治性”两个方向。实践教训表明，法治反腐的核心问题就是有效治理与实质法治之间的冲突和平衡，此亦腐败治理的规律，而为《监察法》配套纪法协同机制就是要疏通如何遵循此规律的经络。“现有的制度设计更多地体现了纪法共治的理念精神，更注重的是反腐的合力作用，但是，为了让反腐败斗争更能体现法治精神，尚须注意在纪法共治基础上在程序规范和组织结构上的纪法分离问题，只有将多年来经过实践有效检验的刑事诉讼法中保障人权的制度元素合理地纳入监察体制的改革之中，才能更好地实现法治反腐的总体目标。”(29)姚莉：《监察案件的立案转化与“法法衔接”》，《法商研究》2019年第1期。《监察法》在实现党纪手段法律化后，对有效性和法治性关系的担忧，已经转化为对监察职能实质法治进阶的效能化担忧，既要保障监察手段的有效性，更要确保监察职能运行的实质法治属性。“国家监察体制改革‘第一阶段’的任务基本完成，也意味着国家监察体制改革进入到新阶段———全面深化阶段。该阶段的主要任务之一是，通过从横向上促进《监察法》与其他法律规范之间的合理协调、从纵向上实现党纪与国法之间的有序衔接，从而为国家监察体制改革的全面深化清除法治障碍。”(30)刘艳红：《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》，《法学论坛》2019年第1期。现阶段的纪法协同的基本要求非常清晰，即以有效性为目标，以法治性为约束，实现单一纪、法规范系统均难以达到的监察职能效能化和手段实质法治化的协同共进。
(二)纪法协同有效性与法治性的基本要求
有效性与法治性的有序平衡，是纪法规范系统“协同作用”所追求的“临界质变”效应和“新质结构和特征”；而不断解决有效治理与实质法治间的冲突并实现两者平衡，正是腐败治理体系中纪法协同所要遵循的“自组织规律”。在新腐败治理体系的“自组织属性”(31)参见吴彤：《自组织方法论论纲》，《系统辩证学学报》2001年第2期。形成过程中，有效性与法治性对纪法协同有着特殊的要求。
1. 有效性对纪法协同的基本要求
纪法协同有效性的规范目标来自《监察法》对构建“不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”的承诺。腐败具有高度隐蔽性，有效的腐败发现机制及追责机制，是确保腐败监督效能最大化之关键。(32)参见钱小平：《监察委员会监督职能激活及其制度构建——兼评〈监察法〉的中国特色》，《华东政法大学学报》2018年第3期。 纪法协同的有效性，在于克服传统腐败治理体制的监督力量分散、监督范围较窄、监督能力不足等弊端。 在目标层面是建立有效的预防、发现、追责机制，形成对权力与权力者的有效制约；在实施层面是为上述有效机制再配套以有效运行机制，并确保正确发现和正确处置；在效果层面是建立起权力正当运行的法律机制与规范体系，动态的权力运行监督机制与规范体系，促进“不能腐”“不愿腐”局面的形成。(33)参见魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩正：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。
在腐败处置方面，须形成层次分明且覆盖全面的腐败处置体系，达到正确处置并有效阻止腐败的目的，即“不敢腐”。合署办公机制实现了纪检监察机关对党员干部在违纪、违法、犯罪三个层面进行一贯式处分的追责体系，但须避免非正确处分的问题：其一，防止用违纪处分代替政务处分；其二，避免用政务处分代替移交犯罪；其三，特别警惕用刑法手段过度处分违法、违纪行为。同时，也要确保追责机制与容错纠错机制的衔接顺畅，保障党员干部从政作为的积极性。
在腐败发现方面，须形成有效的发现机制并将主要矛盾集中于有效地发现贿赂犯罪，实现“不能腐”。其一，有效的腐败线索发现机制。相比于贪污行为，贿赂行为极具隐蔽性，通过审计方式等常规法律方式难以被发现，需要揭发、检举、自首等综合性方法，同时拓宽对利益输送、公权滥用、非法行使的发现渠道，营造对腐败同仇敌忾的反腐败大环境。其二，调查过程能正确发现或确证腐败。由于留置手段的强力性，监察调查手段一改法律手段面对腐败隐蔽性的疲软与乏力，但需警惕不当使用留置，避免虚假发现而形成错案，侵蚀有效性的根基。
在腐败预防方面，就一般预防和特殊预防原理而言，“不想腐”除依托有效的发现和处置机制外，还需有效的预防机制。纪法协同的腐败预防体系不失为一大亮点，可大为提高对家族式腐败、窝案式腐败以及无形间接式腐败等传统治理薄弱区域的防控效果。中国式腐败预防细碎复杂且防不胜防，若对公职人员(家属)的家风建设、婚丧嫁娶及不正当性行为等道德类、作风类言行进行规制，法律确有难以细致介入的尴尬，但所幸诸多党纪规范是纪律禁止规范和道德指引规范的合二为一，可以接入协作的方式弥补监察法律规范的薄弱点，从诱因本位出发，构建预防性立法以满足根源性治理的需求，让违纪处置成为腐败违法犯罪的预警疏导机制，腐败预防效果值得期待。(34)参见刘志伟、尤广宇：《超越“回应性”立法——中国腐败犯罪刑法立法体系发展70年之检视与完善》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2020年第1期。
2.法治性对纪法协同的基本要求
纪法协同法治性的规范目标来自《监察法》对“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”的追求，发挥“具有我国反腐特色的党政关系”的优势，跨系统整合国家和党内的纪检监察之制度和人才于一体，建立“多方合力”“独立行使监察权”的监察机构，实现监督资源的整合与互补。(35)参见吕品：《党内监督与国家监察有机统一 彰显中国特色的治理之道》，《中国纪检监察》2018年第6期。“权力间的监督、制约可由法律予以规制，但也始终不能摆脱政治因素的考量。改革决策者明确指出，监察委员会是政治机关。监察体制改革是重大政治体制改革，涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整，故《监察法》中的监察程序设计自然包含了政治性考量。”(36)叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，《法学论坛》2019年第1期。 “集中统一”的初衷是通过“政治性”确保监察机构的“独立性”和“权威性”，并供给出有效的基础性反腐机制进而实现“权威高效”，纪法协同的法治性就是将“集中统一、权威高效”的正当性基础从“政治性”转化为“法治性”，以“(新)制度权威主义”治理模式取代“新政治权威主义”模式。(37)参见魏昌东：《腐败治理“中国模式”的立法发展与理论探索》，上海：上海人民出版社，2019年，第244-245、396-400页。
(1)顺畅有序的纪法关系。其一，党纪规范的法治性。党纪与国法同属于社会主义法治体系的重要组成部分，党纪规范要经得起宪法与法律检验并避免越俎代庖，使党纪与国法能充分发挥各自治理优势。其二，有序的纪法运行机制。理顺党对监察工作的领导与党纪对国法协作之间的关系，维护《监察法》作为腐败治理核心的法律地位。其三，确保“合署办公”机制下，实现监察机关在政治定位与司法职能之间的平衡，避免以政治定位排斥对自身司法职能的法治约束。
(2)充足的规则供给。在监督、调查、处置以及纪法协同领域，保障充分的法律规则和纪律规则供给：其一，在“全覆盖”问题上，确保足够的法律规则供给，避免以纪代法；其二，法律须提供足够的纪法协同指引性规范，提高协同的效率和质量；其三，填补“法法衔接”的规则空缺，须清楚该空缺主要因为以往“纪法衔接”不畅而无规则储备，导致纪法转型时可供立法吸收的规则不足，留下的“法法衔接”规则空缺需通过实践积累，进一步予以填补完善。
(3)及时改善非法治化问题。通过纪法协同的践行，吸取制度设计和运行环节中的经验与教训：其一，纪法角色转换后的遗留性问题得到解决，如纪检监察队伍的人才构成以及监察官的任职资格设计等须符合法治建设之要求；其二，及时发现并纠正“灯下黑”，避免纪检监察集权引发新腐败；其三，杜绝侵害司法独立的隐患，避免纪检部门因为政治高位而影响司法机关对其所合署(机关)办理之案件的独立处置。
(4)及时吸纳成功的纪法协同实践成果。纪法规范改革协同是与纪法规范衔接协同相对应的实践方式，是超越现有规范层面的规范完善改革的协同，一般表现为立法改进和制度改革，这是由党纪和法律在反腐败实践中长期协作所形成的法治习惯，《监察法》和《政务处分法》就是规范改革协同的产物。亚里士多德认为“法治”应包含两重含义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”(38)亚里士多德: 《政治学》，北京：商务印书馆，1965 年，第 199 页。 通过规范改革协同方式将经过实践所证明的党纪制度转化为法律制度，是最为可靠的“良法”生成方式之一。
三、纪法协同的内在依据及实践障碍
(一)纪法协同的内在依据
1.党政协同治理模式在腐败治理领域的延伸
国家治理能力是一个国家制定并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力。(39)参见弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第7页。 国家治理体系是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，在中国则是党领导人民管理国家的制度体系。(40)参见江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。 社会治理的合法性在很大程度上根源于文化认同与政治认同的状况，二者让社会治理变得更加顺畅，并尽可能地趋近善治目标。(41)参见杨华锋：《协同治理——社会治理现代化的历史进路》，北京：经济科学出版社，2017年，第1页。 中国共产党作为依法治国方略的领导者，同时也是依法治国建设责任的总承担者。党政协同是中国国家治理的政治与法治传统，也是推进全面依法治国方略的保障方式，将此模式延伸至腐败治理领域，表明多管齐下相互协作治理腐败的强大决心。纪法协同之所以符合法治反腐败逻辑，在于领导主体因法治承诺而自我施加的积极治理需求。《监察法》规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，明确了中国共产党对国家监察工作的领导地位，同时也意味其责任主体角色，须兑现“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”，“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”的法治承诺，这是中国社会的共识。深谙中国式腐败治理规律的执政党，为实现有效治理腐败的法治承诺，就必须以积极治理的姿态改进腐败治理机制，在法治前提下以“家法”毫无保留地支持“国法”，利用自身纪检制度全面协作国家监察工作，而通过国家监察职能的效能化又能为从严治党提供有效的法治手段，确保党员干部的忠诚、干净、担当，实现依法治国和从严治党的良性循环。
《深化党和国家机构改革方案》提出“以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置”的方针，在组建国家监察委员会的同时，亦组建中央全面依法治国委员会作为党中央决策议事协调机构“负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”。“协同”和“协调”就成为其中的主要治理路径，“合署办公”作为落实党政协同的具体机制，其背后的逻辑是，改变旧有的工业化思维模式，主动而为，适应后工业化社会发展的治理需要，体现了治理者由“管理”思维向“治理”思维的转变，变强制管理为合作治理；治理者权力运作方向从“单向作为”转变为“双向互动”，治理者地位从“管理者”走向“合作者”。(42)参见姜士伟：《论十九大报告中“合署办公”思想的学理基础与现实思考》，《四川行政学院学报》2018年第2期。 “署”在字典中意指为“办公的处所”(43)中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，北京：商务印书馆，2019年，第1215页。 ，传统“合署办公”被认为是“两个或两个以上机构在一起办理公务”。(44)参见董凤伍：《合署办公：怎样“合署”才能“办公”》，《领导科学》2005年第7期。. 纪委和监委的“合署办公”则更进一步融合为“履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称”，即工作机构与人员融合而组织机构不融合，基于同一套工作机构运作两套不同的工作机制，履行两项不同职责。“合而不并”的履责模式，是利用职权重合点共同开展工作以提升监察效能，纪法协同是中国共产党践行有效且法治反腐承诺的总方式。
2. 监察法律与党纪法规具有共同的制度来源
《监察法》在体系上虽是脱胎于原《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《行政监察法》)，但具体机制上却是系统吸收原《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称《党纪检查条例》)、《监督执纪工作规则》及原《党纪处分条例》等诸多党内法规的成熟机制，集中体现于监察调查措施、监察程序约束、工作人员廉洁自律及监察机构组成等方面。某种意义而言，《监察法》是最有效党纪规范的法律化，与现行党纪规范有着共同的制度来源，两者具有天然的协同性。
(1)围绕“用留置取代‘两规’措施”构建监察调查机制。“用留置取代‘两规’措施”是党的十九大报告中醒目的法治反腐宣示，留置亦被认为是“两规”的法治化进阶，是国家监察体制改革过程中实现党纪和国法有效衔接的重要举措。(45)参见刘艳红：《程序自然法作为规则自洽的必要条件——〈监察法〉留置权运作的法治化路径》，《华东政法大学学报》2018年第3期。 监察调查机制就是对纪检调查机制系统性吸收，“调查”一词本就来自后者，除留置外，还有谈话、陈述、说明情况等措施，这些机制有着系统性制度设计，在长期的纪检实践中被成熟运用并收效良好。以留置为核心的监察调查机制虽由《监察法》首创，但却有着相对充足的规则储备和深厚的实践基础。留置取代“两规”不仅是名称的改变，相较于《党纪检查条例》第28条第4项“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，《监察法》除第22、43条能直接找到些许“两规”的痕迹外，更多条文以配套性的监督机制以及“法法衔接”机制为主，这些制度设计使原来机制脱离单一孤立的运行体系，产生出新的法律效果，充分具备司法属性。
(2)以纪检自我约束为蓝本建构监察工作自我监督约束机制。《监察法》第31、32、39、42、43、55条要求，监察机关自立案开始，应通过专题会议研究确定调查方案，工作人员须严格执行而不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项；调查过程中遇到重要事项，应当集体研究后按程序请示报告；需要采取留置措施的，应当由监察机关领导人员集体研究决定并报上级批准(或备案)，需延长时间的应当报上级批准；认罪认罚与揭发职务违法犯罪行为的从宽处罚，须集体研究决定并报上级批准。这种自我约束机制形成监察工作机制运行的基本形态，与员额法官、员额检察官的“个人办案责任制”以及各级司法机关(较为)独立行使司法权大相径庭，其原型实为纪检实践中的集体负责和上级制衡机制，如《监督执纪工作规则》第3、9、27、31条要求，以严格执行请示报告制度为工作原则，重要事项和问题，应当向同级党委汇报并向上级纪委报告，或应当经集体研究后报主要、相关负责人审批；会议研究确定审查方案，不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项。又如《党纪处分条例》第4条指出民主集中制是党纪处分的原则，应当按照规定程序经党组织集体讨论决定，不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准。
(3)以纪律性行为规范为蓝本建构纪检监察人员言行廉洁自律机制。《监察法》第55条要求“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍”，并对监察人员的监督予以特别细致地规定，尤其第57条从内外结合形成极为严苛的言行自律要求——“对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人，或者存在交往情形的，知情人应当及时报告。有关情况应当登记备案。”比起《中华人民共和国人民法院组织法》第52条、《中华人民共和国人民检察院组织法》第47条之“对于领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理，或者内部人员过问案件情况的，办案人员应当全面如实记录并报告”，更加具体详尽且更具威慑效果。如此避免瓜田李下式的防微杜渐，与其说是一种法律规则，更像是一种纪律规范，并非承袭于《行政监察法》，而是与《监督执纪工作规则》第46条的规定高度相似。此外，《监察法》第18、59条在工作人员执行保密、离岗脱密制度以及回避制度等方面在文字表述上与《监督执纪工作规则》第49、50、47条有着高度贴合，特别是回避制度的规定多有参照范本，但《监察法》表述的顺序和措辞却更接近《监督执纪工作规则》，这也从侧面印证了其制度来源。
3. 纪法协同具有深厚的实践基础
纪法协同是立足“中国式”腐败治理的长期实践，力求实现腐败治理体制“中国模式”的自我完善与系统升级，不仅是一种腐败治理模式的创新，更具有长期的实践根基。
(1)经过历史检验证明的可靠性。党纪反腐败规范的历史起源几乎与执政党的成立同步，这些党纪规范经受长期的历史考验，是执政党能够在革命和建设的历程中，保持党员队伍先进性和纯洁性的制度保障。在《监察法》制定前，我党就已形成以《党纪检查条例》《监督执纪工作规则(试行)》和《党纪处分条例》等为核心的系统性规范机制，与行政监察、司法反腐败有着良好的互动与协作，虽仍有一定不足，但总体成熟有效且运行良好，通过维持执政党机体健康而确保以党员为主体的公职人员队伍的可靠性。在《监察法》制定前，由于法律对“两规”的谨慎，尚未形成“纪法衔接”的语境，纪法的规范内协同又主要集中在腐败刑事案件的侦办，由纪检部门利用强力纪检手段(“两规”)发现违纪党员同时又触犯刑法的线索，适时将案件材料移送有关司法机关处理。虽然这样的协同程度非常有限，理论上也仅仅是移交了案件线索，纪检机关调查笔录甚至因不符合证据属性而不能作为证据，但如此简单的协作依然在反腐败实践中发挥不可替代的作用，尤其在传统法律手段应对力量不足时，保证了反腐败机制对腐败行为综合治理的威慑力。概言之，纪法协同能成为一种机制依赖并最终开启实质法治化进程，正在于其有着经过长期反腐败实践检验所证明的可靠性，这是其受信任的历史和现实原因。
(2)由灵活性、改革性促成的相对完善性。党纪规范的改革动力源于执政党勇于变革的真诚与决心，在愈发复杂的反腐败局势中不断地改革自我，寻求合理的腐败治理路径，不同时期的领导集体均会实事求是地就党的纪律检查体制、反腐败领导体制等作出深化改革的设计。腐败犯罪有着高度隐蔽性，法律手段往往难以及时介入，更难以及时制裁。若无视这种特殊性，在法治反腐经验积累尚且不足的情况下，过度依赖常规法律手段而无顺势及时地应变，就只能放任腐败横行。相比于法律制度的稳定性、明确性，党纪规范由于其自身程序和规则调整具有灵活性，在面对日趋复杂的反腐败局势时，能及时提供严厉有效的反腐败措施，通过贯通式协同能及时填补法律手段在应对腐败新问题时的不足，极大维护反腐败法律体系的稳定性和明确性，从而维持法治反腐基本局面的稳定。此外，党纪规范的灵活性、改革性及果决性等特点非常契合监察体制改革要求，在《监察法》颁布后，纪法规范改革协同仍是完善监察法律体系和推进监察职能效能化的重要途径。
(二)纪法协同的实践障碍
1. 观念误区
(1)纪法关系误区。其一，对“纪法融合”的误用。不少研究者，尤其是实务人士，将“合署办公” “纪法贯通”“纪法衔接”误解为“纪法融合”(46)参见何永军、李润萍：《监察法规：一个崭新的法律渊源》，《四川警察学院学报》2020年第1期。；或想借此表达“纪法贯通”之意，“党纪与国法毕竟归属不同类型的规范，党纪不可能等同于国法，法律的作用也不可能由纪律的功能所替代。‘纪法融合’的同时忽视‘纪法分离’，这是国家监察体制改革新阶段所面临的重大问题”(47)刘艳红：《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》，《法学论坛》2019年第1期。。然而纪、法在属性上不具备任何融合的前提和基础，“纪法融合”不仅在逻辑上与“纪法分开”严重矛盾，而且词义大大超出“合署办公”之“只合署”的范围。其二，“纪法平等”误区。将纪、法视为两种平等规范协作，而未能清晰认识监察职能效能化是纪法协同的核心，“纪”是主动者，“法”则是受动者。即便党纪规范系统有着“依法从严治党”的独立目标，但这需依托法治反腐的平台来实现，并有着手段的受约束性。纪法关系误区导致对纪法协同的误解，甚至引发“纪法不分”“以纪代法”的法治信任危机，乃至形成排斥纪法协同的研究氛围。造成此误区的原因也在于《监察法》中显性协同指引规范缺失，以及对纪法关系研究的缺位，大家对纪法关系十分陌生所致。
(2)有效性与法治性关系误区。在腐败治理领域，有效性与法治性互为目标和手段，但依然存在两种偏颇认识：其一，不以有效反腐为考量的法治教条主义。主要特点是，理论与实践相分离，主观与客观相脱离，轻视实践，轻视感性认识，夸大理性认识的作用。 腐败治理领域的法治教条主义，并未考虑传统反腐法制体系对中国式腐败应对之乏力，更未认识到腐败乃法治之大敌，有效治理腐败本是法治应有之义，只是机械利用法治的名义排斥监察制度改革的推进。大家对于法治反腐一词的理解大多囿于将反腐视为法治的目的，仅将法治视为反腐的方式，但如此理解两者关系就潜在地将反腐的价值位阶置于法治之上，减损了法治的应有之义，因而是不全面的。(48)参见张旭、杨丰一：《新时代腐败犯罪的法治防控研究》，《法学杂志》2019年第9期。 其二，以有效反腐为名义的法治虚无主义冒进。这是一种由传统法律反腐机制乏力而产生的常态性不信任法律机制能够有效治理腐败的心理，导致纪检监察部门在超过法治反腐客观条件的情况下，不正当使用监察手段，或过度依赖纪检手段，“以纪代法”，以纪法协作名义违规过问经办个案而影响司法独立。
2. 监察职能效能化立法尚有不足
首先，纪法协同难以实现“全覆盖”。规范内纪法协同只能针对共同的“关键少数”，对于非党员公职人员则无法适用。尤其《监察法》中那些规则供给较为匮乏的环节，如腐败预防教育，对非党员公职人员将面临无规则可依的局面。
其次，配套的监察法律规范缺失将可能导致大规模的“以纪代法”。除《政务处分法》于2020年6月通过，《监察法》的多项配套法律机制还处于立法空缺状态。特别是由于缺乏实施细则，监察机关在办案过程中不得不以《监督执纪工作规则》作为监察调查的操作规则，但后者毕竟属于党纪规范，不应当适用于监察场合。纪法协同不是“以纪代法”的方便途径。
最后，有效(正确)处置的监督机制缺乏。由于纪检监察机关集合了三个层面的处置权，加之《监察法》未对调查机制配套必要的法律制约和监督机制，这将影响监察职能在有效处置环节的实现。目前，监察实践中已经开始出现以违纪处分、违法处分代替犯罪移交的现象，有罪的腐败行为未能被正确及时地移交司法处置。同时，调查过程中的监察违法现象将更难以被发现和纠错，加大错误处置的概率，进而增加司法阶段的案件处理负担。
3. 纪法转型的遗留问题
纪法转型的遗留问题，是因部分党纪规范被吸纳为监察法律，纪检部门被重组为监察部门，纪检工作人员角色转换为监察工作人员后，在纪法协同过程中因制度预估不足而引发实然状态与应然状态重大差异的现象。
(1)纪委的传统政治优位影响个案处置的司法独立。纪委不仅在传统上有着与政法委同样的政治优位，而且当纪检监察集权机制形成后，就叠加了对司法机关的监督权和调查权，而某些地方审判部门领导人仍基于传统政治习惯向纪委(负责人)汇报个案情况的做法，容易引发干扰司法独立的法治不稳定因素。由于纪委本就可能参与该案，若不以法治思维来衡量，则难以感知其中可能存在的不当之处。
(2)原“纪法衔接”规则储备不足影响“法法衔接”的完善。目前从留置直通审查起诉而缺乏调查监督的模式，正是翻版于“两规”发现犯罪后移交检察院处置的做法，“法法衔接”的问题不仅仅是案件移交、监察调查的司法监督、证据认可等程序性问题，也同样涉及权利救济与国家赔偿、留置与行政处分结果折抵等实体处分问题，还夹杂着党纪角色转型后新生成的“纪法衔接”问题。该问题的解决必须从纪检监察协同实践中实事求是地汲取经验教训，以形成“党纪—监察法—其他法”良性协调衔接的新格局。
(3)原纪检队伍法律专业人才储备比例低影响监察职能效能化。一方面，引发政治定位与司法职能的观念错位。监察委员会既不属于行政机关，也不属于司法机关，但实际上的权能兼具行政、司法的部分特质。(49)参见陈邦达：《推进监察体制改革应当坚持以审判为中心》，《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第6期。职务犯罪调查的最终成果是要流向刑事司法程序，司法职能是党纪规范法律化后嬗变出的标志性职能，监察机关及其工作人员能否正确履行监察工作的司法职能，是“法法衔接”是否顺畅的重要因素。然诸多纪检监察工作人员对“监察”“政治”符号的认同强烈，却极大忽视自身的司法职能，客观上弱化了“与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”的要求。另一方面，影响监察官制度和队伍的建设。由于构成监察人员队伍主体的原纪检人员绝大多数不具备法律职业资格，导致监察官的任职资格是否需要法律专业性(获得法律职业资格证)形成较大争议。有观点甚至认为“履行监督权不必专门技能，监察官无需特定任职资格要件”(50)参见刘练军：《监察官立法三问：资格要件、制度设计与实施空间》，《浙江社会科学》2019年第3期。，其背后则凸显“以执纪思维履行司法职能”的法治隐忧，某些地方监察部门由于原纪检人员占主体甚至形成排斥法律专业性的氛围，检察院转隶法律专业人员处于被边缘化的尴尬境地。
四、纪法协同的对策完善与制度构建
(一)理顺协同中的纪法关系
1. 用“纪法贯通”取代“纪法融合”来定位协同中的纪法关系
“纪法贯通”源自习近平同志对“促进执纪执法贯通”的强调。相较于“纪法融合”的狭隘指向，对法治规律和“纪法分开”逻辑的违背，“纪法贯通”则是在明示纪法差异的基础上，由党纪规范在履职内容、处理标准和实施细则方面对监察法的主动贴合和协助，如此的纪法关系定位符合纪法协同的法治规律。“纪法贯通”凸显了党纪规范作为积极协作者的角色，符合党章对党纪规范的法律约束性要求，在体现党纪规范自身独立性和差异性的情况下，进一步维护《监察法》作为反腐败核心法律的地位。“纪法贯通”相比于“纪法衔接”则要求更进一步的贴合，通过强调找准职责定位和提高纪法贯通能力，满足合署办公对协同办案制度依据的需求。
2. 明确纪法协同领导主体和执行主体的关系
党对国家监察工作的领导，不等于纪检部门领导监察工作。在纪法协同中，履行领导主体职责的应当为党中央和地方党委，纪检机关和监察机关同为执行主体，是相互协同的关系，而非领导和被领导的关系。但通过参与纪法协同机制，纪检机关不再仅是独立于法律程序外的政治机关，而是协助监察机关实现监察司法职能的协同(办案)机关，应在司法程序中对本合署单位的经办案件主动适用回避制度，以模范尊重法治精神。
(二)增设必要的纪法协同规范
1. 增强《监察法》对纪法协同的指引效果
与其他法律的实践方式相比，纪法协同是《监察法》的常态化运行模式，法律规范须更主动地承担起纪法协同的指引任务。缺乏明确性和可操作性的显性指引规范将难以提供明确的纪法协同引导方向，难免在应然与实然状态上产生差距。“合署办公”后的监察人员主体来自纪检部门，有着长期的党纪依赖习惯，由于党纪规范体系独立且有异于法律体系，纪检思维与法律思维存在差异，必将影响纪法协同对法律规范的落实程度。治理制度是比治理者素质更具有根本性的因素，因为制度可以改造人的素质，可以制约治理者的滥权和失职。(51)参见俞可平：《论国家治理现代化》，第11页。 现阶段监察队伍建设的最紧要任务之一，是要让兼具纪检和监察职责的工作人员跳出单一的执纪思维形成法治思维，显性指引规范相比于隐性指引规范更具备强制性和指引力。针对《监察法》纪法协同性显性指引规范数量不足的问题，解决方案有二：第一，增加《监察法》中的显性指引规范，着重增加对社会团体的指引和约束规范；第二，通过规范解释方式，尤其结合党内法规与国家法律的体系解释，增强隐性协同规范的显性指引效果。《依法治国决定》对纪法协同的指引性意义明显，可以通过落实《依法治国决定》的方式，增强《监察法》规范对纪法协同的指引效果。
2. 在党纪中加重保障法治的纪律规范比例
(1)增设保障司法独立的纪律规范。纪检工作与监察工作有着本质性区别，单就程序截点而言，司法程序不再属于纪法协同的范围，《监督执纪工作规则》须有两方面的禁止规范可进一步完善：其一，第71条明确禁止纪检部门插手“司法活动”，防止《监察法》明确对司法机关的监督职责后，纪检监察人员擅用此规定形成新的监督性腐败或利益交换式腐败；其二，第73条进一步增设纪委办案的程序截点规范，提升纪检机关行为的法治要求。作为办案合署机构的纪检单位须有作为办案主体的意识，不能再主动介入该个案司法环节，并拒绝法律范畴外来自司法机关的个案互动，如不接受司法机关的个案汇报，避免“运动员影响裁判”的嫌疑，进一步丰富《依法治国决定》对“干涉司法”防控力度，增强纪检监察工作人员以法治思维、法治方式思考问题，推进工作的主动性和坚定性。
(2)增加“法治纪律”的规范指引。《依法治国决定》要求“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容”，“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”，如果《党纪处分条例》《监督执纪工作规则》等核心党纪规范未针对此建立合适的法治工作标准评价体系(否定制度)，显然不符合事关“国家治理现代化”的党和国家选贤任能和干部培养的要求。《党纪处分条例》中可增加“法治纪律”的指引性和惩罚性规范，落实该条例总则第3条之“模范遵守国家法律法规”的精神，提升党员践行法治精神的先锋模范作用。《党纪处分条例》承担起大量的教育性规范职能，若无针对《监察法》第6条关于“健全法治”“加强法治教育”这些基础性规范而设立专门的教育性和约束性规范，则是纪法协同的环节性缺失。此外，还可以在《监督执纪工作规则》第 60 条“应当严格依照党内法规和国家法律”基础上，再增加“善于运用法治思维和法治方式推动工作”的指引性要求，将遵纪守法和依法办事提升到法治的高度。
(三)加强规范改革协同的成果转换
1. 将行之有效的党纪规范国家法律化
制度供给方式既包括制度的构建，也包括原有制度的整合，《监察法》的制定体现了监察制度的构建与整合。 根据目前《监督执纪工作规则》在纪法协同上的成功实践，可以考虑以之为蓝本，由国家监察委员会与中央纪律检查委员会联合出台纪法贯通式的法律实施细则，从而将党纪规范的成功实践成果法律化，确保纪检监察机关在履行监督职责时有充足的法律规则供给，满足“全覆盖”目标的实现，同时亦可以避免“以纪代法”的尴尬。这有良好的先例可参照，如中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院及原监察部联合出台的《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》。 另外，虽然《党纪处分条例》的众多实践成果通过《政务处分法》的制定已转化为法律制度，但在腐败预防问题上，仍有大量实践资源亟待挖掘，如可以其中的禁止性规范为蓝本，推进“利益冲突法”“反腐败法”等腐败治理基本法的制定。(52)参见魏昌东、尤广宇：《“旋转门型” 利益冲突罪： 美国经验、 立法根据与借鉴路径》，《法治社会》2019年第1期。
2. 从纪法协同角度推进对监察机关的监督机制完善
反腐斗争的实践证明，查办职务违法和职务犯罪案件、追究腐败犯罪的刑事责任，必须遵循调查、指控、审判分工负责，相互配合、相互制约的基本原则，体现现代法治的基本要求，必要的法律监督机制可以与自律机制形成良性互补。(53)参见吴建雄、王友武：《监察与司法衔接的价值基础、核心要素与规则构建》，《国家行政学院学报》2018年第4期。 留置虽是因取代“两规”而设立，但其制度渊源还来自检察院的自侦程序，后者一直得到侦查监督程序的制约。因此，检察机关作为国家法律监督机关对监察机关的调查活动进行“法律监督”是存在极大合理性的，而法律监督有别其他事前、事后监督的直接介入，是通过司法程序的审查形成一种制约，满足“有效性”与“实质法治性”统一的最佳选项。当务之急，是尽快整合纪法协同中“自我约束”和“相互制约”的实践成果，提请国家立法机关尽快制定对监察委员会进行监督的法律，对监察机关的监督体制、机制作出系统的制度安排。(54)参见魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，《法学论坛》2019年第1期。
3. 从纪法复合角度完善纪检监察人才队伍构建
所谓纪法复合角度，就是回归依法从严治党和依法治国相结合的高度来看待纪检监察人才队伍，尤其是监察官队伍的建设。应当认识到合署办公架构将纪检机关一体纳入法治化运行轨道的重大价值：其一，纪检监察的工作人员“一身两职”，履行纪检职责的人员，将同样是具备充分法治素养的具有监察资格的人员，此必将在依法从严治党方面产生出新的法治效果，此亦是监察体制改革进行纪法协同的初衷；其二，纪法协同最不可以忽视“纪”的重大价值，必须吸纳原来的纪检工作人员参与监察官队伍，在人才结构的协同贯通上，满足依法从严治党和监察职能效能化的核心条件。因此，“纪”“法”在人才队伍建构上，不是互相迁就或掣肘，而是互相融合和互补。《监察法》第56条规定，“监察人员”应当“具有良好的政治素质”并“熟悉监察业务”，前者是纪法协同的方向性要求，而就现阶段的人才条件而言，能够符合此要求的显然是以原纪检工作人员为主，尤其诸多监察调查手段本就源自党纪调查手段，党纪规范的法治化不能离开执纪队伍的法治化，而且检察院转隶人员在数量上仍有所不足，即便有后期加入人员，但在短时间内无法满足熟悉业务的要求，因此就必须有原纪检人员的加入。可以借鉴法官、检察官资格改革的经验，将熟悉监察业务并具备法治思维的纪检人员先期纳入监察官队伍，首先保障监察官队伍从无到有的初期稳定，而后再建立更为严格的监察官任职制度。这也符合从以有效性为前提的形式法治走向以实行法治为目标的有效性的法治反腐逻辑。
页:
[1]