合章性审查与合宪性审查协同共治的中国式图景
合章性审查与合宪性审查协同共治的中国式图景肖金明 冯晓畅
〔摘要〕 党的十九大开启了我国合宪性审查工作的新篇章，推动了合宪性审查理论创新和实践探索，推进了合宪性审查主体、对象、范围、程序等关联一体的制度健全和完善。党内法规能否成为合宪性审查的对象或者说能否将党内法规纳入合宪性审查范围，存在一定的争议。无论基于党章与宪法关系的理论审视，还是立足于合宪性审查本身的理论反思，党内法规接受合宪性审查的必要性和可能性皆存在不足。构建中国特色的党规国法审查监督体系，需要合宪性审查与合章性审查在各自场域中相对独立运行，同时又相互衔接配合，两者并行不悖、关联互通。回应党内法规制度体系化发展的需要，对照国家合宪性审查制度，应当重点围绕党内法规合章性审查的主体、对象和一般程序等，构建党内法规合章性审查制度，以形成合宪性审查与合章性审查协同发展的中国式审查监督体系。
〔关键词〕 党内法规；合章性审查；合宪性审查；备案审查制度
自党的十九大明确提出“推进合宪性审查工作”以来，合宪性审查的理论研究热度不断升温，实践探索也在有条不紊地持续推进。党的十九届四中全会再次重申了加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作的重要战略部署。属于我们的 “合宪性审查时代”可能即将到来。①基于对这一新时代到来的期盼和对合宪性审查制度的期许，部分学者提出了将党内法规纳入合宪性审查范围的命题，尝试构建统筹兼顾、兼容并包的合宪性审查制度，并认为这与党的十九届四中全会提出的“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”的基本要求相契合。但这一命题能否成立有待进一步理论证成。还有学者进一步提出“建立合章性审查制度，将合章性审查工作与合宪性审查工作有机结合起来”的论点。②当然，“党内法规合章性审查”还没有出现在政治话语体系中，相关理论研究也不多。但不能否认，合章性审查是党内法规制度建设的重要环节，作为一项重要制度安排，具有不可替代的特殊功能。合章性审查既是执政党针对党内法规进行自我监督和自我完善的治理之道，也是彰显党章功能价值和维护党章权威的关键所在。基于此，本文旨在梳理相关党内法规合宪性审查主要理据，围绕这一命题展开商榷与反思，在此基础上探讨合宪性审查与合章性审查协同共治的必要性与可行性，同时尝试勾勒出党内法规合章性审查的基本框架，塑造合章性审查与合宪性审查协同共治的审查监督体系。
一、党内法规纳入合宪性审查范围主张的主要理据
合宪性审查的适用范围和对象一直是学界关注和讨论的焦点议题，其中就包括党内法规是否属于合宪性审查的范围和对象。主张将党内法规纳入合宪性审查范围的学者，认为这样有利于全方位推进合宪性审查工作，也有利于加强对党内法规实施监督。当前，赞同一方主要从理论、制度和实践等角度，阐释党内法规接受合宪性审查的可行性，为党内法规纳入合宪性审查范围提供证成。
(一)党内法规的法属性与外溢效应使合宪性审查具有理论上的可能性
党内法规自身所具备的法属性和外溢效应之特征使其契合于合宪性审查的基本理念和形式要求，并为其纳入合宪性审查提供了理论支撑。合宪性审查在实践中“表现为对是否合宪的评价以及纠正违宪行为、追究违宪责任等一系列行为过程”③，目的在于加强宪法的实施与监督，维护宪法秩序的权威与稳定，保证中国特色社会主义法治秩序的协调统一。党内法规特殊的法属性使其在一定程度上符合合宪性审查最基本的形式要件，同时在与国家法律关联互动中产生的外溢效应则赋予了党内法规进行合宪性审查的正当理由。
党内法规能否姓“法”的争论由来已久。质疑论者坚守国家法中心主义立场，强调法是由国家制定和认可，体现国家意志并由国家强制力保证实施的行为规范；党内法规虽然在名称上带有“法”字，但并无国家意志和强制之实，名为法但实为一种特殊社会规范。肯定论者则主张扩大法的外延，除了国家立法机关制定的规范外，还可被扩大适用于党规党法、厂规厂法等领域。④有学者肯定了党内法规姓“法”，并且较早地从保障我国法制统一、建设社会主义法治国家的角度指出，必须将党内法规纳入违宪、违法审查机制。⑤党的十八届四中全会明确把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。有学者据此得出，“党内法规是法规范之一种，是社会主义法律规范的表现形式之一”，并提出“下位法服从上位法，党内法规须与宪法保持一致，党内法规作为社会主义法律规范表现形式为党内法规合宪性审查奠定了法治基础。”⑥肯定论者的上述观点明确了党内法规具有法属性，同时预设了宪法是党内法规和国家法律共同的“基础规范”的理论前提，宪法不仅在国家法律体系居于最高地位，而且是整个社会主义法治体系的最高权威。不可否认，党内法规姓“法”为党内法规进行合宪性审查提供了理论上的可能，但是“立基于中国特色社会主义法治体系，党内法规与国家法律是两种并行不悖、相辅相成，共同致力于推动党和国家治理现代化进程的法规范。”⑦二者在效力位阶上没有孰高孰低之分，国家法律也并非优位于党内法规，不应忽视党章在党内法规体系中的地位，更不能忽略党章与宪法关系的历史与现实，而过于主观地将党内法规纳入合宪性审查范围。
党内法规作为管党治党的制度规范，原则上仅规范全体党员和党组织的活动和党内的各项事务，调整党内关系。但党内法规并不是一个封闭的制度系统，中国共产党长期执政的历史现实及其总揽全局、协调各方的领导核心角色，决定了党内制度规范也会对国家和社会产生直接或间接的影响。“党内法规既调整党务，也调整国务，既约束党组织与党员，也约束非党组织与党外人士，这表明党内法规具有溢出效应。”⑧如果无法保证党内法规的溢出效应都是正向的，按照传统思维就需要对党内法规进行合宪性审查监督。也就是说，党内法规须接受合宪性审查的理由之一是实践运行中党内法规能够产生对社会大众约束的溢出效应，超出党内法规仅限于党员与党组织的约束范围。⑨不可否认，党的领导方面的法规不仅规范党内关系和事务，而且凭借其直接规范党的领导行为的特性影响党外事务。就此而言，党内法规似乎应像国家法律一样接受合宪性审查，以满足维护法制统一和宪法权威的基本要求。需要指出的是，并不是所有党内法规都表现出外溢效应，具有外溢效应的党内法规主要集中于党的领导法规领域。换言之，党内法规效应外溢现象只关涉一部分党内法规，并非全部党内法规都具有这样的效应。所以不能够笼统地把党内法规的外溢效应视为其接受合宪性审查的理据。
(二)党内法规合宪性审查主张的规范依据
党内法规纳入合宪性审查范围的观点在一定意义上源于中国共产党与国家法律密不可分的关联性。廓清党和国家法律之间的关系是判断党内法规能否纳入合宪性审查范围的前提。国家法律体系和党内法规制度体系在文本层面都蕴含着关于党与国家法律关系的规范依据。国家法律体系中居于统帅地位的宪法就有多处对二者关系的规范表述。《宪法》序言最后一个自然段规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”。《宪法》总纲第5条第3款和第5款分别规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”上述条文中的“各政党”当然包括长期执掌政权的中国共产党，党的领导和执政活动应当符合宪法和法律的基本原则和要求。也就是说，调整中国共产党与国家法律的关系的宪法规范早在八二宪法文本中就已经得到明确体现。八二宪法序言和总纲中关于政党与国家法律的关系的具体规定，从不同角度体现了党必须在宪法和法律范围内活动的原则，同时也表明了执政党尊重、遵守宪法和法律的政治意志，以及宪法和法律在国家治理体系中的主导地位。⑩
党与国家法律的关系的规范依据在党内法规制度体系中得到更为全面和具体的呈现。党章、准则、条例、规定等不同效力位阶的党内法规分别采用专门的条款设计从不同维度阐释二者的关系。效力最高的党章在序言部分明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这一表述早在1981年召开的党的十一届六中全会上已现雏形，会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》规定了“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”1982年召开的党的十二大对党章进行了较大幅度的修改，首次在序言中增加了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的内容。width=15,height=15,dpi=110此后的历次党章修改都延续了这一规定，中国共产党作为长期的领导党和执政党，尤其强调党领导人民制定宪法法律，又带领人民遵守宪法法律，党的一切权力不能凌驾于宪法和法律之上，党的全部活动不能超越宪法和法律规定的边界，党要坚决维护宪法和法律的权威。
党内法规之准则是对党章的基本内容和价值理念的具体化表达。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》在第十一部分“加强对权力运行的制约和监督”中规定：“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动”，党内法规之条例、规定等则是根据党内法规制定、备案审查等工作的实际需要，在文本中就某一方面的具体内容作出相应规定。2019年最新修订的《中国共产党党内法规制定条例》将“党必须在宪法和法律范围内活动”作为党内法规制定工作的一项基本原则，并在第五章第27条明确把“是否同宪法和法律不一致”作为前置审核的主要内容，还在第六章第32条将中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和地方省级党委制定的“同宪法、法律和行政法规相抵触”的党内法规认定为党中央予以责令改正或者撤销的情形之一。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第四章第11条明确把“是否同宪法和法律相一致”视为合法合规性审查的重要标准之一，并在第五章第19条将“违反宪法和法律”视为审查机关应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正的情形之一。由此可见，“是否同宪法和法律相一致”的标准是党内法规制定工作和备案审查工作必须坚守的底线，也是界定党内法规合法性与正当性的红线。
(三)坚持依宪执政的实践考量与内在要求
党的十八届四中全会作出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的重要论断，勾勒出中国共产党治国理政的法治主线。依宪执政是执政党依据宪法治国理政，遵循宪法精神、原则与规范，维护宪法权威和尊严，依照宪法法律领导国家和社会事务。依宪执政的理念和要求应当贯穿于执政党治国理政的各个方面，保证党的执政目标、执政理念、执政方略、执政地位、执政行为、执政过程以及权力运行等具备合宪性。width=15,height=15,dpi=110推进依宪执政有赖于全方位加强宪法实施和监督工作，其中合宪性审查工作是宪法监督的重要抓手，为宪法有效实施和依宪执政提供保障。
在各方面高度重视合宪性审查工作之时，不少学者从服务于依宪执政实践需要的角度出发，主张将党内法规纳入合宪性审查范畴。有学者认为，党内法规和规范性文件有合宪性的要求，执政党的立规行为受到合宪性价值的制约，属于执政党依宪执政的重要方式。width=15,height=15,dpi=110也有学者基于治国理政的实践经验总结，认为对党内法规制度进行合宪性审查是全面依法治国的必然要求和依法执政的内在需要，是新中国法治建设正反两方面经验得出的基本结论，也是坚持和完善党的领导的重要举措。width=15,height=15,dpi=110还有学者主张，依宪执政在国家的政治生活和党的执政实践中发挥关键作用，依宪执政要求党内法规必须具备合宪性。width=15,height=15,dpi=110不少学者希望将党内法规纳入合宪性审查范围作为深化合宪性审查工作的突破口之一，同时也是为依宪执政提供保障，并认为这不失为结合我国党情国情完善审查监督体系而作出的积极探索与尝试。以党章统领的党内法规是执政党内部生成的制度规范，与宪法统领的国家法律高度关联，二者在治国理政实践中共同发挥举足轻重的作用，依宪执政的具体实践必然会与党内法规产生联系。因此，可以把合宪性审查机制作为推动党内法规与国家法律衔接协调的着力点。这也体现出我国宪法秩序背后所蕴含的治理逻辑，即注重问题导向和实践导向，在此基础上更为关注治理及其效果。width=15,height=15,dpi=110
二、党内法规合宪性审查主张的理论局限与反思
表面看来，党内法规纳入合宪性审查范围的主张似有理据，但总体上缺乏足够的理论支撑，面对党领导人民治国理政的实践而言还存在逻辑悖论。无论是从党内法规基础理论审视，还是立足于合宪性审查的理论反思，党内法规接受合宪性审查的主张都无法获得充分的理论证成。
(一)党内法规合宪性审查同党章与宪法的关系存在冲突
如前所述，党内法规能否纳入合宪性审查取决于对党和国家关系的认识和把握。正确认识和把握党和国家的关系需要具体到制度意义上，更要具体到党章与宪法的关系上。学理上可以从多个维度展开对党章与宪法关系的阐释。整体而言，可将二者的关系概括归纳为相互区别、相互呼应、相得益彰width=15,height=15,dpi=110：一方面二者分属于不同的规范体系，这决定了二者之间的区别；另一方面二者在政治立场、文本内容、实践功能等方面部分契合。聚焦于效力位阶层面，党章与宪法的关系则有多种解读，至今未能形成共识。有学者主张，宪法统领国法和党规，即党章在宪法构建的规则秩序之中，党规制度建设应表达宪法价值，遵循宪法原则。width=15,height=15,dpi=110宪法高于党章的论断缺乏充分的理据，与中国特色社会主义法治理论的原则和精神也不一致。另有学者从政治效力和法律效力的视角看待二者的关系。党章的政治效力高于宪法，宪法中的许多内容实则是党章的政治延伸；宪法的法律效力高于党章，党必须在宪法和法律范围内活动。width=15,height=15,dpi=110全面客观看待二者关系应坚持“党章为本、宪法至上”原则，二者在本质上没有孰高孰低之分，二者同根同源，源于党的政治主张，根源于人民的意志。这是认识和把握党章与宪法关系的逻辑起点，也是厘清党章与宪法关系的正确方式。
基于党和国家关系的理论认识以及党章与宪法的内在逻辑，党章与宪法并列共生、并联共进的关系直接影响到国家治理现代化整体制度的体系性、结构性和逻辑性问题。党章统领的党内法规制度体系与宪法统领的国家法律制度体系是并列关系，它们的性质、功能有别，不能互替。党章是全党意志的最高体现，宪法是国家意志的最高体现，这是党章与宪法关系并列的主因。同时，中国共产党是中国人民的先锋队，党章所体现的党的意志，本质上就是人民意志。宪法所体现的国家意志，本质上也是人民根本意志的体现。“在党的直接领导和群众的广泛参与下产生和发展的宪法，必然是反映了党的主张和人民意志的统一，从而也必然会得到广大群众的拥护。”width=15,height=15,dpi=110因此，党章与宪法共生于人民意志，这是党章与宪法共生关系的基础。党章与宪法同源于人民意志，形成了两者关系的本质规定性，既因分别而并列，亦因共性而并联。党章与宪法并联是基于它们的本质规定性和共性原点，它们并联在人民意志上，并联在党的路线方针政策上。凡是党的重大决策，一般都会通过修改党章的方式反映在党的章程中，也会通过修宪的方式反映于国家宪法中。概言之，党章与宪法共生于人民意志，但属于不同的制度现象，在治党治国、治国理政和国家治理现代化进程中处于并列关系，它们共起于党的政治主张，党章修改与宪法修改实际上是关涉治国理政的两条线路，是并列共进的关系。
党章与宪法共生并列、共进并联的关系，意味着充分阐释党章与宪法的关系应当加入执政党的路线方针政策这一元素，将“党的路线方针政策与国家宪法的关系”同“党的章程与国家宪法的关系”区别开来。党的路线方针政策入章入宪，是建立在党和国家关系理论基础之上，是政治与法治有机统一使然。如前所言，党章和宪法同源共生于人民意志，共起共进于党的路线方针政策。因此，宪法统领党章以及国法高于党规的观点都是因为没有真正厘清党章与宪法的关系、忽略了党的路线方针政策与党内法规的不同所致。党的路线方针政策通过不同的线路分别转化为党章和国法，应当在各自的线路上挖掘党章与宪法的性质定位和价值功能。党章与宪法共生并列、共进并联的关系，决定了不能将党章与宪法机械地割裂开来甚至是对立起来，应当在理论创新中形成党和国家有机体理论，奠定党章与宪法关系的理论基石。党和国家有机体理论是人民民主理论的自然延伸，是党章与宪法并列共生、并联共进关系的理论基础，是探讨党内法规有无必要纳入合宪性审查范围的理论前提。在党章与宪法协同共治的理论框架中，党内法规应当主要且优先接受合章性审查而非合宪性审查。
(二)合宪性审查内涵与外延的不确定性导致其审查范围泛化
尽管合宪性审查制度被视为影响法治中国建设进程的重要制度安排，但在合宪性审查概念与边界等理论问题上并没有形成明确共识。目前还存在合宪性审查工作、制度与违宪审查、宪法监督等混用现象，甚至与合法性审查、备案审查等概念互为等同。width=15,height=15,dpi=110党内法规能否接受合宪性审查的争论很大程度上与合宪性审查的概念和边界认识不统一有相当关系。不合理地扩张合宪性审查内涵和外延，不仅模糊了合宪性审查与合法性审查、备案审查等概念，而且容易形成将党内法规纳入合宪性审查范围的认识和主张，更加剧了合宪性审查的不确定性。
合宪性审查的内涵和外延理应得到进一步廓清，这是推动合宪性审查工作有序开展的基本前提。在文义解释层面，“合宪性审查是指由特定国家机关依据特定的程序和方式对宪法行为是否符合宪法进行审查并作出处理的制度。”width=15,height=15,dpi=110这要求任何宪法行为和规范都不得与宪法文本相抵触，要符合宪法的基本原则和精神，以保障宪法作为国家根本法、最高法的地位。width=15,height=15,dpi=110在方法论层面，合宪性审查也有特定内涵，通过对合宪性推定和谦抑主义原理的阐释，合宪性审查所表达的对制定法是否合乎宪法进行宪法上的审查，并不一定必然体现为消极主义方法论。width=15,height=15,dpi=110合宪性审查概念的界定直接影响和关联着合宪性审查对象的范围，同时也就划定了合宪性审查的边界。依据现行《宪法》第5条规定的法制统一性原则，从法理和制度层面予以科学界定，合宪性审查的对象至少应分为两类，即法律规范类和行为类。法律规范类包括《宪法》第5条第3款规定的法律、行政法规和地方性法规，行为类则包括第5条第4款和第5款涉及两种可能违反宪法的行为。width=15,height=15,dpi=110根据认定和识别标准的差异，合宪性审查对象的范围也就有了广义和狭义之分。一般而言，狭义上的合宪性审查范围限定在现行宪法和立法法的规定之中，主要包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。而广义上的合宪性审查既可以吸纳行为类的审查对象，也可以包括全部的立法立规活动，基本上等同于备案审查。因此，狭义上的合宪性审查有专属和明确的审查对象，党内法规并不属于合宪性审查的范围。当然如果不加限制地扩大合宪性审查的范围，就容易产生将党内法规纳入合宪性审查范围的认识和主张。
或许是受限于狭义解释层面的合宪性审查不足以充分回应治国理政实践的迫切需求，部分学者主张广义上的合宪性审查范围更契合我国法治建设的实践需求。比如，有学者认为“凡是可用于作为立法活动、行政执法与司法裁判依据的规则都应纳入合宪性审查的对象范围”width=15,height=15,dpi=110；有学者尝试破除我国只有中央层面这“半个合宪性审查”的偏见，将法律法规之外的地方规范性文件的合宪性审查视为“另一半合宪性审查”。width=15,height=15,dpi=110置于合宪性审查范围泛化的大趋势下，党内法规自然也会被视为合宪性审查的对象。但实际上，对于合宪性审查范围的泛化认识会带来许多问题，不但不利于厘清合宪性审查的内涵和外延，也会在一定意义上降低合宪性审查工作的有效性、严肃性和权威性。因此，不能轻易地将合宪性审查简单理解成任何国家机关、社会组织和公民个人的行为都可以成为合宪性审查对象行为主体，特别是在正式的宣传场合，更不能轻率地将“合宪性审查”对象的范围随意扩大。width=15,height=15,dpi=110合宪性审查的语义和边界应立足于我国宪法和法律文本的规定，既要与违宪审查相区分，又要与合法性审查、合理性审查、备案审查等概念相区别。合宪性审查有其专属的运行空间，不宜过度扩大解释和适用。实际上，党内法规无论在理论上还是在实践中都难以纳入国家意义上的合宪性审查范围，实践中采用的基本是党内法规和规范性文件归党审查、国家法律规范性文件归国家审查的审查制度分离模式。width=15,height=15,dpi=110
(三)法定合宪性审查主体的职责范围过度扩大
合宪性审查主体是保证合宪性审查工作有序运行的核心要素之一。依据我国现行《宪法》第62条和第67条的规定，全国人大及其常委会拥有法定的监督宪法实施的主体资格。根据《立法法》第99条和100条的规定，由全国人大专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会担当合宪性审查辅助机构的角色。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将全国人大法律委员会正式更名为全国人大宪法和法律委员会。这一党的主张很快在第五次宪法修正案的文本中得以体现，该修正案第44条明确将《宪法》第70条原来规定的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。2018年6月，全国人大常委会通过《关于全国人大宪法和法律委员会职责问题的决定》，采用授权决定的形式明确了宪法和法律委员会承担合宪性审查等若干职责。显而易见，宪法和法律委员会是政治与法治有机统一的产物，其依托于人民代表大会制度，“成为合宪性审查工作的主要推动者和实际承担者”。width=15,height=15,dpi=110当然，宪法和法律委员会只是定位于协助全国人大及其常委会开展合宪性审查的工作机构，可以提供相关的建议和意见，最终决定权由全国人大及其常委会行使。
主张将党内法规纳入合宪性审查范围的学者通常也坚持审查监督体系一元化，也就是说，合宪性审查主体是唯一的，党内法规合宪性审查须由法定的合宪性审查主体来完成。有学者提出，为了确保党内法规与国家法律的统一性和协调性，可以在全国人大设立统一的违宪审查机构，由其负责党内法规合宪性审查工作。width=15,height=15,dpi=110更有学者明确指出，全国人大及其常委会应当且能够承担审查党内法规和党内规范性文件是否合宪的职责。width=15,height=15,dpi=110还有学者界分了党的政策主张和党内法规，并提出宪法和法律委员会不宜主动审查党的政策主张，但可以审查党内法规。width=15,height=15,dpi=110当然，也有学者对这一问题持审慎态度，认为宪法委员会作为国家法律监督机关无权对党内法规进行审查，党内法规的审查应交由党的机关。width=15,height=15,dpi=110党内法规违反宪法或法律时，由全国人大常委会接受审查要求或建议并进行审查处理，或由人民法院在案件中附带审查，均不现实。width=15,height=15,dpi=110法定合宪性审查主体究竟能否替代或吸纳党内法规审查主体，如果能够替代或吸纳，那么党内法规必然要接受合宪性审查。基于社会主义法治建设的经验以及合宪性审查工作的实践考量，法定合宪性审查主体不能同党内法规审查主体完全匹配，二者属于不同的组织机构，有着各自的存在价值和功能。
有些学者主要基于成本效益考量，主张不把党内法规纳入合宪性审查范围。无论是合宪性审查的法定主体全国人大及其常委会，还是作为具体审查工作机构的宪法和法律委员会，它们的组织特性和优势只能在各自职能和职权范围内才能得到最优发挥，进而达到预期的监督效果。依据权力配置功能适当的原则，以及宪法、立法法等相关法律法规的规定，既有法定合宪性审查主体的职责并不包括对党内法规的合宪性审查。法定合宪性审查主体与党内法规审查主体不应混同，党内法规的审查工作应当由专门的党内组织负责。有学者建议整合提升中办法规局的备案审查机构和人员，试图使之与全国人大及其常委会的政治地位相对应，在中共中央设立相对独立的法治监督委员会，为备案审查衔接联动机制的优化升级奠定组织基础。width=15,height=15,dpi=110实际上这里的问题并不在于审查主体问题，更为根本的是党内法规制定和备案审查都要保证党内法规不得与宪法法律相抵触，由党内法规制定主体和备案审查主体开展的相关工作并不能一概定性为合宪性审查。可以这样说，在党内法规备案审查工作中，或者在可望建立的合章性审查制度中，是否抵触宪法是一项重要的审查标准，但这不具有国家意义上合宪性审查制度的性质。
三、合章性审查与合宪性审查协同共治的必要性与可行性
中国特色的审查监督制度应由合章性审查与合宪性审查共同构筑而成，合章性审查维护党章统帅的党内法规制度体系内部的自洽和稳定，合宪性审查确保宪法统领的国家法律体系的自洽和有序。合章性审查工作与合宪性审查工作并行不悖，二者在各自场域中相对独立运行，同时又相互衔接、相互配合。
(一)协同共治是实现中国特色二元审查监督模式的必然选择
合章性审查制度与合宪性审查制度分别统领党规国法审查监督体系，在国家制度和治理体系现代化进程中，“制度治理”与“治理制度”是高度关联的两个命题，前者反映了治理的逻辑，后者体现了制度水平和治理成效的保障。党章党规、宪法法律合成治理的制度平台，对制度的审查监督亦即对制度的治理决定着制度平台的质量。合宪性审查与合章性审查在各自的场域内独立运行，同时又相互衔接、相互配合。尤其需要强调的是，推进合宪性审查工作应当侧重于合宪性审查的制度化、规范化和程序化，不断提升合宪性审查的有效性和权威性，确保宪法在国家法律制度体系中的核心地位、权威尊严。对于党内法规制度体系性、秩序性来讲，需要强调党内法规作为一个独立自洽的制度系统，系统内部的各个要素及其生成的机制足以保证党内法规实现自给自足、自我纠偏和自我完善，当然这里包括党内法规备案审查，也必须包括与合宪性审查对应的合章性审查。建立合章性审查制度是实现党内法规制度体系自洽、确立法规制度秩序以及维护党章权威的必然要求，建立与合宪性审查制度并行的合章性审查制度，有利于形成中国特色的审查监督制度体系，确保中国特色社会主义制度的体系性和科学性。
合章性审查制度能否建立，并且与合宪性审查协同发展，对完善中国特色制度审查监督制度体系、推进国家制度和治理体系现代化具有深远且重大的意义。合章性审查与合宪性审查应当二元一体。一方面，二者分别统帅党规国法审查监督体系，肩负着党规国法合理性审查和规范性审查的功能，党内法规文本的内容合理性和形式规范性要接受合规性、合章性审查，国家法律文本的内容和形式则要受到合法性、合宪性审查的审视。合理性审查和规范性审查能够尽可能保障审查对象的内容和形式符合法治的价值理念，满足比例原则的基本要求，尊重事物发展的客观规律，符合所属系统中的最高法的精神、原则和基础规范。另一方面，二者承载的功能不同。合章性审查旨在维护党章的最高法规地位，奠定党内法规制度体系的基础秩序，确保党内法规体现党的指导思想，反映党的基本理论和基本路线，保证党内法规政治站位准确、政治立场坚定、政治方向正确，当然也包括保证党内法规与宪法法律保持一致。合宪性审查旨在维护宪法的权威和尊严，维护法制统一，规范国家权力运行，保障公民基本权利。正是在这个意义上，加强党章与宪法的关系，贯彻“党章为本、宪法至上”原则，就有利于形成合章性审查与合宪性审查互联互通、相辅相成，促进合宪性审查与合章性审查在各自场域实现功能最大化的同时，共同完善我国审查监督制度体系，合力提升审查监督的能力和水平。
(二)备案审查制度提供协同共治的基本条件
在合宪性审查统领的国法审查监督体系中，合宪性审查具有统领地位，而备案审查具有基础作用。进一步完善国法审查监督体系，必须加强两者联通互动关系。目前，我国已经建立起五套相对完善的备案审查制度，它们肩负着备案和审查两种具体功能，旨在保证所有的法律文件合宪、合法、合理适当，维护社会主义法制的统一性。width=15,height=15,dpi=110国家层面确立的备案审查制度是一项重要的宪法和法律监督制度，宪法和法律文本中已有多处规定涉及备案审查制度的相关内容，为顺利开展各项备案审查工作提供了规范指引。《宪法》第62条和第67条规定了全国人大及其常委会有监督宪法实施的职权，第100条和第116条规定了报上级人大常委会批准或者备案的相关事项。《立法法》第五章设立专章“适用与备案审查”，比较系统完整地规定了不同效力位阶法律法规的备案审查程序及规则。《监督法》第五章规定了规范性文件的备案审查内容，将决定、命令、法律解释等规范性文件纳入备案审查的范围。在我国，日趋完善的备案审查制度能够为合宪性审查的具体展开奠定良好的基础。可以说，备案审查在实践操作过程中可视为合宪性审查的前置阶段。全部的法律法规和规范性文件首先要经过备案审查阶段，当备案审查不能解决所面临的问题时，才可能进入合宪性审查阶段。我国相对成熟和比较定型的备案审查制度形成一个过滤机制，保证合宪性审查工作启动和运行的合理性和科学性，为合宪性审查工作提供了基本支撑，保证了宪法监督效果、宪法有效实施和宪法尊严权威。
与合宪性审查相对应，作为一种制度的生成和发展，合章性审查也应当依赖于备案审查的基础作用。相对于国法审查监督体系而言，党规审查监督体系不够完整。随着党内法规制度体系的不断完善，其在治国理政中的地位和作用不断提升，与国家法律制度体系的关联互动不断加强，对依规治党和依法治国有机统一的法治实践意义凸显，有必要建立合章性审查制度，并确立合章性审查与党规备案审查之间的关系。党章对党内法规制定和备案审查的意义不言而喻，完善的党规审查监督体系不仅需要备案审查工作维护党章权威，还需要确立合章性审查制度的统领地位。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》完整地概括了在执政党内部开展备案审查工作的总体面貌，备案审查工作由具备审查资格的主体遵循“有件必备、有备必审、有错必纠”的基本原则，针对纳入审查范围的适格对象进行审查，旨在“维护党内法规和党的政策的统一性、权威性”。具体包括报备程序和事项、审查基准和执行办法、具体的处理方式与承担的责任、保障和监督工作等核心要素和环节。在备案审查制度不断完善的基础上，创设合章性审查制度时机渐趋成熟，在党内法规制度建设中开展合章性审查工作的条件已经具备。当然也有学者认为党内法规的“合章性”审查机制目前已经初步建立，形成了“同步自审”和“事后他审”的合章性双审查制度。width=15,height=15,dpi=110
(三)党章与宪法的文本差异性和关联性为协同共治提供规范依据
党章与宪法文本是合章性审查与合宪性审查的核心规范依据，合章性审查要求必须符合党章文本及其精神，而合宪性审查则要符合宪法文本及其精神。党章与宪法在文本内容和价值功能上既有着各自专属的特征，同时又在多个方面紧密关联。两种文本的特殊性肯定了合章性审查与合宪性审查都有存在的必要价值，两种审查模式不能相互替代，也不会存在其中一种模式兼并另一种模式。两种文本的关联性决定了合宪性审查与合章性审查之间并非绝对割裂，二者之间的关联契合使得两种审查模式协调共存成为可能。
党章与宪法分属于不同的规范体系，二者在文本层面存在显著差异是客观的事实。一方面，党章与宪法在措辞表达方面区分度高。党章文本频繁出现的政治性话语与宪法文本所使用的法言法语形成了鲜明的对比。如党章文本中“反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作”等表述，都具有鲜明的政治语言特征。这些政治性语言对于加强党的全面领导是必要的，但作为审查基准则过于抽象模糊，导致相关审查机关无法适用明确标准。width=15,height=15,dpi=110另外，较之于法言法语的规范性和准确性，党章文本中的部分用语则相对模糊。“主要表现在一些表程度的动词、副词和形容词使用较多，一些表性质状态和心理活动的词语或语句使用较多，而且很多条款设置了道德性准则或品质性要求。”width=15,height=15,dpi=110如党章文本中“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献”“生动活泼地、富于创造性地进行工作”等表述，都与法言法语有着显著差异，模糊的语词无疑加大了合章性审查的实施难度。另一方面，党章与宪法的具体内容也有差异。《宪法》第二章规定了公民的基本权利和义务，《党章》第一章则规定了党员的权利和义务。宪法所规定的是与公民日常工作生活联系最为密切的基本权利，与权利相一致，宪法还规定了公民必须履行的义务和相应责任。党章所规定的党员的八项权利和八项义务不同于宪法文本的规定，突出了党员在参与党内政治生活时应当享有的权利和履行的义务。另外，《宪法》第三章规定了全国人民代表大会及其常委会、国务院、监察委员会等国家机构的人员组成和基本职权，《党章》从第二章至第十章规定了各类党的组织机构的职权和党的干部、纪律等方面的内容。因此，党章与宪法文本的差异性决定了合宪性审查与合章性审查的差异。
党章与宪法在文本层面存有差异，但在文本内容上有众多关联。这些关联突出表现在党章总纲与宪法序言和总纲的契合。党章总纲指明了党的性质和宗旨、党的指导思想、现阶段的主要矛盾、根本任务与战略目标、社会主义建设的着力点等内容。《宪法》序言和总纲则记载了党领导人民取得的历史成就，规定了指导思想、国家的根本制度和根本任务、社会主义的建设事业等内容。二者的契合源于这些纲领性的概括式规定都是党的主张的集中体现，都是党的意志、国家意志和人民意志的集中表达。除此之外，党章与宪法在文本上的契合还集中体现在二者各自的修改活动之中。回顾现行宪法的五次修改历程，每一次宪法修改活动都是与先前进行的党章修改活动相呼应，宪法在根本问题、重大问题上与时俱进，与党章的修改保持高度一致。比如，十九大党章在总纲部分第八自然段增加了“习近平新时代中国特色社会主义思想”的相关表述，随后第五次宪法修正案将“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入宪法序言。这种在执政党的政策引领和指导下进行的修宪活动被称之为“政策性修宪”，这一修宪方式已成为中国特色宪法政治的生动体现。width=15,height=15,dpi=110
四、党内法规合章性审查的主体、对象和程序
中国特色的二元审查监督体系反映了党内法规与国家法律共生并存、关联互动的现实，描绘出不同制度规范之间协同共治的图景。当然，这套二元审查监督体系目前仍处在不断调试和完善的过程中，突出表现为党规审查监督体系与国法审查监督体系存在发展不协调不均衡的问题，也突出表现为合章性审查制度的缺失。合宪性审查无论是在制度建构还是实践推进层面都远远走在了前面，为了更好地推动党规审查监督体系和国法审查监督体系协同发展，促进二元审查监督体系更加成熟和定型，应当在全面把握合章性审查各要素和各环节的前提下，重点围绕合章性审查的主体、对象和一般程序等，探索合章性审查制度建构的现实方案。
(一)合章性审查的主体
合章性审查主体是确保合章性审查工作有序展开的关键要素，拥有审查资格的主体能够在其职责范围内进行党内法规审查监督活动，并对合章性审查的实施效果产生直接影响。合章性审查主体制度化、法规化是建立合章性审查制度、完善党规审查监督体系的首要问题。然而，合章性审查主体目前尚不明确，这也直接导致其与合宪性审查主体和党内法规备案审查主体之间的关系模糊不清，并给合章性审查工作的实践展开造成障碍。明确审查主体是建立合章性审查制度的第一步，合章性审查主体既要同合宪性审查主体相对应，又要与党内法规备案审查主体相区别，在此基础上进一步明确能够与合章性审查工作相适应的组织机构。
遵循合宪性审查与合章性审查相对独立的基本原理，合宪性审查主体与合章性审查主体分属于国家组织和政党组织序列，二者在各自的组织内部扮演重要角色，不能简单地等同或者合并。因此，立法机关、司法机关或者第三方的中立机构都不具备合章性审查的主体资格，只有执政党内部的某一或某些组织才可能有资格和权限进行合章性审查。从推动党规、国法两种审查监督模式衔接联动的角度出发，有学者主张采用合并的方式建构统一的审查主体，比如在中央和地方设立党政合属的审查机构，统一负责党内法规和国家法律的审查监督工作。width=15,height=15,dpi=110但就党和国家关系、党章与宪法关系而言，在理论、制度和实践层面都难以证成、形成完全合一的机构来担负合宪性审查和合章性审查任务。合章性审查主体只能从党组织内部产生，这是明确审查主体的基本前提。
虽然在党内法规备案审查工作中提出了制定党内法规不得违反党章内容和精神的基本要求，但这并不完全等同于党内法规合章性审查制度。囿于党内法规合章性审查工作没有真正展开，尚缺乏足够的实践经验和理论积淀，在确立合章性审查主体这一问题上，既要考虑与合宪性审查相对应，又要注意与党内法规备案审查相区别。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(2013)的规定，中央办公厅、省级党委、中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军事委员会及其总政治部具有备案审查主体资格，与之相应的法规工作机构负责承办具体的备案审查工作。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(2019)进一步扩大了备案审查的主体范围，其第4条规定：“各级党委，党的纪律委员会、党委(决策)议事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位，党组(党委)承担备案审查工作的主体责任。”多元化的备案审查主体可以更好地适应将全部党内法规和规范性文件纳入备案审查的基本需求，所有备案审查主体都有责任保证党内法规和规范性文件不抵触党章，不违反党章精神、原则和规范，但这些相关工作并非合章性审查活动，更不能将备案审查主体等同于合章性审查主体。与合宪性审查制度相对应，合章性审查主体只能是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的全国代表大会和它所产生的中央委员会拥有合章性审查的最高决断权，具体的工作开展可以交由专业化的机构负责，比如可以在中共中央书记处或者中共中央办公厅设立专门的合章性审查工作机构，负责办理合章性审查的具体事项。
(二)合章性审查对象的类型化
合章性审查是为了实现党内法规制度体系和党内法规审查监督体系自洽的制度设计。现行有效的全部党内法规都应当纳入合章性审查的范围，但由于备案审查制度发挥基础作用，能够进入合章性审查程序的党内法规不会太多。如前所言，在党内法规备案程序中，保证党内法规遵循党章、不抵触宪法的工作并非合章性审查工作和合宪性审查工作，备案审查的对象不能等同于合章性审查的对象。
需要指出的是，着眼于整个党内法规制度体系，数目繁多的党内法规按照不同的标准划分出多种类型，不同类型的党内法规性质不一、功能有别。比如，适用于党的政治建设、组织建设、思想建设、作风建设、纪律建设等领域和方面的党内法规，在价值追求上注重塑造党的先进性，内容上规定了一些道德性的目标、内容和规制手段，具有浓厚的道德色彩。width=15,height=15,dpi=110这类党内法规的审查监督当然需要党内法规备案审查和合章性审查，合章性审查则重点审查是否与党章的文本和精神相一致。而适用于党的领导的党内法规不仅调整党内事务而且有相当一部分内容会影响到党外事务，相当一部分涉及与宪法法律关系问题，这与党的建设方面的法规明显有区别。但如前所言，这类党内法规的合宪、合法性问题亦应纳入党的审查监督范围，由备案审查和合章性审查来解决其合宪性、合法性问题。甚至包括以党政机关联合方式制定的党内法规的合宪性、合法性问题亦是如此。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”这部分党内法规表现出明显的溢出效应，决定了它们会与公民基本权利保障、公权力的制约监督等内容紧密联系，如何解决这类法规的合宪性、合法性问题，是否需要将其纳入合宪性审查范围？此外，2019年中共中央颁布的《中国共产党政法工作条例》明确规定“根据《中国共产党章程》《中华人民共和国宪法》和有关法律，制定本条例。”根据党章和宪法所制定的政法工作条例既要符合党章的文本与精神，又要遵循宪法原则和规范，其当然需要接受合章性审查，但是否还要接受合宪性审查？中央办公厅和中央组织部为实施《中华人民共和国公务员法》制定了五部党内法规，这五部法规的合法性、合宪性是否需要经由国法备案审查和合宪性审查保证？毫无疑问，上述问题又回到了合宪性审查与合章性审查的关系上。由于围绕治理展开的制度体系日趋复杂，为确保制度质量、制度体系秩序，需要合宪性审查与合章性审查协同共治。将上述各类党内法规纳入合章性审查统领的党的制度审查监督体系，是实现合章性审查对党内法规全覆盖的必然要求，合章性审查也足以解决上述各类法规的合宪性、合法性问题。
(三)合章性审查的一般程序
合章性审查程序需要一系列规范化的流程设计和可行性的操作机制，这是推动合章性审查工作顺利展开的基本要求。合章性审查程序包括审查启动程序和正式审查程序两个阶段，审查启动程序始于合章性审查正式开始之前，这一阶段不仅明确了审查启动主体、启动方式等程序性事项，而且能够依托党内法规备案审查机制先行完成一部分与合章性审查相同或相近的事项，这些事项便无需进入合章性审查程序。正式审查程序是合章性审查的内核和基础，通过一系列缜密和科学的程序设计，充分保证合章性审查的整体实施效果。
党内法规备案审查具备合章性审查的前置功能，备案审查机关在审查过程中发现可能存在与党章相抵触的党内法规和规范性文件时，应当转至合章性审查程序。备案审查依据政治性、合法合规性、合理性和规范性的审查基准，实际上能够完成绝大多数党内法规和规范性文件的审查监督工作。备案审查发挥了筛选和过滤作用，唯有依据备案审查机制无法作出判断时，才会启动合章性审查。合章性审查的启动程序不仅取决于哪些主体拥有启动资格而且取决于以何种方式开展审查工作，采用主动启动审查与被动启动审查相结合的模式是当前较为现实和理想的路径选择。两种启动方式要有适当的分工和一定程度的侧重，即以主动启动审查为主、被动启动审查为辅。前者是由中共中央办公厅合章性审查工作机构主动开启，每当该机构发现党内法规有同党章文本和精神不一致甚至相违背的内容时，应当及时要求制定机关自行纠正或者提出明确建议报请党的全国代表大会和它所产生的中央委员会决定。这一方式的优势在于启动主体能够利用权威地位和掌握的优势资源主动进行全面审查，保证审查结果准确且具有公信力，但是也面临着因为审查数量激增而导致启动主体难以保证监督效果的潜在隐忧，同时也可能会遇到像合宪性审查一样在实践中贯彻落实效果远远达不到预期的问题。被动启动审查在一定程度上能够解决主动启动审查所遇到的困难，人大常委会、政府、军队备案审查工作机构发现党内法规可能存在问题，可以向同级党委备案审查工作机构提议审查。另外，待条件和时机成熟时，也可以赋予党员在特定条件下提起合章性审查请求和建议的资格。
合章性审查的正式审查程序具体包括审查报送、审查受理、审查反馈、审查公开等环节。选择以主动审查方式启动合章性审查程序的路径，直接由启动主体按照既定程序负责和主导开展各项审查活动。选择以被动审查方式启动合章性审查程序的路径，审查程序则相对复杂。请求主体应以书面形式将请求递交至受理机构，由受理机构在规定时限内处理相应请求，并将结果及时告知请求主体。满足合章性审查条件的请求可以先交由中共中央办公厅合章性审查工作机构进行初步审查，后交由党的全国代表大会和它所产生的中央委员会决定。经过重重严格审查后，应当将审查意见和具有审查效力的处理决定及时反馈给请求主体，同时一并向社会公开。另外，在正式审查程序中，要对不同环节需要准备的材料、文书的规范性、表决人数、时间要求等内容予以明确规定。
① 张翔：《“合宪性审查时代”的宪法学:基础与前瞻》，《环球法律评论》2019年第2期。
② 肖金明：《新中国宪法政治发展的回顾与展望》，《法学论坛》2018年第3期。
③ 苗连营：《合宪性审查的制度雏形及其展开》，《法学评论》2018年第6期。
④ 张文显主编：《法理学》(第5版)，北京：高等教育出版社，2018年，第67页。
⑤ 姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2012年第3期。
⑥ 郑贤君：《论宪法作为党内法规的审查标准》，《中国延安干部学院学报》2020年第1期。
⑦ 肖金明、冯晓畅：《治理现代化视域下的党内法规定位——兼与“党内法规是软法”商榷》，《四川师范大学学报》(社会科学版)2019年第1期。
⑧ 欧爱民：《党内法规的双重特性》，《湖湘论坛》2018年第3期。
⑨ width=15,height=15,dpi=110 邹平学：《宪法和法律委员会的目标定位与机制创新》，《中国法律评论》2018年第4期。
⑩ 韩大元：《论党必须在宪法和法律范围内活动原则》，《法学评论》2018年第5期。
width=15,height=15,dpi=110 党的十二大报告对此作了深刻阐释，“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”参见胡耀邦：《胡耀邦文选》，北京：人民出版社，2015年，第443页。
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width=15,height=15,dpi=110 许多学者已经注意到合宪性审查概念模糊所带来的一些隐忧。如王锴教授指出，审查实践中合宪性审查与合法性审查的界限模糊不清已严重影响合宪性审查功能的发挥，尤其体现在我国立法和实务当中，立法中常将合宪性审查与合法性审查并列，实务中常将合法性审查的案例当作合宪性审查。参见王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，《中国法学》2019年第1期。
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width=15,height=15,dpi=110 推进合宪性审查工作是党的重大政治决策，反映到宪法修改上，包括法律委员会更名为宪法和法律委员会等。不断深化合宪性审查工作，还需要逐步实现合宪性审查制度化、规范化、法律化。推进合章性审查工作，同样需要党中央作出重大决策部署，在不断完善备案审查制度、深化备案审查工作基础上，逐步建立和完善党的合章性审查制度。参见张晓燕：《构建维护党章权威机制的思考和建议》，《理论学刊》2015年第2期。
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