企业视角下地方营商制度环境实证研究
企业视角下地方营商制度环境实证研究
——以地方制度供给与企业需求差距为主线
赵海怡
(西北大学 法学院， 西安 710127)
摘 要：企业是营商环境优化的主要服务对象，不断缩小营商环境地方制度供给与企业运营需求间差距是“法治化”营商环境建设的一个关键点。地方政府规范性文件是决定企业所关心的“制度细节”的“制度末梢”，是营商环境领域全面完善现代化国家治理体系和提升国家治理能力的重要着力点。本文认为企业视角下地方营商制度环境的评价标准应该是围绕企业关心的问题是否有明确、公开、全面、稳定的制度规定，并据此构建了中国地方营商制度环境评价指标体系，对我国四个样本城市地方营商制度环境进行了量化评估。评估结果显示，我国营商环境地方制度供给地区差异明显，营商环境地方制度供给与企业运营需求存在差距,主要表现在：(1)地方制度供给方向不能满足企业运营需求。部分城市表现出奖励激励类制度供给过多,而服务与监管类制度供给不足的问题。(2)地方制度内容不能满足企业运营需要。对企业关心的问题普遍有规定,但不完善、不具体、不明确，规范内容缺乏法制化思维，地方制度信息准确性低。(3)地方制度载体形式不能满足企业运营需要。地方政府规范性文件普遍缺乏法制化思维，缺乏重要的制度化规范信息。(4)地方制度公示方式不能满足企业运营需要。地方政府官网无规律的制度规范发布方式，使企业难以在庞复的公开方式中准确找到适用于自己的规范。(5)地方制度监督救济措施不能满足企业运营需要。在非诉讼监督救济机制上，我国地方制度供给与企业需求差距较大。
关键词：营商环境； 营商制度； 法治评估； 地方法治； 现代化国家治理
从2003年开始，世界银行组织全球高级经济学家构建了世界银行全球营商环境评估指标，定期对全球百余个经济体的营商环境评估结果进行排序并发布报告，对各国吸引投资及其经济社会发展产生了广泛的影响。2017年我国上海和北京两个最发达城市组合评估结果在全球190多个经济体中仅排名第78位，远远落后于很多竞争性经济体。我国自上而下地开展了全国范围的营商环境优化工作之后，根据世界银行2019年10月公布的最新排名，我国营商环境排名已经大幅提升至第31位，但这并不意味着我国的营商环境已经完善，党的十九届四中全会指出，我们必须“不断探索实践，不断改革创新”，才能推动中国经济高质量发展。营商环境优化的主要服务对象是企业，对企业来说政策众多、领导更替频繁，只有制度才是相对稳定和可靠的，因而以“法治化”为目标的营商制度环境建设至关重要，同时从中央到地方，法律制度众多，而地方制度往往是对资源配置和企业权利义务产生直接影响的具体运营决策依据，因而不断缩小营商环境地方制度供给与企业运营需求间差距应是营商制度环境建设的一个关键点。那么，我国现有的营商环境地方制度供给实际现状如何？企业对地方制度供给的具体需求是什么？两者的实际匹配度如何？有无差距？差距在哪儿？这些问题是决定未来“法治化”营商环境建设的关键，是营商环境领域完善国家治理体系和提升治理能力的关键。
现有研究中鲜有对营商“制度”环境的关注，对于地方制度供给实际现状、企业对地方制度供给的实际需求以及两者匹配度的研究则更少。FDI(Foreign Direct Investment)区位选择研究虽然关注营商环境，但制度环境仅仅是其投资环境综合评价中很小的指标，并且这类研究对制度环境的关注也多以国别为单位，考察一个国家整体对外国投资者保护的情况，既不关注地方制度，也不关注非外资企业的需求。另一些关注制度环境的经济学研究，也往往只关注制度环境与特定产业发展的关系，例如制度环境与金融投资(苗妙，2016)、制度环境与企业出口(刘志强，2014)、制度环境与生产性服务行业(王向，2013)、制度环境与债务融资(邵传林，2015)等，并且这些研究考虑到法律指标变量因缺乏基本数据库而难以提取和量化，转而选择每万人专业律师人数、每万人刑事案件立案数、对外商投资投诉的处理数量与时间等变量来替代制度环境考察，然而这样的指标却难以衡量制度供给的实际情况。全国法治环境综合评价研究和法治地方研究，例如中国司法文明指数(张保生，2018)、中国法律发展报告(朱景文，2018：7-12)、余杭法治指数(钱弘道，2018)、上海法治建设(姚颉靖、彭辉，2015)、北京法治建设(王光，2001)等，虽然聚焦制度，但多以政府自评和发放问卷的方式调查人民群众对政府法治建设的满意度，所设评价指标多数是党风廉政、权利救济、社会法治意识、民主政治参与等社会热点问题，侧重依法治国宏观视角和人民群众感受，对于了解营商制度和企业需求以及两者的匹配度难以给予有效帮助。
本文以准确寻找营商环境地方制度供给与企业运营需求差距为目标，通过个别访谈和问卷调查的方法，收集整理了我国企业对营商环境地方制度供给的具体需求，并进一步将企业需求逻辑化为地方营商制度环境评价指标体系，根据指标指引对四个国家中心城市的地方政府官网公布的地方制度进行人工检索，并对地方制度供给与企业需求的匹配度进行量化评估，在实证分析数据的基础上系统分析我国营商环境现有地方制度供给与企业运营需求的差距及区域差异，为未来进一步缩小地方制度供给与企业需求差距，提高营商环境“法治化”水平，在营商环境建设领域完善治理体系和提升治理能力提供路径。
一、营商环境地方制度供给现状与企业满意度测评
自2017年国务院提出优化营商环境改革以来，从中央政府到地方政府实施了一系列的改革措施，旨在从市场化、法治化、国际化三个方向上全面提升我国营商环境，促进经济发展。在“法治化”营商环境建设方面主要进行了如下工作。
在中央层面，2019年10月国务院通过并颁行了行政法规《优化营商环境条例》，同时由国务院办公厅通过不断发布《优化营商环境典型做法的通报》《关于聚焦企业关切并进一步推动优化营商环境政策落实的通知》《关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》等规范性文件的形式，推动各地方政府营商环境“法治化”工作的进行。
在地方层面，陕西省、黑龙江省、辽宁省、吉林省、河北省省人大常委会通过并颁行了地方法规类的优化营商环境条例，山东省、山西省等也都公布了本省优化营商环境条例草案，其他尚未颁行优化营商环境条例的省份也在积极筹备中。同时各省市地方政府也都成立了营商环境优化办公室，并通过颁行各种行动计划、实施方案、工作要点等规范性文件的方式，增加营商环境地方制度供给。
从内容上看，国务院的优化营商环境条例主要从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障几个方面对各级各地方政府行为进行规范，而绝大多数已经颁行的地方优化营商环境条例，则主要从政务环境、市场环境、法治环境、监督保障和法律责任几个方面对政府各个部门行为进行规范。
对于从中央到地方的一系列营商环境制度建设，企业是否满意呢？为了回答这个问题，笔者专门制作了地方营商制度环境满意度测评调查问卷(1)调查共收回有效问卷400份，参与的企业营业地主要分布在上海市(80份)、重庆市(80份)、成都市(52份)、西安市(91份)、其他城市(97份)；企业所属行业涵盖15种以上行业；企业类型包括民营资本控股企业、国有资本控股企业、中外合资经营企业、外商独资经营企业，参与企业基本能反映不同行业、不同类型企业对当地营商环境地方制度供给情况的满意水平。问卷中各个问题均采用五点法设置选项，问卷回收后按照五点法满意度计算方法计算出企业对当地地方制度供给情况的满意度。，分别通过问卷问题测评企业对地方营商环境制度内容满意度(下设内容完善程度和内容具体化程度两个满意度)、对制度公开满意度(下设内容公开、内容查找便捷、异议督查程序公开三个满意度)和对制度执行满意度(下设制度落实和地方保护主义遏制两个满意度)，问卷通过网络定向发送给我国各个城市的企业管理者、企业法务工作者和企业外聘法律顾问，并最终选取了四个问卷结果比较集中的国家中心城市进行满意度结果计算(见表1)。
表1 样本城市企业对当地制度供给的满意度测评
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如表1所示，企业满意度测评结果出乎预料，四个样本城市企业满意度均在60至80之间，普遍不高(2)问卷结果比较令人意外的是，我们预设企业满意度应该比较高的上海市，企业满意度结果并不高，甚至低于重庆市。项目组分析上海市的企业满意度低于重庆市的可能原因在于企业的主观预期不同，上海市企业的期望和要求可能远远高于重庆市企业的期望和要求，进而导致即便假定上海市营商环境地方制度供给水平和重庆市相同，那么因为企业预期较高，也会导致上海市企业满意度低于重庆市。。企业问卷只能帮助我们初步了解企业对于当地营商制度环境的主观评价，但评价本身会受到问卷填写者主观预期高低和主观判断的影响，加之问卷结果只能说明企业对现有营商制度环境不甚满意；然而，企业为什么不满意？具体对什么样的制度不满意？现有制度供给与企业运营需求之间的差距具体体现在哪儿？这些问题都无法通过企业问卷得到系统解答。因而我们围绕企业关心的问题，构建了地方营商制度环境评价指标体系，试图从企业视角去寻找现有地方制度对哪些企业关心的问题没有能够给予明确、公开、全面和稳定的地方制度供给。
二、企业视角下地方营商制度环境评价指标体系的建构
(一)评价视角和评价标准
评价是主体对客体是否符合特定标准的主观感受，不同的主体视角和不同的评价标准对同一事物的评价结果可能完全不同。我国现有的制度环境评价主要有政府自评和社会公众评价两种主体视角，所使用的评价标准主要围绕依法治国、依法行政、民主法治和社会纠纷解决等宏观国家治理或社会治理标准，然而在我们完成的针对企业高管的个别访谈中，大量的企业管理者表示较之于这些宏观治理视角，企业更关心影响其投资运营决策的财税优惠、技术奖励激励、投资服务、人才服务等实际的经济杠杆运行规定，企业视角与政府和社会公众视角显然存在差异。本研究的主要目的是寻找营商环境地方制度供给与企业需求之间的差距，因而笔者选择了企业这一微观主体视角，试图发现与宏观视角不同的地方制度建设问题。
同样由企业来评价营商环境，评价标准不同仍然会得到不同的评价结果。例如，如果使用“优惠扶持越多越好”作为评价标准，可能会得出部分西部地区营商环境优于上海、广东等沿海发达地区的结论；如果使用“技术服务和人才服务越多越好”的评价标准，可能会得出完全相反的结论，然而这些问题都需要地方政府首先根据地方经济发展需要和地方财政能力决定使用何种经济发展和财税政策，然后再通过颁行相对稳定的地方制度的方式将其固定下来，公之于众，并严格落实。也就是说，这些问题的决定因素是地方经济发展需要和地方财政能力，不是地方制度，地方制度的作用仅限于保障相关政府承诺的公开、稳定和落实，地方政府不可能脱离经济发展区域差异而满足企业此类期望，因而“优惠越多越好”“服务越高越好”类企业期望并不适合评判地方“制度”供给水平。具体到营商“制度”评价，如果使用“地方制度数量越多越好”的评价标准，又难以解决地方制度数量很多但企业关心的问题在现有制度中找不到明确规定的问题，因而“制度数量越多越好”的评价标准虽然能够在一定程度上评价制度，却不能满足企业视角需要，也无益于在企业视角下衡量地方制度供给的“质量”。
我们认为，较之于地方政府其他杠杆措施，地方制度供给对企业运营的影响主要体现在稳定性预期的制度维护。现代企业制度要求企业根据各种潜在市场收益与风险对比做出尽可能准确的运营决策，然而企业决策却需要面对各种不确定性。来源于市场的不确定性，企业可以通过科学的市场咨询评估而尽可能减少；来源于企业内部的不确定性，企业可以通过恰当的内部产权安排与制度安排来降低；而来源于市场外因素——地方政府行为的不确定性，则需要企业根据地方制度的规定和落实情况来进行判断。地方制度供给的重要功能即通过稳定运行的制度保障企业对政府行为形成稳定的预期，从而据此做出稳定的运营决策，因而地方制度的基本功能即在于通过公开、明确、全面和稳定的制度规定，为企业行为划清和维护明确的“红线”，明确“可为”与“不可为”的边界、“鼓励为”与“限制为”的边界，并准确地预测不同企业运行行为所可能带来的潜在“激励”或者“惩罚”。
综上，本文没有选择“优惠越多越好”“服务越多越好”之类的评价标准，力图剥离非由地方制度决定的经济发展与财税能力因素的影响，着力聚焦“制度”；与此同时，没有选择“制度越多越好”之类的评价标准，着力聚焦“企业关心的问题”，力图坚持“企业视角”的定位，紧紧围绕问卷调查中整理得出的企业关心的问题，以地方政府是否实现了企业优惠扶持措施制度化(明确、公开、全面、稳定)、是否实现了地方政府经济服务与监管措施制度化(明确、公开、全面、稳定)、是否为企业和社会公众提供了对地方经济类制度(抽象行政行为)提出异议或寻求救济的非诉讼恰当渠道并为地方经济类制度及时调整提供可行路径为评价标准(赵海怡，2019)。
(二)评价指标体系
本研究评价指标体系的评价因子筛选经过了初选和复选两个步骤。先采用企业高级管理人员个别访谈法进行评价因子初选，在初选得出的40余个评价因子的基础上，制作调查问卷，发放给企业高级管理人员、法务工作者和企业外聘律师，根据问卷回收结果进一步进行评价因子复选，最终选出企业关注度高于80%的问题来作为最终评价因子，据此构建了地方营商制度环境评价指标体系，考察地方政府针对企业关心的每一个问题是否给予和实施了公开、明确、全面、稳定的制度供给。
地方营商制度环境评价指标体系共计五级573个指标，一级指标包括招商引资、技术引进、人才引进三个方面。招商引资一级指标下设企业优惠扶持制度、投资服务制度、行政许可与监管制度三个二级指标；技术引进一级指标下设技术认定制度、技术研发激励制度、技术管理制度和技术服务配套制度四个二级指标；人才引进一级指标下设人才安家落户配套制度、人才激励与奖励制度和人才服务与劳动争议处理制度三个二级指标。
每个二级指标项下根据企业关心的问题设若干三级指标，全部指标体系共计48个三级指标，围绕三级指标反映的企业关心的问题下设制度内容、制度渊源和监督救济三个四级指标，全部指标体系共计144个四级指标，每个制度内容指标下设规定有无、内容完善程度、内容具体化程度三个五级指标，每个制度渊源指标下设发布主体级别、规则时效性规定、规则的法律属性三个五级指标，招商引资类监督救济四级指标下设一个五级指标，其他监督救济指标下均设异议程序和督查机制两个五级指标，全部指标体系共计369个五级指标。
(三)权重赋值及量化打分
“权重代表了某项指标在评价体系内的重要性，反映了指标对评估结果的影响程度。面对相同的指标和数据，采用不同的权重分配方式将会得出差异较大的评估结果”(周祖成、杨惠琪，2016) ，权重分配是评估的重要步骤。鉴于地方营商制度环境各评价因子对于企业的重要性本身即仁者见仁的主观问题，本研究运用人工统计权数来完成指标权重赋值，而“任何单个评判者给出的权数都不可避免地有较浓厚的‘个人色彩’，削弱这种个人色彩的有效方法是群组评判定权”。
本研究共选择了25位专家参与指标权重赋值(3)其中国资企业高级管理者5名、民营企业高级管理者5名、相关政府机构工作人员5名、企业外聘法律顾问4名、经济学研究专家3名、法学研究专家3名。，通过单独发送的方式(确保各个专家在权重赋值方面无相互交流和影响)向所有专家发送指标体系总表和五级指标每个指标的解释，请专家在了解指标含义的前提下，根据自己的工作和研究认识分别为每个指标的权重赋值，收到所有专家权重赋值结果后，针对每一项指标的权重都采用截尾平均(4)由于均数较易受极端值的影响，因此将所有专家针对某一指标的权重赋值进行排序，去掉最大值和最小值，只使用中部的数据来求均数，这样得出的截尾平均值能更好地反映数据的集中趋势。的方法计算得出该指标权重赋值的均值。
在指标取值方面，指标体系包括了层层递进的五级指标，我们给定每个指标的满分为100，结果计算首先从五级指标开始赋值，然后根据各个指标权重分层计算各级指标得分，以此类推。因而，五级指标的赋值是整个指标体系的基础，这里主要说明五级指标的赋值标准：
第一，制度内容方面，“规定有无”主要考察该地方对于企业关心的问题有无公开发布的制度进行规定，有规定则得满分，无规定则得分为零(5)优惠扶持待遇、激励奖励类三级指标项下的“规定有无”指标赋值有其特殊性，如果当地政府完全没有在任何地方制度中提及或者承诺过给予企业或者个人何种优惠扶持或者激励奖励待遇，即说明根据当地财政收入和经济发展需要地方政府并无意给予这种优惠或者激励待遇，地方政府有权做出这样的决策，不能因为决策不给予此类待遇而认定相关制度环境不好。同理，既然没有任何地方制度中承诺给予某种待遇，就不能在此基础上对制度内容、制度渊源和监督救济有任何进一步的要求。如果因为某地方政府没有计划使用某种优惠扶持而导致该项指标下“规定有无”得分为零，进而“制度内容”“制度渊源”和“监督救济”指标得分均为零，从而拉低了该地方营商制度环境整体得分，显然不是我们评价的本意。因此，优惠扶持待遇和激励奖励类三级指标下某市“规定有无”指标为零，则量化时会选择将该类三级指标的权重从同类三级指标群体中剔除，不计作量化依据，该三级指标之下的所有四级和五级指标也当然不计作量化依据。；“内容完善程度”主要考察该地区的相关规定有没有对企业关心的问题做出较为全面的规定；“内容具体化程度”主要考察该地区的相关规定有没有对企业办理相关业务会碰到的具体问题进行明确规定，不同五级指标的考察点根据企业关注方向略有不同，每个考察点在总得分中的占比采用均分制，有几个明确规定得到几个考察点的得分。
第二，制度渊源方面，“发布主体级别”主要考察该地区围绕企业关心的特定问题都分别有哪些级别的政府机构公开发布过相关规定，我们将主体级别分为省级联合发布、省、厅、市、局、区六个级别，从理论价值上看，级别越高稳定性越高，级别越低则针对性越强，因此不能从级别高低来给制度渊源得分。我们认为，每个问题不同级别的政府都有各自明确的规定对企业来说最容易找到适用于自己的具体规则，并做出准确的企业营商决策，同时也体现出当地治理体系层级清晰、体系完整，因而我们选择级别越全越好的价值判断，赋值时每个级别的发布主体在总得分中的占比采用均分制，该地区的相关规则每满足一个级别即得到一个级别的得分，发布主体级别越全得分越高(6)上海市和重庆市作为直辖市，其发布主体级别则包括省级机构联合发布、直辖市、直辖市下属厅级机构、直辖市下属经济区四个级别，虽然直辖市的发布主体级别考察4级而省会城市发布主体级别考察6级，但直辖市和省会城市按照各自发布主体级别数量考察发布主体级别是否全面，而不考察级别总数的多少，因此得分结果并不受直辖市与省会城市所含级别差异的影响，可以保证直辖市与省会城市地方制度质量的横向可比性。，如出现某规则发布主体不明，企业就无从判断该规则是否适用于自己，因而会倒扣得分。“时效性”主要考察相关地方规则是否对该规则的具体生效时间和失效时间有明确规定，企业可以推定没有明确失效时间、又没有新的替代制度出现时原有制度一直有效，因而我们推定规则生效时间比失效时间更为重要，在具体赋值时我们赋予明确生效时间占时效性总得分的70%，明确失效时间则占总得分的30%，然后根据有明确生效时间的规则在相关总规则数中的占比和有明确失效时间的规则在相关总规则数中的占比来进行赋值。“规则的法律属性”则主要考察围绕企业关心的特定问题，某地方的相关规则中“被立法法直接赋予法律效力”的地方法规和地方政府规章的数量在当地相关制度规定的总数中的占比，该占比乘以100即“规则法律属性”指标的得分。
第三，监督救济方面，主要考察相关地方规则是否明确规定了企业对相关规则提出异议的非诉讼渠道和督查追责机制，两个考察点在总得分中的占比采用均分制，有几个方面的规定则得到几个方面的得分。
三、样本城市地方营商制度环境评估结果
数据采集是评估的重要环节，现有法治评估研究的常用数据采集方法包括政府自评、政府官方统计数据、民间团体研究数据和公众问卷四种方式。(7)政府自评如浙江大学法治余杭课题组完成的法治余杭量化评估体系，详见钱弘道：《中国法治指数报告(2007—2011)——余杭的实验》，北京：中国社会科学出版社，2012年；政府官方统计数据如北京市法治建设状况综合评价指标体系研究课题组完成的现代化法治城市评价，详见王称心：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，北京：知识产权出版社，2008年；民间团体研究数据如法治昆明课题组完成的法治昆明综合评价指标体系中一部分数据来自“中国城市竞争力报告”，详见王启梁、李娜：《区域性法治评价的初步尝试——2009年“法治昆明综合评价指标体系”是如何形成的》，《云南大学学报(法学版)》2015年第6期；公众问卷如上海社科院法治市情研究中心完成的上海法治建设指标体系，详见姚颉靖、彭辉：《上海法治评估的实证分析》，《行政法学研究》2015年第2期。然而政府自评可能将企业难以查找获得的内部规范性文件作为数据采集对象，产生和企业视角的偏差，现有政府官方统计数据也常常只有万人拥有律师数、法院审理案件数量等简单数据，无法借以准确判断地方制度供给是否能够满足企业运营需要，民间团体研究数据和公众问卷都侧重了解社会普通公众对法治水平的主观感受，难以贴合企业视角，因此本研究采取了以企业可以使用的手段和途径人工查找地方制度规定的方式采集信息。
本研究着重考察地方制度供给与企业需求的差距，坚持从企业视角评价地方制度，而企业评价的首要前提是企业知道和了解地方制度的规定。实践中，企业了解地方制度规定的方式有企业主动询问和政府主动公开两种方式。制度经济学研究指出，制度的作用不仅仅在于事后调整和纠错，更在于事前激励和影响行为人决策，而信息搜寻是要付出成本的，因而理论上讲，企业只有形成了某种决策意向才会主动付出搜寻成本向政府询问相关规定，而地方政府颁行地方制度的目的是事先影响企业决策，应该在假定不特定多数企业都可能会有相关意向的前提下，主动公开相关制度以尽可能方便所有的不特定多数企业都了解地方制度的规定。因而，理论推理结果是政府主动公开比企业主动询问更必要。本研究完成的400个企业高级管理人员填写的调查问卷结果也印证了这一点。当被问及“您认为地方政府是否应该通过下述方式告知企业关心的信息”时，331个企业管理者选择了“应该由行政机构公开发布规范性文件，明确告知所有企业和个人”，占问卷企业的82.75%，46个企业管理者选择了“无须告知所有企业和个人，单独告知相关企业或个人即可”，15个企业管理者选择了“行政机构无须主动告知，应该由相关的企业或个人主动去询问相关行政机构”，只有8个企业管理者选择了“无须明确告知”。
实践中政府主动向企业公开地方制度规定也有很多渠道，其中纸质文件传达受到传达成本的限制更适合于向特定企业的传达，不适合向不特定多数企业的传达，因而不能充分满足企业需要。电子信息传达方式中，400个问卷企业选择占比较高的主要是政府官网(占比63%)、社会网络信息(占比32%)、新闻宣传(占比33%)和社交软件如微信公众号、微博等(占比29.75%)。考虑到新闻宣传和社交软件往往会选择相关制度的主要关键点，少有对相关制度的全部细节的公布，而社会网络信息则一般是对政府官网或者新闻网站相关信息的转发、链接或个人梳理总结，都不及政府官网制度公开的权威、全面和稳定，并且大多数企业管理者也确实选择了政府官网作为主要的制度信息来源渠道，本研究最终选择了从相关地方政府官网公布于“政策法规”“信息公开”“通知公告”等栏目项下的各类地方法规、地方政府行政规章、地方政府规范性文件中人工查找地方制度对于企业关心的问题有无明确、公开、全面、稳定的规定和异议渠道，并结合五级客观指标的考察点具体采集信息(8)这样的数据采集方式容易产生一个问题，即地方营商制度环境评估结果容易受到地方政府官网信息公开绩效的影响，地方制度规范做得较好，而政府官网信息公开工作做得不好，可能导致制度环境评估结果不能反映实际制度供给情况。这种可能性确实存在，但在地方政府看来“有规定”但“信息公开做得不好而未充分公开”有区别，而对企业来说“因官网查不到而看不到”和“因为确实没规定而看不到”并无实质区别，都是“不知道地方政府如何规定”，本研究完成的是企业视角下的地方制度环境评估，因而这一问题的存在并不影响实际评估结果，反而是地方政府应该认识到未能充分有效公开的制度难以满足企业运营需要。。
受到研究投入有限和人工查找数据难度的约束，我们无法实现对我国所有地方政府的所有官网进行查找，而是选择了前述企业问卷回收率较高的四个国家中心城市作为测量地方制度供给与企业需求差距的样本城市，并且选择了与企业关心的问题密切相关的部分样本城市政府官网进行了有限查找，所有数据截止日期为2019年3月1日，样本城市量化评估结果见表2、表3(只具体到各城市一级和二级指标得分情况)，样本城市评估结果对比见图1。
表2 样本城市营商制度环境评价一级指标评估结果
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表3 样本城市营商制度环境评价二级指标评估结果
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图1 样本城市营商制度环境评估结果对比图
四、营商环境地方制度供给与企业运营需求的差距
根据前述实证分析结果，尽管部分样本城市已经有了包括地方优化营商环境条例在内的大量的地方制度规范，但企业满意度偏低的主要原因，即营商环境地方制度供给与企业运营需求的差距，主要表现在：
(一)地方制度供给方向不能满足企业运营需求
评估结果显示，地方制度数量巨大，但部分城市明显表现出奖励激励类制度供给过多，而服务与监管类地方制度供给不足的问题。
地方营商制度环境评价指标体系围绕企业关心的运营问题共设置了10个二级指标，从图2 可以看出，各样本城市引资类地方制度普遍得分较低，但区域差异不明显，因为量化时主要根据满足条件的制度数量占相关制度总数的占比计分，说明一方面引资类地方制度规范质量不高，另一方也反映了引资类地方制度规范数量较多、计分基数较大。在技术引进和人才引进指标上，样本城市评估结果表现出较大差异，上海市几乎在涉及技术和人才的企业关心的各个问题上都有比较明确、公开、全面和稳定的制度回应，各种不同问题的制度供给比较均衡，而其他三个样本城市则从供给质量上看与上海市存在较大差距，并且自身的地方制度供给也表现出不同方向上供给明显的不均衡，普遍存在激励奖励类制度供给情况明显优于服务监管类制度、人才引进类制度与技术引进类制度供给不均衡的问题；其中，西安市在人才服务类地方制度上比较重视，而重庆市则在技术服务制度上表现突出。
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图2 样本城市营商制度环境评价二级指标得分对比图
(二)地方制度内容不能满足企业运营需要
从“制度内容”指标得分情况看，现有的地方制度存在下面两个方面的问题：
第一，对企业关心的问题普遍有规定，但不完善、不具体、不明确，“内容完善程度”和“内容具体化程度”不能满足企业需要。本文构建的地方营商制度环境评价指标体系中“制度内容”四级指标，旨在站在企业视角上考察当地地方制度规范是否对企业关心的问题给予明确、完善和具体的规定，下设“规定有无”“内容完善程度”和“内容具体化程度”三个五级指标。从评估结果看，如图3所示，四个样本城市“规定有无”得分相差不大，其中上海市达到了100分，其他城市得分也在97分以上，说明四个城市对于企业关心的问题基本都有明文规定。四个城市“内容完善程度”得分出现明显差异，其中上海市得到了96.2分，说明对于企业关心的申领条件、奖惩方式等都有比较全面的规定，但重庆、成都和西安的平均分都低于80分，高于70分，说明对于企业关心的问题有规定但规定不够全面。在“内容具体化程度”指标上，得分最高的上海市得到了73.6分，最低的成都市得到了36.9分，说明对于企业关心的申报手续、程序要求等具体问题规定得不够具体清晰。总的看来，样本城市在“制度内容”指标上的表现离企业决策需要存在一定的差距，并且这些差距并没有表现为欠缺规定，而是主要表现在现有规定的“制度细节”上，企业运营决策需要具体、详细、准确的规则信息，忽略“制度细节”的制度规定无法满足企业决策需要。
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图3 样本城市“制度内容”项下各个五级指标平均得分对比图
第二，规范内容缺乏法制化思维。按照法律制度条文撰写规律，对相对人行为产生约束力的规范，应该对不同相对人权利义务内容、激励与惩罚机制进行明确规定，只有这样被约束的相对人才能清楚地知道可以做什么、不可以做什么、何种行为会面临何种激励或惩罚，这样的制度规则才能通过清晰的因果关系真正起到预先影响相对人行为决策的目的。然而，大量的地方政府规范性文件只有“应当××”的规定，有的没有明确企业的权利义务、有的没有明确具体程序、有的没有明确奖惩方式和奖惩强度等，这样的规范性文件使得企业只知道该文件会对自己有约束力，但具体怎么要求、怎么做、能不能不做、不做会怎样、能不能提出异议等问题都模糊不清。这样的地方制度信息准确性低，使得企业决策无所适从，离企业决策所需要的准确信息和预期的稳定制度维护存在距离。
(三)地方制度载体形式不能满足企业运营需要
根据我国宪法和2015年修订的《立法法》，在我国具有法律效力的立法包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。(9)参见《中华人民共和国立法法》第五章“适用与备案审查”。因而，地方性法规(10)在不违反上位法的前提下，省级人大及其常委会有权根据本地方需要，制定适用于其管辖范围内的地方性法规；设区的市级人大及其常委会则有权对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。参见《中华人民共和国立法法》第72条。和地方政府规章(11)省级人民政府可以在不违反上位法和本区域地方性法规的前提下，为执行上位法和地方性法规以及具体行政管理事项而制定地方政府规章；设区的市级人民政府可在不违反上位法的前提下，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面颁行地方政府规章。参见《中华人民共和国立法法》第82条。是“被立法法直接赋予法律效力”的地方立法，这些制度作为营商制度环境的地方制度载体，在法学界和经济学界均无疑问。而以省级政府下属的各个厅(委)、市级政府下属的各个局(委)和各个区名义发布的规范性文件，不属于《立法法》所认可的地方政府规章，因而属于“未被立法法直接赋予法律效力”的地方规范。这部分地方规范是否可以成为地方营商制度环境的制度载体，属于法学研究的敏感地带(赵海怡，2019)。部分法学学者认为这些“未被立法法直接赋予法律效力”的规范性文件是“政策”，不是“法律制度”，不能纳入营商制度环境的考察范围。然而本研究前期完成的企业管理者个别访谈和中期的企业问卷调查结果都显示，企业普遍认为地方政府相关规范性文件也是“企业眼中的制度”，是企业要遵行的规则，对企业具有“实际约束力”，对企业运营决策产生实际影响，很多“被立法法直接赋予法律效力”的地方立法只对企业关心的问题进行了原则性、方向性规定，企业的具体权利义务则主要由政府规范性文件规定。
面对上述不同意见，笔者采集地方制度规范数据时选择将“未被立法法直接赋予法律效力”的规范性文件纳入采集对象中，但在量化打分时对“规则的法律属性”五级指标选择了“被立法法直接赋予法律效力”的地方制度在对企业关心的相关问题进行规定的总文件数中占比越高得分越高的赋值方法。
如图4所示，从四个样本城市的评估结果看，各个城市在这样的赋值标准下得分都普遍不高，反向验证了实践中大量的“被立法法直接赋予法律效力”的地方制度并未对企业关心的问题给予明确具体规定，影响企业运营决策的制度信息主要来源于“未被立法法直接赋予法律效力”的地方政府规范性文件，这些文件规定企业的具体权利义务、对企业具有实际约束力从而对企业运营决策产生重要影响，是中国地方营商制度环境不可忽视的制度载体，离开这些文件，地方营商制度环境差异难以显现，也难以衡量营商环境地方制度供给与企业需求的差距。
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图4 样本城市地方营商制度环境制度载体分类对比
然而，实证评估结果显示，这些在实践中影响着资源配置类法律制度实际运行结果、明确微观市场主体具体权利与义务、为企业运营决策提供主要制度细节信息、在营商环境地方制度供给中占比多数的“未被立法法直接赋予法律效力”的地方政府规范性文件(赵海怡，2019)普遍缺乏法制化思维。注意，这里强调的是“法制化”而不是“法治化”，我们发现的问题不是政府颁行规范性文件没有法律依据、侵犯企业权利或者没有民主参与等，而是规范性文件缺乏重要的制度化规范信息。
对相对人产生约束力的制度规则，一般应当明确发布依据(上位法授权或要求)、发布主体、发布时间、对人的效力(约束的人的范围)、空间效力(约束力及于哪些区域)、时间效力(生效与失效的时间)等，只有包含这些明确信息，才能使得被约束的相对人清楚地判断自己是否受到该规则约束，从而准确做出运营决策。然而，地方政府官网上公布的规范性文件中，完整包含上述信息的只占少数。发布主体不明、发布时间不明、生效时间不明、失效时间不明的文件大量存在。
如图5所示，综观各城市“规则时效性”指标的平均得分，百分制下大多徘徊在65分以下，甚至有的城市特定三级指标下规则时效性的得分只有20余分。此外，对相对人行为产生约束力的、稳定的制度规范一般会采用“规定”“实施办法”等规范的名称，使阅览者通过名称就能较为清晰地判断该规则的性质，而样本城市地方政府发布的各类制度规范所用名称比较凌乱，“办法”“意见”“通知”等多种多样，而这些对企业产生实际约束力的规则，在这样的名称下被混在同样使用类似名称的政府机构人事任命通知、突击检查通知甚至新闻通知中，项目研究人员检索有用规范十分困难，不得不一个个打开逐条阅读检索。这样缺乏法制化思维的规范性文件发布在地方政府官网上，使得希望据此获得准确信息的企业无从判断。
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图5 样本城市“规则时效性”五级指标平均分对比图
(四)地方制度公示方式不能满足企业运营需要
为了确保从企业视角评价各地营商制度环境，项目组一开始便确定数据采集的基本原则，即只有企业通过正常途径看得到的规范，才纳入我们的数据采集范围，因为只有企业能够看得到的才是真正对企业决策产生影响的，虽然存在但未公开发布的规则，无法作为企业的运营决策依据，难以满足企业需要，因此我们最终选择了政府官网上公开发布的规范作为信息采集的基本对象。
然而，各样本城市政府官网上分设了“政策法规”“信息公开”“通知公告”“企业服务”等各种各样的专栏，而对企业关心的问题进行制度性回应的规范性文件散落上传至这些各式各样的专栏中，难以找到分类规律，在各个专栏内部，各规范性文件既不按照发布主体进行分类、也不按照涉及行业进行分类，甚至和生效日期或发布日期排序也毫无关系，常常只是按照政府各个部门上传相关文件的时间来排序。时常在“政策法规”栏目里发现新闻报道、在“信息公开”里发现地方政府规章、在众多人事任命公告里忽然发现“关于认定……企业(或技术)的办法”，甚至发现上传时间晚于失效时间的规范性文件。
项目组在2017年底和2019年初分别对相关城市政府各部门官网公布的制度规范进行了筛选检索，但发现很多2017年底可以看到的文件在2018年初的时候从政府官网上被清理删除了，2018年底可以看到的文件在2019年初在政府官网上被清理删除了，但根据这些文件对时效性的规定，这些文件并没有失效，而且也没有发现官网针对被删除的文件发布新的文件来替换旧的文件。地方政府官网上这种无规律的制度规范发布方式，给项目组检索地方制度规范带来较大困难，大量的时间和人力耗费在这种浩瀚的检索查找工作中。对于专业法律研究人员而言尚且如此，企业又如何在这庞大而复杂的公开方式中准确找到适用于自己的规范呢？即便可以找到，又需要耗费企业多少有效时间和搜寻成本呢？如图6所示，样本城市当地营商制度环境满意度测评中“内容查找便捷满意度”明显低于其他指标，也验证了这一问题的存在。
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图6 样本城市“制度内容查找便捷满意度”得分对比图
(五)地方制度监督救济措施不能满足企业运营需要
影响资源配置的地方制度规范不仅实际影响企业的运营决策，也反过来影响地方经济发展与公共福利增长，这些制度只有与经济发展需要和企业运营需求相匹配才能对经济发展产生正向影响。大量的此类制度属于难以直接通过行政诉讼和行政复议提出异议和寻求救济的“抽象行政行为”，加之正外部性的溢出和信息传导的迟滞都决定了在这些领域，诉讼渠道无法给予企业足够的异议表达渠道，更不能给这些制度提供快速灵活调整的机会。因此，这些制度颁行时是否为企业预留了提出异议的非诉讼渠道，在一定程度上决定了是否为这些制度留下可行的调整机会和调整空间。
在本研究完成的企业问卷调查中，参与填写问卷的400家企业中，认为政府非常应该和应该告知企业提出异议的非诉讼渠道的占比为87.7%，而认为可以不告知的仅占1.8%，只有2家企业认为政府没必要告知。然而地方制度供给实际结果如图7所示，四个样本城市中，除了上海在监督救济问题上平均得分为78.9，基本满足企业需求外，其余3个样本城市48个三级指标(围绕48个企业关心的问题而设)之下“监督救济”四级指标的平均分分别只有41.8、31.4、50.9，充分反映了在非诉讼监督救济机制上，我国地方制度供给与企业需求差距较大。
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图7 样本城市四级指标平均分对比图
五、结 语
在寻找我国营商环境地方制度供给与企业运营需求差距的过程中，我们发现地区差异、企业评价以及制度建设的问题都不约而同地指向了一类制度载体——“未被立法法直接赋予法律效力”的地方政府规范性文件。对企业关心的问题进行具体规定的主要是这些规范性文件，这些规范性文件是企业实际运营决策的主要制度信息来源；而因为规定不完善、不具体影响企业形成稳定制度预期的也是这些规范性文件，发布方式混乱导致企业对制度规则查找便捷度普遍不满的也是这些规范性文件，对适用对象、适用时效、适用范围规定不清导致企业无所适从的还是这些规范性文件，东西部样本城市地方营商制度环境的差距也主要表现为地方政府规范性文件法制化水平的差距。因此，地方政府规范性文件法制化水平似乎是影响我国营商环境地方制度供给与企业运营需要之间存在较大差距的关键性因素。
综观我国的营商环境优化改革，从国家领导人提出改革思路与政策方向，到国务院的《优化营商环境条例》、各省的省级《优化营商环境条例》、国务院各个部委颁行的部门规章、到各省市地方政府颁行的地方政府规章，再到各厅、局、区级政府部门出台的各类规范性文件，都从不同的级别和方向为我国营商环境的整体提升提供了不同的制度保障，我们完全可以将这些层层递进、层层具体化的制度体系，看作一整套营商环境领域实现国家治理现代化的制度体系。作为这一整套制度体系的“制度末梢”——地方政府颁行的“未被立法法直接赋予法律效力”的地方政府规范性文件，恰恰是现阶段影响我国营商环境优化领域国家治理能力全面提升的关键节点。
根据我们的实证调查数据，在四个样本城市中，对企业关心的问题给予具体规定的制度信息，平均70%以上来自于各级各类地方政府规范性文件，而从“发布主体”和“规则法律属性”指标看，样本城市的相关地方法规和地方政府规章差异不大，地方营商制度环境差异主要表现为地方政府规范性文件的差异。我们所构建的地方营商制度环境评价指标体系，将评价标准选定为是否对企业关心的问题给予了明确、公开、全面和稳定的规定，评价尚未涉及公平竞争、依法授权、资源配置优化、交易成本最小化等更高的要求，可以说明确“生效时间”“失效时间”“发布主体”“适用对象”“申领条件”“申领程序”“能在官网上准确便捷的查找”等这些评价制度规则的基本要求，但样本城市的地方政府规范性文件在这样标准之下的量化评估结果仍然普遍偏低，揭示出地方政府规范性文件“法制化”水平不高和地方制度供给与企业需求之间存在较大差距的重要原因。
在我国全面推进“依法治国”理念，社会主义法律制度建设已经取得丰硕成果的背景下，地方政府规范性文件“法制化”水平不尽如人意的现状，与其“未被立法法直接赋予法律效力”因而未被定性为“法律”、而被定性为“政策”有关。然而，正如我们地方营商制度环境评估所发现的那样，《优化营商环境条例》需要依靠各级各类地方政府规范性文件来保障和落实，才能真正使企业感受到营商制度环境的变化。这些地方政府规范性文件虽然“未被立法法直接赋予法律效力”，却很大程度上决定了“被立法法直接赋予法律效力”的法律规则的实际运行状况和运行结果。
因而，在保障我国营商环境优化的整个现代化国家治理制度体系中，位于“制度末梢”的各级各类地方政府规范性文件是决定微观主体所关心的“制度细节”的关键性节点，是国家经济干预决策实际影响企业决策的关键性节点，是国家治理国策通过各级各类制度层层落实、最终与微观主体权利义务有效对接的关键性节点，是决定地方制度供给能否满足企业运营需要的关键性节点，是营商环境优化领域全面完善现代化国家治理体系和提升国家治理能力的重要着力点。
本文的研究主要结论如下：(1)营商环境优化的主要服务对象是企业，较之于国家顶层设计类法律法规，企业更关心直接规定其具体权利义务进而影响其运营决策的地方制度供给，不断缩小营商环境地方制度供给与企业运营需求间差距是 “法治化”营商环境建设的关键点之一。(2)尽管围绕“法治化”营商环境建设我们已经完成了很多工作，世界银行评估占位也大幅度提高，但企业问卷结果显示现有地方制度供给的企业满意度普遍不高，说明现有地方制度供给与企业需求之间仍然存在较大差距。(3)企业对制度环境的主要需求在于稳定预期的制度维护，地方制度供给评价标准不应是“优惠越多越好”“制度越多越好”，而应是围绕企业关心的问题是否有明确、公开、全面、稳定的制度规定。(4)企业视角下我国现有的营商环境地方制度供给地区差异明显，西部城市与东部上海市差距较大，且在供给方向上、制度内容上、制度形式上、制度公示方式上和监督纠错机制上都与企业运营需求存在显著差距。(5)地方政府规范性文件是决定企业所关心的“制度细节”的“制度末梢”，是国家治理国策通过各级各类制度层层落实、最终与微观主体权利义务有效对接的关键性节点，是营商环境优化领域全面完善现代化国家治理体系和提升国家治理能力的重要着力点。
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