制度优势转化为治理效能的深层逻辑与实践路径
制度优势转化为治理效能的深层逻辑与实践路径
——党的十九届四中全会精神学习体会
周 虎 王明生
(江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心 南京大学研究基地， 南京 210023)
摘 要：党的十九届四中全会提出了“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的重要命题，对“中国之制”的优势彰显与“中国之治”的路径优化做了深刻阐释。 从内在逻辑上看,“制度优势”与“治理效能”的相互关系体现为层层递进的三个方面:一是“并列结构”,二者不可偏废;二是“相互支撑”,二者相得益彰;三是“更好转化”,聚焦效能优化。“更好转化”是聚集实践环节,进一步强调实践是将制度优势更好转化为治理效能的关键桥梁。从历史与现实两个维度看,决战决胜脱贫攻坚、特殊时期共克时艰、国民经济快速发展以及社会保持长期稳定四个方面,是我国制度优势转化为良好治理效能的成功实践与有力体现。新时代背景下,“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”可以在以下五个方面做好功课、夯实基础:一是要始终坚持党的集中统一领导,在党的坚强领导下实现“效能转起来”;二是要加强干部队伍的治理能力建设,在知行合一的衔接中推动“基层做起来”;三是要以制度执行永葆制度的生命力,在执行监督的落实中促使“堡垒严起来”;四是要用民主协商的方法做好群众工作,在协商治理的整合中带动“氛围活起来”;五是要法治提供常态化和秩序化保障,在于法有据的改革中督促“效果实起来”。
关键词：制度优势；治理效能；中国之治；效能转化；路径优化
从世界历史看，人类社会的制度与治理模式呈现出一部有脉络可寻的演进史，如何将“建起来”的制度在执行中转化为良好的治理效能是世界各国在当下的不懈追求。在制度与治理模式的选择问题上，无论是古与今的比对借鉴，还是东与西的竞争较量，抑或是建与治的得失评估，最终都绕不开“如何实现制度优势向治理效能的更好转化”这一总的课题。
党的十八大以来，我们党不仅把制度建设摆到了十分突出的位置，而且狠抓落实和治理效能提升。从党和国家事业发展的全局和长远出发，党的十九届四中全会提出了“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的重要命题(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第5页。，对坚持“中国之制”的优势与创新优化“中国之治”的路径做了系统全面的阐释，深刻揭示了社会主义制度优势与治理效能的内在逻辑关联，体现了守正出新的唯物辩证法思想，是对新时代的改革做出的最新顶层设计。从根本上说，我国的制度优势是社会主义制度优势，在社会主义这一根本制度下,还有一些基本制度和重要制度,构成了一整套用来保障“中国之治”的制度体系。新时代背景下，只有在党的领导下坚持和不断发展完善这些制度，并在效能、基层、堡垒、氛围、效果等五个方面做好功课、夯实基础，才能永葆制度的生机活力，长期保持和增强我国国家制度和国家治理体系的优势。
一、社会主义制度优势与治理效能思想的提出与演进
从“制度优势”一词的概念演进史来看，在党和国家各方面的制度中，具有显著优势的制度实际上是“一对多”的关系，即是说在一个根本制度全盘统领下的一整套制度体系。这一制度体系不仅包括社会主义制度这一具有明显比较优势与核心竞争力的根本制度，同时也涵盖了一些能够牢牢支撑我国根本制度在性质上保持长久不变的基本制度和重要制度。
我国是社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度。2018年3月，新颁布实施的《中华人民共和国宪法》在序言部分明确指出“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度”，即“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”；新修订的宪法对我国这一“根本制度”地位永固的再次确认，旗帜鲜明地表明我国的社会主义制度必须毫不动摇、一以贯之，新中国成立以来历次宪法修订也都在反复强调“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”(2)《中华人民共和国宪法》，北京：人民出版社，2018年，第7、8页。。基于此，从根本上说，我国的制度优势是社会主义制度优势。在《邓小平文选》三卷本中，虽然没有直接出现“制度优势”一词，却有与之相近的话语表述，如邓小平在1987年10月13日的讲话中就提到了“制度的优越性”“社会制度的优势”等词语，并且他还通过列举共产党的领导、民主集中制、民族区域自治三项制度，来具体阐述我们国家的制度优越性到底“优”在哪些方面。不仅如此，邓小平还在1992年视察南方时的谈话中特别提出“社会主义制度能够集中力量办大事的优势”(3)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第377、256、257页。这一著名论断。
党的十八大以来，习近平总书记在系列重要讲话中进一步阐明了中国特色社会主义的制度优势。他强调要“坚定对中国特色社会主义的制度自信”(4) 习近平：《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神》，《人民日报》2012年11月19日，第2版。，“坚持中国特色社会主义制度优势和特点”(5) 习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。。2014年10月23日，习近平总书记在谈到中国特色社会主义法治的优越性时，再一次明确和充分肯定了我国社会主义制度的显著优势，指明了这些优势主要体现在“人民当家作主的主体地位”有了制度上的根本保证；与此同时“人民在全面推进依法治国中的主体地位”也得到了有效确认与巩固(6) 中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第28页。。在2016年的“七一”重要讲话中，习近平总书记强调了“中国特色社会主义制度是具有明显制度优势的先进制度”，并认为这一先进制度符合人类对更好社会制度的探索规律，是中国贡献给世界的“社会制度方案”，可供一些国家进行借鉴与选择(7) 习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日，第2版。。新时代背景下，在谈到为什么要对我国经济发展充满自信的问题时，习近平总书记精准聚焦我国所具有的独特的制度优势，分别从党的领导、政通人和、改革发力、宏观调控四个方面着重进行论述(8) 习近平：《在民营企业座谈会上的讲话》，《人民日报》2018年11月2日，第2版。，集中阐释了推动我国经济发展的领导力量、政治优势、动力保障机制以及党和政府的统筹协调能力，并基于对改革开放40多年的实践经验总结指出：“必须坚持完善和发展中国特色社会主义制度，不断发挥和增强我国制度优势。”(9)习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》，《人民日报》2018年12月19日，第2版。
在社会主义这一根本制度下，还有一些基本制度和重要制度，构成了一整套用来保障“中国之治”的制度体系，这一高效运转的制度体系在几十年的治理实践中已证明是具有显著优势的。关于基本制度和重要制度的制度优势，党和国家重要领导人也有许多内涵丰富的论述。2012年3月9日吴邦国强调“要发挥国家一切权力属于人民的制度优势”(10)《吴邦国论人大工作》下，北京：人民出版社，2017年，第625页。；2012年11月8日胡锦涛强调要“激发人才创造活力、具有国际竞争力的人才制度优势”(11)《胡锦涛文选》第3卷，北京：人民出版社，2016年，第656页。；2015年10月1日俞正声强调要“充分发挥民族区域自治制度优势”(12)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》中，北京：中央文献出版社，2016年，第701页。。2017年6月30日习近平总书记强调对于香港特别行政区而言，“一国两制”是有制度优势的(13)习近平：《在香港特别行政区政府欢迎晚宴上的致辞》，《人民日报》2017年7月1日，第2版。；2018年3月4日习近平总书记提出“新型政党制度”也是有独特优势的(14)《习近平在看望参加政协会议的民盟致公党无党派人士侨联界委员时强调坚持多党合作发展社会主义民主政治为决胜全面建成小康社会而团结奋斗》，《人民日报》2018年3月5日，第1版。；2018年7月3日习近平总书记提出干部选拔和培养制度也是具有优势的，他指出“我们党坚持一层一层考验、递进式培养干部，这是我们的制度优势”(15)习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2018年，第31页。；2019年2月20日习近平总书记提出“新型举国体制”对于持续推动我国航天科技稳步发展也是很有优势的，“嫦娥四号”顺利完成探月任务“是探索建立新型举国体制的又一生动实践”(16)《习近平在会见探月工程嫦娥四号任务参研参试人员代表时强调 为实现我国探月工程目标乘胜前进 为推动世界航天事业发展继续努力》，《人民日报》2019年2月21日，第1版。，这一“新型举国体制”实际上反映的是中国“超强型”的举国动员能力，由此带来的便是中国航天不断做大做强优势、持续争创世界一流。此外，2019年12月3日，栗战书在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话中强调“‘一国两制’是符合澳门整体和长远利益的最佳制度安排”，并鼓励澳门在今后的实践探索中进一步“充分发挥‘一国之利、两制之便’的制度优越性”(17)栗战书：《坚定不移走“一国两制”成功道路 确保宪法和澳门基本法全面准确有效实施——在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话》，《人民日报》2019年12月4日，第3版。。2019年12月20日是澳门回归祖国20周年纪念日，习近平总书记在总结澳门“一国两制”的成功实践经验时，旗帜鲜明地强调要“始终坚定‘一国两制’制度自信”，要“发自内心拥护‘一国两制’，认同‘一国两制’是澳门保持长期繁荣稳定的最佳制度”，并指出“只要对‘一国两制’坚信而笃行，‘一国两制’的生命力和优越性就会充分显现出来”(18)习近平：《在庆祝澳门回归祖国二十周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2019年12月21日，第2版。。这些都是对我国有哪些制度是具有优势的重要归纳。
为了整体性、系统性地总结我国制度优势，2019年党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)系统论述了我国国家制度和国家治理体系的“13个显著优势”：党的领导、人民至上、依法治国、举国办大事、各民族平等、基本经济制度不动摇、思想精神文化高度认同、力求共享发展共同富裕、改革创新增添社会活力、敬才爱才养才识才用才、人民军队为祖国保驾护航、“一国两制”实践行稳致远、自力更生和开放发展相统一。其中，在治国理政中党的领导一以贯之是中国独特的政治优势和鲜明的制度优势。对此，党的十九届四中全会《决定》强调指出“中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势”，这一最大优势不仅牢牢贯穿于我国国家制度和国家治理体系的顶层设计与基层探索之中，同样也始终贯穿于“支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”之中，它既是“中国之制”的鲜明特征，又是“中国之治”的坚强保障，既牢牢统领和主导着其他方面优势的发挥，又深刻地影响着社会平稳运行和国家长治久安的现实进程。(19)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第3-4、6、5页。党的十九届四中全会对“13个显著优势”的系统归纳与科学总结，是中国特色社会主义制度建设的伟大里程碑，它深刻阐明我国当前和今后的制度体系建设要继续扬优势、守底线、强特色的总基调，并为党和国家不断强化制度认同与坚定制度自信提供了重要指引。
党的十九届四中全会《决定》从“中国之制”的优势彰显与“中国之治”的路径优化两大层面赋予了“治理效能”一词的丰富内涵。从“治理效能”一词的概念演进史来看，对治理效能的不断优化、促进效能转化以及向更好的形势发展是人们进行治理活动的核心追求。
2013年12月11日，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》(以下简称《意见》)的通知。在《意见》中，中共中央办公厅提出了把核心价值观充分融入社会治理之中的要求，并将其作为社会治理的重要内容给予把握，以期“实现治理效能与道德提升相互促进”(20)《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，北京：人民出版社，2013年，第1、9、10页。。这是从道德涵养的角度来谈如何提升治理效能的问题。此外，还有从法治保障的角度来谈如何提升治理效能的问题。
党的十八大以来，习近平总书记在系列重要讲话中对“治理效能”做了重要论述。“治理效能”一词最早是出现在2017年9月19日习近平总书记在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表的讲话中，他称赞一些同志“用改革的思维、创新的办法提升社会治理效能”(21)《习近平在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表时强调坚持走中国特色社会主义社会治理之路确保人民安居乐业社会安定有序》，《人民日报》2017年9月20日，第1版。，从而真正肩负起了“为官一任者就要学会造福一方老百姓”的政治责任。在谈及全球治理体系的变革问题时，习近平总书记着重从安全治理的角度出发，强调维护安全也是一项治理，他积极倡导国际社会并肩携手共同开展安全治理，并且他还为安全治理效能的全面提升出谋划策，即主张“运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升安全治理效能”(22)习近平：《坚持合作创新法治共赢携手开展全球安全治理——在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲》，《人民日报》2017年9月27日，第2版。。在谈及反腐败工作的常态化和制度化问题时，习近平总书记强调要对国家监察体制进行深化改革，强调在党的领导下“充分发挥新体制的治理效能”(23)《习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时强调持续深化国家监察体制改革推进反腐败工作法治化规范化》，《人民日报》2018年12月15日，第1版。，从而对“敢腐分子”形成绝对压倒的强大震慑力，对“能腐分子”形成不可触碰的强大电压力，对“想腐分子”形成有效牵制的强大约束力。在谈及应如何促进社会安定和谐、实现人民安居乐业等问题时，习近平总书记强调“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能”(24)《习近平在中央政法工作会议上强调全面深入做好新时代政法各项工作促进社会公平正义保障人民安居乐业》，《人民日报》2019年1月17日，第1版。。在谈及改革步骤的协调性和改革举措的配套性问题时，习近平总书记强调：“统筹制度改革和制度运行，处理好顶层设计和分层对接的关系，搞好上下左右、方方面面的配套，注重各项改革协调推进，使各项改革相得益彰，发生‘化学反应’，把制度优势转化为治理效能。”(25)《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议强调加强改革系统集成协同高效推动各方面制度更加成熟更加定型》，《人民日报》2019年9月10日，第1版。在谈及为什么要“把我国制度优势转化为治理效能”的问题时，习近平总书记指出：“制度的生命力在于执行。”(26)《习近平在中央政治局第十七次集体学习时强调继续沿着党和人民开辟的正确道路前进不断推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2019年9月25日，第1版。有了好的制度却不好好执行，或者在执行过程中搞变通、打折扣，在制度实践中变相削弱对执行力的监督，这本身就是对制度的最大伤害，有制度不执行比没有制度或制度缺位要有害得多。打造出坚定果敢的制度执行力和监督力是将制度优势更好转化为治理效能的现实路径选择，同时也是党和国家治理能力建设与治理体系完善的永恒课题。2019年10月31日，党的十九届四中全会《公报》提出了“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”(27)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，北京：人民出版社，2019年，第7页。的重大命题，与此同时党的十九届四中全会《决定》再一次重申了这一命题。从“转化”到“更好转化”，“变”的是制度能力建设和治理体系改革的内容与形式，“不变”的是中国共产党人和中国人民对坚持与健全“中国之制”、完善与巩固“中国之治”的永恒追求。
2019年是澳门基本法实施20周年，基于“一国两制”在澳门的成功实践、成功道路与成功经验，栗战书称赞澳门在“将‘一国两制’的制度优势转化为实际的治理效能”这一过程中“取得了不俗的成绩”，据此他还将澳门良好的治理成效归功于“《宪法》和《澳门特别行政区基本法》确定的宪制秩序”，由此认为“‘一国两制’是澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度”，“是行得通、办得到、得人心的！”(28)栗战书：《坚定不移走“一国两制”成功道路 确保宪法和澳门基本法全面准确有效实施——在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话》，《人民日报》2019年12月4日，第3版。
二、社会主义制度优势与治理效能的内在逻辑关联
从内在逻辑上看，“制度优势”与“治理效能”的相互关系体现为层层递进的三个方面：一是“并列结构”，二者不可偏废；二是“相互支撑”，二者相得益彰；三是“更好转化”，聚焦效能优化。“更好转化”是聚集实践环节，进一步强调实践是将制度优势更好转化为治理效能的关键桥梁。
(一)“并列结构”，二者不可偏废
党的十九届四中全会《决定》在阐述“坚定中国特色社会主义‘四个自信’的基本依据”时，明确将13个方面的显著优势集中归结为“我国国家制度和国家治理体系”所具有的鲜明特征(29)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第4、3页。。由此可以看出，制度与治理是并列结构的。并且，这种“并列结构”是在具体实践中交相推进的。因此，讲制度就要谈及治理；讲治理决不能偏废制度。没有制度参与的治理是无法解决根本性问题的，没有治理磨砺的制度也是难以彰显出生机与活力的。只有善于将初见成效的治理实践及其成功经验及时地制度化，才能更好地维护善治的持久性；也只有按照已经设计和安排好了的制度程序科学规范治理，才能进一步顺利实现治理的现代化。总之，制度与治理两个方面都要讲全了。同样地，说起优势，就要谈谈效能。这是因为二者联系密切，一个国家的制度优势往往与治理效能是如影随形的。没有制度优势的治理效能往往是低劣的；同样地，缺乏治理效能的制度优势也就不能称其为“优势”。只有当治理效能换来了社会善治、大治，制度优势的分量以及“优”在哪里才能足以说服人。其中，制度是基础，实践是桥梁，治理是方式，执行力是关键，效能转化是归宿。
(二)“相互支撑”，二者相得益彰
评判制度是否具有优势，要看实际上的治理效能如何。治理效能趋于向好，足以说明制度有优势。因此，预估治理会出现什么样的效能，就要看制度设计是否合理以及制度执行力是否到位。制度设计合理，再加上制度执行力到位，在实践预期上，就会显现良好的治理效能。并且，一旦这种治理效能获得优化了，那么效能转化就会初见成效，制度优势也就得到进一步的彰显了。基于此，“相互支撑”意在表明“制度优势”与“治理效能”双向互动的紧密联系。
从上面的“并列结构”中可以看出，制度与治理是相互支撑、互相依存的关系，反映在“制度优势”与“治理效能”上，就是“池塘水”与“池塘鱼”的关系。在“池塘水”就这么多的前提下，“池塘鱼”为“池塘水”增添了许多生机与活力；即是说在既定的“制度优势”下，如在党的十九届四中全会《决定》总结出的“13个显著优势”条件下，“治理效能”的充分发挥能为“制度优势”的集中彰显提供最有说服力和公信力的印证。同样地，在“池塘鱼”就这么多的前提下，“池塘水”为“池塘鱼”提供了生存和发展必不可少的环境空间；即是说在保持一定的“治理效能”前提下，“制度优势”是可以得到不断厚植与继续拓展的。
而这种厚植与拓展，就在于盘活制度存量和做优制度增量。一是要盘活制度存量。对于“已经建起来”的制度，既要一以贯之、毫不动摇地继续坚持和巩固，严格遵守和执行制度，按照制度化的程序来办事，又要充分使用好存量既定下的制度资源，并努力在执行中彰显制度的生命力，牢牢捍卫制度的权威和公信力，保证既有的制度优势不仅不会黯然褪色，而且还会更加巩固。二是要做优制度增量。对于“尚未建起来”的制度，要根据实际需要决定是否提上议程，要坚持在党的领导下进行制度设计，将制度试点与经验总结后适当推广相结合，时刻警惕西方一些政客在制度设计与安排上兜售的“飞来峰”，充分认识到我们的制度实践必须符合我国国情且要紧紧扎根中国大地。
(三)“更好转化”，聚焦效能优化
“更好转化”精准聚焦“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”(30)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第5页。这一重要命题，科学回答“什么是制度优势向治理效能的更好转化”“为什么要实现制度优势向治理效能的更好转化”以及“怎样持续实现制度优势向治理效能的更好转化”三个基本问题。
1.什么是制度优势向治理效能的更好转化？
简单来说，将制度优势进一步转化为治理效能，就是要让“中国之制”牢牢支撑“中国之治”(31)韩庆祥：《以中国之治应对时代之变》，《环球时报》2019年11月19日，第14版。，让“中国之治”紧紧依托“中国之制”，并使“中国之治”实现常态化、稳定化、秩序化，从而进一步坚定我们的政治认同与制度自信。其中，制度因素的极端重要性不言而喻，人们在建章立制上巩固根基、维持优势固然十分有必要，正所谓“小智治事，中智治人，大智治制”(32)武汉大学党内法规研究中心编著：《永远在路上：全面从严治党关键词》，北京：人民出版社，2017年，第149页。，但持续实现效能转化往往显得更为关键。
社会主义国家在制度规划与设计上的最大优势是在本国共产党的团结带领下能够集中力量解决难题、办成大事。这种汇聚全党全军和全国各族人民之力解难题、办大事的举国体制是中国为什么行和为什么能成功的制度密码。其中，一以贯之坚持党的领导是将这一最大制度优势充分转化为良好治理效能的最佳契合点。因此，在“制度优势向治理效能的更好转化”这一过程中，我们将面临“往哪里转”和“怎么去转”的问题。研究好、阐释好这样的问题就存在着一个根本前提，这就是必须要在中国共产党的集中统一领导下有序进行。新时代背景下，只有一以贯之地切实遵循党领导一切和统揽全局的根本原则，始终坚持在党的领导下“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”(33)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第5页。，才能保证在效能实现转化的过程中不会出现“变色”或“坏了性质”的现象，进而牢牢把握住效能转化的方向、性质、机制、路径与趋势。
2.为什么要实现制度优势向治理效能的更好转化？
制度光有优势还不行，制度优势也不能只停留在理论挖掘和话语宣传层面。马克思《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中强调：“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”(34)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第9-10页。由此观之，制度要想说服人，继而赢得人们的认可与赞赏，就必须紧紧抓住制度的优越性，讲好制度优势。但光从理论话语上阐明制度的优势还远远不够，还需要将这种制度上的优势更好地转化为治理上的效能。只有当良好的治理效能在治理实践中充分显现出来时，我们才能说我们的制度的确是有比较优势的，并且这种制度优势还是有根有据和看得见摸得着的。
从二者的实践关系角度看，制度优势向治理效能的更好转化，这一转化过程实际上是“中国之制”的实践表达，而这种实践效果的展现就是“中国之治”所达到的善治水平。因此，制度设计与安排具有什么样的优势，以及这种比较优势到底“优”在哪些方面，是既可以通过加强制度话语宣传和制度理论研究来进行阐释的，也可以通过在这种制度条件下治理效能的实际转化水准来进行呈现的。前者主要是从话语宣传和理论解说上入手，而后者则主要是从实践结果和实际成效上观测。相比之下，后者比前者往往更有说服力。这就是为什么我们光有制度优势还远远不够，还必须要不断实现制度优势转化为治理效能的原因之所在。新时代背景下，“清气满乾坤”的社会主义中国“风景这边独好”，中国创造出的建设成就和发展奇迹“当惊世界殊”，以及“中国之治”实践出真知的同时思想出新、特色出彩等，均是中国制度优势的良好实践表达，同时也是中国社会治理效能的更好呈现。
3.怎样持续实现制度优势向治理效能的更好转化？
从世界历史看，人类社会的制度与治理模式呈现出一部有脉络可寻的演进史，反映在时间上就有了古与今的比对；从全球范围看，因东西方文明是有显著差异的，各国的制度与治理模式不尽相同，反映在空间上就有了东与西的比较；从人们的实践探索上看，建与治始终是人们努力尝试性回答的课题，探索如何将“建起来”的制度在执行中转化为良好的治理效能是世界各国在当下的不懈追求。在制度与治理模式的选择问题上，无论是古与今的比对借鉴，还是东与西的竞争较量，抑或是建与治的得失评估，最终都绕不开“如何实现制度优势向治理效能的更好转化”这一总的课题。
党的十九届四中全会《决定》提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，其中的“转化”二字就集中体现了“制度优势”与“治理效能”二者之间的实践关系，而其中的“更好”二字则对这种“转化”提出了新的和更高的实践要求。有鉴于此，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上再一次强调了“推动制度优势更好转化为治理效能”的要求(35)《习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调 一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障》，《人民日报》2020年1月14日，第1版。，这就意味着“治理效能”既要从“制度优势”那里转化而来，更要在“转起来”的过程中持续实现“效能优化”。怎样持续实现制度优势向治理效能的更好转化？这需要不断进行实践探索。在实践探索过程中要注意一些问题，诸如：在整个“转起来”的过程中需要站稳政治立场，既不能弱化党的全面领导，也不能使制度优势褪色，而要始终坚持在党的集中统一领导下实现制度优势向治理效能的更好转化。再比如：“转化”的具体路径选择需要找准出路，需要精准聚焦新的契合点，如可以通过强化法治保障、加强执行监督、发展协商民主、明确道德约束、做好价值观引导、搞好干部队伍建设、强调科技创新及其转化应用等方面予以落实，从而进一步打通制度优势与治理效能之间的现实桥梁，不断促使“效能转化”朝着“效能优化”的方向稳步前行，最终推动“效能优化”实现常态化、秩序化和制度化。
三、将制度优势转化为治理效能的成功实践与路径选择
从历史与现实两个维度看，决战决胜脱贫攻坚、特殊时期共克时艰、国民经济快速发展以及社会保持长期稳定四个方面，是我国制度优势转化为良好治理效能的成功实践与有力体现。
一是我国脱贫攻坚取得决定性成就。经过长期努力，我国贫困人口数量呈现逐年递减的趋势，已经“从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人”，由此带来的便是我国贫困发生率再创历史新低。“到今年2月底，全国832个贫困县中已有601个宣布摘帽，179个正在进行退出检查，未摘帽县还有52个，区域性整体贫困基本得到解决。”(36)习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年3月7日，第2版。这种决定性成就的背后自有其制度根源，即党领导人民走共同富裕之路是增创收入、摆脱贫困的制胜之道。首先是党的领导坚强有力。脱贫攻坚的强大合力主要源自中国共产党的集中统一领导，精准扶贫方略的实施就是我们党根据贫困程度的不同进行“对症下药”的有力举措。其次是人民群众勤劳勇敢。长期以来，社会主义不养懒汉、劳动光荣，并且按劳分配是主要的分配原则，因此靠劳动脱贫致富过上好日子一直是勤劳勇敢的中国人民不懈努力的动因。最后是坚持共享发展、共同富裕。坚持共享发展是党和人民推动高质量发展的基本遵循，实现共同富裕更是我们党一以贯之的根本原则，脱贫攻坚就是要让人民共享发展成果，从而不断增强制度认同和制度自信。
二是在面对重大灾害和重大风险时，中国的举国体制迎难而上，全体中华儿女齐心协力，共克时艰。诸如1998年抗洪、2003年抗击“非典”、2008年抗震救灾以及当下的新冠肺炎疫情防控，都是举国之力驰援，进行全民总动员，引导全社会共同参与。这种新型举国体制彰显的是社会主义国家在特殊时期实现民生兜底保障的显著制度优势。以当前新冠肺炎疫情防控为例，疫情防控取得阶段性成效无疑展现了一个事实，即政府干预是疫情防控的关键，在党中央的集中统一领导下，在“一省包一市”的对口支援下，各地区各部门一切行动听指挥，全民战“疫”的同时更有联防联控和精准施策，从而汇聚形成了疫情防控与应急救护的强大正能量。对此，习近平总书记指出：“在这场严峻斗争中，湖北各级党组织和广大党员、干部冲锋在前、英勇奋战，全省医务工作者和援鄂医疗队员白衣执甲、逆行出征，人民解放军指战员闻令即动、勇挑重担，广大社区工作者、公安干警、基层干部、下沉干部、志愿者不惧风雨、坚守一线，广大群众众志成城、踊跃参与，涌现出一大批可歌可泣的先进典型和感人事迹。”(37)《习近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调 毫不放松抓紧抓实抓细各项防控工作 坚决打赢湖北保卫战武汉保卫战》，《人民日报》2020年3月11日，第1版。这些最可爱的人勇担重责、在风雨中不断前行，从而书写了中华民族全民战“疫”的感人篇章。这种全民族的战斗精神与团结力量如今正推动着中国的举国体制日益挺进胜利，并为坚决打赢疫情防控全球阻击战提供了宝贵的中国经验。
三是我国创造了前所未有的经济快速发展奇迹。我国经济之所以连续多年实现快速发展，这与我国的“制度优势”密切相关。在社会主义制度条件下，我国的国民经济和社会发展是有全面布局和长期规划的，众所周知的“十三五”规划(2016—2020年)等一系列“五年规划”都是有鲜明指向性和强大牵引性的，这些具有高度现实性与可行性的发展规划既是用来找准差距、抓好落实和补齐短板的，同时也是用来防范风险、化解冲突和解决矛盾的。中华人民共和国成立70多年来,中国人民在十三个“五年规划”引领下所取得的发展事实雄辩地证明，按照这些规划来办事和搞建设，不仅能够强化优先事项、不断厚植发展优势，而且还更有助于谋新篇、布大局、把握机遇下好“先手棋”。
四是我国创造了世所罕见的社会长期稳定奇迹。我国社会之所以能够长期保持总体稳定，这也离不开我们的“制度优势”。在中国，中国共产党是我们国家唯一的领导党与执政党，我们党进行治国理政的理论与实践素来是一脉相承而又与时俱进的。党和国家领导人在实现换届选举后依然能够继续维持重大方针、政策的连贯性与执行力，全党同志对于党的基本理论、基本路线和基本方略依旧能够做到始终坚持、全面贯彻与认真落实。这是中国始终能够牢牢保持战略定力和不断提升应变能力的关键所在，同时也是全党全军和全国各族人民始终都能够“像石榴籽一样紧紧拥抱在一起”(38)习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月28日，第2版。的力量所在。由此观之，“社会长期稳定奇迹”背后的这种新型政党制度已经使得“中国之治”具有了“超稳定”和“超善治”的特性。
综上，这些发展成就的取得、战“疫”胜利的夺取以及“两大奇迹”的创造，均是我国制度优势转化为治理效能的良好实践表达。一方面，国家治理高效化背后的制度因素合理注解了“中国之制”的制胜之道和必由之路；另一方面，纲维有序、平稳致远的治理现代化集中彰显了“中国之治”的效能优化与更好转化。新时代背景下，“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”(39)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第5页。可以在以下五个方面做好功课、夯实基础：一是要始终坚持党的集中统一领导，在党的坚强领导下实现“效能转起来”；二是要加强干部队伍的治理能力建设，在知行合一的衔接中推动“基层做起来”；三是要以制度执行永葆制度的生命力，在执行监督的落实中促使“堡垒严起来”；四是要用民主协商的方法做好群众工作，在协商治理的整合中带动“氛围活起来”；五是要法治提供常态化和秩序化保障，在于法有据的改革中督促“效果实起来”。
(一)在党的坚强领导下实现“效能转起来”
实现“效能转起来”，首先必须要坚持党的领导。中国共产党是领导我们事业不断迈向前进并接连取得成功的主心骨，党的领导是当代中国的压舱石，同时也是领航“中国号”巨轮行稳致远的风向标和方向盘。没有或者缺乏党的领导，“效能转起来”将失去前进的动力和方向。由此，将制度优势积极转化为治理效能，必须在党的集中统一领导下进行总体谋划与协同治理，必须要正确处理好顶层设计、分层对接、基层探索三者之间的关系。对此，习近平总书记强调：“改革开放40多年的实践启示我们：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。”(40) 习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2018年，第22页。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以一种“我将无我，不负人民”(41) 中共中央党史和文献研究院、中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室编：《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》，北京：党建读物出版社、中央文献出版社，2019年，第17页。的奋斗姿态积极回应人民群众对满足未来美好生活需要的期待，我们党通过精准聚焦国家治理现代化的现实路径选择问题，在科学总结我国制度建设和治理实践经验的基础上，“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项”(42)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第5页。，并将我国治理实践的成功经验加以制度化、体系化、成熟化，树立起了中国特色社会主义制度建设的伟大里程碑。新时代背景下，党的领导仍是社会主义中国最鲜明、最无可比拟的政治优势，在进行制度规划与治理实践的过程中，继续坚持和完善党的领导不仅是题中应有之义，而且只有始终坚持党的集中统一领导，才能在制度“有序建起来”的同时实现效能“更好地转起来”。
(二)在知行合一的衔接中推动“基层做起来”
实现“效能转起来”，必须要推动“基层做起来”。实践表明，治理能力的强弱事关效能转化的水准。如何提升治理效能？这不仅是基层治理应当探索与回答的重要问题，同时也是加强干部队伍治理能力建设的永恒课题。党的十九届四中全会《决定》紧紧围绕我国国家制度和国家治理体系的总体特征，系统性地总结和概括出了“13个显著优势”。“13个显著优势”何以彰显“中国之制”和“中国之治”的崭新篇章？“13个显著优势”作为主要优势的集中呈现它们相互之间又遵循着怎样的内在逻辑关系？这些都是加强干部队伍治理能力建设的重要理论内容。在实践要求层面，党的十九届四中全会《决定》提出“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”(43)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第7页。这一总要求，并以连续论述“13个坚持和完善”的方式分门别类地研究和阐释了“怎么做”的问题。这些都是引导干部队伍认真贯彻落实十九届四中全会精神的实践要求。因此，推动“基层做起来”既需要在理论上保持头脑清醒，更需要在行动上强化责任担当。新时代背景下，加强干部队伍的治理能力建设，努力推动“基层做起来”，不仅有利于提升广大干部在社会治理和基层治理中的职业素质与应变能力，同时也能充分保证党和国家的各项路线、方针和政策都能得到贯彻实行，促使广大干部全心全意为人民服务的宗旨和性质不断在制度建设与治理实践中得到深刻体现。
(三)在执行监督的落实中促使“堡垒严起来”
实现“效能转起来”，必须要促使“堡垒严起来”。实践表明，充分发挥好制度的优势与效能离不开出色的执行力。有了体系科学、内容规范的好制度，紧接着就要确保执行力到位，并努力做到施治有序，监督有力。这是因为制度好固然重要，但保证制度执行则更为关键。西方一些国家之所以频繁陷入“治理赤字”的泥潭之中，究其根源，一是制度设计有缺陷，二是制度执行不到位。资本过度逐利的恶性及其垄断国计民生的危害性，必然会致使好制度得不到贯彻与执行，反倒是坏制度大行其道并引发恶性循环，从而形成了“劣币驱逐良币”之乱象。也就是说，制度失效、失灵、失调、失范了，各种改革、发展与治理也就难免会陷入困境。要想着力提升治理效能，就要没有例外和不折不扣地执行制度。新时代背景下，中国特色社会主义制度具有发展潜力上的巨大优越性和吸引力，用来支撑这一制度的根本制度、基本制度和重要制度共同构成了一整套制度体系，确保这些制度一以贯之、高效且有序运行，就必须在制度执行力上加强正面保障和落实监督责任。因此，各级干部队伍要有制度意识和执行能力，要自觉维护好制度的严肃性和权威性，在治理实践中不断强化制度执行力。
(四)在协商治理的整合中带动“氛围活起来”
实现“效能转起来”，必须要带动“氛围活起来”。实践表明，基层治理不应是少数人主导的精英治理，而更应是由社会民众积极组织、广泛参与的协商治理。其中，共同参与、共同协商、共同建设、共同治理、共同享有是协商治理的基本准则。当前，基层治理的实践经验日益增多，社会民众的情感体验也更为丰富，基于多数人的民主协商越来越是化解利益隔阂、权益纷争、群体风波、价值观差异以及缓解人际关系紧张等社会冲突的有效途径。新时代背景下，带动民主协商的氛围“活起来”，既要始终坚持以人民为中心的位置毫不动摇，又要不断延伸扩展多样化的旋转半径，从而绘就社情民意的最大“同心圆”。因此，必须学会用民主协商的方法做好群众工作。也只有在协商治理的意愿整合中，才能不断带动“氛围活起来”。对此，既要努力让群众在主动交流和积极讨论的互动中表达共同的意愿，又要促使人们在平等自愿和充分协商的基础上达成一致的意见，进而引导人们以协商治理的共建方式积极参与到具体的治理实践中去。大家心平气和坐在一起，表明态度、表明主张，共同商讨、共同辩论，凡事都好商量，凡事也都事先通气并商量好，力争在共同研讨和决策的过程中达成多方性共识，努力在行动之前取得思想上和认知上的高度统一。
(五)在于法有据的改革中督促“效果实起来”
实现“效能转起来”，必须要督促“效果实起来”。实践表明，在效能转化的进程中，改革固然能够助力，但仍需法治提供保障。依法治国是中国共产党治国理政的基本方式。厉行法治、全面推进依法治国是中国制度和国家治理体系的显著优势。良好的法治具有常态化和秩序化的维稳特征，因而会对效能转化的实际成效发挥出“实起来”的功能与作用。推动制度优势向治理效能的更好转化，必须在法治的切实保障下正常运作、有序进行。对此，习近平总书记强调：“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。”(44) 中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第51页。这就是说“破”与“立”要守规矩，而这一规矩就是“法”。改革是“破”与“立”的矛盾统一体，“破”与“立”也都需要于法有据，改革与法治相互依托、互相支撑着彼此，二者如“双轮驱动”一般协同推动着效能转化。缺乏法治保障的改革，必然潜藏着危害社会稳定的风险；同样地，缺乏改革助力的法治，在实施过程中也不全是尽善尽美的。新时代背景下，良好的法治必然能够为我国的制度建设与治理实践提供常态化和秩序化保障。也只有当法治提供了良好的秩序保障，治理领域的重大改革才能实现循序渐进。改革与法治既需同频共振、同向而行，也需相辅相成、相得益彰，尤其是国家治理领域的制度体系变革，由于事关执政党的兴衰和经济社会的长治久安，更需妥善的法治提供制度化保障和执行力监督。
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