联合国战罪委员会重庆分会成立中的权利之争
联合国战罪委员会重庆分会成立中的权利之争——以顾维钧为中心的研究
刘 萍
[摘 要] 1944年1月联合国战争罪行委员会在伦敦成立后，中国政府积极争取在重庆设立分支机构——远东及太平洋分会，却遭到英国的阻挠。虽经中国驻英大使顾维钧交涉，最终促使战罪委员会通过了在重庆设立分会的议案，但英国及自治领为维护在远东的霸权，极力削弱重庆分会的权利。为最大限度地争取中国政府应有的权利，顾维钧据理力争。远东及太平洋分会是《联合国家宣言》签署后第一个在中国境内设置的国际组织，是战时中国外交极为重要的组成部分，它的成立不仅揭示了国际社会审判战犯的诸多细节，而且从一个侧面折射出战时中国成为四大强国之一的曲折历程。
[关键词] 联合国战罪委员会；顾维钧；审判战犯；战争罪行；英国
联合国战争罪行委员会(1)此处联合国与1945年成立的联合国并不同义，实际指联合国家，本文径依当时的名称。是1942年1月1日《联合国家宣言》签署后中国政府参加的第一个国际组织，其分支机构——远东及太平洋分会，也是《联合国家宣言》签署后第一个在中国境内设置的国际组织。战时中国政府积极参加联合国战争罪行委员会，努力争取在重庆设置其分支机构，为争取以与审判德意法西斯同一原则审判日本战犯，及中国政府对日军战争罪行案件的审核权，乃至对日本战犯的自主审判权利等，均产生了重要的作用。在这一过程中，中国驻英国大使顾维钧为争取在重庆设立分会以及中国政府在分会中的权利，折冲樽俎，进退有节，虽历经波折，但最大限度地争取了中国政府应有的权利。中国争取设置战罪委员会重庆分会，不仅揭示了国际社会审判战犯的诸多细节，也从一个侧面折射出战时中国成为四大强国之一的曲折历程，对于全面认识战后审判及中国国际地位的提升均不无裨益。目前学界对战罪委员会的成立及其开展的相关工作虽有研究(2)如胡菊容：《中外军事法庭审判日本战犯——关于南京大屠杀》(天津：南开大学出版社1988年版)、刘萍：《联合国战争罪行委员会的设立与运行——以台北“国史馆”档案为中心的探讨》(《历史研究》2015年第6期，第116～133页)等。，但对重庆分会的成立过程及与英国等国的权利之争尚未有学者涉及。兹根据相关史料，对该问题进行系统梳理，以期对战时外交研究有所补益。
一 重庆分会成立的缘起
联合国战争罪行委员会重庆分会是在二战爆发后，同盟国在酝酿讨论战后由国际社会共同惩处德意日战争罪行过程中成立的。1941年11月，流亡在伦敦的波兰、捷克、挪威、荷兰、比利时、卢森堡、自由法国、希腊、南斯拉夫九国政府拟召开会议，联名签署发表惩治德国法西斯暴行宣言。由于中国同样遭到了日本的入侵，11月27日，捷克外交部代表欧洲九国与中国驻荷兰公使金问泗接洽，表示愿意邀请中国及英、美、苏代表列席会议，以寻求上述国家的支持。为此金问泗请示国民政府外交部(3)《金问泗致外交部电》(1941年11月28日)，国民政府外交部档案：《九国斥责德国暴行宣言》，台北“国史馆”藏，档号：020-042302-0002。，外交部当即指示：如英、美、苏三国参加，“我可一致行动”，并指示金问泗与驻英大使顾维钧洽商具体细节(4)《外交部致金问泗电》(1941年12月2日)，国民政府外交部档案：《九国斥责德国暴行宣言》。。顾维钧敏锐地意识到，这不仅是中国政府参与国际社会的共同行动，也是中国政府提出对日军暴行进行审判的一个极好机会，因此，力主参加。鉴于日军在中国境内所犯下的暴行，比德军在欧洲占领区犯下的暴行有过之无不及，顾维钧故建议中方在大会上应发表声明，表明立场，提出惩治德军暴行宣言的原则对惩治日军暴行同样适用。然而金问泗与捷克接洽后，捷克认为这次大会是欧洲被占领国的宣言大会，美、苏及作为东道主的英国在大会上均不发言，故对中方在大会上发言一事甚感为难(5)金问泗：《关于列席欧洲九被占领国惩治德人暴行宣言签字国会议之报告与建议》(1942年1月)，国民政府外交部档案：《惩处德国日本战犯问题》，台北“国史馆”藏，档号：020-010117-0055。。为此，金问泗再度征询顾维钧的意见。经验丰富的顾维钧又提出，中方如果不能在大会上发表声明，那么就在答复欧洲九国的请柬书时，以书面形式郑重“声明我方立场”，说明“欧亚自属一体”；并要求将中方声明书与九国宣言同时发表，“以示重视”。顾维钧把上述意见禀报国民政府外交部，获得批准(6)《外交部致欧洲司函》(1942年1月6日)，国民政府外交部档案：《九国斥责德国暴行宣言》。。经顾维钧、金问泗分别与波兰和捷克等国斡旋，翌年1月，最终获得九国同意。
欧洲九国接受中国政府请求的原因，是1941年12月7日日军袭击珍珠港，太平洋战争爆发，严重侵害了英、美、荷、法等国在远东的利益，日本成为同盟国的共同敌人。中国加入《联合国家宣言》，与英、美、苏成为抗击轴心国的主要大国，中国在国际上的地位上升。
1942年1月13日，欧洲九国惩治德国暴行宣言会议在英国圣詹姆斯宫举行。是日，英国、美国、中国、苏联代表应邀列席。中国驻荷兰公使金问泗、英国外相艾登(Eden)、美国驻欧洲被占领国大使Drexel Biddle以及苏联大使Bogomolov同坐一排，与波兰、捷克、挪威、荷兰、比利时、卢森堡、自由法国、希腊、南斯拉夫九国代表相向而坐，加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、印度也各派代表旁听(7)施肇基、金问泗著：《施肇基早年回忆录·外交工作的回忆》，北京：中华书局2016年版，第212页。。会议签署了《圣詹姆斯宣言》。翌日，由金问泗起草的中方惩治日军暴行宣言与《圣詹姆斯宣言》在英国报刊上同时发表。圣詹姆斯会议开启了国际社会共同惩治战争暴行的先声。由于中国政府的积极努力和争取，终于将日本战犯也列入了国际社会共同惩治的目标。圣詹姆斯会议也是《联合国家宣言》签署后，中国与美、英、苏一道在国际舞台上的首次公开亮相。
圣詹姆斯会议后，欧洲九国多次敦请英国采取进一步行动，英国也希望由其主导国际社会共同惩治战争罪行的工作。英国政府为此成立了战争罪行处置委员会，探讨对轴心国战争罪行的惩治政策及途径。1942年8月6日，英国外相艾登向各同盟国代表发出邀请，提议举行会议，共同商讨关于战后处置战犯的政策(8)《英外相艾登致顾维钧函》(1942年8月6日)，国民政府外交部档案：《伦敦战罪委员会成立及我国参加经过》，台北“国史馆”藏，档号：020-010117-0020。。为了更好地为战后审判战犯提供法律依据，英国和美国提议立即设置联合国战争罪行调查委员会，对德意日战争罪行迅速展开调查。1942年10月，英国向各同盟国发出“关于调查战争罪行委员会组织及职权建议”备忘录，征询各国意见。委员会职权为：第一，调查同盟国政府所提出敌军直接或指使对于同盟国人民之一切暴行案件，并确定战犯之责任。第二，搜集、记录并审核关于该项暴行之一切可以获得的口头及书面证据。第三，对于根据预定政策或有组织之暴行案件，应首先予以特别注意。第四，委员会应将认为证据确凿之暴行案件随时迅速向各同盟国政府提出报告，并于可能范围内指明对该暴行应负责之人。第五，调查、审核及报告其他经同盟国政府协议提出之若干特种战时犯罪之事件。第六，委员会应组织分会，便于证据之搜集。第七，委员会于必要时需选聘专家担任特别审查事宜。第八，建议战后惩处战犯之程序(9)《关于调查战争罪行委员会组织及职权建议(1942年8月)》，国民政府外交部档案：《伦敦战罪委员会成立及我国参加经过》。。
虽然一战后国际法学界及一些国际组织为了遏制战争，一直在探讨如何惩处战争犯罪问题，但由国际社会共同处置战犯毕竟未有先例，同盟各国对于设置战争罪行委员会的法律依据和具体程序意见分歧。而英国又欲控制委员会，主张将总会设于伦敦，并由其代表担任委员会主席，由此也引起其他国家的不满。围绕上述问题，各国意见不一，无法达成一致，也耽误了不少时间。鉴于调查搜集战争犯罪证据的工作刻不容缓，1943年3月9日，英国照会其他同盟国，提出搁置争议，先行成立联合国战争罪行委员会，具体问题留待委员会成立后再行商讨，并希望各国派遣具有政治、法律经验的代表参加。为了达成一致，英国积极寻求中国政府的支持。1943年6月，英国驻重庆大使馆向中国外交部发出节略，就总会地址、主席人选、参加国家等细节征求中国政府的意见。节略称：“英国政府对于上述委员会之提议，在原则上已得各有关政府之同意，英国政府现拟尽速召集各同盟国之代表举行会议。”关于参加委员会的国家，节略透露：“英国政府预料该委员会之会员将限于主要之四大同盟国与原参加之自治领政府，以及在伦敦之各同盟国政府。”英国表示“在邀请其他有关政府以前，英国政府与中国政府拟应有一般性之行动”，希望“早日与中国政府商讨议事日程”。节略特别表示“英国政府希望中国政府对于上述提议能予大致之同意，并尽速遴派代表”。为争取中国政府的支持，英国又表示，如中国接受将该委员会总会设于伦敦的提议，英国政府则拟提议在重庆设立分会，分会接受总会之指挥，但享有自主行动的权利(10)《外交部呈行政院文》(1943年6月11日)，国民政府行政院档案：《日本战犯调查处理案》(一)，台北“国史馆”藏，档号：014-020600-0003。。
外交部随即将英国大使馆的节略上呈行政院，表示“关于英政府邀我共商惩处战时罪犯问题，并提议发表宣言、设置调查战罪委员会，我国原则表示同意”(11)《外交部呈行政院文》(1943年6月11日)，国民政府行政院档案：《日本战犯调查处理案》(一)，台北“国史馆”藏，档号：014-020600-0003。。对于外交部的意见，行政院于6月15日第618次会议讨论后表示大体同意，但又谨慎指出：“应由外交部与司法行政部商讨准备一切，俟美国同意后，再行答复英大使。”(12)《蒋中正令》(1943年6月16日)，国民政府行政院档案：《日本战犯调查处理案》(一)。但很快行政院长蒋介石态度又转为积极。据蒋介石6月25日致行政院副院长孔祥熙电称：“此事经交王主任雪艇核议，据呈复如次：甲、英方所提补充意见可在大体上表示赞同，惟我政府似宜同时表示，关于参加国限制，我政府赞同苏联政府之意见，以实际上受战事损害或其土地曾被敌人占领者为限；乙、我政府对英之答复及我方代表人选之提出，似不必迟至美国答复之后；丙、代表人选自以兼具法律学识而资望及语言均属合格者为宜。关于我国代表人选，以顾大使为宜”(13)《蒋介石致孔祥熙电》(1943年6月25日)，国民政府行政院档案：《日本战犯调查处理案》(一)。。根据蒋介石的意见，中国政府大致接受了英国政府的提议，顾维钧也正式被任命为出席会议代表。1943年10月20日，英国、美国、中国、澳大利亚、比利时、加拿大、捷克、希腊、印度、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、南斯拉夫、南非、自由法国等17个同盟国家在伦敦举行代表会议，就成立联合国战争罪行委员会的程序及细节问题进行讨论。顾维钧作为中国政府代表出席会议。会上，各国虽赞成总会设于伦敦，但对于由英国代表担任委员会主席及由英国提议的在委员会之外设置一法律专家委员会问题争议最大，尤以苏联反对最为激烈。鉴于此，顾维钧针对上述两个问题提出了折中意见。第一，关于委员会主席人选，顾维钧提出可以留待联合国战争罪行委员会正式成立后由委员会讨论决定。第二，关于设立法律专家委员会一事，顾维钧认为应推迟到委员会成立后根据具体情况决定。顾维钧的建议为大会接受，使各国搁置争议，相应推动了联合国战争罪行委员会的成立。为感谢顾维钧的相助，英国在大会上提议，总会有权设立分会，并将中国政府希望在重庆设立分会一事向大会作了通报(14)《同盟国暨自治领代表准备成立联合国调查战事罪行委员会会议记录》(1943年10月20日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪调查委员会资料》(一)，台北“国史馆”藏，档号：020-010117-0053。。
二 英国对于设置分会的阻挠及顾维钧的据理力争
英国提议设置联合国战争罪行委员会分会一事，原本只是一个意向，并没有明确所指，其目的是争取各国对在伦敦设置总会的支持，但金问泗意识到这不仅有利于中国政府对日本战争罪行案件进行审查，也是中国政府积极参加国际组织，融入国际体系，提升国际地位的极好机会，为此向外交部积极建议，英国备忘录中提出的第六点，即“委员会应组织分会，便于证据之搜集”，既然有“因地分班调查证据之意”，因此为方便调查，中国“可引申其意，主张在伦敦设立总委员会，在西欧、苏联、美国、远东四地设立分委员会。远东分会可由中国、英、美、荷兰、澳大利亚及其他相关国家派员共组，在中国择地举办，战争罪行案件由分会负责审查，毋庸再提交全体委员会审查”。但对于英、美等国是否同意在中国设立分会，金问泗并无把握，故建议可以通过非正式渠道，探寻英、美意见(15)《金问泗致外交部电》(1942年11月23日)，国民政府外交部档案：《惩处德国日本战犯问题》。。针对金问泗的建议，外交部认为事关重大，且分会的职权尚不明确，故应慎重考虑，不妨在探寻英、美意见的同时，应明确分会的职权(16)《外交部致金问泗电》(1942年12月13)，国民政府外交部档案：《伦敦战罪委员会成立及我国参加经过》。。
针对中国的试探性提议，英国反应非常积极。1943年3月9日，英国驻华大使馆在致中国外交部节略中表示，如中国政府赞成总会设在伦敦，则英国同意在重庆、华盛顿、莫斯科设立分会。并表示，分会虽受总会指挥，但可享受极大可能之自主行动。关于分会的职权，由于战争罪行委员会尚未成立，事实上英国政府也无法确定。4月7日，英国驻华大使馆又致中国外交部次长吴国桢备忘录，称英国外交部认为各分会的职权，似应由战争罪行委员会参酌各有关同盟国政府之意见决定。7月5日，英国外交部复函顾维钧称，英国政府认为各分会应由战争罪行委员会设置，战罪委员会成立后，各分会职权亦应由委员会决定；并进一步解释了英国倡议设立分会的原因，是便于各同盟国政府提交敌人暴行证据和对证据的审核工作，以提高工作效率，否则，如果仅在伦敦设立总会，委员会与各国之间，“仅能赖电报之往返，既费时日，又不经济。因此，英国政府认为倘委员会得设置分会于世界各处，则各有关政府，或可省去若干不便，而委员会之工作，亦可推行更为迅速，效率更大”(17)《宋子文、吴国桢致司法行政部公函》(1943年9月2日)、“林定平签注”(12月15日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)，台北“国史馆”藏，档号：020-010117-0051。。
由于分会的职权未明，同时苏联、美国尚未表明态度，虽然外交部力主在重庆设立分会，并得到蒋介石的同意，但与司法行政部商议后，还是决定慎重而行。故12月15日，外交部长宋子文指示顾维钧：关于分会事，“可视其组织与职权之内容如何，再予决定”，并提出“惟至少须与华盛顿分会同时成立为原则”(18)《宋子文致顾维钧电》(1943年12月15日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。1944年1月，联合国战争罪行委员会在伦敦成立。关于成立分会一事，由于苏联未加入战争罪行委员会，故无权设立分会；美国国土未遭到侵略，其主要关心的是日本对在远东的美国军民的侵害行为，故提出没有必要设置分会。但顾维钧认为，设置分会，对于中国政府自主审查日军战争罪行案件意义重大，且英国也曾表示分会具有一定的自主权。而此时中国政府对于设置分会一事的态度亦趋于明朗，指示顾维钧对于在重庆设置分会一事必须坚持。故总会成立后，顾维钧正式向战争罪行委员会提出了在重庆设置分会的要求。英国最初提议设立分会不过是一个诱饵，其最终目的是争取同盟各国支持在伦敦设立联合国战争罪行委员会总会，一旦总会成立，特别是苏、美两国表示无意设立分会后，英国对于设立分会的态度立即趋于冷淡。
对于顾维钧在重庆设立分会的建议，英国先是表示重庆路远道阻，分会设立后与总会联络困难颇多，一再表示应从长计议。但顾维钧认为总会成立时已经同意设立分会，故坚持认为应在重庆设立分会，为此屡次催促委员会总会主席、英国大法官塞西尔·赫尔斯特(Cecil Hurst)爵士提请总会讨论。
为了争取其他国家的支持，1944年4月13日，顾维钧邀请塞西尔及美、英、荷等国代表到大使馆午餐，进行非正式谈话，就成立分会问题进行沟通。顾维钧严肃指出，在远东设立分会为战罪委员会最初之议，中国政府对此非常重视；中国抗日时间最久，日军在华所犯战争罪行种类之多、情节之重，为世界所共晓，这些证据中国政府早已开始搜集，并预备提交国际组织审查，故设立重庆分会刻不容缓。同时顾维钧还就有代表提出的语言障碍问题做了解释，指出如在分会工作中遇到语言不通的问题，可以向各国设在重庆的大使馆工作人员寻求帮助。但塞西尔怕重庆分会设立后，影响总会权力，为此极力阻挠，称委员会虽然原则上已经同意成立分会，但目前委员会尚有许多根本问题未解决，最好等这些问题解决后再行设立分会，以便分会对委员会制定的原则有所遵循。显而易见，塞西尔提出的理由非常牵强。顾维钧据理力争，指出分会设立也需要时间，委员会可一面讨论根本问题，一面筹设分会。顾维钧的意见获得美、荷等国代表的谅解。在这种情形下，塞西尔不得不表示就成立分会一事进行讨论，并请顾维钧正式向总会提案(19)《顾维钧对分会之说明》(1944年7月7日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。
1944年4月25日，战罪委员会召开第15次会议，专门商讨成立远东分会问题。会议由委员会主席塞西尔主持。顾维钧向大会正式提交了设立重庆分会的提案。会中，有委员借口重庆交通不便，生活贵，对在重庆成立分会颇表怀疑；也有委员提出成立分会的原则尚不明晰。针对委员们的顾虑，顾维钧在发言中对成立分会的详细原因做了说明，并对提出的问题进行了解答：“考虑到联合国战罪委员会从一开始就策划成立远东分会，又考虑到若要尽早调查远东地区日趋增多的战争罪行，需有联合国家配合，我建议战罪委员会即刻商讨成立远东分会或委员会分支，并委派特别委员会跟踪报道此事。”同时顾维钧强调，如果总委员会所在地设于伦敦，那么应再设分支机构于他处。并表示，中国政府已经同意在重庆设立远东分会，并迫切希望分会能够尽快成立；重庆是中国政府首都，交通便利，且同盟各国均派驻有外交使节，因此是设立远东分会的最佳地点。对于成员国间争议较多的成立原则问题，顾维钧认为没有必要深入讨论，因为委员会很容易赞成并通过这类原则；战罪委员会当务之急是尽快成立一个关注实际问题的分支委员会。对于远东分会的职权范围，顾维钧认为，英国外交部1943年3月的备忘录中已经清晰地写明了设立分会的原则，即分会应享有最大限度的自主权。此外，战罪委员会将采取一般原则，同时也会根据不同地区的情况作出相应调整，分会也可自主调整总会制定的原则以适应当地情况，前提是不违背战罪委员会的一般原则。美国代表随即发言指出，日军针对美国平民的犯罪案件数不胜数，美国对调查远东的战争犯罪比对欧洲的战争罪行更感兴趣。同时，对于日本战犯的认定比德国战犯更难，故有必要成立分支机构，而成立相对独立的机构来处理远东事务也是战罪委员会最初的设想之一，故他表示支持设立分支机构的提案。
挪威代表对成立远东分会的程序问题提出了建议，认为应先成立一个负责筹设分会的专门委员会，专门委员会应注意以下几点：第一，专门委员会成员应来自对远东问题感兴趣的国家，但不应包括未与日本开战的国家。第二，专门委员会应给予分会一定的自主权；应考虑是否仿照类似伦敦总会的做法，在分会下设立三个小委员会(即设立审核及证据分会、研究惩治罪犯之执行机构及方法分会、法律分会)。第一小委员会毫无疑问十分必要，但要考虑是否将第二小委员会和第三小委员会的任务拆分开来。第三，分会地址交给中国大使负责。第四，从联合国战争罪行委员会的情况来看，远东分会的人员薪资由所在地政府支付，行政管理费用由总会承担。第五，战罪委员会的成员国最好在分会中任命代表，以确保总会和分会处于同一工作战线。专门委员会可向总会提议，不仅要将总会第一委员会、还有第二和第三委员会的情况随时告知远东分会(20)《联合国战争罪行委员会第十五次会议记录(1944年4月25日)》，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。经过讨论，各国代表对于成立专门委员会一事一致表示赞成。
1944年5月16日，联合国战争罪行委员会通过了由顾维钧提出的设立远东及太平洋分会作为联合国战争罪行委员会分支机构的提案。委员会提议，会址设在中国，主席和秘书长由中国人担任。随即委员会指派成立一专门委员会，进一步筹商设立分会的步骤。专门委员会委员包括英、美及与远东及太平洋战争直接有关之荷、法、澳、新、印五国。5月20日，总会财政委员会一致通过分会经费由总会负担。为表示诚意，顾维钧也声明中国政府将无偿提供办公场所(21)《顾维钧致外交部电》(1944年6月21日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。顾维钧还非常慷慨地称，中国政府将不计报酬地尽力为分委会提供充足的资金，正如英国政府所做的那样(22)《财务委员会关于设立远东及太平洋分会报告》(Establishment of a Far Eastern and Pacific Sub-Commission Report of the Finance Committee)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。
总会虽然通过了在重庆设立分会的提案，但英国并不愿意放弃对分会的控制，更不愿分会由中国主导。筹设分会的专门委员会推定后，总会主席塞西尔立即向顾维钧表示，远东问题非常重要，故其本人将自行出席专门委员会会议，其目的，是想由其担任专门委员会主席，从而控制分会。为了阻止英国的企图，顾维钧紧急与专门委员会其他成员沟通，说明由塞西尔担任专门委员会主席，与总会规定的由其他分委员会另推定主席、自定组织与程序不符。而且专门委员会首次开会，塞西尔即以主席自居，请顾维钧说明中国政府对于成立分会的意见。顾维钧当即拒绝，提出应先解决专门委员会组织问题，然后才能从事具体问题讨论，以符合程序。鉴于塞西尔的行为已经严重违背了组织程序，美国代表遂提议由顾维钧担任专门委员会主席，荷兰与印度代表附议，专门委员会一致通过顾维钧为主席，从而阻止了塞西尔的企图(23)《顾维钧对分会之说明》(1944年7月7日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。
三 远东及太平洋分会职权之争
联合国战争罪行委员会虽然通过了在重庆设立远东及太平洋分会的提案，但在关于分会职权范围上，委员会内部却产生了较大分歧。首先是关于分会的管辖范围。中国政府曾明确指示顾维钧，分会既然是“秉承总会就近处理各同盟国一切有关事务，其性质并非仅限于处理某一国之问题”，因此重庆分会职权范围“应主张包括远东各国被(日本)占领之一切区域”(24)《宋子文、吴国桢致司法行政部公函》(1943年9月2日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。根据中国政府的指示，在专门委员会讨论分会的职权时，顾维钧指出，分会职权范围应包括同盟国对日作战之全部区域，同盟国对日作战之地域虽各不相同，但惩治日本战犯之原则应彼此一致。应该说，中国政府这一界定合情合理，但一些成员国并不甘心分会由中国主导，千方百计企图削弱重庆分会的权力，故在专门委员会讨论分会职权时，以荷兰、澳大利亚等国为代表，节外生枝地提出了两点主张：第一，力主在远东地区，除重庆分会以外，在其他地方也应根据需要建立分会；第二，主张有关日军战争罪行案件，各国既可选择提交分会审查，也可根据需要提交总会审查。
1944年4月，在联合国战争罪行委员会第15次会议上，荷兰代表声称，因整个荷属印度尼西亚地区都被日本占领，获取信息十分困难，荷兰政府虽暂时无力成立调查委员会，但荷兰政府认为在远东地区设立两个专门分会比较合适，因在远东地区，不同战场之间相距太远，调查及审核案件均不方便，故荷兰政府虽赞同当前应成立分支委员会，在重庆设立调查中心，但之后在远东地区应另设调查中心。可见，荷兰政府支持在远东设立分会的真正企图是为了本国在远东的利益。对于荷兰政府的意见，法国、澳大利亚、新西兰等国均表示附和，即同意在重庆设立分会，并不妨碍必要时在其他地方设立分会。塞西尔则强调，在远东地区收集证据要比欧洲困难得多，远东地区存在大量日军虐待盟军战俘的暴行，但获取证据极其困难，因为日本拒绝国际救援组织派人探视集中营的战俘，故专门委员会应允许各个国家按照政府的要求自主安排调查取证，实际上是想排斥分会(25)《联合国战争罪行委员会第十五次会议记录(1944年4月25日)》，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。
荷兰、澳大利亚及英国的主张，严重违背了总会设立分会的原则和初衷。顾维钧对此表示强烈反对，指出按照总会成立分会的原则，在远东地区，除重庆外，不应再在其他地方设立分会，否则，重庆分会也就失去了存在的意义。顾维钧进一步强调，现在的问题虽然是联合国家的某一个成员国单独与一个敌国对抗，但这个敌国在整个战区都犯下了同样的罪行；即使不得不设立地区性组织，在处理问题时也必须要遵循统一的原则。但双方僵持不下，在中方势单力孤的情况下，如果再坚持下去，势必会妨碍整个提案的通过，反而对中方不利。顾维钧权衡之下，以尽快通过提案为重，故只好做出让步，同意在重庆分会之外，如果需要，也可在其他地方设立分会。顾维钧并表示，这一新建机构可先从审理中国案件开始，随后各国办事处可根据各自情况开展工作(26)《联合国战争罪行委员会关于设立远东及太平洋分会第一次会议纪要(1944年5月4日)》,国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。
关于远东地区的罪行案件是否可以送交伦敦总会审查问题，争论也很激烈。由于这一问题直接涉及英国利益，故塞西尔极力表示支持。他提出，当前一些日本战争罪行案件的证据已移交伦敦英国战争罪行处置委员会，这些案件都可直接移交联合国战罪委员会审查，因此，如果这些案件前期已在伦敦得到初步受理，如再移交重庆分会，实属不便。新西兰代表提出，日本战争罪行案件并非一定要全部送交分会审理；新西兰希望有一个能代表该国的组织，而新西兰在重庆并没有代表。印度代表表示，印度国防部负责处理日本战争罪行案件，并将这些案件报送伦敦，目前没有理由改变这一规则。澳大利亚则极力主张为了便利审查手续起见，在重庆分会设立后，仍可将日军暴行案件直接送交伦敦总会审查。由于双方争持不下，顾维钧建议，关于这条原则，可以留待远东分会成立后再做决定(27)《联合国战争罪行委员会关于设立远东及太平洋分会第一次会议纪要(1944年5月4日)》,国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。最终形成的联合国战争罪行委员会关于成立分会的报告中对于以上两点表述为：“会上决议，关于向总委员会提起对日本战争罪行诉讼进行审查的问题，尚有讨论余地；而常设分委会的决定并未妨碍战罪委员会创建其他分支，这一点上也达成一致。”(28)《关于设立远东及太平洋分会筹备工作的报告草案(1944年9月18日)》，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。
其次，关于分会具体处理事务的权限及是否有权对总会的决定提出修改问题(即自主权)，也是争论的焦点。早在同盟国讨论成立联合国战争罪行委员会之初，顾维钧就意识到，因盟国在制定有关惩治战争罪行的政策时，主要针对的是欧洲战场上德意的战争罪行，是否适合远东战场的实际不能确定，故针对同盟国制定的关于战事犯罪性质之报告及犯罪行为标准一览表，顾维钧指出，从日本在远东之战争罪行及程度看，较欧洲之战争罪行变本加厉，故远东地区制定犯罪标准及收集证据方法与总会所拟者应有所不同，可以修改，并强调将来讨论分会成立时也应加以考虑，故特别向大会声明中方虽赞成报告，但并非认其有拘束力(29)《顾维钧致外交部电》(1943年12月3日)，国民政府外交部档案：《伦敦战罪委员会成立及我国参加经过》。。
英国最初表示分会具有一定的自主权，但当具体涉及成立重庆分会时，就企图限制分会权限。在专门委员会会议上，塞西尔指出，分会不应当重复讨论宏观政策问题，如战罪委员会对设立国际法庭问题的讨论。也有代表提出，分会的任务应当与战罪委员会总会第一分委会的任务一样，即只能审查特定案件并确定战争罪犯名单。顾维钧当即表示反对，指出重庆分会必须要比总会第一分委会享有更大的提议权，并指出1943年英国致联合国家外交部的照会已经明确表示，“合理强调分会应当享有更大的自主权和影响力，分会同战罪委员会的管理和协调功能一致”。顾维钧进一步指出，分会应当在战罪委员会的体制框架内运作，并与战罪委员会保持密切联系，只有在当地实际情况需要时才会进行适当调整，但如果说分会仅与总会第一分委会的作用相同，则过于狭隘；此外，分会就战罪委员会的各项规则在当地的适用性有权发表意见并建议做必要的调整。出席会议的中国代表梁鋆立也补充说明，分会应具有战罪委员会第一、二、三委员会的全部功能；分会将遵守战罪委员会制定的规定，但也会研究如何使这些规则和组织适合远东地区的具体情况。经过争论，与会代表同意分会具有一定的自主权，但又提出分会在行动前应征得战罪委员会的同意，且分会的行动受战罪委员会决定的制约。顾维钧对此表示同意(30)《联合国战争罪行委员会关于设立远东及太平洋分会第一次会议纪要(1944年5月4日)》,国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。
最后，专门委员会经两次集会，决定四项原则：第一，联合国战争罪行委员会“远东及太平洋分会”(Far Eastern And Pacific Sub-Commission)设于重庆，其主要职责是处理日本战争罪行案件；第二，出于工作需要，其他地方也可设立分会；第三，分会根据当地特殊情况对联合国战罪委员会通过的原则和规则的修改建议，需先提请战罪委员会批准；第四，分会向各国政府提出建议，须先经联合国战罪委员会同意(31)《设立远东及太平洋分会专门委员会主席顾维均博士的报告(1944年5月15日)》,国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。上述四条原则，兼顾了各方诉求，相互也有所妥协。顾维钧曾就分会成立中的曲折及英国的霸权以及自己的考量向国民政府做了详细说明：“查此次讨论设立分会，原则上众无异词，其经过情形而观，颇多盘根错节之处。按设立分会之议，虽首倡于英政府，但其初意似在敷衍苏俄及美国，故一俟苏美两国表示无意设立，对于我国之赞同原议忽转而持冷淡态度。在小组委员会中，英国及自治领及印度代表坚持日本对英在远东所犯战罪可送伦敦总会审查，此种主张在目前及手续上容有相当理由，但其实意似在维持大英帝国之威信，不愿抛弃其自认远东领袖之地位。该代表等复主在远东其他区域亦可设立分处，似亦同一意旨。钧在小组委员会中对此二点虽曾设法打消，但因英方主张坚决，后有英属自治领及印度等之赞助，颇难坚决反对，恐致碍及整个提案之通过。就全部决议而观，我方主张大体多已贯彻。”(32)《顾维钧对分会之说明》(1944年7月7日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。随即，专门委员会将决定的四项原则提交总会审议。1944年5月16日，联合国战争罪行委员会第18次会议，就顾维钧起草的专门委员会关于成立重庆分会的报告进行讨论。为了争取提案尽快通过，顾维钧在大会上再次表明了中国加入战罪委员会的原因：第一，为了国际团结，在处理战争罪行问题时中国需要与其他国家进行合作；第二，中国希望同一敌国犯下的全部战争罪行都能以同样的方式进行处理。大会通过了顾维钧的提案(33)《联合国战争罪行委员会第十八次会次记录(1944年5月16日)》，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。5月21日，塞西尔代表总会向各同盟国政府发出宣布成立远东及太平洋分会的通知，通知除载明成立分会的缘由及细节外，也明确载明了上述四项原则，并特别强调以同一原则惩治战争罪行。其内容如下：
联合国从一开始就考虑，为了实施惩罚战争罪行的政策，除了伦敦总部，可能还需成立地方性分支或分会来调查类似犯罪。如今，联合国战罪委员会已决定，为调查日本战争犯罪，在重庆成立远东及太平洋分会。
委员会要求我通知直接受日本战争影响的成员国此项决议，并告知以下有关分委会的信息：
1.联合国战罪委员会同意：
(1)出于工作需要，分会可能会设立于重庆以外的地方。
(2)因地方情况特殊，需对伦敦总会设定的原则和规定作出适当调整时，应事先征求总会同意。
(3)对成员国政府的建议需由总会提出。
(4)分委会的经费应与总会齐平，也就是说，各国政府将支付其驻会代表的薪酬以及准备、提交案件的费用。分会运作中产生的费用将由总会承担。中国驻英国大使顾维钧阁下已承诺，其政府将提供分会在中国的办公场所，如同英国政府在伦敦为总会安排的一样。
关于向总会提起对日本战争罪行诉讼的问题，目前尚不明确。但一些成员希望，允准其政府向总委员会提起对日诉讼。委员会也认为，分会的设立并不会阻碍委员会其他分支机构的设立。
2.委员会部分成员国已掌握了不少日本罪行案件的证据，并准备好接受检查。他们热切希望向委员会提起诉讼。因此，远东及太平洋分会的首要任务是研究这些罪行案例。由于其他有关政府尚未向分会提交案例，无论是作为成员的中国政府还是作为整体的战罪委员会，都希望有尽可能多的政府向分会派驻代表。两者都表明联合国在惩罚战争罪行方面的共同利益，并合力确保以相同之原则处理同一敌人犯下的所有罪行。
3.倘若贵国希望向分会派驻代表，请将决议和首位代表的姓名通知中国政府和委员会秘书长。
4.委员会已请求中国政府择一适当日期举行分会成立会议。
5.我诚挚地恳求您将上述事项传达至贵国政府(34)《委员会设立远东及太平洋分会给各国政府的信草案》(Draft Letter to the Governments Submitted by the Committee on the Establishment of a Far Eastern and Pacific Sub-Commission)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。
6月6日，伦敦总会通过专门委员会起草的成立分会的四项原则，并委托中国政府负责筹备事宜。随即蒋介石指派国防最高委员会秘书长王宠惠为分会中国代表，负责筹备工作，并电令行政院为成立分会指拨专款。伦敦总会虽然通过了成立重庆分会的提案，但委员会内部关于分会职权的争论并未停止，澳大利亚等国仍然力图进一步限制分会的权力。1944年11月，澳大利亚驻华公使直接致函中国外交部长宋子文，表示澳大利亚愿意参加重庆分会，但同时又提出三点声明，除继续表示“远东及太平洋分会的成立，并不妨碍成立西南太平洋分会，也不妨碍将日军罪行案件提交伦敦总会审查”外，进一步提出“分会将不具有启动权”(no power of initiation)，只能处理各国提交的日军罪行案件，尤其是提出分会成立后，只能审查1941年12月珍珠港事件爆发后的日军罪行案件(35)《澳大利亚使馆Reilh办公室致宋子文(1944年11月6日)》,国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。紧随澳大利亚之后，荷兰也提出在荷属印度尼西亚设立分会的要求。
对于澳大利亚提出的分会不具有启动权问题，由于所指并不明确，顾维钧认为，在因地制宜执行或变更总会原则上，分会具有自主权，若指分会自动调查案件，总会也无此职权。为了解决分歧，顾维钧将澳、荷两国的声明提交总会远东组讨论。会议认为，对于在重庆之外设立分会一条，总会在通过设立分会的四项原则中已经有谅解，即“分会视其工作需要，可移至他处集会”。关于澳方所提第二点，会议认为总会并无限制分会在职权以内之工作范围及自主职能。实际上维持了总会通过的四项原则(36)《顾维钧至外交部电》(1945年2月6日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。。而澳大利亚提出的分会只能审查1941年12月珍珠港事件爆发后的日军罪行案件问题，涉及联合国战争罪行委员会对于惩治德意日战争暴行的管辖权问题。这一问题，在酝酿成立联合国战争罪行委员会之初，同盟国内部就存在争议。以英国为代表，坚持认为战争罪行委员会的管辖权，仅限于1939年第二次世界大战爆发后德意对于同盟国所犯下的战争罪行，具体到日军战争罪行案件，则限制在1941年12月珍珠港事件爆发后，由此，在成立分会过程中，澳大利亚也加以援引，将分会对日军战争罪行案件的审查权限制在珍珠港事件以后。
这一限制，遭到了中国政府的强烈反对，外交部指示王宠惠向总会提出申诉，并指示顾维钧向总会力争，声明中国政府的态度：“我国虽于珍珠港事件后始对日宣战，但其效力应溯及既往。在未宣战以前之日寇暴行，同属违反人道与国际法惯例，不应另案处理，且若限于珍珠港事变以后之暴行，则日人在南京等地之奸淫、烧杀、掳掠皆不能提出，而分会之设立，对我将失其意义。”(37)《宋子文致顾维钧电》(1944年12月5日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。同时，外交部就此事照会澳大利亚驻中国公使。2月5日，战罪委员会远东组做出决定：分会审查案件，不限于某一日期以后之战争罪行，每一案件是否构成战罪，应根据犯罪事实作为判断(38)《顾维钧致外交部电》(1945年2月6日)，国民政府外交部档案：《联合国战罪委员会远东分会及太平洋分会资料》(二)。关于中国政府就该问题与盟国交涉的具体过程，参见刘萍：《联合国战争罪行委员会的成立及运行——以台北“国史馆”档案为中心的探讨》一文。。实际承认了中国政府的主张。1944年11月29日，远东及太平洋分会成立大会在重庆召开。会议由王宠惠主持，英国、美国、澳大利亚、比利时、中国、捷克斯洛伐克、法国、印度、卢森堡、荷兰受邀参加会议，成为分会会员，波兰随后也加入。会议推举王宠惠任分会主席，张平群任秘书长。
虽然澳大利亚、荷兰等国声称要成立分会，但从联合国战争罪行委员会的实际运行情况看，在重庆分会之外，并未另设置其他分支机构，因此，重庆分会也就成为战罪委员会授权的唯一分会，也是远东地区唯一有权对日军战争罪行案件进行审查的分支机构。自分会成立至1947年3月31日正式结束前，在中国政府的主导下，共开会38次，每次会议均有美国、英国、中国和荷兰等国代表参加。通过战犯名单26批，共列战犯近3000名，涉及1234项指控，为战后对日本战犯的审判奠定了法律基础(39)骆人骏：《战争罪犯处理委员会工作报告》，国民政府外交部档案：《处理战犯政策》，台北“国史馆”藏，档号：020-010117-0039。。而中国政府在战后对日战犯的自主审判中，根据日军在中国所犯暴行的实际情况，将联合国战争罪行委员会列举的32种罪状，扩大到了38种，为彻底追究日军罪行提供了可能。
四 结 语
联合国战争罪行委员会是二战期间同盟国酝酿成立的重要国际组织，其目的是为战后对战争罪犯的审判奠定法律基础。与二战期间盟国成立的其他国际组织一样，虽然均同属反法西斯战线，但各国间为了维护自身利益，依然矛盾重重，争斗不断。具体在成立联合国战争罪行委员会及其分会问题上，英国为促成委员会的成立，且希望主导委员会的工作，一方面需要争取中国政府的支持，另一方面为维护其在远东地区的霸权，又竭力限制并削弱中国政府应有的权利。面对这种复杂的形势，如何权衡，特别是如何争取国际社会的支持以及在这一过程中如何维护国家权利，对于一个外交家均是挑战。顾维钧认识到，成立分会不仅便于中国政府向国际组织提交日军罪行案件，也是由中国政府领导国际组织在远东地区主持案件审核工作的机会，故竭力争取在重庆设立分会。为此，他从大局出发，积极响应并配合英国政府的工作，针对同盟国内部的分歧，在重大原则问题上，提出搁置争议、互相谅解等灵活的外交策略，促成了联合国战争罪行委员会的成立，相应也争取到了英国政府对设置重庆分会的支持。委员会成立后，面对英国在成立重庆分会问题上的食言和阻挠，乃至于部分成员国的疑虑，顾维钧积极向各成员国说明在重庆设立分会的必要性，同时反复表明中国政府的积极态度和诚意，最终获得成员国同情，总会顺利通过了设置重庆分会的决议。英国因未能阻止在重庆设立分会，故竭力削弱分会的职权，并动员其自治领处处刁难，对分会职权加以限制。面对彼众我寡的不利局面，顾维钧凭借丰富的外交经验，对于原则问题绝不退让，但又采取灵活的外交原则，进退有度，在一些具体问题上适当做出妥协和让步，以促成整个提案的通过为原则。顾维钧的努力，保证了分会的顺利成立，没有因相互间的意见分歧而夭折，最大限度地争取了中国政府应有的权利。
重庆分会的成立，是战时中国外交取得的一项重大成就，不仅为中国政府向国际组织提交日军战争犯罪案件提供了方便，大大节约了时间和人力成本，同时也为战后对日审判中中国政府根据自身实际，对联合国战争罪行委员会制定的方针政策进行修正、补充、完善提供了可能，尤其是保证了东京审判及其他B、C级审判中从九一八事变开始追究日军的战争罪行。
值得指出的是，联合国战争罪行委员会重庆分会是中国加入同盟国后在中国境内设立的第一个国际组织，是中国国际地位提升的具体体现，同时也是中国外交家积极争取的结果，并非西方列强的主动赐予。作为职业外交家的顾维钧，以其外交才能，在联合国战争罪行委员会及其分会成立过程中对中国权益的据理力争，是近代以来中国在争取国家权益，提升国际地位过程中艰难曲折历史的一个缩影，充分说明二战后中国国际地位的获得并非一蹴而就。
Power Struggle in the Establishment of the United Nations War Crimes Commission’s Far Eastern and Pacific Sub-commission：Research Centered on Gu Weijun
Liu Ping
Abstract：After the establishment of the United Nations War Crimes Commission in London in January 1944，the Chinese government actively tried to set up a sub-commission in Chongqing—the Far Eastern and Pacific Sub-Commission，but was blocked by the British government.Although the Chinese ambassador to the UK，Gu Weijun，finally persuaded the War Crimes Commission to pass the bill，the United Kingdom and its dominions tried their best to weaken the influence of the Sub-commission in Chongqing in order to maintain their hegemony in the Far East.Under the circumstances，Gu Weijun made his utmost efforts to maximize the rights of the Chinese government.The Far East and Pacific Sub-commission is the first international organization established in China after the signing of the Declaration by the United Nations.Meanwhile，it is a very important part of China’s wartime diplomacy.The process of its establishment not only reveals the details of the international community’s trial of war criminals，but also sheds lights on the tortuous course of how China became one of the four great powers.
Keywords:The United Nations War Crimes Commission；Gu Weijun；Trial of War Criminals；War Crimes；The United Kingdom
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