全面抗战前央地关系视域下的南京国民政府省制变革
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[摘 要]全面抗战前南京国民政府省制变革是近代中国省制变革的一个重要历史阶段。这一时期，大体经历了南京国民政府初期的省区分治与权势平衡、二次北伐完成后关于省财权人事权和军事权的央地博弈与武力纷争、中原大战后集权与分治的微妙平衡三个阶段的演变。南京政府正常的省权制度变革无法有序展开，在体制内却只能依靠军事和战争手段解决。这是最下策之下策，而且无法真正有效解决省权过大问题。直到全面抗战前夕，省制变革一直成为牵引中国时局演化与社会变动的中枢和焦点问题。
[关键词]全面抗战前；南京政府；省制变革；省权；央地关系
南京国民政府全面抗战前省制变革是近代中国省制变革的一个重要历史阶段。近代中国省制变革包含近代省权变革、近代省职能变革和近代省区之区划变革三个主要问题。其中，近代省权变革包括省政府机构、省议会、省党部机构等省权配置的变革与中央地方关系下省权消长的变革。本文主要考察的问题是，全面抗战前十年间，在“央地关系”博弈下国民政府省权模式经过怎样的变革过程？其解决方式与其效果如何？以往对此关注较少(1)以往本课题相关研究尚少，主要限于南京国民政府省政府(以下全文行文中均简称“南京政府”，特说明)机构改革的研究，亦仅见白贵一：《论20世纪30年代国民政府的省制改革》，《河南师范大学学报》2008年第5期，第71～74页；梁华玮：《国民政府实行省政府合署办公制度缘由探析》，《许昌学院学报》2015年第1期，第89～93页。目前关于国民政府省权问题的研究尚付阙如，本文主要从央地关系视域下对全面抗战前南京政府省权消长问题做一探析。，本文拟对这一课题做一考察和分析。
一 省区分治与权势平衡：南京国民政府成立初期省制变革
南京政府建立后省与中央的关系，与广州国民政府时代有深刻的历史渊源。1924年1月在广州举行的国民党一大通过的大会宣言中，规定省制基本原则是“各省人民得自定宪法，自举省长”，“省长一方面为本省自治之监督，一方面受中央指挥，以处理国家行政事务”。大会宣言规定，“中央及地方之权限，采均权主义”，即“不偏于中央集权制或地方分权制”。所谓均权主义，即“凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方”(2)《中国国民党第一次全国代表大会宣言》(1924年1月23日)，《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局2006年，第123页。。这里的“地方”，主要是指省区行政区划及其所属单位。大会宣言中对省制的这一规定，与孙中山手拟的《国民政府建国大纲》的规定是一致的。在《国民政府建国大纲》中，分为军政、训政和宪政三个时期。即在军政时期，“政府一面用兵力以扫除国内之障碍，一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一”；训政时期当“一省完全底定之日，则为训政开始之时”；而“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期”。县为自治单位，“省立于中央与县之间，以收联络之效”(3)《国民政府建国大纲》(1924年1月23日)，《孙中山全集》第9卷，第127～128页。。孙中山和国民党一大宣言之所以选择省与中央的均权模式，一方面是孙中山出于其一贯民主理念，往往将中央集权制与“专制”相等同，所以对中央集权模式持疑虑态度；另一方面又鉴于民初军阀割据的严酷现实，又容易将分权与地方“割据”联系起来。这样，折衷选择均权模式。实则，均权模式其侧重仍是分权趋向。1926年10月20日国民党在其中央与各省区联席会议通过的《省政府对国民政府之关系议决案》中，也大体按性质分为省和国民政府各自管理的权限范围(4)《省政府对国民政府之关系议决案》(1926年10月20日中央各省区联席会议通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，北京：光明日报出版社1985年版，第281～282页。。此时“各省联席”的状况，也影响了省与国民政府关系上带有分权属性。这种均权模式或联合分权属性，对以后的治理模式必然产生“路径依赖”。
南京政府是在北伐取得长江以南胜利的基础上建立的。宁汉合流后，形成了各派联合的南京政府，一方面，这个政府要完成原定继续北伐奉系集团的任务，另一方面却内部矛盾重重。这是由于，南京政府是建立在各派军政势力联合的基础上，这种联合，是一种以地方利益、集团利益和个人利益相交换与平衡为基础的联合，即使蒋介石所代表的黄埔系军人集团在形式上超越了地方形态，而实际上其所代表的仍主要是江浙财团和黄埔军人联合的利益。因而，一旦共同的对手所构成的危险消失，其内在的利益矛盾便不可避免地暴露出来，如特委会时期的桂系主导的讨唐战争。蒋与桂系亦有很深的矛盾，蒋的第一次下野即基于此，蒋因自身实力不足，只能隐忍退避。各派分立，南京政府权威性不足。对于当时局面，张静江即主张“中央政府之权完全消除，而任各军区自由处置”；蒋鉴于当时现实，也在日记中表示“赞成相对分治”(5)④⑥⑦⑧⑨ 《蒋介石日记》，1927年11月15日，12月27日，1928年2月11日、12日、16日、17日，3月16日，6月11日、12日、14日，7月28日。。所谓“相对分治”，就是虽然有“中央”之权，但各省区势力应保持大致平衡。此时南京国民政府公布实施的《省政府组织法》只是规定省政府受国民党中央之指导并奉国民政府命令“综理全省政务”(6)《省政府组织法》(1927年6月27日)，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，合肥：安徽教育出版社1994年版，第296～297页。次年公布的《修正省政府法》也只是规定了“中央法令”云云，回避了省与中央关系的具体规定。见上书第299～300页。，但回避了以前类似的省与中央关系的具体规定，反映了当时政治的混沌状态。
正是由于各方势力大体平衡，蒋在第一次下野复出时与各方达成的交易条件，即商定“两广由任潮，两湖由德邻负责处理，余任北伐”④的分工约定。两广、两湖是对李济深和李宗仁南方势力的划分，而对北方，则把国民军冯玉祥和晋军阎锡山纳入。1928年2月3日国民党二届四中全会决定“于广州、武汉、开封、太原”设立中央政治会议分会，北方的冯玉祥主政的开封分会辖河南、陕西、甘肃(后甘肃又析出青海省和宁夏省)，阎锡山主政的太原分会辖山西、绥远、察哈尔三省，以与南方的广州分会和武汉分会相当(7)《政治委员会改组案》(1928年2月3日第二届中央执行委员会第四次全体会议通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第519页。。这无疑是南京政府与各省区军事集团达成的一种权力分治交易。在这种各方力量交易联合情况下，南京政府自2月开始进行对奉系的北伐。蒋于2月15日在徐州召集“各总指挥就职训话”并“搭车由徐州往开封”，16日与来迎接的冯玉祥相会于兰封，17日两人“约为兄弟，乃换兰谱”⑥，以加强联冯纽带；同时联合晋阎。在此实力联合的基础上，共同北伐。
这一时期，蒋“赞成相对分治”，与其背后江浙财团与江浙地缘的特殊利益诉求亦有关。1928年3月，蒋在日记中还强调“组织江浙，强固省政府”的注意要点⑦，把东南省区作为他事业发展的根基。
但当北伐军进军迅速、1928年6月2日奉系张作霖宣布“出关”，国民革命军进入北京后，其思考重点开始由“相对分治”转为权力集中。6月11日和12日，蒋突然在日记中连续写到“统一意志，整齐理论”和“统一思想，建设中华民国”，而到6月14日，他又提出“统一思想,以定法律”，并“入杨城到中学校讲演以三民主义为中国中心思想统一中国”⑧，反映了蒋思想的急速转变。但能否转变“分治”现状，关键是如何处理各省区所掌握的军事力量。基于此，蒋在7月5日发布通电，明确提出“非裁兵无以救国”，要害在“裁兵”。接着，他先后提出了《军事善后案》《军事整理案》《裁兵意见书》，表达了裁兵和编遣军队的计划。他在7月28日的日记中记道“立国之难，威信不足，无以行令”的感慨⑨，在思考如何立“威信”对各省区“行令”了。蒋此时的集权想法竟被白崇禧极言为“虽推总司令，称帝亦所愿意”(8)②④⑤⑥⑦ 《蒋介石日记》，1928年8月3日，8月8日，9月13日，10月10日，10月11日-11月6日，1929年1月5日、8日。，其所隐喻之意显然与此前“相对分治”截然不同了。
二 省财政权、人事权与军事权的博弈：省制变革与武力纷争
随着蒋思想的转变，他在推动国民党逐步实施其计划。1928年8月8日至15日，国民党二届五中全会在南京举行。会议开幕当天，蒋在日记中就表示，“如欲必余任主席，则必有任免权……财政统一”，并表示“政治分会不能为执行机关”②。显然，蒋要统一各省财政和人事，还要限制不久前国民党二届四中全会通过的四个政治分会。当然，军事出身的蒋更不会忘记统一军事。全会通过的《整理军事案》规定，“军政军令，必须绝对统一”，“破除旧日一切以地方为依据，以个人为中心之制度及习惯”。此点最为紧要。会议还决定了统一财政和统一国民党的思想理论。也是在这次会议上，决定“各地政治分会，限于本年年底，一律取消”(9)《整理军事案》(1928年8月14日第二届中央委员会第五次全体会议通过)，《政治分会存废案》(1928年8月14日第二届中央委员会第五次全体会议通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第538、544页。后国民党中央又决定政治分会延至次年3月结束。。可见，加强集权统一的制度安排具有鲜明针对性，就是要结束各省分治模式。这无疑是很断然的处置，蒋也料到会有阻力乃至反抗，但他在9月13日的日记中表示，“今北伐既成，以东南三省为基础，尚何疑惧畏缩之有，今决以赤诚实力做去，成败利钝在所不计也”，并以“余为一代领袖”自处④。此处之“何疑惧畏缩之有”与“实力”，无疑包括武力乃至战争方式。
乘北伐胜利之威，蒋又以强人形象于10月8日担任了国民政府主席，取得“为一代领袖”的身份。此时他踌躇满志，为了驾驭和统一各省，乃对各省区人事、财政亲自筹划并具体安排。他在10月10日的日记中记道：“今日与礼卿、雪暄商议北平各军之收缩，与果夫商提皖建厅李范一，苏建厅曾养甫事，与德邻商两湖财政，与任潮商广东财政之统一。”⑤此后，蒋日记记到他亲自安排各省人事，如10月11日记“明日……提立夫为苏厅长”，10月20日记“下星期拟定四川省府人选，安徽财厅、建厅人选，江苏省府人选”，10月22日记决定“江苏与安徽省府人选”，10月23日记“与静江先生谈浙江省府人选问题”，10月28日记“约会石曾、静江，决各省委员，皖鄂人选”，10月31日记“到政治会议，发表江浙川新各省政府委员名单”，11月5日记“定皖县长、省委人选”，11月6日记“解决浙财厅人选”⑥。可以说，蒋介石从10月到11月上旬持续安排了一系列省政府及省厅的人事问题。蒋这样做，显然是要控制省级重要官吏的人事任用，并通过安插信赖人员以便控制省区力量。
但是，人事和财政的布控，显然不如军事重要。而且，蒋在财政和人事上真能够插得上手的，也主要限于其军事力量能够控制的江浙皖少数几个省。因此，蒋真正倾注心思的，还是如何将省区地方军事权力收归南京政府这一要害问题上。这就是他收束军权，强力推进军队统一编遣的制度规划。1928年12月19日，国民党中央政治会议通过了《全国编遣会议条例》，确定了编遣会议的职权范围并规划了编遣工作定于6个月内完成的时间期限。随即，在1929年1月1日至25日，编遣会议在南京召开。会上各方意见分歧明显，蒋深感“余乃为内外夹攻之人”，但仍认为“今日形势，编遣事非强制执行，似不为功”⑦。会议根据冯玉祥所提“一、二集团军优先‘加’南京政府直辖”和阎锡山所提“集团军平均裁编‘加’南京政府直辖”两种不同编遣方案，经过冲突、折冲，通过了《国军编遣进行程序大纲》。根据会议通过的方案，各集团军通过编遣，均保留11个师，南京政府则可控制3个编遣区；同时，将全国军队的一切权力收归中央，现有国民革命军总司令部及各集团军司令部均予取消，各集团军无权自行调动与任免军官(10)张海鹏主编，杨奎松著：《中国近代通史》第8卷“内战与危机”，南京：凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2007年版，第31页。。这样从制度上，二、三、四集团军首领的军权被严重削弱。蒋虽在南京政府安排各集团军首领以部长级及以上高位，但各首领均不甘作离山之虎。如广东李济深在会议期间就表示不满，蒋已认为其“心死无望”，会议结束后，据蒋日记记载，28日“任潮由京来沪，回粤。余顺其意，准之”；1月29日，蒋日记又记道“闻冯阎皆有回去之意，余允其回”，并称“一勉强则尤不可为矣”，亦意识到冯阎的不满(11)《蒋介石日记》，1929年1月20日、28日、29日。。
实际上，编遣会议加剧了蒋与各方的矛盾。会议结束不久，就爆发了因“湘变”而起的蒋桂战争，蒋以其强大兵力、内部收买、拉拢盟友、高举“党国”旗帜等多重手段取得倒桂的胜利，将势力扩充到两湖。当蒋桂矛盾激化之初，冯对蒋的除桂谋划就不赞同，认为“徒亟亟以消灭异己为是务。吾恐方灭一秦，又生一仇也”(12)④⑤⑥ 《冯玉祥日记》第2册，南京：江苏古籍出版社1992年版，第578、581、626、637页。，明确认为蒋武力“消灭异己”，并非长策。3月26日，蒋做好充分准备后，下达了讨桂令，在南京政府看来，所要解决的是“省权过重”(13)《对于政治报告之决议案》(1928年3月27日第三次全国代表大会通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第639页。问题。但当日冯玉祥在日记中道：“现在多将党及主义离开，而为一己一系争权利，国家分裂之象，又经形成，同室之戈，一操再操，黄台之瓜，三摘四摘。”④显然，冯认为蒋的讨桂战争并无道义上的支持，只是为“一己一系争权利”而已。正是此种心理，冯在蒋的讨桂之战中持骑墙态度是很自然的，而冯的态度和做法势必引发蒋的不满。当蒋倒桂获胜后，冯深为警惧，为保存实力，避免战线过长，决定将自己部队“撤至关中”，并表示“中央与蒋非属一事……中央乃全国人共有之中央，非少数人长久包办之中央”⑤，强调蒋介石南京政府少数人不足以代表中央，并无合法性；况且在“军事方面，各军同属国军，而待遇显不平等”⑥，做法不公，亦难以具有领导其他力量之资格。因此，冯的反蒋是坚决的，虽几经发动而部下及盟友屡被收买甚至背离，但冯屡败屡起；尤其当阎锡山亦感到自身受蒋威胁时，冯阎决意联合，各省区反蒋力量遂结成了以阎锡山为首、冯玉祥及李宗仁为副的反蒋大联盟，双方从1930年3月至10月，形成了投入百万大军的空前规模的“中原大战”，给人民生命财产造成极大牺牲和巨大国力消耗。对于战争起因，在蒋看来是冯部“盘踞西北诸省以抗命”(14)吕芳上主编：《蒋中正先生年谱长编》第2册，台北：“国史馆”2014年版，第464页。，是“各省分离分子所控制的军队多抗不奉命”(15)董显光：《蒋总统传》(一)，台北：中华文化出版事业委员会1957年版，第141页。；而在反蒋派看来，如冯所说，是蒋为“一己一系争权利”，而不是出于公意。原属国民军和晋军系统、后被纳入到南京政府并任高官的徐永昌晚年在回忆录中仍认为“第一集团军则不但要存在，且要扩大，以图压制各单位，故逼出一个十九年大内战”(16)徐永昌：《求己斋回忆录》，北京：中华书局2016年版，第310页。，也是指蒋的私心问题。这场严重消耗国力的大规模战争，用心不正，就失去了战争的道义，也没有解决编遣会议所要解决的问题。中原大战后，蒋和南京政府虽是胜利者，给冯阎李各军事集团沉重打击，冯阎李均被宣布褫夺职务、开除党籍，但蒋介石却也“制造”了冯玉祥、阎锡山、李宗仁等军事将领普遍反蒋的对手(17)冯玉祥就说，“我以为蒋之敌人是自己造的”(《冯玉祥日记》第3册，南京：江苏古籍出版社1992年版，第735页)。，而且他们主力犹存，各省的分治状态并没有根本消除。
三 集权与分治的微妙平衡：中原大战后的省制变革
中原大战以蒋介石的胜利而结束，南京政府在形式上又恢复了统一。但除了蒋嫡系控制的省份外，原属于其他各集团军的省区，大部分仍在原系统掌握之中，而向其输诚的其他派系将领控制的省份，仍对蒋保持半独立状态。原属冯系的韩复榘在中原大战前就脱离冯系归属南京政府，并在中原大战中为蒋效力，但大战结束后山东省就成为韩复榘的统治区；原冯系的宋哲元在继晋系杨爱源、东北军刘翼飞之后掌握察哈尔省；山西也是由原阎系的商震和徐永昌相继掌握，绥远先后由徐永昌和傅作义掌握，而与阎声息相通。原属冯系的陕西，则由杨虎城掌握，实际也有很大的独立性；蒋扶植的湖南何健，也具有自成体系、保存实力倾向；云南的龙云、四川的刘文辉、刘湘都有很大的独立性。而蒋扶植的广东陈济棠，在接替李济深控制广东后，也把广东视为独立、半独立地区；东北军张学良更是由于在中原大战中助蒋有功，其控制的东北政务委员会及东北省区具有很大的独立性，而且关内平津地区乃至华北大部也在其势力之下，其部属王树常、于学忠先后接管河北省。实际上，在中原大战后蒋所新控制的，就是刘峙和何成濬分别主政的豫、鄂两省。这就是说，尽管中原大战代价巨大，蒋亦只是取得了微弱的收获，其他省区的独立性和半独立性并未因中原大战消失，而且还呈现出新矛盾和潜在的新危机。在这种情况下，一方面，南京政府表现了强烈的集权要求；另一方面，各省区分治的事实仍然普遍存在，两者保持一种微弱而微妙的平衡，或者说是“不偏于中央集权或地方分权”(18)《改革政制推进政治以实行三民主义案》(1934年1月25日，第四届中央执行委员会第四次全体会议通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，北京：光明日报出版社1985年版，第225页。的折中现实版。
中原大战后，蒋对各省区力量的“异动”现象，基本上相对谨慎，不再采取以前动辄讨伐的武力方式，毋宁用政治或其他方式解决，反映了他心理的微妙变化。他在1931年1月21日的日记中，记载了对原冯系孙连仲和韩复榘等行为的复杂应对心态：“接韩孙电，乃知孙连仲部不易调赣，为韩复榘所煽动，狼子野心殊不可驯。山西孙良诚部闻亦有变故，时局又在酝酿之中，应慎重考虑之。”(19)③④⑤⑦⑧⑨⑩width=17,height=17,dpi=110width=17,height=17,dpi=110width=17,height=17,dpi=110 《蒋介石日记》，1931年1月21日，1月27日，2月14日，2月17日，3月31日，9月11日，10月31日，1932年1月30日，11月27日，1933年8月4日、5日、17日，8月25日、26日。稍后，他又对各省动向担心，称除江西红军外，其他广西之桂军、山西之“叛部”、山东之冯部、四川之“劣军”皆须安置“妥备”，“不使生变，牵一发而全身动，可不慎与？”③2月14日，他在日记中竟然表露了对此前频繁内战的反思并将内战的责任推卸为是受他人挑拨而“吾人不察”之故，他说：“自彼加入政府以后，政府即行不安，党部因之内讧，二年来，内战不息者，其原因固不一端，而推究总因，实在其政客私心自用，排除异己之所致，吾人不察，竟上其当，且受不白之冤，年来牺牲部下与人民损失如此之多，痛定思痛，莫能自己。”④蒋这里所透露的是两年来造成巨大牺牲和损失的内战之发动，是受别人鼓动、挑拨所致，大有战争应该避免之意，这样他把频繁内战的“总因”推给“彼”了，而这个“彼”“政客”正是当时与蒋意见尖锐对立的胡汉民。姑且不论胡的“挑拨”是不是内战发动的“总因”，但蒋反思内战并似有悔过这一事实是值得注意的。2月17日，蒋又因速记员所记“东北西北”擅自登报一事在日记中道，“东北西北作战一语，恐起东北之疑”，并表示“恐欲盖弥彰，故心甚烦躁”⑤，透露了他对东北军异动的疑虑。
蒋对地方省区力量的异动表示了担忧和谨慎，但对与其政见不同的立法院院长胡汉民则是比较粗暴地采取了限制自由、囚禁汤山的措置，这一行为立即引起西南省区力量的反弹，如陈济棠在晚年回忆录中所言胡汉民被禁汤山后广东方面“咸主实行分裂”(20)陈济棠、王铁汉：《陈济棠自传稿·东北军事史》，北京：中华书局2016年版，第49页。，而其他反蒋势力也强烈指责。对于各方反应，蒋在日记中道：“南北叛逆其心未死，犹欲蠢动，处置稍一不慎，必贻大患，凛乎！若朽索之御六马，可不慎乎！”⑦1931年9月11日，蒋在日记中又道：“冯玉祥又勾结雷中田，怂恿叛变。杨虎城亦有批邓宝珊之意，其内情复杂，非由中央派员不能治平也。”⑧胡汉民被囚禁事件引发了宁粤之争，随之又发生九一八事变，国民党争权夺利与软弱无能之行，激起国人普遍愤慨和反对，如蒋所言“此时中央实处于内外夹攻之中”⑨。于是蒋在是年年底又以退为进，第二次辞职暂避被动局面。1932年年初，蒋又联汪再起，以汪主政、蒋主军，即“实际上由余之行动统一，只有礼让他人得名”⑩的方式再次握有南京政府实权。二次复出的蒋介石，鉴于以往教训，大体仍持以前与各省区实力派的谨慎相处模式。11月27日，他在得知贵州毛光翔与王家烈之争后，指出“西南封建争斗正未有艾，国事至此，除建立基本区域外，岂有他术乎哉？”width=17,height=17,dpi=110表示了无奈和另谋对策的考虑。
而此时，外有强敌之患，南方有中共红色革命力量兴起，其统治区内有各省区势力异动，蒋所说“建立基本区域”，亦为一种应对预案。鉴于外部环境日益危险，蒋在1933年8月日记中，提出“西北为复国之基础”，并表示“为应将来国际变局，惟有中央准备迁都西安，树立中心旗帜”；并进一步考虑，“大战未起以前，如何掩护准备，使敌不甚加注意，其惟经营西北与四川乎？”width=17,height=17,dpi=110但迁西北或西南是以后的计划，而对于目前，蒋则考虑如何能稳定各地方势力，他在前一日的日记中提醒“注意”事项有“一、对张安置；二、对冯方针；三、对刘湘态度；四、对阎、孙魁元，韩、杨方针”，而次日即考虑了“一、张来中央。二、刘湘扶助。三、对冯限制。四、对阎放任。五、对孙联络。六、对杨领导。七、对韩督察。八、对于培植。九、对商龙傅提携”width=17,height=17,dpi=110的应对之术，虽然大体上是分而治之谋略，也颇符合各自特征，可谓颇费心机，用术甚深。而对于未来国防重心等问题，蒋亦有具体考虑，在日记中记道“以成都为中心之国防……西安、成都、昆明之交通”诸项，并发出“抑除整理内政，寄军令于内政之外，不在江海作军备，(在)积极整顿陕川，以作最后复兴之基乎”的感谓(21)②③④⑤⑦⑧⑨⑩width=17,height=17,dpi=110width=17,height=17,dpi=110 《蒋介石日记》1933年9月7日、11日，1934年9月4日，11月9日，11月15日，11月27日，12月29日，1935年2月26日，1936年2月17日，2月22日，6月13日，1937年4月1日。，预着先筹。正当蒋以为局势渐趋平稳、筹划未来后方基地之际，由广东军人发动的“福建事变”发生，系因反对蒋介石南京政府对日妥协而起。事变到1934年1月下旬被蒋瓦解、镇压失败。福建事变虽平，但各地局势仍不平静，蒋在日记中时常关注各地“异动”情形。1934年9月4日，他在日记中道：“白逆巡视赣南，煽动部队，此逆不除，民族不安，非先平两粤，无以定国安民。”②但两粤他并未能“平”得了。为了安抚晋阎，蒋于北方视察途中由绥远11月8日飞太原晤阎，在与阎会谈中谈到“对内中央有力，地方有权”问题③。或受与阎所谈启发，蒋回南京后“发表政见，分用人与行政权限，行政则中央只问各省方案之核定与定期之考成，不加预问与干涉，而仅责其成效”；并称“救国之道惟在免除内战，故中央尚为地方解除困难与避免牵制，而地方当一本中央整个方针，与体察艰巨之困难，守法奉命，同上正轨”④。蒋此时的态度，是在内外压力下，谋求内部团结共渡难关的表示。他稍后又表示，“对中央与西南各方皆取和协态度”，并发表“划分中央与地方权责宣言”⑤。随后，国民党中央委员会对其中央与地方的权责做了具体的规定，“中央对于地方免除其掣肘之虑，消释其疑难之端；同时地方对于中央，亦应本休戚与共之真诚……一扫往昔割据与形同对立之形势”，“中央与地方采均权制”。对于人事和经济问题，则规定“用人大权虽操之中央，而保荐人选则不妨属于地方”；此外，对于地方行政、经济、财政和军事问题有了更为明确规定(22)《划分中央与地方权责之纲要案》(1934年12月12日第四届中央执行委员会第五次全体会议通过)，荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第249～250页。。这些规定，大体上仍取“均权”态度，一方面对地方权限有了更为具体的规定，另一方面也体现了南京政府集权的诉求，但这种诉求在具体实施上并不易落实。
可见，蒋与南京政府的做法是在尽力避免造成与省区实力派冲突与决裂的僵局。可以说，基于此种思考，蒋对西南这块战略后方基地，尽管早欲纳入“直辖”省区，但也在等待时机。当他“围剿”中央红军时，终于抓住机会。他在日记中披露了真实心迹：“以‘剿匪’为掩护抗日之原则言之，避免内战……仍以亲“剿”川黔残“匪”以为经营西南根据地之张本，亦未始非策也。”⑦当然，红军此时已到川黔，并非蒋有意设局“放水”，是红军牵了蒋的鼻子，蒋则利用了这个机会。而在“围剿”中央红军到西南的过程中，蒋还另有所得，在其日记“注意”事项里提到“一、缩小省区；二、发展地方经济”⑧的问题。
由于日本在华北进逼，蒋介石南京政府对内政策渐趋缓和。1936年2月17日，他在日记中道：“对内既不能用武力贯彻主张，即应用政治以求统一。”⑨基于这种转变，他主张“对桂应以经济与建设为重”，并表示“胡如入京，则两广当不再用武力为主”⑩。但因长时间的纷争，各方难以形成共信，时局仍在变动，蒋于1936年6月的日记中记称各方势力动态并不明晓，“一、鲁韩态度不明如昔；二、湘何心犹未定；三、冀宋之心不安。四、川刘与滇龙相同。全局安危在于本身运用之何如耳。五、粤陈如先来接洽，则先对粤安置亦可。六、对桂运用之门”width=17,height=17,dpi=110。尽管蒋运用手段时常有变，心曲甚深，其抚慰并未获得各方真心认同，直到抗战爆发前夕，蒋仍在猜测“鲁韩态度”“川刘动向”，并强调“安定各省军阀政策”width=17,height=17,dpi=110，表现了这一时期南京政府与省区实力派间始终仍保持微妙而非正常的平衡关系。
这一时期，各省区实力派的力量经过此前几次战争较量受到削弱和一定遏制，但其实力犹存，与南京政府权力的较量与冲突时有发生。除了福建事变外，1936年6、7月间还发生了两广事变，这都是震动全国局势的事变。尤其是红军到达陕北后，经过与“围剿”红军的东北军的军事较量，使得形势发生了反转，东北军、十七路军转而与红军联合，东北军并进一步联络华北的宋哲元、韩复榘、傅作义，山西的阎锡山和四川的刘湘等，准备组织“西北大联合”，只是由于日本帝国主义的进逼使民族矛盾进一步激化以及由此造成的国际局势的变动，才使得这一计划未能实现，转“反蒋”为“逼蒋”。可以说，这一时期省区势力虽然受到一定遏制，但仍具有相当大的能量和增量，南京政府也只能维持一种微弱而又微妙的平衡。尽管这是一种微弱而又微妙的平衡状态，却也为即将到来的抗战全面爆发之际国内各方和解与同赴国难提供了为各方仗赖的政治环境。
四 结 语
南京政府央地关系博弈下的省权制度变革与民初的省区割据状况有着必然的联系。正是由于民初省区军阀割据给国家和人民造成巨大灾难，才使得消除军阀割据、完成国家统一成为当时历史发展的客观需要和时代紧迫任务，这就导致怀有历史使命自觉的中共与国民党形成第一次国共合作，并领导、推动了以打倒军阀、统一中国为主要目标的国民革命运动的兴起以及北伐战争的胜利。可以说，北伐之所以能以少胜多、取得胜利，从根本上看就是顺应了历史发展的客观要求。但是，南京政府建立后却未能很好地完成这一历史任务，只能是“形式上”的统一。因为南京政府是以各军事集团的力量联合为基础而建立的统一，仍是“分治的统一”。统一尽管并不是各方都反对的，但当统一意味着放弃地盘、军队和利益时，又是他们绝不愿意牺牲的。尤其在编遣军队这一重大问题上，蒋介石集团把自己的特殊利益完全置于其他集团之上，正常的制度改革无法有序展开，在体制内却只能依靠军事和战争手段解决。这是最下策之下策。而频繁依靠武力这种非常手段，不仅造成其体制内秩序纷乱与合法性流失，也给社会造成巨大灾难，而且无法真正有效解决省权过大问题。直到全面抗战爆发前夕，省权过大问题仍没有得到有效解决。从实质上看，所谓省权过大乃至省区过大问题，并不仅仅是省制本身的问题，与省权联系最为密切的是统治者本身及其制度权威出了大问题，核心是当政者已蜕变为特殊利益集团，其思想、行为难以代表国家、民族和人民利益，代表的只是特殊地区、集团、阶层乃至个人利益，自然无法形成各方公认的能够领导秩序、解决和消除各种分歧和纠纷的合法政治权威及由政统军的权威制度。换言之，如果以正当目的和政治方式解决，形成政治权威，情形会好得多。事实也是，抗战前夕，蒋终于悟到“政治解决之途”，情形乃得大有好转。但是，他还是过于迷信武力与权术，以致逼迫张杨“剿共”逼出了“西安事变”。其省权制度模式一直处于变动之中。直到全面抗战爆发前夕，省制变革一直成为牵引中国时局演化与社会变动的中枢和问题焦点，也恰恰揭示了近代以来省制变动给时局和社会所造成的巨大冲击力。
On the Reform of Provincial System of Nanjing National Government from the Perspective of the Relationship Between the Central Government and the Local Government Before the Outbreak of the Total War of Resistance Against Japanese Aggression
Weng Youwei
Abstract：The reform of provincial system of Nanjing National Government before the outbreak of the Total War of Resistance against Japanese Aggression played an important role in the reform of provincial system in modern China.The whole period could be divided into three stages,which were respectively the stage of divide and rule and balance of power in the early period of Nanjing National Government,the stage of game and armed struggle between the central government and the local government in provincial financial,personnel and military power after the Second Northern Expedition,and the stage of delicate balance between centralization and divide and rule after the Central Plains War. Within the system of Nanjing National Government, the normal institutional reform on provincial power could not be carried out in an orderly way.Thus,it could only resort to military means and the means of warfare,which were the worst means and could not solve the problem of the excessive usage of provincial power.The reform of provincial system had always been the central pivot and the focus of problem which affected the evolution of political situation and social changes in China until the eve of the Total War of Resistance against Japanese Aggression.
Keywords:Before the Outbreak of the Total War of Resistance against Japanese Aggression;Nanjing National Government;Reform of Provincial System;Provincial Power;Relationship between the Central Government and the Local Government
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