南京国民政府江苏监所押犯超员及其应对(1927—1937)
南京国民政府江苏监所押犯超员及其应对(1927—1937)李 风 华
南京国民政府肇建后，为加强集权和国家统一，提升其治理能力与水平，采取了系列改革运动，但仍无力消弭经济衰败和社会秩序混乱状况。因之各种社会犯罪事件迭起，监所人满为患成为常态。据冯客研究，由于人犯数量逐增，监狱建设并不能和刑事犯罪增速同步，所以“民国时期监狱过度拥挤是刑罚系统最为严重的问题”(冯客著，徐有威等译，潘兴明校：《近代中国的犯罪、惩罚与监狱》，南京:凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2008年版，第252页)。柳岳武对此时期的监所制度及监狱经费问题进行了系列研究，此外万安中、张宁等也从不同视角对民国时期监狱进行了研究。但是由于档案史料相对缺乏，难以窥见监狱内部面相[参见柳岳武系列论文：《南京国民政府监所教诲政策研究》，《东方论坛》2013年第3期，第4～10页；《南京国民政府看守所制度研究》，《安徽史学》2011年第5期，第43～50、67页；《犯越与防范——南京国民政府治下监犯管理研究》，《东方论坛》2012年第2期,第16～23页；《抗战前南京国民政府监狱建设及经费问题研究》，《史学月刊》2014年第12期，第56～62页。此外,主要可见:万安中：《民国时期广东监狱发展研究》，《广东社会科学》1995年第6期，第56～63页；张宁：《国民党政府时期湖北监狱管理制度研究》，《湖北警官学院学报》2006年第4期，第83～87页等]。有鉴于此，本文在既有研究的基础上，依据江苏省档案馆藏江苏司法档案，初步尝试探讨江苏监所人犯数量及生存状态，以期推进民国监狱史的相关研究。
一 江苏监所人满为患
江苏监所最为突出的现象是人犯超额问题十分严重。1929年5月，江苏省高等法院根据省内监所“或以修理，或加扩充，或正预备修改”之情况，估计容额应会增加，并令“调查全省监所容额以及现在禁押人数”[《江苏省高等法院令各县监所查明原定容额及现押人数呈送图样事由》(1929年5月27日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0799-0004]。根据各地汇报的材料可知，在押犯拥挤、人满为患是监所普遍存的现象。
1.各县监所人犯超员现象普遍严重
苏北各县监所实际人犯数远超定额。如沭阳县监所已决、未决犯共计409名，比原定容纳人数，“均已超过一百四五十名”[《呈为监所人犯拥挤恳请设法救济仰祈鉴核事》(1929年8月6日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0009]。铜山县原定监狱囚额166名，看守所200名，然而实际关押已决犯175名，未决犯370名[《呈为呈送职监所平面图仰祈鉴核事由》(1929年6月16日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0799-0177]。有些监所，为了解决看守所拥堵问题，将部分未决犯寄禁县监之中。如阜宁县“因看守所内人数拥挤”，向县监寄禁未决人犯67名[《呈为遵将监所容额及现在禁押人数并绘具监所平面图五幅仰祈鉴核事由》(1929年6月22日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0799-0301]。
苏中各县监所人满为患的情况亦相当突出。高邮县监所容额150人，但已、未决数已达260人，“拥挤异常”[《呈为遵令呈绘监所平面图并说明仰祈鉴核事由》(1929年6月9日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0799-0080]。有些县监所已、未决人犯混押状况同样存在。如兴化县监押禁已决犯71名，未决犯35名；看守所羁押已决犯25名，未决犯71名[《呈为呈报监所容额及禁押人数附陈平面图三纸仰祈鉴核事由》(1929年6月12日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0799-0248]。
作为省会所在地的镇江，其监所人犯爆棚更为严重。镇江县监房定额130名，但截至1929年5月底，已决犯计199名,未决寄禁军事犯共17名[《呈为遵令查明职监原定容额及溢额人数并绘具监狱平面图说仰祈鉴核事由》(1929年6月12日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0799-0073]。是年11月，该县监收押犯已逾370名之多，随后甚至超过400名，“不惟监所不敷收容，监房不独无卧处，且无坐处”[《呈为据情沥呈转恳迅赐设法救济仰祈鉴核事由》(1929年11月25日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0064]。
苏南各县监所人犯拥挤状况同样不容乐观，超员羁押是普遍的现象。如无锡县监定额180名，实际“禁押人犯有204名”，看守所定额200人，现在禁押273名[《呈为呈送监所平面图仰祈鉴核事由》(1929年6月14日)，江苏省档案馆藏，档号:1047-1929-065-0799-0193]。海门县监所容额均为50名，可监狱已决执行犯77名，看守所羁押未决犯达220名[《呈为遵令具报仰祈鉴核事由》(1929年6月9日)，江苏省档案馆藏，档号:1047-1929-065-0799-0149]。
2.江苏模范监狱、省高院看守所人犯同样超员严重
江苏不仅县监所人犯爆棚，即使其模范监狱亦时常超负荷运转。江苏第一监狱号为“模范监狱”，容额800名，1929年11月底已达1110名，“监房实无隙地可容”，但是江宁地方法院仍继续解送，“日必二三十名不等”[《呈一件呈为人犯逾额八百名实无安插维持之可能究应如何设法疏通请鉴核示遵由》(1929年11月30日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0058]。至1936年，江苏第一监狱押犯超员更加严重，收容最多时竟有1600名之多，“几为原容量一倍”(《江苏第一监狱近况》，《法律评论》，第13卷第16期，1936年，第24～25页)。
地处上海的江苏第二监狱亦为其“模范监狱”，情况更为严重,1929年全监定额800人，而实际关押人犯数达到1680人[《为人犯拥挤无法疏通筹指道》(1929年11月21日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0048]。1931年“监狱中激增人犯至两千余名，于原额加三倍”(《沪监狱已告人满之患》，《法律评论》第9卷第11期,1931年，第21页)。1934年“在监的囚犯约有3000人”(梁传愈：《江苏第二监狱参观记》，《法轨》1934年第2期，第177页)。
位于苏州的江苏第三监狱分监，暨江苏省高等法院看守所，人犯同样严重超员。该监原额500名，1929年6月实际却达1300名。虽监所管理者努力扩容，但“实属杯水车薪，无济于事”[《江苏高等法院拟将苏州旧铜元局拨归本院改作分监收容人犯籍资疏通请予核议照准提请查核》(1929年6月21日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-068-1063-0041]。
由上档案史料确证，各种监所超员关押不仅普遍,且成常态化状态。
二 司法当局解决监所人满为患的基本对策
针对监所人满为患状况，司法当局采取了一系列应对措施，如赦免、假释、保释、移禁等。
第一，采用赦免政策手段。赦免是中国历史上一种传统的刑罚变更政治措施，执政者实施赦免政策是为标榜其宽恕之心。据徐式圭在《中国大赦考》中考证，自秦王朝到明王朝1865年间，共计实施大赦973次，平均每2年就会大赦一次。到了民国前期，北洋政府执政者继承了大赦制度，袁世凯、黎元洪、张作霖分别于1912年、1916年和1926年都颁布了大赦令(徐式圭：《中国大赦考》，北京:商务印书馆1934年版，第11页)。南京国民政府亦分别于1931年和1932年实施了两次赦免。1931年1月1日国民政府实行大赦，其赦免对象皆为政治犯。1932年3月5日国民政府又实行了一次大赦，“凡犯罪在中华民国二十一年三月五日以前，其最重要本刑为三年以下有期徒刑、拘役，或专科罚金者，均赦免之”[《中国大赦考》，河南省劳改局编：《民国监狱资料选》(下)，郑州:河南省文化厅出版处1987年印刷，第702～703页]。当然，南京国民政府赦免政策的实施，并不是其为政“宽恕”之真实表达，更多的则是为解决监所拥堵燃眉之举的考量。但由于国民政府实施赦免的频次十分有限，对于已成常态化问题的监所人犯拥堵而言，只能是杯水车薪。
第二，假释和保释是被南京国民政府看作解决监狱拥堵的主要方法。国民政府司法部分别于1930年、1935年颁布了《普通罪犯应切实适用缓刑假释制度令》和《疏通监狱暂行条例》，以期解决监所拥堵问题。江苏省亦于1931年制定了《苏省监犯疏通办法》，其中第三条规定“新旧监所一律厉行假释”[《苏省监犯疏通办法》(1931年6月司法院核准)，河南省劳改局编：《民国监狱资料选》(上)，郑州:河南省文化厅出版处1987年印制，第566页]。根据刑法规定，假释和保释必须满足一定的条件方可实行。但江苏司法部门为了解决监所拥堵困境，有时并未按照相关法律规定执行，此时假释或保释仅仅成为疏通监所、释放人犯的一种借口罢了。甚至有些监所管理人员假借人犯保释、假释之际，利用手中权力弄虚作假，借以敛财。如丹阳县监狱管狱员李占春“去冬奉令办理假释，竟乘机强索假释人犯每名报效费三元，计假释出狱有数十名之多，获利颇巨”[《为猾吏贪污渎职，请予派委查办由》(1936年3月10日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1936-065-1296-0022]。由此可见，作为国民政府应对监所拥堵主要政策的假释、保释制度，在监所人犯处理变更的实际操作中却走偏了方向，其疏通人犯的目的也就不可能得以实现。
第三，有些监所当局者为了解决拥堵燃眉之急，在政府无力扩建监舍的状况下，采取移禁的方式来缓解压力。在具体的实践中，移禁主要有两种路径。一为监、所间移禁。如溧阳县为了缓解看守所拥堵压力，将未决犯中“案情较重者”，“寄至监狱收押”[《呈为遵令送绘具监所平面图二纸仰祈鉴核事由》(1929年6月13日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0799-0106]。1929年江苏高院针对第二监狱超员压力，指示上海地方法院，“应行移送执行短期人犯，暂禁于该院看守所”[《电沪地院将短期人犯暂禁该院看守所执行事由》(1929年9月9日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0018]。二是不同监狱间移禁。如1929年武邑县因监、所俱严重超员，县长章烈请求省高院“准予调禁(人犯至)他监三十名”[《呈为武邑监所人犯拥挤请设法疏通事由》(1929年4月17日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0003]。1929年镇江监狱再次致电省高院“监犯拥挤，仍请移禁”，并强调疏通之策中“移禁一项尤为刻不容缓”[《呈为监房狭隘、囚犯拥挤、改进作业谨将目前必要之计划情形呈请鉴核由》(1929年5月23日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0812-0017]。移出军事犯亦是监所为减轻拥堵而常用之策，如江苏第二监狱“将寄禁军事犯提去，以资疏通”[《第二监狱电为监犯拥挤请示办法事由》(1929年9月9日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0020]。通过移禁，或许解决了某个监所短时间内人犯拥堵之急，而社会犯罪事件继续接连不断的发生，只能使移禁后的缓疏状况稍纵即逝；同时，通过移禁的措施，移出的监所缓解了，而移入的监所拥堵却加重了。如上文所述江浦监狱，该监“只能容犯四五十名”，江苏第一监狱移来人犯三十名后，实际羁押人数达八九十名之多[《为监犯拥挤请准移禁仰祈鉴核事由》(1929年5月29日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-068-1063-0004]。所以，以移禁措施来解决拥堵问题，只是监所解燃眉之急的一时之策，解决不了监所拥堵的根本问题。
第四，江苏高院还采取了兴建简易监所、将人犯送入收容所等临时性安置的措施，以缓解监所拥堵局面。这些措施也只是临时之策,无法解决长期普遍性的监所人犯超员问题。由于南京国民政府并未能从根本上解决犯罪发生的社会诱因，因此,导致人犯源源不断的产生，加之法律制度的不健全、司法经费的短缺及管理的混乱等，当局所采取的对策，在实际中不能收到预期效果也就不足为奇了。
三 江苏监所押犯人满为患的特征及原因
如前所述，南京国民政府江苏监所押犯超负荷运转现象普遍存在，“各地监狱均以定额有限之地方，收容无定额之人犯”(梁宗武：《改良监狱之商榷》，《社会科学》第12期，1937年，第11页)。就关押数量而言，各监所人犯状况具有如下特征。
第一，超员现象不仅普遍而且严重。江苏监所除了个别县监在特定时期关押人犯实际数未达额定容量外，绝大多数监所皆是满员、超员运转，而且这种状况的存在没有江苏南北区域的差异性；新式模范监狱同县监狱一样也超员运营。同时，严重超员亦并不鲜见。正如前文所述，各监所实际关押达到满员已是超员程度较轻者，更多监狱实际关押数超额半数以上，更有甚者超员达2倍以上。
第二，江苏监所超员运转的状况持续存在，而且部分监狱还有逐步加重趋势。如前文所述，江苏第一监狱额定容量800名，1929年11月实际关押1110名，1936年最多月份达1600名。江苏第二监狱1929年关押人犯最多月份达1680名，1934年最多月份达3000名。
第三，江苏监所人犯超员现象是同期全国监所人满为患共性的缩影。相对于全国而言，江苏监所人犯超员现象并非个案。如1930年河北第三监狱仅有杂居室96间，分房72间，共可收容人犯650名。然而，该监月实际关押数最多时逾1100名(王文豹：《对于监狱改良及希望》，《监狱杂志》第1卷第2期，1930年，第9页)。1934年，河南各县监所人犯亦严重超员，如信阳县监狱容额100人，实际关押500名；新郑县监容额20人，实际关押115人。这两个县监狱实际关押人犯数分别为容额的5倍和6倍，其拥堵程度远远高于江苏。其他各省，如山西、河北、山东、安徽、湖北等省监所，“皆甚拥挤”，其状“亦与江苏相若”(萧文哲：《改良我国监狱之管见》，《建国月刊》第13卷第2期，1935年，第1～2页)。
值得注意的是，江苏监所人犯爆棚现象是由多重因素引起的。
第一，南京国民政府政治腐败、政局动荡导致的社会不稳定常态化局面，为违法犯罪事件的发生提供了温床和空间，这是导致监所人犯拥堵的根本原因。对此，时人亦有同感：“近年来各地监狱之拥挤，其重要之原因，固由于农村破产，百业衰败，达于极度。故民间作奸犯科之事，日益增多”(梁宗武：《改良监狱之商榷》，《社会科学》第12期，1937年，第7页)。
第二，南京国民政府的禁毒运动及大量军事犯的存在，亦是监所超额的一个重要因素。如1929年11月因社会严令禁烟，镇江公安局将逮捕烟犯“逐日送监”，“少则数名，多则二十余名不等”。烟犯的剧增，使仅能容纳130名人犯的镇江监狱实际收容数最多时达400名之多[《呈为据情恳迅赐设法救济仰祈鉴核事由》(1929年11月25日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0064]。另外，由于内战导致出现大量军事犯，一些军事犯被送进普通监所羁押，从而加剧监狱拥挤程度。如1929年9月江苏第二监狱共有人犯1483名，军事犯553名，军事犯约占40%。大量军事犯的进入，使“监房已无插足之地”[《视察江苏第二监狱报告单》(1929年9月5日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0786-0018]。
第三，法制方面的作用亦不容忽视。刑法关于刑期起始日期界定的修改，导致未决犯“久而未决”，这也在某种程度上诱发了监所拥挤。1935年施行了《中华民国刑法》，而“新刑法关于裁判确定前，羁押之日数以一日抵有期徒刑或拘役一日一案施行后，一般嫌疑人犯，被第一、二审判决，多不服上诉，亦为各地监狱拥挤之原因”(梁宗武：《改良监狱之商榷》，《社会科学》第12期，1937年，第11页)。另外，刑罚管理以刑期代替罚金的政策，导致大量短期刑犯的增加，这也是造成监所拥堵的一个因素。根据《中华民国刑法》规定，“罚金应于裁判确定后两个月内完纳，期满而不纳者强制执行；其无力完纳者易服劳役，易服劳役以一元以上三元以下折算一日，但劳役期限不得逾六个月”(徐白齐编：《中华民国法规大全》，上海:商务印书馆1936年版，第1129页)。
第四，司法系统人员惰政亦导致了监所的拥堵。南京国民政府忙于军事和政治纷争,司法部门监管乏力,法院人员工作效率低下，导致较多的嫌疑犯因得不到及时宣判而滞留监所，有的甚至滞留狱中经年而无人问津，以致变成了事实上的“长期徒刑犯”。如1934年4月高淳县看守所共关押20人，其中14名未决犯中，羁押期达3个月以上者有8人，羁押时间最长者达1年零8个月之久。这些未决犯被长期关押的缘由皆为“押候判决”[《呈报高淳县看守所状况由》(1934年4月7日)，江苏省档案馆藏，档号：1047-1929-065-0812-0004]。法院工作人员惰政，导致看守所中大量未决犯长期羁押，看守所爆棚，而看守所为缓解压力，移禁未决犯于监狱，又加重了监狱的拥挤。对此，国民政府管理上层亦很清楚，如司法行政部部长王用宾就指出：监狱拥挤问题大多是由于待审犯造成(王用宾：《视察华北7省司法报告书》，司法院编：《司法院工作报告》，1935年，第57页)。司法行政最高当局虽然洞鉴缘由，但这种局面的形成是司法系统较多部门惰政的共同结果，而且和国民政府其他行政部门“惰政”的生态相一致。
第五，司法经费的短缺也是造成监所拥堵的重要原因。南京国民政府时期，司法经费划拨来源问题长期得不到实际解决。1928年6月，全国经济会议议决司法经费“均由国家经费内支出”。1934年5月财政会议又议决，“各省司法收支原则上应归中央，惟于中央财政未充裕以前，司法经费暂由地方负担”(《全国司法会议提案摘要》，《法学杂志》第8卷第5期，1935年11月1日，第162～163页)。直到1935年，该“问题”依然是个问题。是年9月，全国司法大会中司法经费再次成为热门话题。中央财政为提供司法经费议决久久未决，导致司法经费依赖地方支出。然而，地方财政亦捉襟见肘，以至于“各新监狱经常费用，亦不能如数按时发给”(王文豹：《对于监狱改良及希望》，《监狱杂志》第1卷第2期，1930年，第10页)。另外，监所的管理虽为司法行政部领导，但司法部委托各省高等法院院长监督该省内监所，这就决定了监所经费的收支皆由省高院决定，而“司法经费竭蹶之时，每先筹法院经费而后监狱”的现状[《1935年司法大会湖北反省院院长黄宝实大会提议》，河南省劳改局编：《民国监狱资料选》(上)，第273页]，使监所经费的获得更是雪上加霜。经费短缺导致监所基础建设不能改善，更多监所得不到维修、扩建和更新。这样的监舍状况显然与不断增加的犯罪数量“不同步”，监所长期人满为患现象的存在也就不足为奇。
四 结 语
综上所知，全面抗战前南京国民政府江苏监所人犯超员运转现象普遍，江苏司法当局面对此亦无良策。赦免、假释、保释、移禁、建立简易监所等方法只是“治标性”的暂时疏通，并不能从根本解决问题。
江苏省监所人犯爆棚的原因是多方面的，其时代政治、经济、社会等大环境的影响，法制的不健全，司法系统公务人员的惰政，以及司法经费经常性的欠缺等都是导致监所羁押超员现象产生的原因。
江苏监所状况虽然与他省不尽一致，但也大体体现了南京国民政府时期全国监所的特征。江苏监所羁押超员及应对的不力，并非完全说明国民政府司法近代化步伐停滞。相反，以历史的维度来看，南京国民政府不仅继承了晚清及北京政府监狱改革的成果，而且其监狱司法改革的力度和效果亦是前者所无法比拟的，如由于监狱行刑感化理念的加强而对人犯工场作业、教诲、教育的重视，监所管理人员任用方式的革新，乃至旧监狱的改良、新监狱的建设等等。只是这些司法改革受多方面局限，其结果并未出现显著良性运转的表征，如监所羁押超员及当局应对无力等现象的客观存在，反映了现代司法文明改革的艰巨性和复杂性，但这些皆是社会阶段性发展的客观反映。
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