下探索国有制与市场经济相兼容的中国特色改革道路
下探索国有制与市场经济相兼容的中国特色改革道路杨瑞龙
中国共产党的百年历史就是一部不断探索马克思主义普遍原理与中国具体的革命与建设实践相结合的历史，不断从胜利走向胜利。无论是在新民主主义革命时期形成的“农村包围城市”“枪杆子里面出政权”等经验，还是党的十八大之后确立的习近平新时代中国特色社会主义思想，都是这一伟大探索的重要理论结晶。习近平新时代中国特色社会主义思想所要探索的核心命题就是如何在坚持社会主义基本经济制度的前提下建立市场经济体制，实现中华民族的伟大复兴，其中最为关键的命题就是如何在公有制为主体的前提下让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。我国国有企业改革的历史，就是中国共产党领导全国人民坚持把马克思主义普遍原理与中国的具体实践结合起来，探索一条国有制与市场经济相兼容的中国特色改革道路的历史。
一、从国营企业到国有企业
马克思主义经典作家推断，随着无产阶级革命在所有发达资本主义国家的总爆发，人类将迎来一个个人自由全面解放的社会，其基本特征就是生产资料社会所有制取代私有制，劳动者将与生产资料直接结合，商品货币关系随之消亡，社会生产将有计划按比例进行。后来，无产阶级革命在处于资本主义相对薄弱环节的俄国爆发，十月革命后苏联建立起军事共产主义，国家代表人民占有生产资料的国家所有制取代社会全体人员平等占有生产资料的社会所有制。在斯大林时期，高度集权的计划经济体制建立，国有制演变为政府占有并直接经营的国营企业制度。新中国成立后，我国基本上全面模仿苏联模式，实行越大越公越好的国营企业制度，决策权高度集中于政府，由指令性计划配置资源，取消物质利益刺激。
国营企业制度是一种生产资料归属政府并由政府来直接经营的企业制度，它构成了高度集权型计划经济体制的微观基础。指令性计划的制定及实施者与企业的所有者及经营权都归属中央政府，因此，企业没有自己独立的利益目标，它完全依附于政府，并无条件地按照政府的计划指令来组织生产活动，从而保证计划经济的有序运行。新中国成立初期，受工业基础薄弱与战争破坏的双重影响，我国的生产力发展水平十分低下，恢复经济及为中长期经济发展奠定坚实的工业基础是当时十分紧迫的任务。我国第一、第二个五年计划的重点就是优先发展重化工业，以国营企业为主体实施的重化工业优先发展战略不仅为我国国民经济的全面恢复构建了基本成体系的工业基础，而且为后来的改革开放奠定了物质条件。
国营企业作为指令性计划体制的微观基础，其在经济活动中的弊端逐步显现出来。国营企业完全从属于政府，根据计划指令从事经济活动，其对政府的纵向依赖导致企业的软预算约束，即企业的支出可以不以它的收入为限，而是可以通过软化税收把风险转嫁给财政，通过软化信贷把风险转嫁给银行，可以通过软化价格把风险转嫁给产品的购买方。企业既不能自主经营又不能自负盈亏的后果就是企业具有强烈的扩张冲动与投资饥渴症，从而导致严重的总需求膨胀。在价格由政府控制的条件下，过度需求引发持续性短缺，排队、等待、强制性替代、票证等成为常态性现象，经济低效率就很难避免了。
党的十一届三中全会拉开了我国改革开放的大幕。针对传统计划体制的弊端，我国决定在资源配置中逐步引入市场机制。从最初要把计划建立在价值规律的基础上，再到要构建有计划商品经济体制，改革的重点也就变成如何把国营企业改造成为能够自主经营、自负盈亏的相对独立的商品生产者与经营者。在改革的起始阶段，我国吸收了东欧经济学的改革思想，选择了放权让利的改革策略，也就是在继续保留政府对企业的所有权与重要经营权的条件下，通过下放部分决策权来激发企业的活力。例如，实施“利润留成制度”向企业下放部分剩余索取权；实施“两步利改税”和“拨改贷”来硬化企业的预算约束。尽管放权让利改革使企业对市场信号及对利润的敏感度明显增强，经营绩效也有所提升，但在国家直管直营体制下的下放决策权具有不确定性，企业仍有很强的纵向依赖性。于是，改革过渡到“两权分离”阶段。与单纯的放权让利不同，两权分离的实质是通过一定的契约形式在政府与企业之间实现所有权与经营权的分离，也就是在不放弃政府对企业所有权的前提下，通过契约形式将经营权授予企业的负责人，如试行“厂长(经理)负责制”“承包经营责任制”“租赁制”等，由政府充当发包方选择承包者或租赁者，在承包或租赁期内承租人可以独立支配经营权，参与市场竞争，实现自负盈亏。
所有权与经营权分离的改革模式改变了传统国营企业的性质，即一旦确立了承包或租赁合同，政府就不能随意干预企业的经营活动，企业能够根据自身的利益目标，独立地对市场信号的变化做出反应，并对决策后果承担责任。两权分离的改革不仅激发了企业的经营积极性，而且使国营企业演化为国有企业。国有企业与传统国营企业的重大区别是企业不再是政府的行政附属物，而是拥有经营自主权的相对独立的商品生产者与经营者，这为市场取向的改革提供了基础性条件。
二、从国有企业到混合所有制经济
尽管两权分离的改革在把国有企业推向市场及提高国有资产的经营效率方面发挥了很重要的作用，但由于政府仍然凭借所有权频繁干预企业的经营活动，企业具有明显的对政府与市场的双重依赖性，企业能负盈但不能负亏，特别是较短的承租期使企业在经营中具有明显的短期行为倾向。随着党的十三大确立了建立社会主义商品经济体制、构建“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行机制的改革目标，把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体成为体制改革的关键环节，改革模式的选择也逐渐走出完全由政府拥有企业所有权的思路，开始尝试产权多元化的股份制形式。改革的具体方案是：首先对国有企业的资产进行评估，把国有资本折成国有股份，由政府代表国家持有；然后引入包括国有与非国有的多元化投资主体，组建成国有股控股、其他股东参与的股份公司，公司的最高决策机构是由股东大会选举产生的董事会，日常经营决策权由董事会聘任的经营班子掌握。邓小平南方谈话后，我国进一步明确了改革的目标是建立社会主义市场经济体制，国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。
现代企业制度本质上是一种以混合所有制经济形式存在的规范化股份制改造，其改革的重点：一是通过其他产权主体入股国有企业来推进产权关系明晰化。对国有企业进行规范化的股份制改造，在明确产权归属条件下形成国有股与其他多元化持股主体相混合的法人企业，并通过产权主体多元化实现产权关系明晰化。二是通过国有企业的改制上市来规范两权分离的法律形式。国有企业进行股份制改造后，实现了法律意义上的出资人与公司法人之间的两权分离。出资人只以投入资本额为限承担有限责任，股东能够处置的只能是其持有的股票，包括自益权与共益权，不能处置法人资产，即使是作为大股东的政府也不能随意干预公司的经营活动，公司成为不依赖于股东而独立存在的法人。三是通过国有资产监管体制的改革来推进政企分开。过去，股份制改造后之所以仍然难以避免政府对企业的行政干预，一个重要的原因就是拥有股权的政府同时要承担行政管理职能及宏观调控职能，从而经常会凭借股权让企业帮助政府履行行政管理及宏观调控职能。现代企业制度构建与之前股份制改造的重要区别就是通过组建国有资产监管机构来实现国家所有权、行政管理权与宏观调控权的分离，通过政资分开来实现政企分开，由国有资产监管机构代表国家行使国有股权，追求国有资产的保值增值。四是通过完善公司法人治理结构来完善企业的经营机制，提升公司管理水平。企业改制后，董事会成为公司的法人代表机构，拥有法人所有权，进而通过法人所有权与经营权的分离实现权责明确及管理科学的目标，提高国有资产的运营效率。
全面推行现代企业制度后，国有企业的特征又发生了重要的变化。过去我们定义国有企业的重要标准是国家对企业拥有完整的所有权，而股份制改造后的国有企业则呈现三种形态：一种是数量占比较低的国有独资企业，主要分布在公益领域及部分基础产业，而大部分国有企业为国有控股公司或国有参股公司，属于典型的混合所有制企业。党的十五大明确指出，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。公有制实现形式可以而且应当多样化。从宏观上看，只要国有企业对国民经济命脉及关键行业保持控制力，我们就可以判断公有制在国民经济中仍然占据主体地位，而不是从国有资产的绝对规模来判断国民经济的性质；从微观上看，只要国有股权在企业内保持控制力，即使国有股不是绝对控股，我们也可以认定该企业的国有制性质，而不是一定要保持国有资本的独资或绝对控股地位。
2020年发布的《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》进一步将混合所有制改革作为国企改革的重点，希望通过国企混改来“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”。国企混改的核心就是国有资本和民营资本混合，主要包括国企入股民企、民企入股国企、员工持股等形式。改革的重点是要分层分类推进混改。所谓“分层”，即集团总部与下属公司实施不同的混改。总体上，中央企业集团公司层面保持国有独资或全资，具备条件的可以引入其他国有资产实现股权多元化。混改的重点是推进国有资本投资、运营公司出资的企业和商业一类子企业的混改。所谓“分类”，就是对不同类型的企业实施不同的混改形式。商业二类即自然垄断国企的混改重点在其子公司，而且要保持国有资本的控制地位，公益类企业可以推进投资主体多元化。商业一类即竞争性国有子企业宜改则改，国有资本可以绝对控股、相对控股或者参股。混合所有制改革大大拓宽了国有企业的内涵，为国有资本与民营资本的融合创造了条件，民营企业的经营机制融入后，大大提升了国有企业的经营活力，从而有助于国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。
三、从国有企业到国有资本
现代企业制度对于解决产权模糊、经营低效率等问题起到了重要作用，但是国有企业股份制改造难以解决两大难题。一是政企不分问题。国有企业要成为真正的市场竞争主体，就必须实现政企分开，避免政府对企业的行政干预，但国有制的性质决定了只能由政府代表国家来行使所有权，如果政府完全不履行所有者职能，将可能使国有制名存实亡。二是所有权的自由转让问题。国有企业要成为真正的市场竞争主体，所有权就必须能自由转让，这不仅是市场机制配置资源的必然要求，而且是保证股东能通过行使退出权对公司实施有效股权约束的条件。但是，国有股一旦可以自由转让，国有制就难以保持。为了解决上述难题，我国在20世纪末提出了“抓大放小”的改革战略，对国有经济进行战略重组，即国家主要抓好大型国有企业，小型国有企业原则上应该放开。但在改革实践中发现，大与小具有相对性，而且大型国有企业可能处于竞争性领域，未必需要完全由国家控股，小型国有企业可能处于战略性或安全性领域，未必应该完全推向市场。2015年，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，正式确立了国有企业分类改革的原则，即通过界定功能、划分类别，对不同类型的国有企业实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。具体来说，把国有经济划分为公益类和商业类，其中商业类又分为一类和二类，对商业类中的自然垄断性与竞争性国有企业实行不同的改革。《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》再次强调要分类分层推进国有企业混合所有制改革。
国有企业实施分类改革之后，国有经济的实现形式既包括以实物形态存在的国有企业，也包括以价值形态存在的国有资本，国有资本与国有企业的内涵有关联，但并不完全重合。从宏观上看，国有经济的主体地位更重要地应从国有资本在整个国民经济中的地位与功能来判断。做强做优做大国有经济当然既包括做强做优做大国有企业，也包括做强做优做大国有资本。不过，在社会主义市场经济条件下，做强做优做大国有资本比做强做优做大国有企业更为重要；而且，即便是做强做优做大国有经济也并不意味着要做强做优做大每一个国有企业。事实上，即使某些国有资本从某些缺乏竞争力的行业或企业中退出，而只要这有助于强化国有经济的战略支撑作用，有助于做强做优做大整体的国有资本，那么这样做就有助于坚持国有经济的主导地位。在分类改革及做强做优做大国有资本的总体原则下，国有企业改革得到了进一步深化。
第一，进一步确认了国有经济在我国国民经济中的主导地位与作用。建设中国特色社会主义既要坚持以公有制为主体的社会主义基本经济制度，又要发展市场经济。为了解决国有制与市场经济相兼容的难题，就必须推进国有经济布局优化。国有经济主要布局于关系国计民生的重要与关键行业，聚焦提供公共服务、实现战略安全、弥补市场失灵、发挥产业引领等功能。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，国有经济要向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。在这些领域要通过深化改革与强化管理增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力与抗风险能力。国有经济的布局优化应与供给侧结构性改革相结合，不仅要坚持有进和有所为，还要注意有退和有所不为。对于一般竞争性领域，国有资本应该与民营资本展开公平竞争，国有资本不强求在这个领域的控制地位，特别是对于经营不善的国有企业，国有资本可以有序退出。
第二，进一步深化国有资产监管与营运模式的改革。在对国有企业进行分类改革的同时，需要同步推进国有资产监管与营运模式的改革。国务院国资委主要代表国家行使对国有资产的所有权，以国有资产的保值与增值为目标，建立起能有效监控行使国有资产所有权的行为的激励与约束机制。为了提高国有资产的监管效率，国有资产应实行分级管理，并在政资分开的基础上实现政企分开。国务院国资委对中央企业的监管从“管资产”向“管资本”转变，不再具体干预企业的日常经营活动，而专注于实现国有资产的保值增值。为了促进政资分开与政企分开，可以在国务院国资委与股份公司之间设置国有资本投资、运营公司。
第三，进一步深化混合所有制改革的力度。混合所有制主要是指国有资本与非国有资本交叉持股、相互融合的一种所有制经济。处于垄断地位的国有企业通常具有市场支配优势和融资优势，民营企业的优势则是经营机制灵活，通过混改既能够改善国有企业的经营机制，又能够提升民营经济的发展档次。国企混改的基本原则是“政府引导、市场运作”，今后几年国企混改应该与分类改革有机结合起来，重点推进国有资本投资、运营公司出资企业和商业一类子公司混改，特别是处于竞争性领域的国有企业，在混改中应通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益。盈利最大化的前提是收益和风险的匹配，这就要保证国有资本的流动性必须充分。
第四，推进垄断行业竞争性环节市场化改革。自然垄断行业对整个国民经济具有支撑作用，原则上该行业的企业应保持国有资本的控制地位。不过，垄断行业通常由一个很长的产业链组成，而其中某些环节有可能是具有竞争性的。正因为此，2020年，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，强调应加快实行垄断行业中竞争性环节的市场化，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面消除所有制歧视，实现各类所有制主体公平竞争，打破行政性垄断，防止市场垄断。如：有序放开发用电计划和竞争性环节电价，适时放开天然气气源和销售价格，推进油气管网对市场主体公平开放，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争，放宽服务业领域的市场准入等。
四、中国特色国有企业改革道路的理论启示
自从我国确立了市场化改革方向后，如何解决国有制与市场经济的兼容性问题一直备受关注。坚持市场化改革下的社会主义基本制度属性，应在充分发挥市场机制调节作用的同时，通过保持国有资本在公益性及关系国计民生行业中的控制地位来确立公有制的主体地位。我国的改革目标是要让市场机制在资源配置中起到决定性作用，而市场交易本质上是产权的交易，市场化客观上要求产权关系明晰化，为此必须解决国有产权与市场经济的兼容性问题。解决的思路就是要在积极发展民营经济的同时推进国有企业的产权制度改革，把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场主体。按照西方主流经济学的逻辑，私有产权是市场主体具有硬预算约束的必要条件，从而也是市场机制发挥作用的前提条件。如果用此理论来指导国有企业改革，那就只有非国有化一条路可走。显然，在社会主义的基本制度下发展市场经济，私有化是一条无法走通的改革道路。按照传统政治经济学的逻辑，只有公有产权才是与社会主义经济相适应的所有制形式，而且伴随公有制替代私有制，计划经济也将替代市场经济。如果按照此思路设计改革模式，市场经济的存在性就存在疑问。
在探索适应社会主义市场经济内在要求的国有企业改革的理论逻辑时，中国共产党的伟大之处在于：坚持把马克思主义普遍原理与具体的改革实践相结合，走的是一条具有鲜明中国特色的改革道路。我们并没有照搬照抄马克思主义经典著作中的个别结论，而是坚信国有企业可以通过改革成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。同时，我们也没有照搬照抄西方主流经济学的原理，而是坚持在公有制为主体的前提下探索国有制与市场经济相兼容的改革路径，从而形成国有经济与民营经济不是相互冲突而是共同发展的国有企业改革逻辑。
2018年，习近平总书记在辽宁考察时旗帜鲜明地重申了“两个毫不动摇”的方针，即要求毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。事实证明，若在那些本应国有资本保持控制地位的非竞争性领域过度推行市场化改革，则不仅会丧失国有经济的主导地位，而且可能导致市场失灵问题日趋严重，无法为经济发展提供必要的基础性条件，最终危及有效率市场体制的建立；若在那些本应市场化的竞争性领域国有资本过度介入，则就可能因政企不分及所有权不能转让等问题而造成过度的行政干预，企业无法成为真正的市场主体，最终不利于市场机制在资源配置中发挥决定性作用。我国的改革经验表明，只要通过深化国有企业改革和优化国有经济布局，使得国有经济与民营经济分别在它们适宜发展的领域发挥作用，那么，国有经济与民营经济完全可以在社会主义市场经济条件下共同发展壮大，从而构建与社会主义市场经济体制相适应的国有经济与民营经济共同发展的“国民共进”的微观基础。总之，关于国有经济和国有企业的理论探索为中国特色社会主义经济理论奠定了坚实的微观经济理论基础。
作者：杨瑞龙，中国人民大学经济学院教授，yangruilong@263.net。
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