基于公众参与的中国绿色共治实现路径研究
基于公众参与的中国绿色共治实现路径研究李政大1 赵雅婷1 袁晓玲2
(1.西安建筑科技大学 管理学院，陕西 西安 710055；2.西安交通大学 经济与金融学院，陕西 西安 710065)
摘 要： 习近平总书记强调“加快构建政府企业公众共治的绿色行动体系”。本文以中国内地30个省份为研究对象，借助公共治理理论，构建包括公众参与、政府环境规制、绿色发展的研究框架，从理论和实证两个层面探讨公众参与的绿色共治效果及其实现路径。研究发现，公众参与能够显著提高绿色共治效果，推动绿色发展方式转变。公众参与绿色共治具有短期和长期效应路径，短期效应路径通过加大环境治理投入、严格环境执法来实现，短期效应路径源自于命令管控型环境规制的政府权威；长期效应路径通过技术创新、产业结构调整来实现，长期效应路径源自于政府激励型环境规制的市场化选择机制和信号传递效应。本文丰富了公众参与绿色治理的研究文献，为公共治理理论应用提供了中国化的理论和实践探索。
关键词： 公众参与； 绿色共治； 实现路径
一、引言
生态环境因公共性和外部性造成的市场非效率导致环境治理的“市场失灵”，凯恩斯主义者积极呼吁政府作为公共产品的提供者应干预环境治理。政府因自身存在科层制弊端、对公共事务垄断等导致环境治理效率低下、供给成本虚高，再加上政府寻租、决策冗长、社会负担等原因，使得政府在环境治理中同样出现“政府失灵”。公共治理学派认为公众参与是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的有效方式，他们认为公共事物的治理应该摆脱以政府为代表的“单中心”治理方式，建立政府、市场、社会多元化的“多中心”治理模式，这种以多中心为基础的“新的多层级政府安排”具有权力分散和交叠管辖的特征，可以最大程度遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展。
生态文明建设作为“五位一体”中国特色社会主义总体布局已经成为国家战略。经过改革开放40多年的发展，中国逐渐形成了“有效市场、有为政府”的经济治理方案，政治上的集权使得政府成为推行各项治理举措的最重要主体，中国的市场化进程呈现明显的政府主导性，政府在促进经济发展、制定区域战略等方面发挥了重要作用。西方公共治理理论推崇“没有政府的治理(1)“没有政府的治理”并不等于“没有政府参与的治理”，而是没有政府权威的治理，是一种自愿的治理形式。”，这与中国经济社会发展的现实基础明显相悖，不禁令人产生这样的疑问：(1)与政府在社会治理中的强势地位相比，公众参与在中国绿色治理格局中能发挥协同共治的作用吗？政治上的逻辑现实会“打败”绿色治理的制度设计“理想”吗？(2)公众参与如果是有效的，在中国它通过什么样的路径实现，这些路径具有什么样的特点和差异？基于上述疑问，本文借助公共治理理论，构建包括公众参与、政府环境规制、绿色发展的研究框架，探讨公众参与绿色治理的效果及其实现路径，为绿色治理理论提供中国化的写实场景。
二、文献综述
社会公众参与是公共治理能力现代化的必然取向。综合现有文献，社会公众对环境治理的影响可以归纳为宏观层面和微观层面的影响。宏观层面影响又可归纳为三类：一是基于公众参与理论，将“公众参与”视为公共权力合法性运作的价值基础，公众有权要求政府决策过程中体现公众利益，而维护公众利益是政府的执政根基；同样，公众作为国家剩余的索取人有权知晓契约执行信息。因此政府通过制定财政、税收、环境、治理政策来维护公众的环境利益，回应公众环境诉求，但也有学者认为需要关注政府的环境规制类型对环境治理的差异化效果，以及高交易成本、多中心决策机构可能导致绿色基础设施的次优投资问题。二是基于博弈论分析公众、政府等在环境治理中的博弈行为，认为引入公众参与后，中央政府严格监管率随地方政府积极执行概率的增大而增大，地方政府积极执行环境规制将因中央政府严格监管而产生的抑制作用转变成促进作用。公众参与不仅对地方政府承担环保责任具有促进作用，而且有利于落实中央政府的环境治理政策。三是基于信息不对称理论，认为当个体或群体之间拥有的信息不一致时，缺乏信息一方的决策及行为通常会出现偏差。公众参与一方面能够补充环境信息、约束权力，解决政府与污染排放者之间的信息和权力不对称问题，并在环境治理体系中起到“纽带”作用；另一方面可以促使政府扩大环境信息的公开程度，提高环境信息透明度，进而推动产业结构转型和减排技术进步。王建秀等(2020)对上市公司的研究也发现社会公众监督会显著促进企业环境绩效。
在微观层面，公众的绿色价值观、绿色消费观形成绿色产品需求，带动企业的绿色运营。一是引导企业开发绿色产品，实施绿色营销。“绿色”的消费需求鼓励更多的企业设计绿色产品，Sarmiento和Hanandeh(2018)对绿色餐厅消费的研究显示，78%的客户愿意额外支付5%的费用，客户会因绿色餐厅的可持续性措施而提高评价，并且这种评价与消费者的收入无关。二是带动企业清洁生产。企业为满足公众的绿色产品需求，不但要开发绿色产品还要实现生产过程绿色化，它可以促使企业建立一套绿色生产体系，并采用清洁技术和开展资源循环利用。三是带动企业建立绿色供应链，推动上下游企业的绿色运营。消费者的环保意识有利于更多的企业推行绿色供应链管理，供应链各成员共同参与绿色产品开发，可以带来环境和商业上的成功。
现有研究为本文认识公众参与绿色治理提供了非常重要的理论和现实依据，但仍有以下方面有待继续探讨：第一，现有研究多以污染程度表征环境治理效果，而对于绿色发展方式转型却缺乏经验证据。绿色发展是第二代可持续发展观，与环境治理相比，绿色发展不仅将环境保护作为重要内容，而且把经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”作为途径和要求，因而它能够反映发展方式的转型效果。第二，现有文献勾勒的公众参与实现路径较为模糊和笼统，缺乏深层次的分析、比较和剖析，因而无法为绿色治理提供更精确的靶向支持。第三，强可持续发展理论在绿色治理研究中较少涉及。强可持续发展理论强调资源、环境等关键自然资本的非减化发展，即在经济发展的同时，资源和环境的各自福利也不能下降。强可持续于2012年6月被联合国“里约+20”全球可持续发展大会正式确认为新的绿色经济范式，具有对传统的褐色经济进行范式更替的革命意义。上述这些有待持续探讨的问题，为本文提供了研究空间：一是将绿色发展方式作为绿色共治的载体和线索，探讨公众参与对于转变发展方式、提高绿色发展水平、推动绿色发展的影响，拓展了公共治理理论在转变发展方式领域的应用。二是基于经济增长的关键在于是否建立在效率提高基础上的认识，本文用绿色全要素生产率表征绿色发展，体现了发展方式转型的内涵，也契合了通过效率变革推动经济高质量发展的现实要求。在计算绿色发展效率时，采用改进后的混合距离模型(MEBM)，综合了径向算法和非径向算法的优点，明确了变量参数的约束条件，避免投影值可能出现的逻辑错误，同时也改进了投入指标的相关指数计算方法，克服了在极度离散条件下由于投入指标投影值之间因完全线性负相关而出现的“关联指数悖论”现象。三是将公众参与绿色共治的实现路径分为短期效应路径和长期效应路径，厘清不同路径的实现机制和方式，为合理设计激励方式提供理论和实践依据。最后引入强可持续发展理论，在非合意产出评价中区分环境污染和环境自净能力，将能源投入指标区分为清洁能源和非清洁能源，不仅能够反映产出与投入结构的变化，而且可以准确刻画效率改善的质量和效益。
三、公众参与绿色共治的实现路径
全球治理委员会把治理定义为“各种公共或私人机构管理其共同事务诸多方式的总和”。治理的本质在于它不依靠政府的权威，其内部秩序并非外部强加而是来自于行为者的互动。绿色治理是一种由治理主体参与、治理手段实施和治理机制协同的绿色发展公共事务性活动，目的是推动发展方式转型。党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，因此本文将绿色共治视为绿色治理的一种模式，以绿色发展理念为指导，基于发展方式转型、提高经济效率的考虑，对环境公共事务共同处理，对治理成果共同分享的过程，更强调治理主体的平等、融合和分享。“人民为上”是中国特色社会主义市场经济的出发点，绿色共治成为满足人民对美好生态环境向往的重要路径。
公众参与绿色共治主要通过监督和诉求来实施影响，一是通过影响政府的环境规制实施影响，二是通过社会舆论影响污染排放者改变自身行为。依据影响效应的时间，本文将实现路径分为短期效应路径和长期效应路径。
(一)短期效应路径
短期效应路径是能够在较短时间内改善环境治理，提高全社会绿色发展效率的路径。要快速实现节能减排，政府的行政命令是最有效的方式。短期效应路径可理解为公众诉求借助政府的管制主体地位，通过命令控制型环境规制对污染者做出强制性的法律、法规、政策和制度要求，从而在较短时间内改善绿色治理效果。命令控制型环境规制由政府通过行政命令的方式要求企业遵守，对企业可以采取扩大污染项目行政审批范围、控制审批过程、处罚污染排放等方法；而对政府内部环境治理部门又具有绩效考核和人事任命的绝对权威，与相关企业和执法人员的切身利益直接挂钩，因此具有周期短、见效快的特点。
根据合法性理论和利益相关者理论，一方面，在行政命令环境规制前，企业为了获取生存的合法性或者满足利益相关者的要求，往往会遵守环境规制，增加环境治理投资；地方政府在上级行政命令下，也会加大环境治理资源配置，增加环境治理投入，从而降低污染排放，提升绿色生产率，产生正向短期激励效应。另一方面，行政命令环境规制下，政府可以强制性关停并转污染企业、加大环境监管力度、提高惩处力度等，产生负向(惩罚)短期激励效应。这两种效应相互作用，具有强大的示范效应和带动效应，能使绿色效率迅速改善。2015年1月1日，被称为史上最严的环保法正式施行，与新环境保护法相配套，环保部出台了实施查封、扣押办法，实施限制生产、停产整治办法以及企业事业单位环境信息公开办法等处罚更严的四个规章制度，对违法排污“零容忍”，这为短期效应路径提供了明确的法律支撑。
短期效应路径中被治理者处于被动地位，再加上存在各级政府逐级竞争效应，不利于激发企业的主观能动性。此外，其对政府监管也有较高的要求, 执行成本较高。政府关停污染企业后，虽然污染排放迅速减少，绿色治理效果快速改善，但这种相对简单的方法，会立刻带来就业和政府财政收入下降等问题，对地方政府形成压力，这从另一个侧面反映出地方政府在绿色治理中的矛盾心理。但政治晋升的博弈和官员竞争的逻辑还是能够冲淡地方政府的矛盾心理，增强地方政府对短期效应路径的偏好。中国的环境治理部门作为地方政府的下属机构，与地方政府之间存在委托代理关系，又令地方政府在使用命令型环境规制工具上更得心应手，进一步提高了短期效应路径的效果。
(二)长期效应路径
长期效应路径是公众诉求借助政府的环境规制，通过创新和产业结构调整，对绿色发展产生长期影响的路径。波特假说理论认为，适当的环境规制可以促使企业进行更多的创新活动，从而抵消由环境约束带来的成本并且提升企业在市场上的盈利能力和产品质量，获得环境治理和竞争优势的双重红利。Jaffe和Plamer(1997)将“波特假说”区分为弱与强两种情形，前者认为环境规制带来的创新可以提高环境创新绩效，但并不能提高企业竞争力；后者认为创新既能提高环境绩效又能提高企业竞争力。可见两种观点都支持环境规制存在创新效应。长期的环境规制逐渐增加高能耗企业的“遵循成本”，高能耗企业逐渐退出，而技术和知识密集型的高技术产业、现代服务业等绿色清洁产业得以保留，带动地区产业升级，从而提高绿色发展效率。企业创新是周期长、见效慢的活动，而产业结构转型在短期内也不容易见效，因此绿色共治效果具有相对缓慢、实现周期长的特点。
长期效应路径下，环境规制为排污者提供了一项市场化选择机制，让企业对市场信号做出最合理的反应，因而其经济效率是高的。以环境税为例，环境税通过对排放物进行经济处罚的方式，企业可以在实施清洁生产和缴纳环境税之间进行选择，因而最终结果是市场化资源配置和市场化选择机制运作的结果。市场机制下，各主体通过供求关系、竞争因素、价格变化等要素的有机联系与互动，实现绿色治理，所以绿色发展效率较高，推动绿色发展方式转型效果更佳。
长期效应路径下，影响源自于激励型和市场型环境规制，作用效果相对柔和，其结果是市场主体主动选择的绿色发展方式，具有内生动力，因而效果更持久。仍以环境税为例，与简单粗暴的关停污染企业相比，实施环境税后，污染排放企业仍然可以使用原有生产设备进行生产，不会立刻对其造成致命打击，也为企业改变清洁生产意图提供长期的、多次选择的机会，企业最终选择绿色发展具有更强烈的内生性。
四、研究方法
本文构建计量模型，分别检验公众参与的绿色共治实现路径
greenindex=β0+β1publici,t+β2Σxi,t+δ
(1)
greenindex=β0+β1publici,t+β2shortperiodi,t+β3Σxi,t+δ
(2)
greenindex=β0+β1publici,t+β2longperiodi,t+β3Σxi,t+δ
(3)
(一)被解释变量
greenindex为绿色共治的效果，即绿色发展水平。绿色发展是以绿色、效率、持续为目标的经济增长和社会发展方式，本文用绿色全要素生产率来表征绿色发展水平。绿色全要素生产率反映了某一时间内环境约束下各种投入要素能够带来的产出数量，通过连续观察各时期生产率的变化可以反映绿色发展的转型过程。
全要素生产率的计算方法可分为径向和非径向算法。径向的计算方法在评价效率时要求投入或产出要素同比例变动，这与现实条件明显相悖。径向的计算方法还需要选择是基于投入导向还是基于产出导向来计算效率值，它不能同时考虑投入、产出两个方面，这将导致效率值的失真。当存在投入过度或产出不足，即存在投入或产出的松弛变量时，径向评价方法会高估效率值，误导决策单元的效率评价。非径向计算方法由于包含了非径向的松弛变量，从而避免了要素投入同比例缩减和扩张的假设条件。但是它忽略了效率前沿投影值的原始比例信息。非径向的计算方法采用线性规划方法，而因线性规划方法自身的原因，当选择正值和零值的松弛变量，其计算结果差异非常明显。为了弥补径向和非径向效率计算方法的缺点，Tone Tsutsui(2010)提出了混合模型Epsilon-based-measure(EBM)，Cheng和Zervopulos(2014)认为EBM模型中径向和非径向参数的取值范围没有界定，利用投入导向CRS(规模报酬不变)进行规划求解时，最优效率值有可能大于1，无效决策单元投入指标的投影值有可能高于其原始值，会出现改进目标是“增加投入”的错误结论信息。此外关联指数的计算方法与其建立关联指数的理论相悖，他认为采取Pearson相关系数计算的关联指数更合理。由此，他提出改进后的EBM模型，即MEBM模型
width=228,height=35,dpi=110
s.t. θxi0-Xλ-s-=0
Yλ≥y0
λ≥0, s-≥0, θ≤1
(4)
其中γ*是最优效率值，θ是径向模型计算的效率值，width=14,height=12,dpi=110是第i个要素投入的投入松弛向量。width=21,height=12,dpi=110是第i个要素投入的权重，width=143,height=13,dpi=110并且满足width=199,height=14,dpi=110是一个重要的参数，包含径向变动比例θ和非径向的松弛向量，且width=21,height=12,dpi=110和εx需要事先确定。
1.投入指标
(1)资本存量。资本存量是衡量一个国家或地区物质资本变量的指标，本文借鉴张军等(2004)的研究方法—永续盘存法，以1952年为初始期，折旧率统一按照9.6%计算。各项数据来源于《中国统计年鉴》《中国固定资产投资统计数典》。
(2)人力资本。本文将人力资本定义为各省从业人员数量与平均受教育年限乘积。大专以上、高中、初中、小学平均受教育年限分别为15.5、12、9、6年。各项数据来源于《中国统计年鉴》《中国人口统计年鉴》。
(3)能源投入。根据强可持续发展理论，自然资源需实现非减性发展，鼓励采用可再生能源，因中国的可再生能源数据缺失较多，本文将能源投入区分为清洁能源和非清洁能源投入，清洁能源主要为天然气、电力能源(包括太阳能、风电、水电、地热能、核能发电等)，非清洁能源是除清洁能源之外的能源。各项数据来源于《中国统计年鉴》《中国能源统计年鉴》。
2.“好”产出(合意产出或期望产出)
本文将GDP作为“好”产出指标，将其折算为1990年的不变价格。数据来源于《中国统计年鉴》。
3.“坏”产出(非合意产出或非期望产出)
在衡量经济发展成就时，不考虑环境污染的影响显然无法反映绿色化过程和结果。基于强可持续发展理论的自然资源非减性发展要求，环境资源只有提高环境的吸收(自净)能力才能保证总福利不下降。环境吸收(自净)能力是指自然界在物理、化学和生物作用下逐步吸收、消除污染的能力。提高环境吸收能力离不开生态建设，故本文从生态损害和生态建设两个维度审视环境污染。有别于其他研究者只关注工业对生态环境的损害，本文将生活污染排放、土壤损害也纳入评价体系。中国并没有二氧化碳排放量的官方统计数据，本文按照IPCC《国家温室气体排放清单指南》(2006版)的方法计算二氧化碳排放量。生态环境污染综合测度指标见表1。
表1 生态环境测度体系
width=682,height=442,dpi=110
测度方法采用基于整体差异的纵横向拉开档次评价方法，该方法为完全客观赋权法，避免了评价者的主观因素对评价结果的影响。本文分别计算出环境建设指数、环境损害指数，将环境综合指数定义为
EI=EP*(1-EB)
(5)
(二)解释变量
1.公众参与(publici,t)
公众影响绿色治理的正式渠道主要有信访、人民代表大会和政治协商会议提案、环保行政诉讼和行政仲裁、参加环境影响评估的听证会、互联网诉求发布、对污染问题的法律诉讼等等。本文分别用各省环境保护机构收到公众投诉的次数(totalletter)和办结环境信访案件(totalfinish)来表征公众参与力度，其值为各省环保机构收到的有关环境污染问题的电话/网络投诉数、来信总数(件)、来访总数(批次)之和。数据来源于《中国环境年鉴》《中国统计年鉴》中信访数据各年资料。
2.短期效应路径(shortperiodi,t)
短期效应路径下，公众诉求通过政府行政命令实现，主要的环境规制有治理投入、加大处罚力度等，因此本文采用环境污染治理投资反映环境规制效果。
3.长期效应路径(longperiodi,t)
长期效应路径下，公众诉求通过市场化引导和激励来实现，主要的环境规制有创新和产业升级等，因此本文采用各省研发投入强度来反映长期效应的环境规制效果。
(三)控制变量
Xi,t为一组控制变量。consume为人均消费支出，用来反映经济发展程度，各年数据平减为1990年为基期的数据。fip为固定资本形成率，即固定资本形成额占当年GDP比重，用以表示经济的发展方式。urp为城镇化水平，利用城市常住人口占总常住人口的比例来表征。edup为教育经费占GDP比重，用来判断教育投入水平。为了避免内生性，本文将完全外生的指标公路里程road、人口规模popu也作为控制变量，为保证平稳，这两项指标取对数。以上数据来源于《中国人口统计年鉴》《中国劳动年鉴》等。
(四)研究周期和研究样本
本文将研究周期限定为1996-2018年。鉴于西藏的研究数据缺失较多，本文的研究样本为中国内地除西藏之外的30个省、自治区、直辖市。
五、研究结果
(一)基本检验
根据式(1)，本文首先检验公众诉求对绿色共治效果的影响，见表2。
表2 公众参与对绿色共治的影响检验结果
width=682,height=635,dpi=110
注：***，**，*分别表示变量在1%、5%和10%的水平上显著；随机效应模型括号内数字为z值，固定效应模型括号内为t值(下同)。
表2检验了公众参与对于绿色共治的影响，其中模型(1)-(3)以包括电话/网络投诉数、来信总数(件)、来访总数(批次)案件的社会公众环境信访案件受理量为自变量，模型(4)-(6)以公众环境监督案件办结数量为自变量。检验结果显示，模型(1)-(6)均通过显著性检验，说明公众参与对于提高绿色发展水平具有显著的正相关性。绿色发展水平所反映的是发展方式的转型情况，体现发展从粗放型到效率型的发展结果和过程。因此本文的研究结果也显示，公众参与绿色治理能够促进绿色生产效率的提高，加快推动发展方式的转型。
近几年来政府在绿色治理方面虽然取得了一定的成效，但过高的治理成本以及雾霾治理迟迟未能取得预期效果的现实，使得修正绿色治理模式的呼声越来越高。随着群众生活水平的提高，人民对美好生活的向往赋予绿色发展新的要求，公众的理念、偏好、行为甚至是习惯，都是影响绿色发展方向、进程和质量的重要原因，目前该条件日趋成熟。其次，就公共治理而言，国家治理从“汲取型”到“给予型”演变,单一的治理模式不足以解决复杂的环境治理问题，公众参与的治理体系中，社会公众因个体的身份和思维方式的差异会有不同的倾向性偏好，这对于绿色治理是十分有益的，因为通过增加治理的多样性而提高治理的弹性可以应对绿色治理这个复杂系统的难题。
2005年在北京召开圆明园听证会成为公众参与绿色治理的标志性事件，此后，国家相继制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法(试行)》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》等政策制度，推动公众参与绿色治理。2015年新修订的《环境保护法》专门对于公众参与进行了专项说明，2015《环境保护公众参与办法》进一步规范了保障公众绿色发展知情权、参与权、表达权、监督权的办法。公众参与绿色共治所追求的目标是政府与公民的合作管理，是国家权力向社会的回归，可以提高社会对政府的认同度，从而有助于增强公众参与的“倒逼”效果。
(二)短期效应检验
根据式(2)检验短期效应路径的实现方式，结果见表3。
表3 公众参与绿色共治的短期效应路径检验结果
width=682,height=907,dpi=110
表3中模型(1)-(2)分别检验了公众参在绿色治理与短期效应工具的关系，本文以各地环境治理投入占GDP比例作为表征政府治理投资水平的管控型短期效应工具。可以看出，公众参与能够促使政府加大环境治理投入，也说明公众参与能够形成政治和舆论压力，促使政府出台见效快的环境规制。模型(3)-(4)检验了短期效应环境规制对于绿色发展的影响，结果显示在不同的控制变量作用下，环境治理投入对于绿色发展水平具有显著正向影响，短期效应环境规制能够提高绿色发展水平，推动绿色发展方式转型，此环境规制工具是有效的。模型(5)-(6)同时检验了公众参与、环境治理投入对绿色发展的影响，两者均通过显著性检验，说明公众参与、环境治理投入能够提高绿色发展水平。结合以上分析可以得出，环境治理投入在公众参与绿色共治中具有典型的中介效应，也证实公众参与绿色共治存在短期效应路径。
中国作为一个新兴市场化国家, 虽然经过40年的发展，社会主义法治建设取得明显成效，社会治理和政府管理能力也有了长足的进步，但是社会治理的制度体系不完善，治理的政策工具手段不统一，再加上公众素质参差不齐、治理经验不丰富等因素的制约和财政分权的发展现实，传统的行政、官僚型工具的治理效果仍然不能忽视，甚至在面对严峻的环境恶化趋势时, 强制性的规制方式还呈强化趋势。根据“政治锦标赛理论”，地方政府官员为了在政治“锦标赛”中获得晋升，必须在中央政府的考核试卷上答出理想的得分，但是地方政府主要官员的任期一般并不长，所以必须在短期内提高绿色治理的成绩，时间短、见效快的命令管控型治理手段，更容易得到青睐，能加快短期效应路径的普及。
(三)长期效应检验
根据公式(3)检验长期效应路径的实现方式，见表4。
表4 公众参与绿色共治的长期效应路径检验结果
width=682,height=673,dpi=110
表4中模型(1)-(2)分别检验了公众参与对诱发技术创新的作用，为了避免因各地经济规模的影响，本文以各地研发投入占GDP比例作为技术创新的代理变量。可以看出，公众参与能够促使各地区不断提高创新投入。企业是创新的主体，政府是创新的保障，说明公众参与对于政府和企业实施创新驱动战略具有重要的影响作用。模型(3)-(4)检验了技术创新对于绿色发展的影响。结果显示，组合不同的控制变量后，研发投入仍然保持对绿色发展的正向作用，说明提高研发投入能够提高绿色发展水平，推动绿色发展方式转型；也说明在绿色共治中长期效应工具确实能够发挥作用。模型(5)-(6)同时检验了公众参与、研发投入对绿色发展的影响，两者均通过显著性检验，说明公众参与、研发投入能够共同影响绿色发展，也说明绿色共治中公众参与和长期效应工具同时有效。结合以上分析可以得出，技术创新具有典型的中介效应，也证实公众参与绿色共治存在长期效应路径。
2013年《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》明确指出要着眼长远，围绕提高产业技术水平和竞争力，以企业为主体、市场为导向，强化政府引导，完善政策机制，着力加强技术创新，大力提高技术装备、产品、服务水平。2016年国家发展改革委、环境保护部出台的《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》，鼓励企业开展环保科技创新，支持环保企业技术研发和产业化示范。2016年和2018年财政部、国家税务总局、科技部两次发文，不断提高企业研发费用在所得税前的扣除比例，这一税收激励政策进一步激发企业加大研发投入，支持科技创新，使得长期效应更持久。
(四)内生性和稳健性检验
从表2-4中可以看出，不管是采用公众信访案件数量还是公众信访案件办结数量，研究结果都是稳定的。本文又分别用政府环境处罚案件数量代表短期环境规制工具，将产业结构优化作为长期环境规制工具进行稳健性检验，发现研究结果同样显著，说明短期效应路径、长期效应路径检验结果是稳定的。本文采用Davidson-MacKinnon检验(DM test)来印证模型中是否存在内生性问题，可以看出，基本检验和长期效应路径检验均未出现内生性问题，而短期效应路径检验出现了内生性问题，当分别采用滞后一期的因变量作为工具变量后，内生性消失。
六、研究结论与政策启示
(一)研究结论
本文以中国内地30个省份为研究对象，以公众参与绿色共治的实现路径为研究重点，将环境规制效应研究从产业绩效、技术创新、环境污染等领域扩展到绿色治理和发展范式转型领域。首先，将公众参与绿色共治的实现路径分为短期和长期效应路径，从理论上解析了两种路径作用机理和效果差异；其次，通过构建面板数据计量模型，实证检验了1996-2018年公众参与绿色共治的实现路径。结果表明：
(1)虽然政府在中国的经济发展和社会治理中扮演重要角色，但是得益于中国政府以人民利益至上的执政观和推动国家权力向社会回归的政治基础，公众参与能够显著提高绿色发展水平，推动绿色发展方式转变，因此公众参与仍然是中国绿色共治不可或缺的力量。
(2)加大环境治理投入、严格环境执法在公众参与绿色共治的过程中具有中介效应。这两种工具源自于政府的命令控制型环境规制，具有周期短、见效快的特点，因而证实公众参与绿色共治存在明显的短期效应路径。
(3)加快技术创新、推动产业升级在公众参与绿色共治的过程中也具有中介效应。这两种工具源自于政府的激励和市场型环境规制，具有周期长、效果持久的特点，因而证实公众参与绿色共治存在明显的长期效应路径。
本文的学术贡献与现实价值有以下几点。
(1)将绿色共治置于转变发展方式的视角下加以分析，为绿色治理研究提供了新视角。本文用绿色全要素生产率表征绿色共治效果，即绿色发展水平，将环境污染与经济产出一起引入生产函数，不仅能够合理地拟合环境约束条件在转变发展方式中的制约作用，而且使得捕捉绿色发展转型的真实经济效果成为可能，也对推进绿色治理体系现代化具有重要的现实意义。
(2)厘清公众参与通过环境规制实现绿色共治的路径，为公众参与绿色治理提供了理论和实践支持。本文将绿色共治的实现路径分为短期效应路径和长期效应路径，从理论和实证两个层面剖析不同环境规制的作用效果，解析公众参与绿色共治的实现路径。
(3)将强可持续理论引入绿色全要素生产率分析框架，丰富了强可持续理论的研究文献，拓展了强可持续理论的应用范围，尝试为“褐色经济”向“绿色经济”转变提供理论和实践依据。
(二)政策启示
(1)积极鼓励社会公众参与绿色共治。本文的研究结果显示，公众参与绿色共治能够有效提高绿色发展水平，因此“十四五”期间加快形成人民群众共建共治共享的绿色发展治理体系具有重要意义。一是扩大宣传，提高社会公众主动参与环境治理的积极性和主动性。各级政府应摒弃“家丑不可外扬”的思想，主动扩大宣传，增进社会公众对绿色发展的认识和了解；定期召开社会沟通会、听证会、新闻发布会，提高环境治理的透明度；设立专项奖励基金，鼓励社会公众参与绿色治理。二是拓宽公众参与的渠道。当前，社会新网络媒体层出不穷，作为政府主管部门应不断适应网络时代新变化，除了传统的电话、信件、信访、电子邮件等渠道外，还要利用微博、微信、抖音、直播等，为公众提供更多的参与渠道、参与途径，尤其是吸引更多年轻人主动参与绿色治理。三是推进第三方治理。第三方治理是吸引民间智慧和公众力量参与绿色治理的重要方式，继续深化政府职能改革，简政放权，通过市场化方式配置环境治理资源。发挥行业协会等社会中介在第三方绿色治理中的作用，维护良好市场机制。
(2)发挥好公众参与绿色共治两种实现路径的功效。根据本文的研究结果，公众参与绿色治理具有短期和长期效应两种路径，短期效应路径周期短、见效快，但不容易发挥市场主体的积极性，长期效应路径则相反。一是对于市场机制较为健全、经济发展程度高的地区，要以长期效应路径为主，鼓励企业加大对环境治理的技术研发投入，充分发挥技术创新在节能减排中的引领作用。对于市场化程度低、经济发展相对落后的地区，短期效应路径是必要的，不仅可以发挥财政政策的乘数效应，而且对于推动经济落后地区公众参与绿色治理起到示范和宣传作用。二是做好两种路径与发展规划协同配合。长期效应路径要与绿色治理的长远规划、长期发展目标相匹配，注重从顶层设计技术创新和产业优化的长远措施；制定绿色治理短期目标时应发挥公众参与绿色治理的短期效应路径优势，有利于快速提振信心，扭转绿色发展滞后局面。
参考文献
BUCHANAN J M. 自由、市场和国家. 北京: 北京经济学院出版社,1988.
肖军, 翁晓华. 从经济学角度分析环境污染. 思想战线, 2011, 37(S2):78-79.
林木西, 张紫薇. “区块链+生产”推动企业绿色生产——对政府之手的新思考. 经济学动态, 2019(5):42-56.
SJOBLOM S, GODENHJELM S. Project proliferation and governance-implications for environmental management . Journal of Environmental Policy & Planning, 2009, 11(3):169-185.
白让让. 市场引导、政府干预失灵与“双低企业”空转运营. 经济学动态, 2017(7):44-57.
埃莉诺·奥斯特罗姆. 公共事务的治理之道：集体行动制度的演进. 上海: 上海三联出版社, 2000.
张新宁. 有效市场和有为政府有机结合——破解“市场失灵”的中国方案. 上海经济研究, 2021(1): 5-14.
李友梅. 当代中国社会治理转型的经验逻辑. 中国社会科学, 2018(11): 58-73.
蒋德权, 姜国华, 陈冬华. 地方官员晋升与经济效率:基于政绩考核观和官员异质性视角的实证考察. 中国工业经济, 2015(10):21-36.
刘帅, 刘凤艳, 汪奕鹏. 经济增长目标、异质性环境规制与产能利用率. 商业研究, 2020(2):21-33.
余军华, 袁文艺. 公共治理:概念与内涵. 中国行政管理, 2013(12): 52-55.
张劲松. 去中心化:政府生态治理能力的现代化. 甘肃社会科学, 2016(1): 12-17.
SHEPHERD A, BOWLER C. Beyond the requirements: improving public participation in EIA . Journal of Environmental Planning and Management, 1997, 40(6):725-738.
WILLIAMSON O E. The mechanisms of governance . New York: Oxford University Press, 1996.
ONUOHA I J, ALIAGHA G U, RAHMAN M S A. Modelling the effects of green building incentives and green building skills on supply factors affecting green commercial property investment . Renewable and Sustainable Energy Reviews, 2018, 90:814-823.
YUAN B L, XIANG Q L. Environmental regulation, industrial innovation and green development of Chinese manufacturing: based on an extended CDM model . Journal of Cleaner Production, 2018, 176: 895-908.
FABRIZI A, GUARINI G, MELICIANI V. Green patents, regulatory policies and research network policies . Research Policy,2018,47(6):1018-1031.
GAO J Z, XIAO Z D, WEI H X, et al. Active or passive? Sustainable manufacturing in the direct-channel green supply chain: a perspective of two types of green product designs . Transportation Research Part D: Transport and Environment, 2018, 65: 332-354.
孙少芹, 邢戬. 环保税开征下的政府补贴和企业行为再选择. 经济与管理, 2019, 33(5): 87-92.
MEKALA G D, MACDONALD D H. Lost in transactions: analysing the institutional arrangements underpinning urban green infrastructure . Ecological Economics, 2018, 147: 399-409.
潘峰, 刘月, 王琳. 公众参与视角下的央地环境规制博弈分析. 运筹与管理,2020,29(6):113-123.
CONNELLY B L, CERTO S T, IRELAND R D, et al. Signaling theory: a review and assessment . Journal of Management, 2011, 37(1): 39-67.
涂正革, 邓辉, 甘天琦. 公众参与中国环境治理的逻辑:理论、实践和模式. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 2018, 57(3): 49-61.
张志彬. 公众参与、监管信息公开与城市环境治理——基于35个重点城市的面板数据分析. 财经理论与实践, 2021, 42(1): 109-116.
刘英基. 制造业国际竞争力提升的绿色技术进步驱动效应——基于中国制造业行业面板数据的实证分析. 河南师范大学学报(哲学社会科学版), 2019, 46(5):46-52.
王建秀, 刘星茹, 尹宁. 社会公众监督与企业绿色环境绩效的关系研究. 经济问题, 2020(8):70-77.
FRACCASCIA L, GIANNOCCARO I, ALBINO V. Green product development: what does the country product space imply? . Journal of Cleaner Production, 2018,170:1076-1088.
SARMIENTO C V, El HANANDEH A. Customers’ perceptions and expectations of environmentally sustainable restaurant and the development of green index:the case of the Gold Coast, Australia . Sustainable Production and Consumption, 2018,15:16-24.
TIWARI S, AHMED W, SARKAR B. Multi-item sustainable green production system under trade-credit and partial backordering . Journal of Cleaner Production, 2018, 204: 82-95.
DAVIES A R. Cleantech clusters: transformational assemblages for a just, green economy or just business as usual? . Global Environmental Change, 2013, 23(5):1285-1295.
HOLE G, HOLE A S. Recycling as the way to greener production:a mini review . Journal of Cleaner Production, 2019, 212:910-915.
周艳菊, 胡凤英, 周正龙. 零售商主导下促进绿色产品需求的联合研发契约协调研究. 管理工程学报, 2020,34(2):194-204.
DE MEDEIRO J F, LAGO N C, COLLING C, et al. Proposal of a novel reference system for the green product development process (GPDP) . Journal of Cleaner Production,2018, 187:984-995.
胡鞍钢, 周绍杰. 绿色发展:功能界定、机制分析与发展战略. 中国人口·资源与环境, 2014(1):14-20.
诸大建. 从“里约+20”看绿色经济新理念和新趋势. 中国人口.资源与环境, 2012(9):1-7.
刘伟杰. 实现经济发展战略目标关键在于转变发展方式. 经济研究, 2010(12):14-16.
张连国. 治理理论:本质是复杂科学范式. 学术论坛, 2006(2):46-51.
李维安, 徐建, 姜广省. 绿色治理准则:实现人与自然的包容性发展. 南开管理评论, 2017,20(5):23-28.
张国兴, 冯祎琛, 王爱玲. 不同类型环境规制对工业企业技术创新的异质性作用研究. 管理评论, 2021,33(1):92-102.
YOU D M, ZHANG Y, YUAN B L. Environmental regulation and firm eco-innovation: evidence of moderating effects of fiscal decentralization and political competition from listed Chinese industrial companies . Journal of Cleaner Production, 2019, 207:1072-1083.
赵立祥, 冯凯丽, 赵蓉. 异质性环境规制、制度质量与绿色全要素生产率的关系. 科技管理研究, 2020, 40(22): 214-222.
汪海凤, 白雪洁, 李爽. 环境规制、不确定性与企业的短期化投资偏向——基于环境规制工具异质性的比较分析. 财贸研究,2018,29(12):80-93.
王海, 尹俊雅. 乡土情结的环境治理效应——基于官员异质性视角的实证考察. 云南财经大学学报, 2019, 35(2):80-92.
张同斌, 张琦, 范庆泉. 政府环境规制下的企业治理动机与公众参与外部性研究. 中国人口·资源与环境, 2017(2):36-43.
JAFFE A B, PALMER K. Environmental regulation and innovation: a panel data study . Review of Economics and Statistics, 1997, 79(4): 610-619.
李政大, 刘坤. 中国绿色包容性发展图谱及影响机制分析. 西安交通大学学报(社会科学版), 2018(1):48-59.
TONE K, TSUTSUI M. An epsilon-based measure of efficiency in DEA-a third pole of technical efficiency . European Journal of Operational Research,2010,207(3):1554-1563.
CHENG G, ZERVOPOULOS P D. Estimating the technical efficiency of health care systems:a cross-country comparison using the directional distance function . European Journal of Operational Research, 2014, 238(3):899-910.
张军, 吴桂英, 张吉鹏. 中国省际物质资本存量估算:1952—2000. 经济研究, 2004(10):35-44.
李政大, 袁晓玲, 杨万平. 环境质量评价研究现状、困惑和展望. 资源科学, 2014(1):175-181.
郭亚军. 综合平价理论、方法及应用. 北京: 科学出版社, 2007.
林美顺. 清洁能源消费、环境治理与中国经济可持续增长. 数量经济技术经济研究,2017,34(12): 3-21.
杜飞进. 论国家生态治理现代化. 哈尔滨工业大学学报(社会科学版), 2016(3):1-14.
陈浩天. 从强制到适应：国家与农户互构式治贫进路. 南开学报(哲学社会科学版), 2020(6):94-102.
唐任伍, 李澄. 元治理视阈下中国环境治理的策略选择. 中国人口·资源与环境, 2014, 24(2): 18-22.
徐晓雯, 孙超, 王梦迪. 财政分权体制下地方政府环境规制的治污效应研究. 山东财经大学学报, 2019, 31(5): 67-81.
Research on the Path of China’s Green Co-governance Based on Public Participation
LI Zheng-da1, ZHAO Ya-ting1, YUAN Xiao-ling2
(1.School of Management, Xi’an University of Architecture and Technology, Xi’an 710055, China;2.School of Economics and Finance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710061, China)
Abstract：Xi Jinping emphasized “accelerating the construction of a green action system for government, enterprise, and public co-governance”. This paper takes 30 provinces in mainland China as the research object, and builds a research framework including public participation, government environmental regulation, and green development level with the help of public governance theories. It discusses the green co-governance effect of public participation and its realization path from both theoretical and empirical levels. The study found that public participation can significantly improve the effect of green co-governance and promote the transformation of green development mode. Public participation in green co-governance has both short-term and long-term effects path. The short-term effect path is realized by increasing investment in environmental governance and strict environmental law enforcement and the short-term effect path originates from the government authority of command-control environmental regulations. The long-term effect path is realized through integrated innovation and industrial structure adjustment and the long-term effect path is derived from the market-oriented selection mechanism of government-incentive environmental regulations and signal transmission effect. This article enriches the research literature of public participation in green governance, and provides theoretical and practical explorations of Sinicization for the application of public governance theory.
Key words：public participation; green co-governance; implementation path
页:
[1]