财政联邦主义与财政分权指标
财政联邦主义与财政分权指标*——基于合约理论视角的再审视
杨其静 高雄伟
[摘要] 随着第二代财政联邦主义理论的兴起，形形色色的财政分权指标被构建出来，用于检验财政分权制度激励地方政府的各种假说。然而，1994年之后的分税制可被视为中央与省级政府之间一个涉及多税基、多税种、多税率、多分成率的超高维度分成合约，以至于那些与理论相对契合的收入侧财政分权指标的构建工作都变得极具挑战性。构建这类指标需遵循一些基本原则，现行的各种收入侧分权指标应被慎用。这些指标不仅存在同分母问题，而且还面临严重的结构性问题，即：在全国基本统一的财政分权体制下，这些指标的数值大小内生于各省份的经济规模、发展水平、产业结构以及其他复杂因素中。相对而言，考察省级政府与其下级政府之间的财政分权程度，尤其是某个重要税种的分享安排的激励效应，可能更具理论和现实意义。
[关键词] 第二代财政联邦主义；财政分权；分税制；财政分权指标
一、引言
大量研究认为，中国改革开放所取得的巨大成就主要根植于中国特殊的国家治理体制。在该体制下，除了基于经济增长业绩的地方官员晋升竞争之外，财政分权制度也是理解中国地方政府行为的一个重要视角(1) 在涉及官员晋升激励假说的大量文献中，财政分权制度被视为地方政府在追求本地经济增长业绩过程中所受到的财力约束，以至于地方政府会努力寻找其他财源来发展经济和参与辖区间竞争。 ，因为它通常被视为中央与省级政府之间关于财政收入的某种分成合约——省级政府在整个财政收入中所分享的比例越高，就越有动力采取各种行动来推动经济增长和扩大税基。(2) 在本文中，“财政收入”可以不限于政府的税收收入或预算内收入而泛指政府所获得的可支配收入。 为了检验这些激动人心的基于第二代财政联邦主义(3)相对于传统的财政联邦主义，第二代财政联邦主义明确地将各级政府官员视为追求自身利益最大化的经济人，进而借助博弈论和合约理论来讨论在特定的财政分权制度下相关政府官员的行为及其后果。详见Qian,Y.,and B.R.Weingast.“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentive”.Journal of Economic Perspectives,1997,11(4):83-92。的理论推断，学者们构造了形形色色的中央与省级政府间财政分权指标，并将其视为财政分成合约的分成系数，作为核心解释变量用于各种计量分析中。
尽管大量的经验研究丰富并加深了我们对相关问题的认识，但有个重要现象始终令人困惑，即：针对同一问题，采用不同的财政分权指标，得到的回归结论却不尽相同，甚至相悖。一些学者推测这可能源于不同的财政分权指标具有不同的测度偏误，并试图采用权重赋值法将各种财政分权的收入侧测度和支出侧测度合成一个综合性的财政分权指标。(4)龚锋、雷欣：《中国式财政分权的数量测度》，载《统计研究》，2010(10)；徐永胜、乔宝云：《财政分权度的衡量：理论及中国1985—2007年的经验分析》，载《经济研究》，2012(10)。显然，该解释并不能令人满意，因为分权程度的测度偏误也许会影响回归结果的显著性但却不太可能影响回归结果的性质。与之不同，陈硕和高琳猜测财政分权的支出侧指标、收入侧指标以及自主度指标不仅反映了迥异的事实和逻辑，而且各种指标还可能有其不同时期的适用性，进而发出警示：这些财政分权指标彼此不能相互替代或混用。(5)陈硕、高琳：《央地关系：财政分权度量及作用机制再评估》，载《管理世界》，2012(6)。然而，该警示似乎并未引起太多重视。即便毛捷等和马光荣等重提该现象并重点批判了现行指标的同分母问题(6)毛捷、吕冰洋、陈佩霞：《分税的事实：度量中国县级财政分权的数据基础》，载《经济学(季刊)》，2018(2)；马光荣、张凯强、吕冰洋：《分税与地方财政支出结构》，载《金融研究》，2019(8)。，但一些基础性问题始终被回避而未被深究，即：各种财政分权指标具有清晰的经济学含义吗？真的可被视为省级政府感受到的财政激励强度吗？在全国统一且相对稳定的分税制下，这些指标在地区之间具有一致性并在年份之间具有稳定性吗？若非如此，原因何在？回答这些问题非常重要，否则我们很难相信某回归结果真的为某理论假说提供了令人信服的证据。
本文认为：(1)虽然测度财政分权程度的指标可分为收入侧指标、支出侧指标和自主度指标三大类，但是只有收入侧指标比较契合第二代财政联邦主义的思想；(2)即便如此，现行收入侧指标不仅存在同分母问题而不可被视为财政收入分成系数，而且还存在严重的结构性问题，其数值大小内生于各省份的经济规模、发展水平、经济结构以及央地之间复杂的策略性行为等因素中。由此，本文再次发出警示：在省级层面讲述第二代财政联邦主义的故事，现行的财政分权指标存在严重缺陷而应被慎用。
后文结构安排如下：第二部分介绍第二代财政联邦主义对财政分权指标的理解，并探讨合理的财政分权指标应满足的基本原则；在此基础上，第三部分检视了现行的收入侧财政分权指标的缺陷；第四部分探讨改进财政分权指标的思路，并指出在地市级层面考察财政分权程度及其影响具有特殊意义；最后是简单的结论。
二、财政分权指标的本质及必备特征
(一)财政分权制度的激励逻辑及其实证策略
随着博弈论和合约理论蓬勃发展，学者们开始在该理论框架下审视政府间关系，尤其是中央和地方政府的财政分权制度的各种激励效应及其最优安排，并由此形成了所谓的第二代财政联邦主义。巧合的是，中国在1976年之后进行了一系列与该理论相契合、试图调整和优化中央与地方政府关系的财税制度改革。(7)1976年中央开始试行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”的财政体制；1977年中央在江苏省试行“收支挂钩，总额分成，比例包干，几年不变”，即所谓的“固定比例包干”的财政体制；从1978年开始在陕西、浙江、湖南、北京等省份试行“增收分成，收支挂钩”的财政体制；1980年开始在全国除少数民族地区之外的大多数地区实行“分灶吃饭”的财政体制，其中：在广东、福建两省实行“划分收支，定额上缴，五年不变”的大包干财政体制；1985年开始在全国实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制；1994年开始实施基于分税制改革的财政分权制度。这些改革措施经常被用于解释此后中国各级政府的行为和经济增长奇迹。(8)关于中国财政分权体制的激励逻辑及其各种激励效应，Xu提供了非常好的综述。详见Xu,C.“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”.Journal of Economic Literature,2011,49(4):1076-1151。比如，Jin等将中国故事精炼为如下模型(9)与本文略有不同，Jin等将地方财政收入表述为zvy(e)-H+T，其中y(e)、v、z、H和T分别表示：地方政府努力发展经济所产生的新增税收、地方收入占比、地方政府对地方收入的边际留存率、向中央上缴额和从中央获得的转移支付。另外，Blanchard和Shleifer提出了类似的精炼模型，但强调：增加财政分权程度之所以能激励省级官员发展经济而不是腐败，其根本原因是省级官员努力发展经济可增加税收收入，进而增加继续任职甚至升迁的概率。显然，这更接近于基于经济增长业绩的晋升竞争假说的逻辑。详见Jin,H.,Qian,Y.,and B.R.Weingast.“Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style”.Journal of Public Economics,2005,89(9-10):1719-1742； Blanchard,O.,and A.Shleifer.“Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia”.IMF Staff Papers,2001,48:171-179。：
width=126,height=26,dpi=110
(1)
其中，e、B和C分别表示地方政府发展当地经济的努力程度、由此产生的新增GDP(更准确地讲应是“税基”)和私人成本，且令B′>0，B″<0，而C′>0，C″>0。另外，γ表示税制所决定的针对GDP的综合税率，λ表示地方政府对当地新增财政收入γB的分享比例。在该模型中，地方财政收入λγB之所以被视为地方政府的正效用，可能的理由是：第一，地方官员对行政系统的把控能力以及其本人的薪酬福利待遇可能与其可支配的财政资源密切相关；第二，地方政府留存的财政收入越多，地方官员就越有财力参与招商引资竞争和发展当地经济从而增加晋升机会。这就意味着，地方政府发展当地经济的最优努力程度e*应满足一阶条件：λγB′(e*)=C′(e*)。
显然，这就是在讲述经典分成合约理论的故事——为了激励地方政府努力发展经济，中央政府为地方政府设置一个数值足够大的财政收入分成系数，并承诺地方政府在事后可以按此分成系数分享其辖区内所产生的财政收入。由此，一个自然的推断便是：给定国家制定的综合税率γ且假定财政分权并未损害中央权威(10)当然，中央向地方过度分权将危害全国性公共品的供给，甚至危害国家安全和统一。详见Treisman,D.“Political Decentralization and Economic Reform:A Game-Theoretic Analysis”.American Journal of Political Science,1999,43(2):488-517。，那么，财政分权制度授予地方政府对当地财政收入的分享比例λ越高，就越能激励地方政府努力发展当地经济，即：∂e*/∂λ>0。地方政府努力发展经济的手段既可以是改善营商环境、增加基础设施投资，也可以是侵害中央财政收入的财税优惠政策、增强地方保护主义、弱化环境和劳动保护、突破中央产业政策以及压缩一般公共品支出等策略性行为，因此，第二代财政联邦主义激发出大量的理论假说(11)已有学者对相关的实证研究做了很好的综述，故本文不再赘述。详见陈硕、高琳：《央地关系：财政分权度量及作用机制再评估》，载《管理世界》，2012(6)；毛捷、吕冰洋、陈佩霞：《分税的事实：度量中国县级财政分权的数据基础》，载《经济学(季刊)》，2018(2)。。为了检验这些假说，学者们构建了各种计量模型，其中最基本的模型是：
yit=β0+β1FDit+φK+εit
(2)
在上式中，被解释变量yit为省级政府i在t年所采取的各种行动及其后果；核心解释变量是测度中央和省级政府间财政分权程度的指标FDit；K是控制变量。在回归分析中，系数β1的符号及其显著性是关注的焦点，比如：当yit表示经济增长率时，β1被认为应该显著为正。不言而喻，构建一个恰当的财政分权指标FDit是相关实证研究得以展开的前提条件。尽管学者们构建了形形色色的财政分权指标，但要保证其既符合经济学逻辑和财政分权实践，又具有良好的数据可获得性，却是一项极具挑战性的工作。
(二)逻辑迥异的三大类财政分权指标
虽然财政分权是一个涉及诸多复杂政治经济关系的制度，但其最终会表现为中央与地方政府之间对财政收入的分享、对财政支出责任的划分以及平衡政府间预算的转移支付三个方面。相应地，学者们构造了三类测度中央与省级政府之间财政分权程度的指标，即：收入侧财政分权指标(简称“收入侧指标”)、支出侧财政分权指标(简称“支出侧指标”)和财政自主度指标。虽然这三类指标被广泛用于经验研究中，但我们需要意识到这三类指标的构建有着迥异的经济学逻辑。
1.收入侧指标
大致而言，收入侧指标用于测度地方政府根据财政分权制度对其辖区所产生的财政收入的分享程度。在理论上，若收入侧财政分权制度稳定且可预期，则各地方政府可预估辖区经济增长为自己带来的新增财政收入，进而可决定当期发展经济的各种努力程度。显然，这就是第二代财政联邦主义的基本思想。相应地，学者们构建出多种收入侧财政分权指标(参见表1)并将之用于相关经验研究中。不过，这些指标的构造是否符合合约理论精神并准确反映了中国财政分权制度的实践，还值得推敲(参见下文)。
表1现行收入侧指标的构建方法
width=695,height=979,dpi=110
注：(1)省本级人均=省本级总量数据/该省年末总人口数，中央本级人均=中央本级总量数据/全国总人口数，全国人均=全国总量数据/全国总人口数；(2)现有实证文献的数据多为结算数；(3)“预算内”指“一般预算”，省本级预算内收入不包括转移支付和税收返还；(4)还有少数文献用其他方法构建指标，但本质上只是上述方法的变型。
2.支出侧指标
支出侧指标用于测度地方政府主导的财政支出占其辖区所有财政支出的比重。由于在财政分权体制中地方政府的支出大小主要取决于其所承担的事权或者支出责任(12)影响中央和地方政府之间对事权和支出责任划分的因素很多，比如：各级政府财政支出的效率、公共品的外部性和异质性需求、社会公平以及国家战略。详见Tiebout,C.M.“A Pure Theory of Local Expenditures”.Journal of Political Economy,1956,64(5):416-424；Oates,W.E.Fiscal Federalism,New York:Harcourt Brace Jovanovich,1972；Oates,W.E.“An Essay on Fiscal Federalism”.Journal of Economic Literature,1999,37(3):1120-1149；Gordon,R.H.“An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism”.The Quarterly Journal of Economics,1983,98(4):567-586；Besley,T.,and S.Coate.“Centralized versus Decentralized Provision of Local Public Goods:A Political Economy Approach”.Journal of Public Economics,2003,87(12):2611-2637。，因此支出侧指标在本质上反映的是特定财政分权体制下地方政府对其辖区内所有政府支出责任的承担比重而非地方政府所分享到的财政收入权利。按常理，支出侧指标不适宜作为财政分权制度下地方政府所感受到的激励强度的代理指标。
即便如此，由于担心各级地方政府有大量隐蔽的、未被统计的预算外收入而导致收入侧财政分权程度被低估，多种支出侧指标(具体构造形式类似于表1中的收入侧指标)仍然被构建出来，作为收入侧指标的代理变量而用于相关实证分析中。(13)从Jin和Zou开始，表1中所涉及的大多数文献都在稳健性分析中以某些形式的支出侧指标作为财政分权程度的代理指标。所涉文献较多，不在此一一列出。详见Jin,J.,and H.Zou.“Fiscal Decentralization,Revenue and Expenditure Assignments,and Growth in China”.Journal of Asian Economics,2005,16(6):1047-1064。然而，这类指标却更有可能夸大了收入侧财政分权程度。这是因为：中国地方政府财政支出的相当部分来自于中央的转移支付、土地出让金以及债务性收入(如银行借款、城投债和政府债)。虽然这些资金增强了省级政府发展当地经济的财力，但其相对规模主要反映了中央和地方政府之间财权与事权的不匹配程度，更何况这些资金并非产生和抽取于本地GDP。
此外，将支出侧指标视作激励系数还可能存在因果倒置问题。如前文所言，地方财政支出的一个重要收入来源是土地出让金和债务性收入。很多研究已表明，地方政府的土地出让金和债务融资规模快速膨胀的重要根源在于地方政府面临激烈的、基于经济增长业绩的晋升竞争。这意味着，支出侧指标的提高在很大程度上是地方官员应对晋升竞争及相关的辖区间增长竞争的结果，而不是中央为了激励地方政府努力发展当地经济而对财政分权制度所做的调整。另外，那些由中央转移支付所支撑的地方财政支出，其目的是帮助经济欠发达地区平衡财政预算和发展经济，而不是褒奖那些经济发展业绩突出的地方政府。
3.财政自主度指标
在财政联邦主义下，中央政府之所以向地方政府“分权”，就是允许并鼓励后者在特定范围内根据当地的实际情况，自主支配财政资源去履行本级政府的职责。为了刻画在特定的财政分权体制下地方政府能够在多大程度上自主履行自己的职责，学者们引入了财政自主度指标。该类指标最基本的构造形式为“地方政府财政缺口/地方政府支出”，其中：财政缺口等于地方政府的财政支出与财政收入之差。(14)由于判断哪些财政收入和支出属于地方政府“自主”的范畴并非易事，因此该指标的实际构造非常复杂。参见龚锋、卢洪友：《公共支出结构、偏好匹配与财政分权》，载《管理世界》，2009(1)；陈硕：《分税制改革、地方财政自主权与公共品供给》，载《经济学(季刊)》，2010(4)。
虽然该指标越大，通常意味着地方政府的财政自主度越低，但其形成原因复杂，很难据此简单地推断其经济学含义。首先，为了维护中央权威，财政分权制度授予地方政府可自由支配的财权通常要小于其需承担的事权。此时，自主度指标的大小更多地取决于中央与地方政府之间特殊的政治经济关系。其次，地区间的自主度指标差异还可能源于经济实力的差异。比如，给定地方政府的支出责任，经济落后地区自身的财力有限而更依赖于中央的转移支付。最后，财政自主度指标的大小也可能是地方政府策略性行为的结果而非原因。比如，松弛的财经纪律和制度性的预算软约束会导致地方政府的公共财政支出规模膨胀，或者，激烈的地方官员晋升竞争会刺激地方政府扩大城市基础设施投资，增加优惠政策，甚至直接进行产业投资。
(三)收入侧指标构建的基本原则
上一节已阐明，若试图在第二代财政联邦主义框架下考察财政分权制度对省级官员发展当地经济的激励强度及其后果，则只有收入侧指标才比较符合该经济学逻辑。然而，构建一个与该理论相契合的收入侧指标并非易事，因为：1994年分税制改革之后，中央与省级政府之间的财政收入侧分权安排在本质上是一个复杂的、高维度的分成合约，涉及多个税种、多个税率和多种分成比例。
为了便于论述，不妨将这个复杂的分成合约表述为：分税制规定i省在t年对第z个税基(Bitz)按全国统一的税率(γtz)征税；而后，该省政府按一个固定比例(λtz)来分享产生于该省的税收收入(γtzBitz)。事实上，其中包含着两个层次的制度安排：(1)国家对i省的n个税基Bit=(Bit1,Bit2,…,Bitn)按税率γt=(γt1,γt2,…,γtn)进行征税；(2)中央与省级政府之间按分成向量λt=(λt1,λt2,…,λtn)分享财政收入。在这种制度安排下，i省在t年产生的财政收入为width=102,height=38,dpi=110而该省政府分享到的财政收入为width=120,height=38,dpi=110(15)现实情况更复杂，因为各税种的起征点并不为零，而且同一税种的税率和分享比例也未必是常数。
给定上述财政分权制度，理性的i省政府会策略性地选择自己的行为eit=(eit1,eit2,…,eitm)，并承担成本Cit=Cit(eit1,eit2,…,eitm)，其中：eitk表示i省政府t年在第k(=1,2,…,m)种行动上的努力程度。此时，i省政府的最优决策，即式(1)可进一步表述为：
width=202,height=41,dpi=110
(3)
由此可知，i省政府第k种行动的最优解需满足width=246,height=38,dpi=110因此第二代财政联邦主义的一般推断仍然成立，即：给定税率γtz，地方政府在各个税种上的分享比例λtz越强，地方政府发展经济、扩大税基的动力就越强。然而，在财政分权制度下，不仅各种税基的大小、各种税的税率、各种税收收入的分享比例通常存在很大的差异，而且地方政府采取各种行动的难易程度以及其对税基的影响也存在异质性，因此考察特定分税制对地方政府策略性行为的影响是一项具有挑战性的工作。既然如此，一个很自然的妥协办法就是，通过某种加权方法将复杂的多维度分税制转变为一个单维分成合约，即i省政府按一个财政分权综合指标width=17,height=23,dpi=110来分享该省的总财政收入，比如：
width=117,height=85,dpi=110
(4)
此时，width=17,height=23,dpi=110被视为收入侧财政分权程度的测度以及地方政府所感受到的激励强度。尽管该测度并非新思想且其科学性也存疑(16)比如，秦强、张光建议：财政分权=地区上级政府或下级政府本级财政收(支)/地区各级财政收(支)之和。详见秦强：《中国财政分权度测量方法的实证分析》，载《社会科学家》，2010(3)；张光：《测量中国的财政分权》，载《经济社会体制比较》，2011(6)。，但为了保证该测度与其所依赖的合约理论尽可能相符，我们认为width=17,height=23,dpi=110的构造至少应遵循如下一些基本原则。
第一，分母应该是那些受当地政府管辖并受其行为影响的经济体所产生的、可供中央和当地政府分享的财政收入。这是因为：对于地方政府而言，如果某些经济体的活动不受其影响，或者，即便受其影响但不会产生任何财政收入，那么，财政分权并不能激励其有意识地采取某种行动去影响这些经济体。基于此，如下一些财政收入应避免被计入收入侧分权指标的分母之中：(1)不受当地政府管辖的、辖区外的经济体所产生的财政收入(如进口关税、其他省份的财政收入)；(2)虽然在辖区内但当地政府难以施加影响的经济体所产生的财政收入(如中央政府直接管理的经济体所产生的、直接上缴给中央政府的税费和利润)；(3)来自中央政府且与当地税基无明确关联的转移支付；(4)不构成当地GDP内容的债务性收入(如银行贷款、城投债和政府债)和资产性收益(如财产税、土地出让金和国有股权转让收益)。
第二，分子应限于那些构成分母且根据财政分权安排而被地方政府分享的财政收入。换言之，那些不应纳入分母的财政收入也不应被计入分子中，哪怕它们可被地方政府支配。因此，收入侧指标的数值应小于1，除非中央政府基于当地财政收入给予巨额转移支付。
第三，收入侧指标的分子不应包含那些不随当地税基变化而变化的地方政府财政收入，哪怕它们可由地方政府自主支配。这是因为：即便财政分权制度让地方政府获得了这部分可支配的财政收入，但却不具有分成合约的性质，也不会对地方政府产生额外的激励。比如，在改革之初就已确定且额度固定的所得税返还、成品油价格和税费改革返还就不应该被计入分子中，否则会夸大财政分权制度的激励系数。
另外，作为财政分权制度下分成系数的测度，每个地方政府的收入侧指标应具有足够的稳定性。一个激励合约要能产生良好的激励效果，其关键在于那些接受该合约的代理人能够对自己行动所产生的后果及其收益形成可置信的预期。
三、现行收入侧指标及其合理性的再审视
在财政包干制年代，虽然中央政府与各省级政府之间的财政分享方式多种多样，比如“总额分成”“固定比例包干”“增收分成”或者“定额上缴”，但都是基于各省全年所产生的财政收入总额而制定的分成合约。事实上，即便1985年起对广东省、福建省之外的各个省级政府实行的“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制，在本质上也仍然是一个综合性财政收入分成合约。(17)详见国务院于1985年3月21日颁布的《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》。具体而言，虽然该体制划分了中央税种、地方税种和共享税种，但其最核心的内容是：(1)除了中央税种的收入归中央之外，可以把地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，实行总额分成；(2)按照1983年的决算收入和现行财政体制所确定的分成比例来计算地方政府应得的财力；(3)收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定五年不变。显然，这就是中央与省级政府之间基于省级行政区域内所产生的税收总额、一对一谈判而达成的、具有相对稳定性的分成合约。除此之外，由于当时只有一套税务机构而地方政府又对该机构有很强的影响力，因此地方政府热衷于采取各种手段将税收留存于当地，仅向中央政府上缴约定的最低额度，以至于1985—1993年间绝大多数省级政府的边际分成率几乎为100%。(18)刘仲藜、汪文庆、刘一丁：《1994年财税体制改革回顾》，载《百年潮》，2009(4)。在这种制度背景下，将各省财政收入的边际留成率当作收入侧分权指标具有比较高的合理性(19)Lin,J.Y.,and Z.Liu.“Fiscal Decentralization and Economic Growth in China”.Economic Development and Cultural Change,2000,49(1):1-21；Jin,H.,Qian,Y.,and B.R.Weingast.“Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style”.Journal of Public Economics,2005,89(9-10):1719-1742.，尽管其并不完美。
不过，在1994年分税制改革之后，中央与省级政府之间的财政分权安排不再是基于地方税收总额的分成合约，而是一个涉及多税基、多税种、多税率和多分享比例的高维度分成合约。为此，学者们构造了形形色色的综合性的收入侧财政分权指标来测度中央与省级政府间的收入侧财政分权程度(参见表1)。(20)参照上述收入侧指标的构建方法，学者们还利用财政支出数据构建了支出侧指标。虽然我们也整理了各种支出侧指标及其代表性实证文献，但这些指标的经济学逻辑并不是财政激励，因此不在此详示。尽管这些指标被广泛地用于经验研究之中，但可能并不适用于讲述与收入侧财政分权相关的激励合约故事，因为它们并不符合收入侧财政分权指标应具备的一些基本特征。
(一)同分母问题
如前所述，收入侧财政分权指标的分母应该是省辖区内经济体所产生的财政收入。然而，从FD1到FD6，各省级政府财政分权指标的分母被统一为“(人均)全国预算内收入”或者“(人均)中央本级预算内收入”，又或者“(人均)中央本级预算内外收入”。这就导致了广受诟病的“同分母问题”(21)在跨国比较研究中，确实常常会在国家层面计算所有地方政府的财政收入占全国财政收入的比重或者与中央政府财政收入的比值。由于一国中央与地方政府的财政分权程度越大，这类指标通常也会越大，因此将其作为一国财政分权程度的测度具有某种合理性。——即便这些指标的分子正确地计算了某省级政府从其辖区所产生的财政收入之中分得的金额，这些指标也不能反映中央与省级政府之间的收入侧财政分权程度。
我们知道，1994年之后分税制在全国范围内基本统一且相对稳定。既然税种、税率和分享规则基本相同，那么各省地方政府的财政收入总额和人均财政收入将主要取决于各自的经济规模、发展水平和产业结构等因素。换言之，那些存在同分母问题的现行收入侧分权指标主要是综合性地反映了各省份的经济禀赋差异，而不是财政分权程度的差异。进而，那些以该类财政分权指标为核心解释变量的计量回归结果更应该被解读为“在该财政分权体制下，那些经济规模更大和发展水平更高的省份更有能力(不)采取某些行为”，而不应被解读为“财政分权程度更大的省份受到更强烈的激励而更积极地采取某些行动”。
事实上，一些学者也意识到该缺陷并试图通过构造收入侧指标FD7来做一些修正，即：为了使分母能够尽量体现省份之间的异质性而在“人均中央本级预算内收入”基础上增加了“人均省本级预算内收入”。 (22)贾俊雪、郭庆旺：《政府间财政收支责任安排的地区经济增长效应》，载《经济研究》，2008(6)；周业安、章泉：《财政分权、经济增长和波动》，载《管理世界》，2008(3)。然而，与前面六个收入侧指标类似，FD7的省份差异及其变化在本质上也主要反映了各省经济发展水平的差异及其变化。不仅如此，这种分母的设置方法还导致FD7的经济学含义变得有些模糊。
现在，针对同分母问题，我们可做如下总结。
第一，所谓的现行收入侧财政分权指标本身并不能反映中央政府和各省地方政府之间的收入侧财政分权程度，甚至没有明确的经济学含义，其值域空间在很大程度上取决于分母的选择(参见表2)。具体而言，若以“全国预算内收入”“中央本级预算内收入”和“中央本级预算内外收入”做共同分母，则相关指标的取值就非常小。比如，1995—2015年间，FD1、FD2和FD3的均值分别为1.8%、3.5%和4.7%，而最大值也分别仅为7.1%、13.5%和18.4%。(23)1995—2015年间，不包括增值税和消费税返还的地方财政收入之和占全国财政收入的比重平均值为48.98%，最大值为54.51%，最小值为45.04%。数据来源于《中国财政年鉴》。反之，若将上述分母做人均化处理，则相关指标的取值急剧膨胀，甚至远超过100%。比如，指标FD4、FD5和FD6的最大值分别达到385.7%、789.4%和992.5%，而且FD5和FD6的均值都超过了100%。显然，这些取值脱离了1994年之后的中国财政分权制度实践——对于辖区内产生的财政收入，各省地方政府的分享比例既不可能仅有几个百分点，也不可能远超过100%。
表2现行收入侧指标的描述性统计
width=695,height=217,dpi=110
注：(1)数据样本涵盖了1995—2015年中国大陆31个省级行政区，重庆市的数据样本始于1997年；(2)西藏、新疆、青海以及宁夏4省(自治区)属于边远少数民族地区，社会经济体制有别于其他省份，故而剔除；(3)数据来源于《中国财政年鉴》。
第二，对于那些用“全国预算内收入”“中央本级预算内收入”和“中央本级预算内外收入”做共同分母的指标(FD1、FD2和FD3)，它们之间的横向差异主要反映了各省经济规模的差异，即：一个省份的GDP规模越大，这些财政分权指标就越大。同时，中国各省份之间的经济规模差异巨大，导致这些指标的差异也非常大。比如，2010年，广东省FD2、FD3的数值分别为10.6%、12.1%，而陕西省FD2、FD3的数值却仅为2.3%、2.8%。
第三，对于那些分母和分子采取了人均化处理的指标(FD4、FD5和FD6)，它们之间的横向差异主要反映了各省份经济发展水平的差异，即：一个省份的人均GDP越大，这些财政分权指标就越大。同时，中国各省份之间的经济规模和发展水平存在严重差异，导致这些指标在省份之间的差异也非常明显(参见图1)。比如，2010年，广东省FD5、FD6的数值分别为136.5%、156.5%，而陕西省FD5、FD6的数值却仅为81.0%、101.4%。
width=602,height=433,dpi=110
图1 现行收入侧指标的数值分布情况
(二)现行收入侧指标的结构性问题
现行收入侧指标的分子，即：一省地方政府所分享到的(人均)财政收入width=81,height=38,dpi=110不仅取决于其GDP规模或人均GDP，还内生于其经济结构。财政分权制度涉及众多的税种，而不同的税种又有着不同的税基、税率以及分享比例，因此，只要两个省份的经济结构不同，分母取值相同的收入侧指标的数值就会存在差异，即便这两个省份的GDP规模和人均GDP相同。
1994年分税制改革的相关文件规定：(1)地方固定收入主要包括营业税、地方企业所得税和城市维护建设税(不含铁道部门和金融机构)，还有个人所得税、城镇土地使用税、土地增值税和国有土地有偿使用收入等；(2)地方可分享25%的增值税，而增值税的纳税主体又分为一般纳税人和小规模纳税人，并分别适用17%和13%的税率。(24)1994年分税制改革之后，虽然中央与地方之间对各税种的分享比例基本保持稳定，但也发生了一些变化：(1)《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》(国发〔2001〕37号)规定，从2002年起将原属于地方固定收入的所得税收入改为中央与地方共享收入，并暂时按照五五分成，2003年之后则改为六四分成并于当年年底固定下来；(2)2016年全面将原属于地方固定收入的营业税改为中央与地方共享的增值税(“营改增”)之后，又将增值税的分成比例由原来的7.5∶2.5分成改为五五分成，并于2019年明确保持该比例稳定；(3)中央与地方政府之间对证券交易印花税的分成比例历经数次调整，并于2016年改为中央固定收入，不过其收入非常有限。此外，在2000年之后，为了支持西部大开发，中央对设在西部地区的符合相关规定的企业实施税收优惠政策(参见：http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810765/n812203/n813159/c1209328/content.html?from=singlemessage)。由此不难推测，除了人均GDP水平较高之外，具有如下经济结构特征的省份，分母取值相同且被人均化处理的收入侧指标(FD4、FD5和FD6)通常也比较高：(1)城市化水平较高而城乡差距较小，税基宽厚且可征性较好；(2)第二产业较发达，以至于制造业企业规模较大、增值税的一般纳税人较多，比如，2002年中国加入WTO之后制造业的迅速扩张就可能导致这些指标上升；(3)城市经济尤其是第三产业越发达，不仅营业税的税基越宽厚，而且与土地相关的收入也越丰厚。
此外，在营业税属于地方税的年代，随着第三产业占比增加而第二产业占比下降，地方政府对财政收入的分享比例会加速上升(参见图2)。正因为如此，尽管原本属于地方固定收入的所得税收入从2002年起改为中央和地方共享收入而导致这些指标进一步下降，但随着第三产业相继成为各省的第一大产业，这些指标又在2005年前后开始见底回升(参见图3)。(25)其他原因可能还包括：第一，中央采取措施将许多地方政府的预算外资金纳入预算内，比如，《财政部 中国人民银行关于印发〈预算外资金收入收缴管理制度改革方案〉的通知》(财库〔2002〕37号)、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)；第二，中央通过《清理检查开发区税收优惠政策督查方案》(国税函〔2004〕349号)等政策措施打击地方政府恶性税收优惠竞争，并通过加快完善和建设税收数字系统等手段加强了税收征管。这就促使中央于2012年在上海、北京、江苏、浙江、广东等省份率先实施交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点，随后在2016年全面推行“营改增”改革。
width=434,height=318,dpi=110
图2 现行收入侧指标FD5与第三产业占比的曲线拟合图
width=671,height=420,dpi=110
图3 现行收入侧指标FD5的数值变化情况
上述分析也意味着，即便是式(4)那种相对比较合理的财政分权指标也存在比较严重的内生性问题，因为它的分母(一个省份所产生的财政收入)和分子(该省地方政府所分享到的财政收入)都严重受到当地经济结构的影响。比如，根据式(4)，很容易证明width=146,height=68,dpi=110和width=246,height=79,dpi=110即：若财政分权制度规定地方政府对那些来自经济部门k的财政收入享有更大份额(λtk较大)，则测度i省财政分权程度的指标width=34,height=23,dpi=110会随着该部门在该省经济中的份额(Bitk)增大而增大。
(三)财政分权与央地策略性行为
前面的分析都暗含假设：中央和地方政府会忠实地执行既定的财政分权制度。然而，在既定财政分权制度下，现实中的中央与地方政府还会进行复杂的策略性互动。具体而言，在式(3)中，i省在t年的某个税基Bitz不仅会受到当地政府策略性行为eit的影响，而且还会受到其他地方政府策略性行为ejt的影响，以及中央政府监管行为mt的影响，即：Bitz=Bitz(eit,ejt,mt)，而非Bitz=Bitz(eit)。比如：一个地方政府采取税收优惠政策参与招商引资竞争，其效果不仅取决于自己的税收优惠力度，而且还取决于其他地方政府的税收优惠力度；同时，中央政府的监管策略和强度会影响各地方政府的税收优惠幅度和策略空间。
事实上，对于政府间的策略性行为及其影响已有大量研究。比如：(1)面对中央给予的转移支付、税收分成激励以及自身的财政压力，地方政府会采取不同的征税努力(26)参见陈晓光：《财政压力、税收征管与地区不平等》，载《中国社会科学》，2016(4)；乔宝云、范剑勇、彭骥鸣：《政府间转移支付与地方财政努力》，载《管理世界》，2006(3)；胡祖铨、黄夏岚、刘怡：《中央对地方转移支付与地方征税努力》，载《经济学(季刊)》，2013(3)；吕冰洋、樊勇：《分税制改革以来税收征管效率的进步和省际差别》，载《世界经济》，2006(10)；吕冰洋、马光荣、毛捷：《分税与税率：从政府到企业》，载《经济研究》，2016(7)；田彬彬、范子英：《税收分成、税收努力与企业逃税》，载《管理世界》，2016(12)。，并且征税能力的大小也会对此施加重要影响(27)吕冰洋、郭庆旺：《中国税收高速增长的源泉：税收能力和税收努力框架下的解释》，载《中国社会科学》，2011(2)；马光荣、李力行：《政府规模、地方治理与企业逃税》，载《世界经济》，2012(6)。；(2)为了保护当地企业和参与辖区间招商引资竞争，地方政府可能采取“先征后返”等变通方式背离中央政府的税收政策(28)参见吴联生、李辰：《“先征后返”、公司税负与税收政策的有效性》，载《中国社会科学》，2007(4)。，或者通过降低税收执法力度来降低企业的实际税率、增大企业的避税空间(29)参见范子英、田彬彬：《税收竞争、税收执法与企业避税》，载《经济研究》，2013(9)；汤玉刚、苑程浩：《不完全税权、政府竞争与税收增长》，载《经济学(季刊)》，2011(1)。；(3)中央政府为抑制地方政府的恶性竞争而集中税收征管权可能会提高企业的实际税率(30)参见王剑锋：《中央集权型税收高增长路径：理论与实证分析》，载《管理世界》，2008(7)；谢贞发、范子英：《中国式分税制、中央税收征管权集中与税收竞争》，载《经济研究》，2015(4)。。不难理解，这些复杂的策略性行为都将影响一个地区实际征收到的财政收入的来源结构、总量以及该地区地方政府实际的分享比例。
至此，我们已知，各省的经济规模、发展水平、产业结构以及各级政府的策略性行为，甚至其他一些还未被认识到的复杂因素都将严重影响一个地区总的财政收入和地方政府的实际分享额。因此，即便财政分权制度在全国统一且相对稳定，现行收入侧指标在省份之间还是存在巨大的横向差异，而且各省自身也呈现出显著的纵向波动(参见图3)。(31)其他现行收入侧指标的数值变化情况与指标FD5非常类似。鉴于此，即便一些实证研究发现这些指标与某些指标(如经济增长率)之间存在某种显著的相关关系，我们也不能轻率地将其解释为：财政分权程度越大的地方政府受到的财政激励越大，就会越努力地发展当地经济和增加税收。这是因为：经济增长能力、现行的财政分权指标，以及省级政府可用于发展本地经济的资源和能力都内生于各省的经济规模、经济发展水平、产业结构等禀赋因素之中。
最后，值得指出的是，现行收入侧指标的纵向不稳定性实际上也严重损害了这些指标的合理性(参见图3)。按理说，至少对于同一个省份，合理的收入侧财政分权指标应该具有相对稳定性，否则我们难以相信地方政府真的会据此形成理性的预期并采取相应的行动。
四、进一步讨论：谁是更好的财政激励系数
(一)一个可能的替代方案：省级地方财政收入的GDP占比
我们还有必要指出，如果坚持在第二代财政联邦主义框架中研究问题而将地方政府视为追求财政收入最大化的主体，那么，即便以式(4)的原则来构造收入侧财政分权综合指标width=11,height=17,dpi=110并抛开其中所潜藏着的结构性等内生性问题，该指标也不是各省级政府所感知到的、特定财政分权制度下的财政激励系数。
如前文所言，第二代财政联邦主义的核心思想可精炼为式(1)所描述的地方政府官员效用函数以及使其最大化的一阶条件：λγB′(e*)=C′(e*)。若给定生产函数B和成本函数C，则地方政府的最优努力e*取决于财政分权指标λ和综合税率γ的乘积λγ，而不仅仅是财政分权指标λ。这是因为：在特定的财政分权体制下，地方政府能够得到多少可支配财政收入，不仅取决于其对产生于本地的财政收入的分享比例λ，还取决于整个政府体系能够从当地经济中所汲取的财政收入γB。鉴于此，若假设地方政府追求自己可支配的财政收入最大化，并试图考察财政分权体制对地方政府努力发展经济的激励效应，那么，相对于式(4)所刻画的财政分权综合指标，以“地方政府财政收入/当地GDP”，即width=334,height=85,dpi=110作为地方政府所感知到的财政分权激励系数可能更符合第二代财政联邦主义的精神。
然而，即便按前述基本原则构建一个比较理想化的φit，该指标仍然面临着与现行财政分权指标(FD1，FD2，……，FD7)和财政分权综合指标width=17,height=23,dpi=110相同的结构性问题，即在全国统一的税制和财政分权制度下，其数值大小在横向和纵向上的差异主要源于各省的经济规模、经济发展水平和产业结构等因素。通常来说，在那些工业化和城市化水平较高的地区，合规的纳税人尤其是普通增值税纳税人占比更高，其φit就更高；尤其是营改增之前，营业税属于地方税，第三产业占比较高的地方，φit也通常更高。在这种情况下，即便在计量分析中发现φit与某个变量(如GDP增长率)之间存在某种显著的相关性，我们也很难简单地将其归结为地方政府受到财政分权制度激励而产生的结果。此外，指标φit很可能还具有其他的经济学含义。比如，该指标在一定程度上也刻画了宏观税负水平，该指标越大，微观主体的生产经营积极性就会下降，因此不利于地方政府发展当地经济。
可见，在多税种、多税率和多分享比例的财政分权体制下，试图通过构造一些综合性指标来测度各省级政府在财政分权制度下所感知到的财政激励系数，无论是财政分权综合指标width=34,height=23,dpi=110还是地方财政收入/当地GDP指标(φit)，都面临着巨大的挑战。
(二)新近的探索：省内财政分权与单税种分享
虽然大量研究集中于考察中央与省级政府之间的财政分权安排及其影响，但随着近些年来研究的深入，不少学者将注意力放到省级政府与地市级政府或直管县政府之间的财政分权安排及其影响上。这类研究可能确实具有重要意义。其一，相对于省级政府，市县级政府才是地方社会经济管理的主要操盘手，但它们的财力更加有限，其行为对财政分权制度安排更加敏感；其二，虽然省级政府与下级政府之间也存在某种财政分权安排，但并不存在一个全国统一性的制度安排，甚至不存在一个省内统一的制度安排。(32)周黎安、吴敏：《省以下多级政府间的税收分成：特征事实与解释》，载《金融研究》，2015(10)；毛捷、吕冰洋、陈佩霞：《分税的事实：度量中国县级财政分权的数据基础》，载《经济学(季刊)》，2018(2)；马光荣、张凯强、吕冰洋：《分税与地方财政支出结构》，载《金融研究》，2019(8)。此时，市县级政府对本地总的财政收入的分享比例有可能确实反映了它们与省级政府的收入侧财政分权合约。因此，构造和测度市县级政府的财政分权指标并将其视为财政分权合约的激励系数可能确实具有很大的合理性。不过，若在市县级层面构造类似于省级层面的财政分权综合指标width=34,height=23,dpi=110或者地方财政收入/当地GDP指标(φit)来代理市县级政府所感受到的财政激励强度，则可能同样存在与地区禀赋条件差异相关的结构性问题和(上下级、同级地区)政府间策略性行为问题。因此，这些指标在市县级层面也需慎用。
相对而言，考察市县级政府对各个主要税种的税收分成情况及其反应，可能更具操作性和现实意义。(33)毛捷、吕冰洋、陈佩霞：《分税的事实：度量中国县级财政分权的数据基础》，载《经济学(季刊)》，2018(2)。首先，不同于综合性的收入侧财政分权指标，对市县级政府对某单一税种的税收分成系数进行测度，基本上不存在同分母和结构性问题。更重要的是，无论特定税种的税收分成安排是如何形成的，只要其具有足够的稳定性和可预期性，市县级政府就应该能够感受到它并受其激励而采取相应行动。(34)由于市县级政府对某个主要税种的税收分成率仍然有可能内生于当地的禀赋条件或者官员特征之中，因此在将其视为分成系数并作为主要解释变量放入计量模型中时，还需保持必要的谨慎态度。当然，相对于某税种的平均分成系数，税收边际分成系数才是一个更准确的激励强度测度指标。遗憾的是，受制于数据的可获得性，相关的实证研究可能不得不使用前一个指标，比如，县级政府某税种收入/县级地区经济体关于某税种的实际纳税总额。
类似地，在中央与省级地方政府层面考察消费税、增值税、所得税以及营业税的(边际)分成率变化及其对地方政府行为的影响，不仅可避免现有财政分权指标所面临的内生性困境，而且可能更具现实意义。比如，1994年之后各省份对消费税和增值税的分成比例在不同地区之间和不同年份之间存在差异，而这个差异是源于分税制改革之初所确定的税收返还规则，是各省级政府可预期和感知的合约变量。另外，国家对相关税种的税率和分享比例做过调整，比如：所得税收入于2002年由各省地方政府独享改为中央与地方按比例分享，增值税于2015年由7.5∶2.5分成调整为5∶5分成，以及“营改增”的改革。这些制度调整活动都为相关研究提供了准自然实验的机会。
最后，我们还需指出，虽然本文主要是在第二代财政联邦主义框架下重新审视各种财政分权指标的合理性，但还应辨析另一个重要的竞争性假说，即：驱动地方政府行为的最大动力是地方官员之间的某种基于经济增长业绩的晋升竞争。在该假说下，地方政府并不直接追求自己可支配财政收入的最大化，但地方政府可支配的财政收入构成了地方政府参与辖区间经济增长竞争的财政力量。
五、结论
随着基于合约理论的第二代财政联邦主义的兴起，中央与地方政府之间的财政分权安排，尤其是收入侧财政分权安排通常被视为某种分成合约。相应地，形形色色的省级财政分权程度的测度指标被构造出来，并被大量的文献用于考察财政分权制度对地方政府的各种激励效应。虽然我们充分肯定相关文献的贡献，但也有必要指出：1994年之后的中央和省级政府间收入侧财政分权安排涉及众多税基、税种、分享规则，因而绝不能被简单地抽象为一个综合的、单一维度的分成合约，因此，即便是那些与该理论比较契合的收入侧财政分权指标，其构建工作都极具挑战性。
本文提出了构造收入侧财政分权指标需遵循的一些基本原则。比如，指标的分母应限于当地经济体所产生的财政收入；指标的分子应限于那些构成分母且由地方政府分享的财政收入；分子不应包含那些不随当地税基变化而变化的地方政府财政收入；作为激励系数，该指标应具有相对稳定性。参照这些基本原则，我们就会发现，现行收入侧财政分权指标不仅存在同分母问题，而且存在严重的结构性问题。在全国基本统一的分税制下，这些指标的数值大小及其变化主要反映了各地的经济规模、发展水平、产业结构等方面的差异及变化，而不是收入侧财政分权程度的制度性差异。不仅如此，我们甚至还不得不承认：即便某个理想化的财政分权综合指标完全遵循了这些基本原则，它也无法克服结构性问题，并且其中包含了太多复杂含义，因而并不是真正科学合理的财政分权测度。鉴于此，我们建议应慎用这些指标去讲述财政分权制度激励地方政府的故事。相对而言，本文认为聚焦于县市级政府对当地财政收入的分享安排，尤其是对某重要税种的分享安排及其激励效应，可能具有更坚实的理论基础和现实意义。
Fiscal Federalism and Fiscal Decentralization Indicators:A Reexamination from the Perspective of Contract Theory
YANG Qijing，GAO Xiongwei
(School of Economics,Renmin University of China,Beijing 100872)
Abstract:With the rise of the second generation of fiscal federalism,various indicators of fiscal decentralization have been constructed to test various hypotheses of the fiscal decentralization to motivate local governments.However,the tax distribution system after 1994 can be regarded as a super-high dimensional sharing contract between the central and provincial governments involving multiple tax base,multiple tax category,multiple tax rate and multiple share rate,so that the construction of income-side decentralization indicators is extremely challenging,even though such indicators are closest to the theory.This paper puts forward some basic principles to construct fiscal decentralization indicators and points out that the current indicators should be used with caution,because they not only have the problem of same denominator,but also have serious structural problem.That is,under the basically unified fiscal decentralization system throughout the country,these indicators are inherent in the economic scale,development level,industrial structure,and other complex factors of each province.It might be more important to study the fiscal decentralization between provincial governments and their subordinate governments,especially the sharing arrangement for an important tax,and its incentive effects.
Key words: The second generation of fiscal federalism;Fiscal decentralization;The system of tax distribution;Fiscal decentralization indicator
页:
[1]