“新农保”的福利效应与地方政府信任
“新农保”的福利效应与地方政府信任随淑敏 彭小兵 肖 云
[提 要] “新农保”的福利效应对提升政府信任和政府治理能力具有重要影响。本文采用中国家庭追踪调查数据(CFPS)，从参保农民对地方干部信任的角度，实证分析了新农保这一公共政策实施对农村居民对地方政府信任的影响。研究结果表明：相较于非参保组，新农保明显提升了参保居民的政府信任；在考虑了遗漏变量、自选择等内生性问题后，这一结论依然稳健。异质性分析表明，新农保显著提升了中低收入家庭以及中西部地区参保组的政府信任水平。进一步，本文从“物质福利效应”“社交福利效应”和“心理福利效应”的角度考察了新农保福利效应增进地方政府信任的途径，结果表明，参保初期，新农保政策带来的物质福利增加、社交福利改善和心理福利满足均显著提高了参保居民对地方政府的信任。但从参保的长期效应来看，新农保的福利效应对政府信任的影响从长期看并不显著，这可能是由新农保的实际保障水平和人们预期的保障水平之间的差距所导致的。
[关键词] 农村居民；地方政府信任；新农保；福利效应
一、引言
公共政策的实施效果关乎政府的形象和声誉，能对政府信任产生直接的影响。虽然有学者认为经济治理绩效对政府信任的影响最大(Hetherington，1998)，但随着中国经济转型升级和人们对美好生活的追求越来越高，居民对公共政策的主观绩效评价正赶上并超越经济增长，成为政府信任的重要影响因素(杨鸣宇，2013)。本文将聚焦新型农村社会养老保险(以下简称新农保)，分析这一公共政策实施效果对农村居民对县级政府信任的影响。
选择研究这一问题主要有三个原因。第一，目前学界对新农保这一普惠性政策的政治效应分析较为有限。自2009年9月试点以来，新农保政策已全面实施十年有余。这十年间新农保政策较好地保障了老年人的权益，增加了家庭收入。但目前学界对新农保政策的效果评估多集中在养老模式(程令国等，2013)、养老质量(张晔等，2016)、家庭收入、消费和贫困(张川川等，2015；岳爱等，2013)等社会经济效益分析上，对新农保产生的政治效应的分析还尚显不足。第二，大量研究表明我国政府信任存在“央强地弱”的差序格局(Li，2004；罗家德等，2017)，即人们对中央政府的信任远大于地方政府信任。中央政府虽是公共政策的制定者，但地方政府尤其是地方干部才是公共政策的具体执行者，是人们最易接触的对象，公众对政府官员的信任更是构成了政府信任最直观、最基础的部分(曾明和丁茜，2018)。为此，本文尝试从参保农民对地方干部信任的角度，分析新农保的实施是否提升了人们对地方政府的信任，不同参保群体对政府的信任是否存在显著差异。第三，本文弥补了国内关于公共政策实施与政府信任内在影响机理探讨的不足。如卢海阳等(2016)基于中国16个城市，实证分析了公共政策满意度与中央政府信任的关系；胡荣等(2011；2018)基于微观问卷调查数据分析了政府绩效对城市居民和农村居民对政府信任的影响；Li & Wu(2018)从“物质利益”的角度分析了新农保政策与政府信任的关系。以上文献为本文提供了重要参考，但它们并未对新农保政策与政府信任的影响机制进行深入探讨，为此，本文从“物质福利效应”“社交福利效应”和“心理福利效应”的角度分析了新农保福利增进与政府信任的关系，这对于明确新农保福利增进效应发挥的途径、提升地方政府信任和政府治理能力均有启示意义。
二、文献综述与研究假说
(一)政治信任与政府信任
学界常常将政府信任与政治信任混合使用。政治信任通常指的是公民对政府或政治系统的合法性、权威性及其运作符合他们期待的信念或信心(Hetherington，1998；Miller，1974；Citrin，1974)，即最高层次上的概念；而政府信任更多地指公民对政府制度、政府政策及政府人员的信任，即具体执行层意义上的信任。本文所指的政府信任即狭义的政府信任，且考虑到我国政府信任存在“央强地弱”的差序格局，本文将聚焦新农保实施对地方政府信任的影响。政府官员是公共政策的执行者和政府形象的代言人，农民对地方政府的信任和了解更多地来自农民与地方官员的接触。新农保政策作为全国范围内全面覆盖的公共政策，在政策的宣传推广和实施期更是促进了农民与政府干部的接触交流，为此本文主要从农民对地方政府干部信任的角度分析新农保实施对参保居民对县级政府信任的影响。
目前学界主要从制度主义和文化主义两种路径解释政府信任(Mishler & Rose，2001)。制度主义的解释路径基于理性选择理论，他们认为人们的政府信任基于公众对物质利益的理性计算，即人们对政府的信任取决于政府提供公共物品的能力。孟天广和杨明(2012)的研究也发现，公民的政府信任与政府在经济增长、民生福利、纯公共产品领域的治理绩效显著正相关，但纯公共产品提供的主观评价对政府信任的影响大于经济增长和民生福利。文化主义的解释路径则以社会学和社会心理学为基础，他们认为个体的道德标准和价值观，尤其是权威主义价值观对政府信任具有更为持久的影响(后梦婷和翟学伟，2014)。此外，还有研究表明，社会资本对政府信任有显著影响(Putnam et al.，1993)，建构个体社会资本和社区社会资本有利于增进对基层政府的信任，缩小高层和基层政府信任落差。胡荣等(2018)的研究则表明主观绩效和社会信任对政治信任均有显著的积极影响，但主观绩效对政治信任的影响更为重要。因此，本文主要基于制度主义路径分析地方政府信任，但在实证部分也控制了相关文化主义因素(如个体的基本特征和社会信任等)。
(二)新农保与政府信任
新农保制度是外部推动和主动选择的过程，其实施背景是经济和人口结构的转型，家庭结构核心化、少子化、老龄化和城镇化打破了传统的家庭养老模式，在此背景下中央政府推出了新农保制度。不同于城市居民早已习惯的“单位制”福利依赖，农村居民在养老、医疗等方面更多以家庭为主，这种“从无到有”的养老金制度，使得参保农民获得了一定的养老收益，且与同等条件的未参保居民相比，这种“相对获得感”也较大幅度增进了福利效应，促进了其对政府的拥护与好感。但根据服务质量理论，人们对政府的信任取决于人们对政府提供的公共服务的实际感知与预期期望之间的差距，当实际感知大于预期期望时，民众对政府满意度为正，也表现出较高的政府信任，反之，则降低民众对政府的信任。故新农保是否提升了参保居民对政府的信任还取决于人们对新农保政策的实际感知与预期期望之间的差距。
Li & Wu(2018)的研究表明，新农保政策提供的“物质利益”显著增加了参保居民的政府信任，故本文首先从收入和消费两个角度考察新农保的物质福利增进效应。从收入角度来看，作为一种国家支持的公共养老金计划，新农保政策有效增加了居民家庭收入，起到了较好的收入再分配作用。如张川川等(2015)的研究表明新农保养老金显著提高了老年人的收入水平，减少了贫困的发生，增强了其主观福利和家庭经济地位。还有研究发现新农保对缩小城乡收入差距、保障社会公平具有重要意义(卢洪友等，2019；周广肃等，2020)。从消费和减贫的角度来看，马光荣和周广肃(2014)研究发现新农保养老金显著挤出了60岁以上领保老人的家庭储蓄，促进了其家庭消费。Case(2001)发现养老金收入增加了老年人在医疗保健方面的开支，张晔等(2016)也认为新农保带来的额外收入显著增加了老年人对营养型食物消费和医疗服务的需求，提高了他们的风险抵御预期，改善了其养老质量。郑超和王新军(2020)的研究发现新农保政策对农村老年人具有显著的扶贫效果。沈冰清和郭忠兴(2018)的研究也认为新农保带来的家庭收入效应降低了领取阶段农村低收入家庭的脆弱性，减少了贫困的发生。以上文献表明，政府提供的新农保政策确实显著提高了参保者的物质福利效应。
除了物质福利上的改善，众多学者也肯定了养老保险在老年人身心健康和社会交往等方面的贡献。程杰(2014)、张川川(2015)、吕捷和林宇洁(2019)的研究均发现，新农保降低了老年人的劳动供给，在此基础上李琴和周先波(2018)、于新亮等(2019)进一步发现新农保增加了老年人的闲暇时间，促进其对孙子女的转移支付。Cheng et al.(2016)和郑晓冬和方向明(2018)的研究也发现新农保有助于增加农村老年人的闲暇时间，促进其参与社会活动，降低了老年人抑郁程度。此外，Lloyd-Sherlock et al.(2012)和Galiani et al.(2016)的研究发现，养老金收入降低了老年人的焦虑感和孤独感，显著提高了老年人的生活满意度。因此，本文认为新农保养老金收入可能通过增加参保老人社会交往方面的闲暇时间和转移支付，以及提升其生活满意度，从而增进了社交福利和心理福利。由此，本文提出以下假说。
假说1 相较于非参保居民，参加新农保更有助于提升参保居民的政府信任水平。
假说2 新农保可能通过增进参保居民的“物质福利效应”“社交福利效应”和“心理福利效应”促进其政府信任。
但作为理性经济人，现阶段我国新农保的统筹层次、缴费档次与养老金待遇都处于较低水平。近十年间，新农保基础养老金最低标准从执行之初每人每月55元增加至2018年规定的每人每月88元。(1)详见2018年5月12日《人力资源社会保障部 财政部关于2018年提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》(人社部规〔2018〕3号),www.gov.cn/xinwen/2018-05/12/content_5290515.htm。作为“普惠性”的公共政策，新农保实施初期对农村居民，尤其是60岁以上的领保老人产生了明显的边际递增效应，即对未来养老的期许。但随着“保基本、广覆盖、低增长、可持续”的特征，新农保政策对参保居民则呈现出边际效用递减的趋势，即现阶段低水平的养老保障水平并没有纾解居民对于未来养老的担忧。学者们也发现新农保主要促进了参保家庭的生存性消费支出，对家庭更高层次的消费影响程度较小，甚至还有研究认为新农保制度让处于缴费阶段的农村低收入家庭更加脆弱(岳爱等，2013；黄宏伟和胡浩钰，2018；沈冰清和郭忠兴，2018)。加之部分地方政府的不作为、不透明以及新农保政策的区域性给付标准差异较大等因素，新农保的福利效应可能在长期内并不理想。据此，本文提出假说3。
假说3 长期内，新农保的低水平、差异性等保障性特征可能消减参保居民的政府信任。
基于以上分析，本文绘制了新农保的福利增进效应与地方政府信任提升的机制分析图(见图1)。
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图1 新农保的福利效应与政府信任提升机制
三、研究设计
(一)数据来源
本文数据来源于北京大学中国社会科学调查中心进行的中国家庭追踪调查(CFPS)。从2010年开始，CFPS每两年追踪调查一次，目前已更新至2018年，覆盖了个体、家庭、社区三个层次共25个省份16 000个家庭户的数据，具有广泛的代表性。其内容涵盖了政府信任、家庭经济情况、参保情况、个体的基本信息以及村居的经济情况、基础设施等信息。考虑到新农保在2009年试点推行，2012年底基本全覆盖，为了对比政策实施前后参保居民的政府信任情况，本文主要使用的数据为2012年未参与新农保的个体和2014年两期数据，同时采用2012年和2018年数据进行时期效应检验。此外，本文还对数据作了以下处理：仅保留农村样本；剔除了参与城镇职工基本养老保险、商业养老保险、领取企业养老保险和商业养老保险等的个体；保留个体的信任水平、参保情况、家庭经济特征和村居特征，并将成人、家庭与村居样本进行匹配；剔除无效数据和主要变量缺失的样本，并对家庭人均纯收入、家庭消费支出、家庭礼金收入/支出等连续型变量进行1%和99%分位上的缩尾处理(winsorize)，以避免异常值的影响，最终得到7 582个有效样本。
(二)模型构建与变量说明
为考察新农保参与对农民对政府信任的影响，本文构建如下计量模型：
Trustit=β0+β1NRSit+β2Controlit+δs+εit
(1)
式中，Trustit表示个体i第t年的政府信任情况；NRSit为核心解释变量，表示个体是否参与新农保，参与则赋值为1，反之赋值为0；β1为本文重点关注的政策效应，若政策有效，则β1显著为正；Controlit表示个体、家庭和村居层面的控制变量；δs表示省份虚拟变量；εit为随机扰动项。
同时考虑到公民的政府信任度评分属于典型的离散型排序数据(ordered data)，如果使用简单的基数OLS模型处理，会影响估计的精确度，因此，本文还采用了Ordered Probit模型 (简称Oprobit) 进行估计。此外，考虑到同一村居内不同家户随机扰动项之间的相关性，本文所有计量模型均将回归标准误聚集(cluster)在村庄层面进行显著性检验。
(三)变量定义与描述性统计分析
1.被解释变量：地方政府信任。参照韩华为和陈彬莉(2019)的研究，本文选取受访者对县(县级市、区)政府干部的信任度(0分～10分，分数越高，信任度越高)作为县级政府信任的衡量指标，并据此构建政府信任1。因为不同受访者对政府干部信任的主观评价标准可能存在差异，本文还进一步把信任度评分进行分类，并构建政府信任2：当受访者评价为“0分～4分”时，变量赋值为1，表示“非常不信任”；当受访者评价为“5分～7分”时，变量赋值为2，表示“一般信任”；当受访者评价为“8分～10分”时，变量赋值为3，表示“非常信任”。详见表1。
2.核心解释变量：是否参与新农保。参与新农保则赋值为1，反之赋值为0。
3.其他控制变量：参考已有研究，本文还控制了个体、家庭和村居层面的变量。如个体层面的性别、年龄、受教育程度、婚姻状况、自评健康状况、是否就业和是否党员，以及个体在与政府干部接触的过程中“是否受到政府干部的不公正对待”“是否与政府干部发生过冲突”“到政府办事时是否受到不合理的拖延、推诿”和“到政府办事时是否遭到不合理的收费”等变量；家庭层面的家庭人口规模、孩子数量、老年人数量和家庭人均纯收入等变量；村居层面的是否有医院、养老院等基础设施以及村庄距离县城的距离、村是否位于自然灾害频发区、村人均纯收入等。
4.中介变量：本文采用家庭人均可支配收入、居民家庭消费(食品、衣着、医疗保健、文体娱乐等)支出、家庭社会交往支出(家庭赠送/收到的礼金、个体与亲朋友邻的交往)以及个体的生活满意度指标作为中介变量，检验新农保的“物质福利效应”“社交福利效应”和“心理福利效应”是否存在。具体赋值详见表1。
根据个体是否参与新农保，本部分将样本数据分为全部样本、未参保组样本和参保组样本，并分样本报告了主要变量的均值、标准误以及参保组与未参保组的样本均值差，具体如表1所示。由表1可知，参与新农保的个体占到了总样本的32%，且相对于非参保组，参保组样本政府信任水平的均值分别为5.259和1.925，在5%的水平上显著高于非参保组。同时，在家庭人均可支配收入、家庭消费支出(衣着支出、医疗保健支出、文体娱乐支出)等代表“物质福利效应”的指标上，在家庭社会交往支出(赠送的礼金和收到的礼金)和个体与亲朋友邻的交往关系等代表“社交福利效应”的指标上以及在生活满意度等代表“心理福利效应”的指标上，参保组样本的均值均高于非参保组，且在1%的检验水平上存在显著差异。该结果初步证实了假说1和假说2，即相对于非参保组，新农保的推行提高了参保居民对地方政府的信任水平，并通过增加参保居民的“物质福利效应”“社交福利效应”和“心理福利效应”这一机制发挥促进效应。但该结论可能受到内生性问题影响，后文将从实证角度进一步验证。
表1 主要变量的定义及描述统计
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注：括号中数字为标准误， *，**和***分别表示在10%，5%和1% 的置信水平上显著。
四、实证结果分析
(一) 基准回归
本文首先利用普通最小二乘法(OLS)分析参加新农保对居民政府信任的影响。如表2列(1)～列(3)所示，列(1)未加任何控制变量和省份固定效应，结果显示参加新农保在5%的水平下显著提升了参保居民的政府信任水平。表2列(2)和列(3)依次加入个体、家庭、社区层面的控制变量和省份虚拟变量，并将政府信任2作为因变量纳入模型，结果显示，在控制其他因素的情况下，相较于非参保组，参加新农保依然显著提高了参保居民的政府信任。表2列(4)～列(6)为Oprobit模型估计结果，列(4)同样没有加入控制任何变量和省份虚拟变量，列(5)和列(6)则控制了上述全部变量，结果显示参加新农保依然在1%的水平下显著提升了参保居民的政府信任，说明本文结果具有一定的稳健性，假说1成立。
表2 基准回归结果
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注：括号里的数字为t统计量，*,**和***分别表示在10%，5%和1%的置信水平上显著。下表同。
就控制变量来看，参保年龄越大，尤其是家中60岁以上的领保个体越多，其政府信任水平越高。这一方面应该和新农保规定的60周岁以上的农村居民，只要其符合参保条件的子女参与了新农保，则其无须缴纳保费即可直接领取基础养老金有关，故这一公共福利明显增加了老年居民对政府的信任水平。健康水平越好、党员身份以及对他人信任度高的个体，其政府信任水平也更高，但政府干部在提供公共服务时的不合理态度、行为则显著降低了人们对政府的信任(Villoria et al.，2013)。此外，研究还发现少数民族村居的政府信任水平明显更高，这说明政府在少数民族地区推行的一系列惠民利民政策的确发挥了积极的政治影响。
(二) 内生性检验
1.安慰剂检验。本文模型虽然已尽可能控制了个体、家庭、村级和省份等层面的控制变量，但仍可能存在因遗漏变量导致的内生性问题。安慰剂检验的思路则考察了新农保政策实施前后的时间动态效应。具体地，考虑到新农保政策最早于2009年开始试点，2012年底基本实现全覆盖，因此本文考察了新农保政策实施前的2008年、新农保政策实施后的2014年和2018年三个时间段，如表3列(1)～列(6)所示，在新农保政策实施前，干群关系依然紧张，人们对政府信任产生了显著的负面效应；新农保政策实施初期，干群关系得到显著改善，参加新农保显著提升了人们的政府信任。但从2018年结果来看，新农保对政府信任的影响从长期看并不显著，具体分析详见时期效应检验。安慰剂检验的结果表明，新农保政策在实施初期确实显著缓解了干群关系，提升了政府信任。
2.双重差分倾向得分匹配法(PSM-DID)。本文可能还存在较为严重的“自选择”问题。为了解决这一内生性问题，本文进一步通过双重差分倾向得分匹配法(PSM-DID)进行检验。首先利用PSM对所选样本进行倾向得分匹配。PSM方法的具体步骤为：第一，选择协变量，即将影响政府信任和新农保的相关变量作为协变量(本文指上文提到的所有个体、家庭、社区层面以及省份虚拟变量等控制变量)；第二，将协变量纳入Logit模型估计居民参保的条件概率，即倾向得分；第三，通过采用一定的匹配方法(近邻匹配、核匹配等)在对照组中找到一个与处理组实际发生的个体概率最为接近的个体进行匹配，从而构成一种反事实结果，最终得到参保对居民政府信任影响的平均处理效应(ATT)；第四，对倾向得分匹配(PSM)后的数据采用 DID 方法进行参保的政策效应估计，需要说明的是本文采用的PSM-DID方法分别通过了平衡假设和共同支撑假设。(2) 鉴于文章篇幅，本文并未列出平衡性和共同趋势检验的表格，如有需要，请向笔者索要。表3列(7)为对政府信任1进行的PSM-DID检验的结果。结果表明，考虑了自选择这一内生性问题后，新农保依然显著提升了参保组居民的政府信任。
表3 内生性问题检验结果
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(三) 异质性分析
现有研究表明，新农保对目标群体政府信任的改善功能已初见成效，但对不同群体的影响还存在异质性差异(卢洪友等，2019)。为此，本小节将分样本讨论不同收入和不同区域的居民参加新农保对政府信任的影响。如表4前3列所示，本文按照家庭纯收入小于25%分位数、25%～75%分位数和大于75%分位数将样本分为三组，结果显示，只有位于25%～75%分位数上的参保家庭，其政府信任水平在5%的水平上显著为正，而低于25%和高于75%的参保家庭，其政府信任水平在参保前后没有显著性差异。这一结果和张晔等(2016)对参保居民养老质量的研究如出一辙，也进一步支持了沈冰清和郭忠兴(2018)的研究，即新农保制度让处于缴费阶段的农村低收入家庭更加脆弱。此外，截至2017年12月底，全国新农保月人均待遇125元，不仅远低于城镇居民基本养老保险，甚至远低于2 300元/年的贫困标准线，这对于高收入群体而言明显激励不足(李佳和杨燕绥，2018)。故新农保对低收入家庭和高收入家庭居民的政府信任没有产生显著影响。
进一步地，本文还按照地区查看了不同经济发展水平下参保组成员政府信任水平的差异，如表4列(4)～列(6)所示。结果显示，中西部地区，尤其是西部地区的居民参保后其政府信任水平显著提升，而新农保对东部地区居民的政府信任水平则没有产生显著影响。这可能是因为长期以来，中西部地区较为落后的经济文化以及社会保障的不足导致中西部地区的农民长期处于社会福利边缘，但随着近年来“新农合”“新农保”和“精准扶贫”等一系列政策的推行，中央和地方政府对中西部农民进行了大量的投入和帮扶，基层干群关系得以缓和，故新农保提供的“额外福利”对于他们是边际效应递增的。
表4 异质性检验：按收入和地区分组
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五、进一步分析：机制检验
(一) 机制检验
根据理论分析部分，本文认为新农保会通过以下两条路径促进参保居民的政府信任：第一，增加参保居民的家庭人均可支配收入，促进家庭日常性消费支出，从而增进参保居民的物质福利；第二，增加参保居民社会交往方面的闲暇时间和转移支付，以及提升其生活满意度，从而增进其社交福利和心理福利。为此，本文将借助中介效应模型对这两条传导途径进行检验。
表5列(1)为不含中介变量的基准回归模型，结果和上文基准回归结果保持一致，即参加新农保显著提升了居民的政府信任。表5列(2)为新农保对家庭人均可支配收入的中介效应回归，结果显示参加新农保显著增加了参保居民的家庭人均可支配收入。表5列(3)～列(7)为参加新农保对家庭各类消费支出的影响，结果表明新农保增加的“家庭额外收益”在1%的水平下显著正向地促进了参保家庭的衣着、居住和医疗保健支出。需要说明的是新农保对家庭食品支出的影响则在1%的水平下显著为负(这应该与农民自给自足的食品消费习惯相关)，但参加新农保对家庭文教娱乐支出则没有显著性影响。这一研究结果与黄宏伟和胡浩钰(2018)的研究保持一致，即新农保政策增加的“额外收入”仅促进了家庭生存性消费支出，对文教娱乐等家庭发展性消费支出的提振作用仍然有限。表5列(8)为同时包含参保行为、家庭收入以及家庭各类消费支出的回归模型，结果表明参加新农保依然在1%的显著性水平下增进了参保家庭的政府信任，证明了新农保“物质福利效应”这一中介的存在。
表5 物质福利效应检验
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接着本文对参加新农保是否会增进参保居民的“社交福利效应”和“心理福利效应”进行检验。考虑到中国社会是一种典型意义上的关系型社会，尤其在农村地区，农村居民交往的对象更以亲朋友邻等构成的圈子为主，为此本文将家庭的礼金收支和与亲朋友邻的交往关系纳入回归模型，详见表6。其中表6列(1)为基准回归模型，表6列(2)～列(3)为参加新农保对家庭礼金收支的影响，表6列(4)～列(5)为参加新农保对亲朋友邻社会交往的影响，研究结果表明，参加新农保显著增进了参保居民的礼金来往和亲朋联络，改善了亲朋友邻的关系。表6列(6)为加入参保行为和社交行为变量的中介模型，结果表明，新农保主要通过改善亲朋的社会交往提高了参保居民的政府信任。此外，有研究表明公众的生活满意度是公众对政府满意和政府信任的重要基础，也是政府满意与政府信任转化关系的重要中介变量(王浦劬和孙响，2020)。因此本文也将居民的“生活满意度”作为新农保政策对政府信任影响的心理福利效应中介变量，表6列(7)为新农保对生活满意度的影响，表6列(8)为加入新农保和生活满意度变量的中介模型，结果表明，新农保政策显著提高了参保居民的生活满意度，并通过中介效应检验显著促进了参保居民对政府的信任。
表6 社交福利和心理福利效应检验
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(二) 时期效应
贺雪峰(2017)认为新农保在增进农民福利方面扮演着“重要的最后一公里”，以上分析也进一步证明：新农保一开始就给参保居民带来了显著的正边际效用影响，这种正边际效用也带来了积极的政治效应。但这种正边际效应的时效性如何？对地方政府的信任是具有积极的持续性影响，还是陷入边际效用递减的怪圈？为此，采用2018年最新参保数据和2012年未参保数据进行检验(3)为验证结果的稳健性，本文还采用了2010年和2018年的数据进行验证，结果依然不显著。，所有变量均和表1保持一致，结果如表7和表8所示。
表7 新农保的时期效应(2012—2018年)
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由表7列(1)可知，新农保并未对地方政府信任表现出长期的积极影响，表7列(2)～列(8)进一步说明虽然新农保显著增加了参保居民的家庭收入，但“物质福利效应”并没有起到应有的中介效应而促进参保居民对地方政府的信任。表8的研究亦表明，“社交福利效应”也未通过中介效应检验，但新农保显著提高了参保居民对生活的满意度。这说明，新农保作为一项“史无前例”的普遍性政策，其短期内带给居民的福利效应是立竿见影的，但长期来看，边际效用却呈现一定的递减趋势。Li & Wu(2018)的研究表明，当下中国公民对政府的信任主要取决于他们所获得的物质利益。高质量发展背景下，人们对美好生活的向往也越发强烈，但现阶段新农保的保障水平还远跟不上经济发展的水平和物价变动的速度。此外，新农保的低保障水平不仅不能支撑家庭基本消费支出，反而因统筹之后缴费标准的提升抑制了一部分家庭的消费支出。比如多地社保局相继发布通知，将统筹之后的城乡居民最低缴费档次由原来每人每年100元调整为每人每年200元，而北京、上海等经济发达城市的城乡居民最低缴费标准甚至提高到每人每年1 000元以上(4) 详见《多地上调居民养老金个人缴费标准 委托投资资金归集启动》，http://www.jjckb.cn/2018-12/17/c_137679251.htm。，但领保标准的增加幅度并不大。由此，作为理性经济人，新农保政策呈现出的这种低保障性、差异性特征，再加之部分地方政府因对新农保政策的宣传不足、资金透明性不够等，都使得参保居民对新农保政策的预期保障水平和实际保障水平之间的感知差距拉大，并最终影响参保居民的政府信任。
表8 新农保的时期效应(2012—2018年)
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六、研究结论与政策启示
本文采用中国家庭追踪调查(CFPS)数据，从参保居民对地方干部信任的角度，实证分析了新农保这一公共政策实施对农村居民对县级政府信任的影响。研究结果显示，首先，相较于非参保组，新农保明显提升了参保居民的政府信任；在考虑了遗漏变量、自选择等内生性问题后，这一结论依然稳健。 其次，异质性分析表明，只有家庭纯收入位于25%～75%分位数上的参保组以及中西部地区的参保组，其政府信任水平显著为正，说明新农保对中低收入群体政府信任的影响更大。进一步地本文从“物质福利效应”“社交福利效应”和“心理福利效应”的角度考察了新农保福利效应增进地方政府信任的途径。结果表明，参保初期，新农保政策带来的物质福利增加、社交福利改善和心理福利满足均显著提高了参保居民对地方政府的信任。但从参保的长期效应来看，新农保的福利效应对政府信任的影响在长期并不显著，这可能是因为新农保的实际保障水平和人们预期的保障水平之间的差距导致的。以上结论对于完善新农保制度以及提升政府信任和政府治理能力具有重要启示。
第一，进一步完善新农保相关政策，强化保障功能。从2009年试点以来，新农保制度基本实现了“保障农村居民基本生活，增加农民收入、推动农村减贫和促进基本公共服务均等化”的政策目标，但不可否认的是目前我国新农保制度的保障水平依然很低，能够发挥的作用相对有限。建议将新农保政策和经济发展水平挂钩，引入市场机制，逐步、合理提高新农保的保障水平。
第二，加强新农保政策的层次性和针对性，促进新农保制度与相关配套制度的有效衔接。如促进低收入家庭与最低生活保障制度的有效衔接，在缴费端口对其进行一定的缴费补贴；鼓励高收入家庭与城乡居民基本养老保险的无缝衔接，提高其养老的预期收益，以改善对中高收入家庭激励不足的问题。
第三，完善公共政策的反馈机制，加强公共政策的创新性和有效性。公共政策也有合理的生命周期，根据制度主义解释路径，当新农保的保障水平跟不上经济发展的速度时，追求福利保障的人们就会对政府提出更高的要求。这点在不同时期、不同收入水平和不同区域的参保组居民身上已经体现。为此，应因时因地创新和完善公共政策，以确保政策的持续有效。
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THE WELL-BEING OF CHINA’S NEW RURAL PENSION SCHEME AND LOCAL POLITICAL TRUST
SUI Shu-min1 PENG Xiao-bing1 XIAO Yun2
(1. School of Public Affairs, Chongqing University; 2. School of Marxism, Chongqing University)
Abstract: The well-being of China’s New Rural Pension Scheme(NRPS)has an important impact on enhancing political trust and governance capabilities. Using data of the China Family Panel Studies (CFPS)，this paper empirically analyses the impact of the NRPS on local political trust from the perspective of the farmers’ trust in local public officials. The results shows that compared with the non-insured group, the political trust of the insured residents is significantly higher. After considering the endogenous issues such as missing variables and self-selection, the result is still robust. Moreover, heterogeneity analysis shows that the NRPS has significantly improved the trust level of the government among low-income and middle-income families as well as those in the central and western regions. Furthermore, we investigates possible mechanisms of the effect, including “material benefits”, “social benefits” and “self-satisfaction benefits”, and finds that the NRPS has promoted local political trust by increasing the material benefits, social benefits and self-satisfaction benefits of the insured residents. However, in the long run, the NRPS has not shown a long-term positive significant impact on local political trust. This may be due to the gap between the actual security level of the NRPS and the expected security level of the people.
Key words: rural residents; local political trust; New Rural Pension Scheme; well-being
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