城镇化新阶段：农业转移人口和农民市民化
城镇化新阶段：农业转移人口和农民市民化洪银兴 杨玉珍 王 荣
[提 要] 党的十九届五中全会通过的十四五规划建议再次强调深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化。农业转移人口市民化一般可从基本生存条件和基本公共服务两个层面来评价。基本生存条件评价涉及两个方面：一是城镇就业是市民化之本。二是城镇安居是市民化之基。在基本公共服务方面评价也涉及两个方面：一是平等的受教育权利。二是平等享受社会保障制度。以人口转移为城镇化1.0阶段，进入新时代为城镇化2.0阶段。随着现代化的推进，我国的城镇化会在2.0阶段基础上进入3.0阶段，即没有进城的农民就地在城镇实现市民化。前一轮城镇化农民创造了在小城镇自己转移自己的城镇化模式，城镇化3.0阶段则是城镇在城乡融合中创造市民化新模式。城镇要完成转移人口市民化的重任，就要具有城市功能，有能力吸纳农业转移人口并市民化。城镇的城市化水平则成为农业转移人口市民化的重要评价指标。城镇城市化面临市民化能力建设问题，既涉及进入城镇的农民的市民化能力提升，又涉及城镇的市民化能力。新时代的市民化是政府为主导的，不能单纯靠农民自己，需要政府的积极推动和规划，主要表现在公共财政的支持和引导上。
[关键词] 城镇化；农业转移人口市民化；农民市民化
中国的城镇化始于20世纪80年代，进入新时代城镇化进入以人为本的新型城镇化阶段。党的十八大提出了有序推进农业转移人口市民化的要求，党的十九大进一步提出要加快农业转移人口市民化。十九届五中全会通过的十四五规划建议进一步提出了深化户籍制度改革、加快农业转移人口市民化的具体思路。为了有效地、稳定而快速地推动农业转移人口市民化，需要进一步了解和掌握进入新时代后农业转移人口的规模以及特征，科学判断推进市民化给相关主体带来的压力。这些问题都需要对市民化内涵有明确界定，建立市民化的评价体系，并在此基础上寻求加快推进农业转移人口市民化进程的路径。
一、城镇化的1.0阶段
我国原先是农业大国，同所有发展中国家一样存在典型的二元结构，推动现代化的重要方面是推进城市化，使广大农民通过城市化进入现代阶段。我国在农村工业化的过程中创造了在农村建小城镇、农民自己转移自己的城镇化道路，常住人口城镇化率从新中国成立之初的10.6%和1978年的17.9%，提高到2019年末的60.60%，城镇常住人口从1.72亿人增长到8.48亿人。户籍人口城镇化率2019年也达到44.38%(洪银兴，2013)。中国城镇化的成功具有世界意义，创造了在农业人口占绝大多数的发展中大国实现低成本的城乡协调发展的城镇化道路(洪银兴，2019)。这是中国特色社会主义经济发展道路成功的典范。
在通常情况下工业化和城市化是相伴的，但是我国从新中国成立到1978年的30年中推进的在城市发展工业的国家工业化并没有产生明显的城市化效应。我国城镇化的真正启动是在1978年农村改革之后，农业劳动生产率明显提升，农业劳动力剩余逐渐显现，剩余劳动力流向何方？在当时条件下，我国的城市同农村一样落后，既不能为转移出来的农业劳动力提供充分的就业机会，国家财力也不允许为进城的农民提供充足的公共服务。当时以江苏苏南和浙江温州地区为代表发展乡镇企业，在农村推进工业化的同时在农村建起了小城镇。农业剩余劳动力没有进入城市而是在当地建城镇建厂并在所建城镇就业生活。农民创造了离土不离乡的城镇化道路。这是中国农民的创造，也是农民自己转移自己的低成本快速度的城市化道路(洪银兴，2018)。自此我国的城市化用城镇化来概括，1984—1988年，农业劳动力向乡镇企业所在的城镇快速转移，累计转移农业劳动力5 566万人。农村非农业劳动力所占比重由1984年的8.8%迅速提高到1988年的21.5%，全国建制镇从6 211个增加到10 609个。
我国进入农民离土离乡的城镇化阶段是在20世纪90年代后期。伴随经济体制改革重心向城市转移，城市地区快速工业化进程开启。尤其是东南沿海城市的对外开放，三资企业和外向型制造业发展迅速，城市的基建步伐也明显加快。不仅是制造业，服务业也迅猛发展，城市劳动力需求明显扩大，就业渠道也明显拓宽。与此同时劳动力流动的城乡分割体制也逐步被打破，出现了大量的农村剩余劳动力跨地区转移现象，主要涌入城市和东部沿海地区的城镇(苏红键和魏后凯，2018)。1998年我国的城镇化率跃升到30.40%，截至2008年12月底全国农民工达22 542万人，其中离开本乡镇的农民工达14 041万人，占农民工总量的62.3%。71%的农民工在东部沿海地区就业。大量农业劳动力离土离乡进入城市非农部门，既拓展了收入来源，也活跃了城市经济，便利了生活服务，促进了城乡、工农经济的良性发展(李刘艳和吴丰华，2017)。这满足了城镇居民日益增长的物质和文化的需求，出现了城市离开农民工就难以运转的状况(见表1和图1)。2010年，我国成为世界第二大经济体，城镇化率达到49.68%。接近人口的一半在城市。这说明我国的经济发展同城镇化是相互促进的。城镇化率的快速提升除了得益于经济的高速增长外，还得益于适应市场经济的城乡体制的改革，突出了户籍制度改革，放宽了中小城市落户条件，打破了人口流动的城乡壁垒。
表1 2009—2019年我国外出务工人口增长情况
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资料来源：2011—2019年《农民工监测调查报告》《2011中国发展报告》。
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图1 2009—2019年中国外出务工人口增长情况
资料来源：2011—2019年《农民工监测调查报告》《2011中国发展报告》。
二、城镇化进入2.0阶段
2012年常住人口城镇化率达到52.57%以后，外出农民工增长速度明显放慢(见表2和图2)。国家统计局统计公报数据显示，2018年末全国农民工数量达28 836万人，比上年增长0.6%。2019年全国农民工数量29 077万人，比上年增长0.8%。之前的2011—2016年，外出农民工增速开始逐年回落，增速分别是3.4%，3%，1.7%，1.3%，0.4%和0.3%(见表2和图2)。这种状况表明农业剩余劳动力转移速度明显放慢。这也说明常住人口城镇化率会趋向稳定，户籍人口城镇化率的提高将成为城镇化的重点(蔡昉，2013)。
表2 2011年以来我国农民工数量及增长速度
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资料来源：2011—2019年《农民工监测调查报告》。
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图2 2011年以来我国农民工数量及增长速度
资料来源：2011—2019年《农民工监测调查报告》。
我国人口城市化率过了50%，甚至达到60%后，城镇化面临着新的问题：第一，城乡之间的差距不但没有缩小，还有进一步扩大的趋势。第二，城市化的农业劳动力供给不像以前那样“无限”。第三，城市尤其是大城市普遍产生人口拥挤、交通拥堵、环境污染、房价高昂等“现代病”。城市承载不了进一步的人口城市化，更谈不上现代化了。第四，农业部门当前是老人、妇女为主的劳动力，以及过少的资金与技术要素结合的低效率的结构。这种状况意味着我国的二元结构正在进入发展经济学界所说的“刘易斯拐点”阶段。这时农业中劳动力剩余问题不再突出，需要非农业部门支持农业技术进步的转折点(魏后凯，2016)。
如果把人口转移意义的城镇化称为城镇化的1.0阶段，现在则进入城镇化的2.0阶段，也就是市民化意义的城镇化阶段。农业转移人口市民化成为新时代城镇化的重点。
城镇化进入2.0阶段是由进入新时代后社会主要矛盾转化决定的。新时代的社会主要矛盾转变为人民群众美好生活需要与不平衡不充分发展的矛盾。城乡差距是其重要表现：一方面是乡村在大量人力资本流失后落后状况没有根本改观甚至更为严重；另一方面进入城镇的农业转移人口没有平等享受市民权利，在城镇形成市民和非市民的新的二元结构。对此新的矛盾和新出现的问题，根据共享发展的理念，习近平总书记在党的十八届三中全会上提出，要完善城镇化健康发展的体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。(1)《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干政策的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content,2016-08-05。这表明进入新时代中国的城镇化需要有新的目标和创造，以人为核心的城镇化就是要使发展成果惠及农民，使广大农民通过新型城镇化对美好生活的需要不断地得到满足。2019年政府工作报告作出的部署是：2018年共有1 400万农业转移人口在城镇落户，未来要进一步抓好农业转移人口市民化，推动基本公共服务覆盖常住人口。确保农业转移人口获得市民权利，享受市民待遇。
以人为核心的城镇化指的是什么？过去的城镇化只是指农民进城，现在这一意义的城镇化率已达60%。评价人的城镇化的重要指标不只是常住人口的城镇化率，更为重要的是户籍人口的城镇化率(陈云松和张翼，2015)。观察2011年以来城镇化的进程(见表3和图3)，可以发现常住人口的城镇化率与户籍人口的城镇化率基本上是同比例增长，二者的差距长期保持在16%～17%之间，进入城镇但没有入户籍的人口规模常年超过2亿多人。
表3 2011—2019年我国的常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率
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资料来源：2012—2019年的《国民经济和社会发展统计公报》和2012—2019年的《中国统计年鉴》。
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图3 2011—2019年我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率对比
资料来源：2012—2019年的《国民经济和社会发展统计公报》和2012—2019年的《中国统计年鉴》。
根据以人为本的城镇化的内涵以及我国当前城镇化的现状，农业转移人口的市民化进展实际上还有以下三步。
第一步：提高进城的转移人口入城镇户籍的比例。至2019年虽然转移人口城镇化率已达60.6%，但户籍人口城镇化率还只有44.38%，相差16.22个百分点，有2.27亿人口进城了但没有城镇户籍。两者的差距表明了城镇化的新要求：一方面需要推动基本公共服务覆盖尚未入籍的常住人口；另一方面需要加大力度推进进城的农业转移人口入城镇户籍。这是农业转移人口实现市民化的前提。
第二步：入户籍的转移人口需要全面享受市民权利，不受显性的和隐性的身份歧视。入城市户籍的转移人口与市民平等享受上学、就业、医疗、社会保障、公共服务等方面的市民权利。
第三步：留在农村的农民实现就地市民化。仅仅完成进城的农业转移人口的市民化是很不够的。在我国这样的农村人口众多的大国，如果农民进城才成为市民，问题不仅在于城市对进城的庞大数量的农民工市民化有多大的供给能力，更为重要的是发展现代农业还是需要足够的农业劳动者，特别是知识型农民。因此城镇化需要实现农民不进城就能市民化，享受到平等的市民权利，城乡居民政治、经济和社会地位平等，以达到城乡生活方式的趋同，公共物品的平等享受权利。
三、农业转移人口的市民权利
农业转移人口市民化的本质在于平等享受市民权利。改革开放以来，大量农民进城务工，极大地推动了我国经济社会发展和工业化进程。目前，农民工已经成为国家现代化建设的中坚力量。2019年年底全国就业人员77 471万人中，城镇就业人员44 247万人。2019年农民工总量29 077万人，占城镇就业人员总数的65.7%。全国农民工总量29 077万人，外出务工17 425万人，本地务工11 652万人(魏后凯，2014)。现实中，进城的农民工不只是个人进城，还带动了整个家庭进城。 因此，农业转移人口不仅指农民工，还包括农民工随迁的家庭成员。当然农业转移人口目前还仅仅是指常住城镇的农业转移人口。进入新时代后农业转移人口获得城镇户籍，实现市民化将成为重点。
取消城乡阻隔的户籍制度，破除城乡居民在城市和农村流动和居住地的户籍限制，这是劳动力等生产要素在城乡间双向自由流动的前提条件。农民选择居住在城市，城市职工选择居住在农村城镇，完全取决于各自的意愿。
目前没有城镇户籍的农业转移人口主要是以居住证形式居住在城市，虽然也能部分地享受城市居民的待遇，但居住证与户籍仍然存在很大差距。首先是身份的差别，进入城市的农业转移人口尽管被统计为城镇常住人口，但其户籍依然是农业户口，其“农民”的身份特征并没有改变。即使他们已经在城镇就业甚至居住，但仍然被称呼为“农民工”。其次是政治地位上的差别,大量的进城农业转移人口在所在城镇地区缺少选举、被选举和社区管理等权利，他们与城镇居民在政治权利上严重不平等，缺乏维护自身权益的政治地位。进城农业转移人口往往无法享受平等的公共服务和社会保障权益。再次是经济地位的差别。农业转移人口受到工作技能、受教育水平、资本积累、城市政策歧视等方面限制，收入水平、生活质量往往较低，在经济生活条件方面与城镇居民差距较大(见表4和图4)。最后是社会认同的差别。进城农业转移人口缺乏城市归属感，不能从心理上把自己视为城市居民的一部分，部分城市居民对他们也存有偏见。概括地说，农业转移人口对城市发展做出了贡献，但由于身份的原因没有分享到发展的成果。
表4 农民工平均收入和城镇就业人员月平均工资对比
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资料来源：2012—2019年《农民工监测调查报告》、2008—2019年《中国统计年鉴》。
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图4 2008—2019农民工收入增长与城镇就业人员收入对比变化
资料来源：2012—2019年《农民工监测调查报告》、2008—2019年《中国统计年鉴》。
进城的农业转移人口同城里人存在的差距总体上归结为所享受的市民权利的差距。高质量的城镇化不能只是入户籍的居民化，还要市民化，享受平等的市民权利(黄祖辉，2017)。所谓市民权利就是城市居民所享有的经济政治文化等方面的权利和享受的利益，市民权利具有广泛性、平等性和真实性的特征，涉及的范围包括政治、经济、文化、社会等方面，最为核心的是关系到民生问题的基本公共服务(辜胜阻等，2014)。相应的市民化内容可以分别从基本生存条件和基本公共服务两个层面来评价。
(一)基本生存条件的市民化
与城市市民相比，农业转移人口进入城镇面临的基本生活条件主要在两个方面，一是就业，二是居住。这两个基本条件不能满足，农业转移人口进了城也不可能稳定。因此，农业转移人口的就业和居住条件成为市民化的主要评价之一。
第一，城镇就业是市民化之本。人们一般把农业转移人口在城市就业作为市民化的评价指标。实际上农民能进入城市，一般都是已经在城市找到工作和就业。因此是否就业不能完全成为市民化的评价指标。特别需要指出，农民工已经成为产业后备军，经济扩张时招之即来，经济收缩时挥之即去。农民工与城里人因人力资本存量的差别产生的就业质量和报酬差异也不应成为其市民化程度的评价指标。相当部分农业转移人口所从事的职业、工种及相应的收入基本上是同其人力资本相匹配的，不应成为其市民化的评价标准，即等量人力资本得到等量报酬。就业水平作为市民化评价指标其内容是平等就业标准，主要涉及由身份和户籍差别产生的城乡居民就业机会不均等，等量劳动得不到等量报酬，同工不同酬，得不到平等的就业保障服务和职业技能培训。这种不平等影响农民工融入城镇的素质和能力的提高及其就业能力的充分发挥(齐红倩和席旭文，2016)。因此，克服这些就业差别就成为市民化的内容和评价标准。目标是就业机会均等，同工同酬，消除农民工与城镇居民从事相同职业却获得较低报酬的现象。
第二，城镇安居是市民化之基。农业转移人口在城镇独立租赁或自购住房是市民化评价指标。独立租赁或自购住房不仅取决于农业转移人口自身的支付能力(即涉及就业收入，也涉及过去的积蓄)，很大程度上还受制于市场价格尤其是房价。房地产价格不断高涨，农业转移人口不仅收入低且增长缓慢，又少有积蓄，导致大部分转移人口进了城却难以安家落户。除了回乡居住，大部分人居住在雇主或单位提供的集体宿舍、工地或工棚、生产经营场所以及与他人合租住房。现在很多地方的城中村就是农业转移人口的栖息地。那里房屋破旧、治安混乱、卫生条件堪忧。这种状况不只是反映农业转移人口的居住条件没有城镇化，而且由于没拥有合法稳定的居所而难以入户籍。农业转移人口的安居不能单靠自己，需要各方面努力。其中包括：招用农民工较多的企业建设农民工集体宿舍；政府为农业转移人口建经济适用房和廉租房(魏义方和顾严，2017)。银行要为农业转移人口购房提供贷款便利。政府要推进城中村改造，其意义不只是提高城中村的住房质量，还可保障农民工居住场所安全、卫生，同时应适当配备必要的文化、体育活动等设施设备。
(二)平等享受基本公共服务
农业转移人口在城镇实现了就业和安居。进一步的市民化要求主要是在基本公共服务方面享受平等的市民权利和市民待遇，也就是在养老、医疗、教育等方面与城市居民享有同等待遇。这方面的评价指标主要涉及两个方面：一是基本公共服务覆盖率，即城市户籍人口所享有的基本公共服务覆盖到农业转移人口；二是基本公共服务享用不存在身份差异(吕炜和谢佳慧，2015)。即：农业转移人口享受基本公共服务的水平与原城市居民不存在差别。当然，不包括因市场原因及支付能力差异所产生的差别。
第一，享受平等受教育的权利。对农业转移人口而言，进入城镇的主要原因之一是让子女获得更加优质的教育。2006年新修订的《义务教育法》从法律上明确了农民工子女公平接受义务教育的权利。农民工子女在父母打工城镇平等地接受义务教育是市民化的一个重要方面。当前农民工子女入学难主要源于两个方面：一是城市教育资源紧缺而导致农民工子女入学困难，学校往往要求家长提供户口证明、收取借读费等，由此拒收农民工子女入学。再加上学区房价格高昂，农民工子女很难获取城市优质教育资源。二是义务教育自身“地方负责，分级管理”的政策致使农民工子女教育经费落实困难，农民工子女在城市入学不能享受“两免一补”政策，因此农民工子女有一多半的留守儿童在老家接受教育。即使在城镇入学也只能进入地方政府办的打工子女学校。因此农业转移人口市民化意味着其子女入学享受平等的市民权利，尤其是在城镇接受公办教育方面享受平等的市民权利。地方政府应该将农业转移人口及其他常住人口的随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围。此外农民工自身也需要得到平等的职业培训权利，从而获得平等的职业上升空间。
第二，享受平等的社会保障制度。社会保障制度主要涉及医疗保障、养老保险、失业保险等。评价指标主要包括养老保险参与率、医疗保险参与率、失业保险参与率等(马晓河和胡拥军，2018)。社会保障资金需要地方财政支持。各地财政承受能力和基金结余分布不均，且统筹层次仍偏低，地区之间待遇差别较大。在城镇化进程中，人口流动特别是跨区域流动就业的农民工人数达2.6亿人，而现行社会保障管理制度和方式无法适应此项特征。养老保险关系的跨地区、跨制度转移接续存在不及时、不顺畅问题，异地就医结算不完善，导致部分群体参保中断。农民工在流入地如果发生职业风险或出现突发性、临时性困难，难以获得必要保障和救助。转移人口重复参保、重复补贴与漏保现象并存。针对农民工群体的社会保障制度不健全状况，市民化要求加快实现基本医疗保险参保人跨体制、跨地区转移接续，实现城市居民与农业转移人口社会保障制度并轨，特别是要提高农业转移人口参与城市社保的意识(梁土坤，2020)。财政要在社会保障市民化中发挥积极作用。农业转移人口按城镇居民相同标准缴费参加城镇社会保障，各级财政按照城镇居民参保相同标准进行补助以体现横向公平时，还应根据纵向公平的要求，根据转移人口的支付能力给予适当的补助。
(三)在共建中共享市民化权利
以上分析主要是农业转移人口在市民化中应享受的权利。权利体现了共享发展的要求。进一步的研究需要明确转移人口在市民化中所要承担的义务。共享发展包含共建的内容。进一步说，需要明确其与城镇居民的平等义务，这同平等权利是相匹配的，这也体现城乡居民的国民待遇。当然对农村居民需要更多关爱，毕竟我国囿于生产力发展水平还不是福利国家。
农业转移人口参与了城镇建设，对城镇发展做出了重要贡献，这是推进其市民化的重要因素。但在与城镇居民享受平等的市民权利上还是要体现公平义务。农业转移人口需要承担应该承担的市民化成本。最为突出的是享用城市公共财富要与城镇居民付出同等的代价。首先是公平地进行交税，税收是享用公共产品的必要代价。转移人口在市民化所在地交税，不仅表明其在当地城镇有稳定的就业和收入，还直接表明其对市民化做出了相应的贡献。其次是平等付费。公共产品谁享用谁付费。例如在平等接受优质教育上与城镇居民平等付费。再比如平等享受城市社会保障时，与城镇居民公平参保。目前我国各类城镇社会保障制度农业转移人口的参保率不高(见表5)。农民工五个层面的保险参保率都很低，自然影响其获得相应的城市社会保障。其重要原因是社会保障城乡双轨。如农民在农村参加农村合作医疗，个人缴费率低，报销标准也低。进入城镇后参加城镇医保，虽然报销标准高，但个人缴费率也高。这种权利与义务相对称表明，转移人口享受市民权利自身也在承担市民化成本，在共建中共享市民化权利。
表5 农民工参加社会保障的比例(%)
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资料来源：2013—2014年《农民工监测调查报告》。
综合以上的分析内容，结合已有相关研究(辛宝英，2016)，农业转移人口市民化的基本评价指标构建如表6所示。
表6 农业转移人口市民化的基本评价指标
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在进行农业转移人口的市民化程度评价时，有三点需要特别说明。
第一，农业转移人口市民化以后，不排除仍然存在财产差别、就业质量差别、居住条件差别、受教育程度差别等。造成这些差别的原因有两类：一类是制度差异，也就是没有平等享受市民权利所产生的差别。这种差别需要在进一步推进市民化中去克服。而另一类是自身的人力资本水准、家庭负担等，由此产生的职业和收入差异是允许存在的。就像城镇人口存在收入和财产差距一样，不能要求农业转移人口的收入和财产水平同现有的城镇人口完全拉平。同时，一些农业转移人口所从事的以体力劳动为主的职业同其人力资本存量是相一致的，也是城镇发展和居民生活所必需的，但不应受到歧视。
第二，市民化不完全是户籍问题。自1992年以来，国家不再直接包揽城镇居民的生老病死等福利，而由社会统筹的办法提供社会保障。城镇户籍的含金量明显下降，反倒是近年来农业转移人口在家乡(主要是发达地区)的土地、集体经济等相关福利“金贵”起来，一些相对富裕地区近郊区县的农业转移人口甚至对城镇户籍出现排斥(李勇辉等，2019)。因此，农民工市民化仅由一纸城镇户籍来解释显然是说不通的。实际上农业转移人口所关注的市民化需求突出在两个方面：一是急需但又不能被满足的关键性的公共服务(尤其是优质的教育和医疗服务)。二是家庭定居城镇，享受城镇公共设施和基本公共服务。因此市民化必须以农业转移人口家庭为单位，考察其定居落户的实际需求、影响要素和满足途径，必须聚焦于全生命周期关键时点的定居决策，农业转移人口并非时时刻刻都面临着市民化的抉择，他们往往是在结婚生育、举家迁移、子女入学时才会考虑户籍市民化问题。
第三，农业转移人口市民化不能降低市民的福利。农业转移人口平等享受市民权利和待遇，在城镇基本公共服务供给水平有限的条件下难免会在一段时间内降低市民的福利水平。这也可能是户籍人口城镇化率提高缓慢的重要原因。但不能因此而放慢市民化的进程，提高转移人口市民化程度本身也能倒逼城镇加快发展并增加基本公共服务。同时也会提出以下所分析的城乡融合推进市民化的要求。
四、城镇化将要进入3.0阶段
中国的城镇化经过了农业转移人口大举进入大中城市市民化的阶段，现在正在转向在农村城镇就近实现市民化阶段。这是在城乡融合的基础上推进的。其必要性有四个方面。
第一，在过去相当长的时期，农业转移人口进入城市尤其是大中城市是城市发展的驱动力。现在虽然城市仍然不能缺少农业转移人口，但是在城市(主要是大城市)现代化的进程中，一方面，由于科技进步及产业结构的调整，对农业转移人口的需求相对下降；另一方面现有城市尤其是大城市的拥堵等方面问题非常突出，产生将用工多的制造业和人口外移的逆城镇化要求。这意味着城市已经没有能力承担如此规模的农业转移人口市民化的重任。根据国家统计局数据，我国从2017年到2019年，常住人口城镇化率分别增长了1.17个百分点、1.06个百分点、1.04个百分点，而同时期户籍人口城镇化率分别增长了1.15个百分点、1.02个百分点、1.01个百分点，常住人口城镇化快于户籍人口城镇化，而且常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距一直没有缩小。这从一个方面说明户籍人口城镇化率提高的难度越来越大。克服这个困难的路径在于小城市以及处于农村的城镇分担转移人口市民化的任务。
第二，市民化不应仅指进入城市的农业转移人口的市民化，留在农村的农民市民化要求也应满足。已有的城市化从一定意义上说是农民进城。虽然已经明确解决进城的农业转移人口的市民化问题，但仅仅是这一步是远远不够的。在我国这样农村人口如此众多的大国，国家统计局统计数据显示，2019年，我国城镇常住人口达84 843万人，城镇化率只有60.60%。2019年还有5.5亿人住在农村。如果只有农民进城才成为市民，现有的城市恐怕难以消化数量庞大的进城农民。习近平总书记指出，即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。(2)习近平：《农村绝不能成为荒芜的农村》，http://cpc.people.com.cn/n/2013/0723/c64094。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰。很显然，进入新时代，农民进城意义上的城镇化速度明显放慢。乡村振兴，农业现代化需要稳定农村劳动力，同时也需要城市劳动力进入农村。城镇化的新趋势是农民不进城就能实现市民化。
第三，城市高昂的市民化成本难以消化，导致农业转移人口难以入城市民化。一是市民化的私人成本在不断提高。农业转移人口市民化所要承担的私人成本最大的是住房成本(购房和租房费用)和子女受教育费用，城市越大，费用越高。农业转移人口收入的增长明显跟不上房价的上涨。二是企业为农业转移人口支付法定的社会保障费用，越是雇用农民工多的企业所要支付的成本越大，对中小微企业来说不堪重负。三是政府财政的负担。我国农业转移人口以跨省流动居多，流入地政府自然成为其市民化的主要承担者，其基本公共服务也主要是由流入地政府供给。在以户籍人口而不是常住人口为基数完成财政转移支付的背景下，农业转移人口的大量涌入会加大流入地在教育、医疗、保障性住房等基本公共服务的需求量，流入地政府考虑到自身财力难以负担随之增加的公共服务支出，因而缺乏推进农业转移人口市民化的积极性。
第四，乡村振兴战略的推进，需要农民就地实现市民化。乡村振兴关键在人才，尤其离不开职业农民。农业发展由“剩余”模式转向“品质和附加值”模式，相应地农业产业化经营的内容是农业产业由单纯的第一产业延伸到第二产业和第三产业，不仅发展与农业相关的旅游业和农产品加工业，还发展商贸、物流、信息等服务业(黄少安，2018)。农民就地从事第二产业和第三产业，就地“转产”就业。农民“转产”与“转身”就要求市民化。同时也需要城市投资者和经营者进入乡村经营现代农业。所有这些都要求加快农村新社区和新市镇建设，引导农村人口向当地城镇和新市镇居住。这就会促进农业转移人口的就地城镇化和市民化。这样农业转移人口的外延需要扩大，不只是指进城的农民，还包括留在农村的农民。
这样，我国的城镇化在前述2.0阶段基础上将会进入3.0阶段，即没有进城的农民就地在城镇实现市民化。前一轮城镇化农民创造了在小城镇自己转移自己的城镇化模式，城镇化3.0阶段则是城镇在城乡融合中创造农民市民化新模式。
新时代的城镇化赋予农村区域内的城镇三大任务：第一，城镇要成为乡村振兴的中心，主要功能是吸引现代生产要素；第二，城镇要提供农民就地市民化的机会，农民进入城镇享受市民权利；第三，以城市群为主体形成大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系。城镇要承接大城市疏散转移的产业和人口，同时就要承接其市民化的任务。尤其是县城要提升匹配公共设施和服务能力，以满足农民日益增加的到城镇就业安家的需求。
早在2014年的政府工作报告就提出，到2020年市民化三个1亿人的任务，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。(3)《解决好现有“三个1亿人”问题》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-03-15/content,2014-03-15。这三个1亿人的市民化任务，就体现了新时代市民化的新视野。城市的市民化关注城中村和棚户区的改造，市民化的区域关注处于农村的城镇(包括中西部地区的城镇)就近市民化。国家统计局调查数据显示，2019年本地农民工达11 652万人，外出农民工达17 425万人，两者的比率为1∶1.5。这也表明已经存在相当数量的农业转移人口已转移进入了农村当地的城镇。
农民在农村城镇实现市民化的短板在于城镇发展的滞后。城镇是连接城市与农村的重要桥梁，承担着承接城市要素并向农村辐射的重要功能。长期以来城市化和工业化发展没有对农村和农业发展带来实质性的影响，根本原因是城镇的连接作用没有得到发挥。城镇不具有和城市一样的市场功能、服务功能和设施功能，即使让农业转移人口在城镇实现市民化并获得市民权利，城镇也不能为他们提供像城市一样的教育、医疗、就业等基本公共服务。所以农业转移人口倾向流向城市，而不是流向城镇。这样，城镇要承担转移人口市民化的重任，首要任务是使城镇具有城市功能，使其能够吸纳农业转移人口并市民化，城镇成为市民化的重要基地。
城镇具备城市功能，也就是完成城镇城市化，涉及城镇产业发展、城镇公共服务、吸纳就业能力、人口集聚等城市功能。处于农村的城镇具有这些功能，农民就可以在城镇就近实现市民化。农民就近在转移城镇享受市民权利，能够大大降低市民化的私人承担成本和公共成本，尤其是农业转移人口在住房、教育等方面的开支可以大大降低。这样，城镇的城市化水平同时成为农业转移人口市民化的重要评价指标。
城镇城市化面临市民化能力建设问题，既涉及进入城镇的农民市民化能力提升，又涉及城镇的市民化能力。
首先是所在城镇的市民化能力建设，主要包括两个方面。一是按照现代城市的要求完善基础设施和公共设施建设，包括城市集中供水、供电、供气、通路、电话、电视、网络、学校、医院以及生态建设等。二是按照市民化要求完成基本公共服务均等化。这就要将提供给市民的机会和设施布局到农村城镇去，把高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇，增加农村城镇的公共产品和公共设施的供给。由此解决农民不进入城市在当地城镇就能享受到各种市民的权利，特别是在城镇享用与城市平等的优质的教育、医疗和文化资源。就受教育的机会来说，农民及其子女入学在城镇选择学校享受与城市人平等的权利。就卫生和医疗来说，农民在城镇与城市人享受平等的权利。就社会保障制度来说，各种社会保障不只是提供给城市人，也应提供给进入城镇的农村人。就享用公共产品的机会来说，进入城镇的农村人与城市人享受平等的机会。
其次是转移人口的市民化能力建设。农村城镇的城市化更需要转移人口参与建设。农民进城享受市民权利也要分担相应的成本，除了上述购房和租房成本外，享受养老、医疗等社会保险需要自己支付一部分费用，子女上学也要支付费用，再加上其他生活成本，这就涉及农业转移人口的负担问题。一方面如何提高农民市民化的负担能力，还要从农民自身的权益出发。在农地“三权分置”的政策框架内，农民的土地承包权、宅基地使用权与资格权、集体收益分配权，不会因其进入城镇而丧失，更不能以退出“三权”等权利作为农民进城落户的条件(刘守英，2018)。但是在“三权分置”等政策框架内土地承包权经营权的流转还是允许的。可以在农地制度改革中建立高效率的土地产权租赁、抵押、入股、置换、转让等市场体系与交易机制，以确保农民的财产权益，农民以地权变现，可以增强农业转移人口市民化的能力。这个过程实际上是城镇和乡村的融合发展。另一方面，外出打工回乡的转移人口将成为城镇城市化建设的重要力量，鼓励他们在城镇创新创业，各种市民化的设施及就业渠道就会建立起来。当年的城镇化就是农民进入城镇通过办乡镇企业自己转移自己，今天城镇城市化同样需要转移人口通过参与城镇建设实现自身的市民化。
城镇城市化需要城乡融合发展，首先是城市与处于农村的城镇深度融合。如果说城镇化的初期是农业要素“化”到城镇，新型城镇化则是要求城市发展的势头和要素“化”到农村，城市要素、城市生活方式向农村扩散，从根本上改变农村的落后面貌，实现城乡一体化发展。城乡融合实际上是建立以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。城市要素流向农村基本上是通过流向城镇后向乡村扩散的。这意味着城乡融合是以城市与城镇的融合发展为载体的。城乡融合的路径是扎实推进城市群和都市圈建设，着力提高都市圈交通基础设施互通互联水平，规范发展特色小镇和特色小城镇。城镇进入都市圈，得到圈内现代城市要素(尤其是市民化要素)的辐射和扩散，不仅可以补充城镇的公共资源，而且可以提升治理水平。农民进入城镇就能过上城里人的生活，享受市民权利和城市文明。
城乡融合的重要方面是吸引社会资本参加城镇建设，尤其是商业性服务设施建设和商业性服务供给。发达的商业设施和商业类服务是城镇市民化能力和城市功能的重要指标。在城镇化3.0阶段，尤其是在新发展格局下，应逐步改变融资渠道单靠财政和农民自己投资的现状，需要激发民间投资潜力和创新活力，要吸引社会资本进入城镇建设商业性服务设施，从事商业类服务。在商业性基础设施、商业性服务供给上可以由社会资本介入进行提供，也可以采取政府和社会资本、公共部门和私营部门合作模式，建立起社会资本公平参与城镇商业性设施和服务的竞争机制，实现此类产品和服务的市场化、社会化供给。
五、市民化的公共财政支持
如果说农村改革初期的城镇化是农民自发的，自己转移自己的城镇化，那么今天所要推进的以人为核心的城镇化，也就是市民化，是政府为主导的，不能单纯靠农民自己，需要政府的积极推动和规划。政府主要是在公共财政的支持和引导下推动的。农业转移人口市民化的成本需要中央政府、地方政府、企业和个人等不同经济主体之间进行合理分担。其中政府承担的部分就是中央关于十四五规划建议中明确的：完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障。
第一，要加大对农业转移人口就业的支持力度。财政部门在布局安排就业专项资金时，要充分考虑农业转移人口就业现实问题，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并进行适当赋权。财政部门要统筹考虑上级转移支付和自有财力，对进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，使就业人员享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和就业扶持政策。
第二，财政部门要根据在校学生人数及相关标准核定义务教育与职业教育中涉及农业转移人口子女的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，基于义务教育阶段全国均已免除学杂费，需要进一步落实好中等职业教育国家助学政策和普惠性学前教育的政策。
第三，建设完善统筹城乡的社会保障体系。在我国当前的社会保障体系中公共财政始终占据主导地位。新时代的农民转移人口市民化需要国家主导，加快实施统一规范的城乡社会保障制度，并且在社会保障体系中为农业转移人口平等享受各项权利提供财政保障。中央和省级财政部门要配合人力资源社会保障等有关部门不仅对入城镇户籍的农业转移人口，还要对持有居住证人口纳入城镇社会保障体系，完成城乡社会保障制度衔接等工作。针对现实中农民工的社会保险参与率不高的情况，公共财政应适当提高农业转移人口城镇保障的比重。
第四，建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政应建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户数量以及地方提供的基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动方向、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省(区、市)流动农业转移人口较多的地区和中西部中小城镇倾斜。各级财政要安排专项资金，建立对农业转移人口市民化奖励机制。各级财政部门要将上级奖励资金统筹用于为市民化人口提供基本公共服务(洪银兴，2013)。
第五，均衡财政的区域负担能力。各个地区的城镇对转移人口市民化的承受力和消化能力的差距来源于区域公共产品供给能力和农业转移人口需求。现阶段有两种情况值得注意。一方面是中西部地区地方财政能力不足，难以充分满足转移人口市民化的需求，其现有的公共服务资源会受到一定的冲击。另一方面东部发达地区需要市民化的转移人口的数量巨大，但大多数不是本地的农业转移人口，如浙江省目前2 260万人的农业转移人口中，本省农业转移人口体量并不大，约300万人左右。浙江省财政需要提供的是数量巨大的外省进入农业转移人口。当然这些转移人口创造的收入大部分留在浙江，因此东部发达地区对外省进入的转移人口的市民化责无旁贷。但同时提出了推进区域联动市民化的改革要求，即推动人口流入地与流出地的联动改革，以实现跨区域流动人口基本公共权益的可携带、可置换、可交易，以促成基本公共权益的全国通兑。而对中西部经济不发达地区中央财政提供的转移性支付则要充分考虑当地农业转移人口市民化过程中对基本公共服务的需求，并依据基本公共服务水平的提高和规模增长程度进行动态调整，保证对中西部财政困难地区转移支付规模和力度不减少。尤其是要增强县级政府财政保障能力，鼓励支持中西部地区农业转移人口实现就近城镇化。
以上是从经济上说明农业转移人口市民化的内涵和评价，没有涉及文化和社会观念上的内容。现实中劳动就业、社会保障、公共福利等方面的市民化问题是显性的，更多是制度方面的。而理念与行为转化的滞后性也使得农民与市民在生活方式、行为模式、价值理念、文化传统等方面存在明显分野，多数人在短期内难以适应城市文明，真正融入城市生活。换言之，空间的转移带来适应的难度，身份的突变缩短了自然的适应期，故失了地，上了楼，甚至享受市民待遇都不表示已完成市民化过程。对此方面的问题需要专门研究。
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NEW STAGE OF URBANIZATION: CITIZENIZATION OF MIGRANT AGRICULTURAL POPULATION AND FARMERS
HONG Yin-xing YANG Yu-zhen WANG Rong
(School of Economics, Nanjing University)
Abstract: The reform of household registration and the acceleration of citizenization of migrant agricultural population were emphasized in the 14th five-year plan at the Fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee. The citizenization of the migrant agricultural population can be evaluated from two aspects, including basic living conditions and basic public services. The evaluation of basic living conditions involves two aspects: First, employment is the basis of citizenization. Second, housing is the foundation of citizenization. In terms of basic public services, the evaluation also involves two aspects: One is equal right to education. The other is to enjoy equal social security system. From the 1.0 stage characterized with population transfer, urbanization is entering the 2.0 stage in the new era. With the promotion of modernization, China’s urbanization will enter into the 3.0 stage in which farmers who have not entered the city will realize citizenization. In the 1.0 and 2.0 stage of urbanization, farmers created their own urbanization mode in small towns, while in the 3.0 stage of urbanization, a new mode of citizenization is created in the integration of urban and rural areas. To undertake the responsibility of citizenization of the migrant population, towns must have urban function to absorb the migrant agricultural population and their citizenization. The urbanization level of towns has become an important evaluation index of citizenization of the migrant agricultural population. Towns’ urbanization has a problem of citizenization capacity construction, involving both the enhancement of citizenization capacity of farmers entering cities and the improvement of citizenization capacity of towns. The citizenization in the new era is government-led. Instead of relying only on farmers themselves, active promotion and planning of the government, which is mainly manifested in the support and guidance of public finance, is also needed.
Key words: urbanization; citizenization of migrant agricultural population; citizenization of farmers
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