新发展阶段与建立现代财税体制
新发展阶段与建立现代财税体制邓力平
[提 要] 本文基于我国即将进入全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段，回顾了党的十八大以来的财税改革经验，锚定“十四五”规划和2035年远景目标，研究了新发展阶段对深化财税体制改革的要求，从深化预算体制改革、理顺央地财政关系、提升现代税收治理、健全债务管理制度、推进财税法治建设五个方面把握中国特色现代财税体制发展，持续为建立现代财税体制提供理论佐证。
[关键词] 新发展阶段；财税体制；现代化
党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，而作为其中重要组成部分的中国特色社会主义财政税收也与时俱进地向前发展。尤其是党的十八届三中全会将深化财税体制改革、建立现代财政制度作为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，提升了财税体制改革的时代站位，加快了财税治理现代化的步伐。当前我国在全面建成小康社会基础上开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，在新的起点上，笔者从“把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”要求出发，锚定“十四五”规划和2035年远景目标，从深化预算体制改革、理顺央地财政关系、提升现代税收治理、健全债务管理制度、推进财税法治建设五个方面研究新发展阶段对建立现代财税体制的要求，持续探索中国特色财税治理现代化的发展规律。
一、把握新发展阶段对建立现代财税体制的要求
进入新时代以来，财税体制改革在国家治理现代化进程中稳步推进，为中国特色社会主义国家治理现代化提供了有力支撑。回顾这一发展进程，梳理和领会党对财税体制改革的顶层设计和战略部署，对于进入新发展阶段后更清晰地把握中国特色财税体制改革的重点任务、更好地适应高质量发展的需要具有重要意义。
其一，理解“深化财税体制改革”在国家治理现代化大局之中的时代内涵。服务于国家政治经济社会大局是我国财税一以贯之的鲜明特征，长期以来的“国家本质论”“立足财税，走出财税”“围绕中心，服务大局”等观点也始终体现在社会主义财税理论与实践发展中。而新时代从政治上、全局上、战略上将财税置于国家治理现代化框架中，既是肯定了“国家本质论”和“财税作用政治经济社会”的职能作用，更是界定了财税在统筹服务经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局中的支撑作用。应该看到，新时代财税“国家治理说”强调的无论是将财税实践经验上升到制度层面的现代化，还是将制度落到实处以实现执行能力的现代化，都不仅仅是建立一般意义上的现代财税制度，而是中国特色社会主义制度下的现代财税制度。在全面建设社会主义现代化国家新进程中，我们要继续将财税发展与中国特色国家治理现代化挂钩，以财税体制改革来助力国家治理现代化，这是财税改革在新发展阶段中必须始终坚持的方向。
其二，领会“深化财税体制改革”在不同发展阶段被不断赋予的特定要求。党的十八届三中全会对财税体制的要求是“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，这是根据现代国家财税制度一般要求、结合财税适应经济新常态的实际而提出的，对应的是“理顺央地关系”“完善税收制度”和“改进预算管理”这三项具体改革任务。而随着我国进入全面建成小康社会决胜阶段，相继召开的党的十八届五中全会、十九大和十九届四中全会既始终围绕以上三项任务展开，又根据经济社会发展的阶段特点调整先后顺序，持续优化每一项改革任务。就预算制度改革而言，从“全面规范、公开透明”，到“全面规范透明、标准科学、约束有力”，再到“标准科学、规范透明、约束有力”，预算制度改革的要求逐渐明晰，年度预算向支出预算和政策拓展的方向转变也逐渐强化。就税收制度改革而言，从“改革税制、稳定税负”到“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”，始终在服务大局中展现税收治理新作为。就央地财政关系而言，从“完善立法、明确事权”到“权责清晰、财力协调、区域均衡”，明确了当前和未来主要考虑事权与支出责任的界定，考虑中央和地方划分收入的协调，考虑区域间财力水平与公共服务均等化的匹配。
其三，把握新发展阶段关键特征对中国特色现代财税体制建立的新要求。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)之核心要义体现在三个“新”中，即“把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”。这里主要围绕新发展阶段特征来把握。简言之，新发展阶段是在“全面建成小康社会”任务完成后开启“全面建设社会主义现代化国家”征程的新阶段。我们要深刻理解“中国式现代化”“中国特色社会主义现代化”的深刻含义，即这是前所未有的十四亿人口在党的领导下即将同步进入的现代化，是以人民为中心、全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明协调推进的现代化，是人和自然和谐共生的现代化，也是和世界各国合作共赢、构建人类命运共同体的现代化。要在2035年基本实现这样的社会主义现代化，就要继续贯彻新发展理念、推动高质量发展，就要实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，就要深刻理解构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的深刻含义，就要将党中央战略部署和工作要求落实到全会提出的十二个方面任务中去。我们必须将一路走来的中国特色现代财税体制构建之路放在新发展阶段、新发展理念、新发展格局大背景中去再把握。在新发展阶段中，我们要持续发挥财政之“国家治理的基础和重要支柱”与税收之“国家治理的基础性、支柱性、保障性作用”，既要把握新发展阶段在预算制度、税收制度、央地关系方面提出的新要求，又要考虑新发展阶段将要赋予财税体制改革的新任务。中国特色现代财税体制只有在这一大背景下找到准确定位，才能既推动财税治理现代化进程，又助力我国经济行稳致远、社会安定和谐、国家长治久安。
其四，全面领会《建议》对建立中国特色现代财税体制的要求。《建议》第22条对“建立现代财税体制”的要求有六句话，即“加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。健全政府债务管理制度。”(1)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》,《人民日报》,2020-11-04。这六句话在继续围绕预算制度、央地关系、税收制度三方面改革展开的同时，还将债务管理单独列出，既一以贯之，又与时俱进，体现了新发展阶段的时代要求。此外，《建议》第56条还强调要“加强人民代表大会(以下简称人大)对‘一府一委两院’的监督”，这也为从人大立法监督和对应财税治理法治化来理解现代财税体制建立提供了更广的角度。
二、对加强财政资源统筹和深化预算体制改革要求的把握
《建议》对“建立现代财税体制”的前三句要求是：“加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。”这主要是从收支整体、预算管理、财政支出三个角度来阐述新发展阶段中深化预算体制改革的重点内容。
其一，财政资源有效统筹是加强中期财政规划管理的前提和基础，而实行中期财政规划管理又有利于促进财政资源在全国范围内的更有效配置，两者在相互配合中发挥财政治理效能，最终为塑造创新优势、发展现代产业、构建新发展格局、全面深化改革、推进乡村振兴、协调区域发展等国家重大战略任务的完成提供财力保障，更好发挥财政作为国家治理基础和重要支柱作用。这应是新发展阶段中深化财税体制改革的总体要求和首要任务。就“加强财政资源统筹”而言，近年来财政部门已在推进项目资金、重点科目资金、部门资金、各类收入、存量资金、债务资金、转移支付资金的统筹使用方面做了大量工作，同时推进了政府预算体系、跨年度预算、预算编制和执行的统筹协调。而在“十四五”时期强调要跳出预算资金框架来加强统筹财政资源，意味着新发展阶段在现有财政资金统筹使用机制基础上要促进其成熟定型，真正做到“预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子”。也意味着财政资金的统筹不仅要着力于一般公共预算，还要实现该主体预算与政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算之间的协调统筹；还意味着财政统筹的范围要从预算资金统筹扩大到数据统筹、人才统筹、征管机构统筹等财政的方方面面，充分发挥集中力量办大事的制度优势，为形成强大国内市场、构建新发展格局服务。而就“加强中期财政规划管理”而言，通过科学合理的测算对三年期的财政收支情况以及重大改革与政策进行统筹安排，能够增强财政预算与财政政策、经济周期之间的关联性。在我国进入制度优势显著与发展短板突出交织的新发展阶段，强调继续实行并加强中期财政规划管理，从预测现行财政收支情况、分析财政收支政策、制定收支政策改革方案和测算改革后变动等方面推动中期财政规划管理，并最终促使中期财政规划渐进过渡到中期预算，对于加强年度预算约束性都具有重要意义。而将“中期财政规划管理”从“预算管理制度改革”中单独提出加以表述，意味着新发展阶段不仅要对预算收支实行逐年更新滚动管理，更要加强对规划期内重大改革、重要政策和重大项目的统筹安排，提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性。
其二，稳步推进预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。近年来，我国预算收支管理持续深化，在建立跨年度预算平衡机制、实施支出经济分类科目改革、全面推进预算绩效管理、扩大细化预算公开范围、持续推进部门预算管理等方面已取得重大进展，但依然存在一些不符合现代预算制度和现代财政治理的问题。因此要依据新发展阶段的要求，深化拓展和稳步推进预算收支管理制度改革。尤其要注意在预算编制上加强宏观指导，坚持党对预算编制的全面领导，结合年度经济社会发展目标、国家宏观调控要求和跨年度预算平衡等要求进行编制。当前特别要将在统筹抗疫和经济社会发展中形成的国家财政资金直达基层民生机制尽快制度化。2020年10月21日的国务院常务会议要求：研究建立常态化的财政资金直达机制。(2)《李克强主持召开国务院常务会议要求进一步抓好财政资金直达机制落实更好发挥积极财政政策效能等》，www.gov.cn/premier/2020-10/21/content_5553080.htm。紧接着2020年11月12日的国务院政策吹风会又提出：把财政直达资金作为今后深化预算管理制度改革的一项重要内容，推动把直达机制嵌入预算管理流程，不断完善体制机制，加强制度保障和约束，切实提高财政资金的使用效益。(3)《抓紧研究建立常态化、制度化的财政资金直达机制》，www.gov.cn/xinwen/2020-11/12/content_5560801.htm。这些都为谋划新发展阶段预算管理制度改革提供了重要的起点。
其三，从财政支出角度推动现代预算制度构建，为在新发展阶段更好体现“重点拓展”改革要求提供必要载体。一是“推进财政支出标准化”。这与党的十九届四中全会将“标准科学”作为完善预算制度要求相适应，是深化预算制度改革的主要支撑手段。在新发展阶段中继续推进财政支出标准化，不仅要求预算草案按照财政部门制定的预算支出标准来编制，还包含了预算支出管理各环节、各层级间的标准化要求。一方面，推进财政支出标准化需要各级财政部门完善细化科学合理的基本支出和项目支出定额标准体系，健全强化财政支出标准应用机制；另一方面则需要全面加快推进预算管理一体化建设，在《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》下推动政府预算支出、部门预算支出、单位预算支出以及支出管理环节的有效衔接和统筹管理。二是“强化预算约束”。这是我国财政在今后较长时期处于“紧平衡”状态的必然要求，是落实党和政府带头“过紧日子”换取人民“过好日子”方针的关键举措。在《预算法实施条例》已经实施的今天，我们要更加注重在审核预算时向支出预算和政策拓展，要加强对支出预算总量与支出结构、重点支出与重大投资项目、财政转移支付、部门预算、政府债务等的审查监督，强化政策对支出预算编制的指导和约束作用。在这一改革进程中，笔者还要重申，“收支联动、重点拓展”体现的是中国特色预算管理体系的制度要求与改革方向，“重点拓展”是在“收支联动”基础上的拓展，是在“以支定收”与“以收定支”统一的新财政平衡观下的拓展，是体现“党管支出”“人民支出为人民”要求下的拓展，必须时刻牢记。三是“强化绩效管理”。在新发展阶段中要持续提高财政支出的责任与效率，全面实施预算绩效管理是完成这一任务的关键点。我们要按照部署安排，在中央部门和省级层面基本建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的基础上，推动市县层面预算绩效管理体系的构建，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。
三、对中央和地方财政关系改革要求的把握
《建议》对“建立现代财税体制”的第四句要求是：“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。”这是从构建事权和支出责任相适应的制度来深化财政体制改革，对应的是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求。结合对近年来已经起步的这一进程的跟踪，笔者这里谈两点学习体会。
其一，继续明确中央和地方政府事权与支出责任是关系国家治理效能的重大改革。近年来，在党中央坚强领导下，财政部门勇于担当，有关部门密切配合，改革取得了重大进展，在新发展阶段还要继续全力推进，要在持续扩大财政领域事权和支出责任划分改革范围的同时，全面推进政府事权和支出责任划分改革，从局部到整体来适应国家治理现代化要求。就财政领域而言，已经基本形成了中央与地方财政事权和支出责任划分框架，但还需要特别注意相互联系的两个方面。一是要根据制度要求、治理需要和国情制约，减少并规范中央和地方共同事权，厘清各级政府应当承担的主体职责。这是一个必须“稳步推进”和“适度把握”的中国特色治理大题目。既要做到“适当减少并逐步规范”，还要注意“适当保留并提供支撑”。就前者而言，笔者高度认同财政部的提法，即“适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权，减少委托事务，加强中央直接履行的事权和支出责任；按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权”(刘昆，2020a)。就后者而言，当前我国发展仍然处于战略机遇期，发展不平衡不充分问题仍然突出，又要实现高质量发展和基本实现社会主义现代化，则在新发展阶段要适当保留一定规模的财政共同事权，并对其进一步规范化和制度化。二是要深刻理解对应的“共同事权转移支付”之中国特色与时代要求。我们要全面理解“以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配套、结构合理的转移支付体系”的制度含义(刘昆，2020b)。一般性转移支付和专项转移支付的并存是各国预算共性，我国预算法也做出了明确安排，新发展阶段当然还要继续完善做好。但我们要特别把握中国特色“共同事权转移支付”这一特殊财政范畴存在的必要性。共同财政事权转移支付配合财政事权和支出责任划分改革，既能推动中央政府承担共同财政事权的支出责任，又能保障地方政府有财力、有质效落实相关领域方针政策，是支撑中央和地方分税制财政管理体制完善的重要手段，更是体现和坚持中央领导权威、维护中央宏观调控、调动中央地方两个积极性的重要举措。当前在中国特色转移支付体系中，共同事权转移支付所占比重较大既是现实又有必要。笔者认为，在新发展阶段中，我们既要在将来《预算法》需要修订时确立这一财政范畴的法律地位，还要从制度性质、发展阶段、治理特征等方面加强相应理论研究，提出既有共性、更有个性的论据支撑，做到既规范必要的中央地方共同事权，又配套地从法律、运行、监督和理论等方面做实做优共同事权转移支付。虽任重道远，但必自信前行。
其二，理解健全省以下财政体制的单列提出是新发展阶段稳定地方预期、调动地方政府积极性、保障基层公共服务水平的现实需要，是构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力工作体系的重要环节。事实上，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革中始终包含了推进省以下财政体制改革要求。这一提法的这次单列，一是出于我国高质量发展需要，通过强化省级政府责任，激励省级政府维护本地经济社会协调发展，防范和化解地方债务风险，从而提高区域经济发展质效；二是出于兜牢民生底线考虑，基层政府稳定的收入来源有助于发挥其在信息管理方面的优势，增强基层对国家政策的执行力，逐步建立起基层“保基本民生、保工资、保运转”的长效机制。由此要在当前基本完成主要基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革的基础上，充分发挥省以下财政体制形成的改革合力，加强对省以下财政事权和支出责任划分标准的管理和控制，督促形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。
四、对完善现代税收制度相关改革要求的把握
《建议》对“建立现代财税体制”的第五句要求是：“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。”这是发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用的重要内容。笔者这里谈四个方面的学习体会。
其一，“完善现代税收制度”提法是对党的十八届三中全会以来深化税制改革成效的肯定，也是对新发展阶段更准确地建立现代税收制度的要求。“完善”一词的使用是点睛之笔、恰到好处。一路走来，笔者始终关注中国特色现代税制的深化改革与逐步成型之路。简要地说，我们既按照现代市场经济要求设置并使用了现代税制，更按照“以人民为中心”的社会主义市场经济要求不断在现代税制中增添中国特色与制度要素，特别是近年来在大规模减税降费中形成中国特色的减税降费观，不断同步推进税制改革与税收立法这“车之两轮”之进程。因此，在新发展阶段中，完善是基本任务，改革是前进动力，速度仍必须加快。
其二，必须全面理解“健全地方税、直接税体系”的提法。首先可以从“健全地方税体系”和“健全直接税体系”两个维度来把握，并按照已经运作或确定运作的方向与方案稳中求进地贯彻实施。在健全地方税体系方面，既要完善培育地方稳定税种，扩大地方财源，又要建立健全地方税税制，理顺税费关系。有关部门拟定的后移消费税征收环节并稳步划归地方、加快扩大水资源税改革试点等壮大地方财力的方法，都可以付诸实施。在健全直接税体系方面，既要完善地方专属直接税种，又要提高直接税的地方分成比例，有关部门提出了一些改革方案经过论证后都应该加以实施。个人所得税和企业所得税作为直接税的重要组成部分，适时提高地方分享中央地方共享税这个“大蛋糕”的比例也是扩大地方财源的思路之一。在这些前提下，笔者更关注的是“健全地方税、直接税体系”这种“顿号隔开、税系并列”的提法。在《建议》中关于税制改革的完整一句话中，分两处提及直接税内容，虽然侧重点不同，但将地方税和直接税一并加以提及的要求必须认真领会。可以看出这种提法中必须考虑的关联乃至重合部分，即既要有利于健全地方税体系，又要有利于完善国家的直接税体系。通过对一些直接税种的改革设置并将其作为地方税系的组成部分，就有望达到“一石二鸟”之效果。这种地方税、直接税并提的地方税系改革导向必然要求加快破解一些还有待于解决的理论问题，推进相关税种的改革前行。例如，按照党中央的部署安排，有关部门多次在直接税制改革的范围内谈及房地产税问题，提出按照“立法先行、充分授权、分步推进”原则积极稳妥推进房地产税立法和改革，理论界也普遍认同可以将其作为地方重要税种来健全地方税体系。因此，理论界应按照这次地方税和直接税税系并提的要求，加强对房地产税的定位把握、税类属性、设计导向与立法进程等方面的研究。笔者坚信在党中央领导下，政府财政部门和人大相关部门在这方面一定能拿出符合新发展阶段要求的统筹方案，坚持顶层设计与问计于民、倾听基层相结合，平衡设计，兼顾各方，稳步推行健全地方税、直接税体系的进程。
其三，“优化税制结构，适当提高直接税比重”强调的是税制结构安排要以现代化为目标导向，在间接税与直接税并存的“双主体”税制结构中适当提高直接税比重。在前述地方税系和直接税系并提中，涉及的是“直接税制自身优化”，这里强调的则是税类结构优化，对应的是“适当提高直接税比重”的要求。这一提法已有多年，在新发展阶段再次重申，需要注意两个方面。一是继续坚持“立足国情、合理借鉴、市场导向、渐进次优”的税制改革优化思路，在新发展阶段中依然不能忘记。既要看到以间接税为主的现实是从国体政体、发展阶段和发展目标出发作出的重要安排，又要看到提高直接税比重在发挥调节收入分配、缩小贫富差距中的重要作用；既要不断追求现代税收制度的“理想最优”，又要认识阶段条件下税收制度的“现实次优”。这个观点在“全面建成小康社会”时期的税制改革被始终坚持了，在“全面建设社会主义现代化”新阶段的税制优化中也要继续倡导，要体现在中国特色财税治理现代化的进程中。二是深刻把握“适当提高直接税比重”的内涵。这句话有三层含义。第一，占比偏低是现实；第二，提高比重是要求；第三，适度约束是关键。税制结构在相当一段时期依然事实上以间接税所占比重较大，提高直接税比重不仅要考虑经济因素影响，还要考虑社会接受程度和国体政体约束。因此，从在新发展阶段中推动高质量发展并解决发展不平衡不充分问题等现实出发，就既要不断完善间接税制，推动增值税简并降低税率改革；又要进一步完善各类直接税制改革，稳步有序地提高直接税比重。
其四，“深化税收征管制度改革”强调的是从征管角度为深化“放管服”改革、优化税收营商环境、提升税收治理能力提供有力保障。在新发展阶段中，我们要在巩固国地税征管体制改革成果的基础上，进一步推动税收征管制度改革，探索税收征管的新机制与新方式。笔者赞同从“严格征管、简政放权、智慧税务”三个方面来把握。一是严格征管，应收尽收，既要不折不扣落实减税降费任务，又要坚决堵塞偷税漏税行为，将依法征管和税收任务的统一尽快在《税收征管法》中显性地加以确立，建立起规范公正透明、符合税收治理现代化要求的税收征管基本程序。二是简政放权，释放活力，推进简化办事流程、加快审核程序、改进备案方式，助力深化“放管服”改革，激发市场主体活力和发展内生动力。三是智慧税务，提升效能，依托信息技术走科技兴税之路，加快推动构建涉税信息共享平台和智能化电子税务局，以智慧税务提升税收征管效能，全力服务构建新发展格局，推进高质量发展。
五、对健全政府债务管理制度改革要求的把握
《建议》对“建立现代财税体制”的第六句要求是：“健全政府债务管理制度”。这次从原属于“预算管理制度改革”下的“债务管理制度”中单独列出，我们既必须看到这是对新财政平衡观认识深化的必然结果，更必须将其放在新发展阶段面临的国内外形势背景下看待。这是底线思维和安全理念在建立现代财政制度方面的体现，是在新发展阶段规范债务管理制度、控制举债融资风险的必需，是落实新发展理念、构建新发展格局的要求。笔者结合近年来财政部门的工作要求和作为理论工作者的思考，谈三点学习体会。
其一，努力促进政府债券发行管理机制的市场化和规范化。目前我国债券市场已经成为全球第二大债券市场，债券市场管理取得了积极成效，债券筹资机制不断完善，债券发行市场化程度显著提升，国债收益率曲线建设提速加快，但仍然存在着债券二级市场流动性相对不足、信用违约机制不够健全等问题。持续推动我国债券市场健康发展、控制举债融资风险任重道远。从国债来看，要对照《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，从“提高债券市场定价效率，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，更好发挥国债收益率曲线定价基准作用”方面发力，进一步深化国债市场化改革。从地方政府债券来看，笔者认同财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的相关要求，从不断完善地方债发行机制、科学设计地方债发行计划、优化地方债期限结构、加强地方债发行项目评估、完善地方债信息披露和信用评级、规范承销团队组建和管理、加强相关部门组织领导等方面入手，构建“管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控”的政府举债融资机制。
其二，必须强化对政府债务资金使用的监督和考评，坚守财政可持续的底线。财政部已在这些方面积累了经验，提出了要求，笔者高度赞同。一是要做好“事前”和“事中”债务管理与监督，前移风险防控关口，完善常态化监控机制，从加强偿债能力评估、做好信息公开工作、关注隐性债务风险、健全风险预警机制、严格违约处置机制、严禁变相举债行为等方面强化对政府债务的约束、管理和监督，促进经济社会健康可持续发展。二是要做好“事后”债务管理与监督，坚持“举债问效、无效问责”，强化政府债务绩效管理，从债务资金的实施情况、用途安排、使用效益等角度入手，建立全方位、全过程、全覆盖的地方政府债务预算绩效管理体系，提高债务资金使用绩效，统筹协调财政紧平衡与经济高质量发展。
其三，加强对中国特色新财政平衡观下债务管理理论的研究。一路走来，我们对财政平衡内涵和财政政策使用的理解从来都是与时俱进的。从改革开放前的“没有赤字、没有债务才是平衡”发展到今天市场经济下的“赤字用好是平衡、债务可控是平衡”，从过去高速增长阶段政府发债必要但难控到今天高质量发展阶段对政府债务的有效管理，都动态体现了我们对现代市场经济下运用赤字和债务手段的认知和把握，体现了逐步将政府债务管理纳入国家治理与对应财政治理中的决心和能力。这次《建议》将“健全政府债务管理制度”单列，作为财政治理现代化和现代财政制度的组成部分加以提出，应该说对理论界提出了更高要求。我们既要对实际部门正在做和拟定要做的债务运用和管理方式从制度设计上给予观点支撑，更应该对中国特色社会主义财政发展中的债务较长期运用提出理论依据，既要符合新发展阶段对新财政平衡观的要求，又要顺应底线思维和安全理念等新形势的检验，从政府债务有效管理的角度诠释统筹发展和安全的关系，确保财政治理现代化行稳致远。
六、对推进财税治理法治化进程要求的把握
党的十八大以后，我国驶入了全面推进依法治国快车道，从党的十八届四中全会作出全面推进依法治国决定，到党的十九大明确到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，从提出组建中央全面依法治国委员会统筹协调全面依法治国工作，再到此次中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想，全面依法治国实践取得了重大进展。今天从“把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”的要求出发，从深刻理解“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求出发，我们就要把视野放得更宽，要将“加快财税法治建设”纳入“建立现代财税体制”的框架中，积极推进预算、税收、财政管理等领域立法，实现财税立法与财税体制改革的统一协调，同时做好人大对财税的审查监督工作，合力推进法治财税现代化，共同服务国家治理现代化目标。这里结合笔者在人大财经系统工作的实际谈两点体会。
其一，坚持党对财税法治的全面领导，全面落实财税法定进程。党的十八大以来，财税法治化建设已取得较大进展，相继修订了《预算法》《预算法实施条例》《税收征管法》《税收征管法实施细则》等，十八个单行税种中也有八个税种在此期间实现了立法。但财税法定进程与全面推进依法治国要求还存在差距，新发展阶段加快推动财税法治化建设成为必然要求。就预算法律领域而言，现行《预算法》和《预算法实施条例》已经构成了较为完整的体系，虽然随着形势发展将来还可能对预算法进行修订(如“党管支出”原则的体现、政府性基金定义的完善、共同财政事权转移支付地位的确立等)，但近期的主要任务是严格执行，用改革和法治之双轮推动中国特色现代预算制度的健全完善。就税收法律领域而言，主要就是在考虑税收改革实际的基础上，适时进行增值税、消费税等立法工作，稳妥有序地开展关税、城镇土地使用税和房地产税的立法研究。同时，《税收征管法》及其实施细则在必要时也应修订。在这些基础上，将来还可以考虑制定《税收基本法》。就中央和地方财政关系领域而言，目前在这方面的法律法规还较缺乏，但已经开始起步。财政部在2016年就提出要加强重点领域财政立法，探索建立以政府间财政关系法和预算法为两大支柱的现代财政法律制度体系。(4)《法治财政建设实施方案》，www.gov.cn/xinwen/2016-07/18/content_5092409.htm。同年国务院有关文件也提出“研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系”相关要求。(5)《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm。近年来，一些人大代表与学者也提出制定财政法的建议，近期也得到有关部门的积极回应。可以认为，随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革的稳步推进，这些原有设想和基层建议将会在新发展阶段中结合新需要有所落实。笔者始终关注这方面的进展，但坚持两个基本观点。一是坚持实事求是、循序渐进，中央地方财政关系改革进展到位后，成功经验就可以上升为法律，这是财税治理现代化和法治化的要求；二是无论是哪部法律，无论何种名称，都是中国特色社会主义的财政法律，反映的都是中国特色财税治理现代化的成果，《预算法》修订过程的成功经验证明了这一点，并将在新的财政法规制定中得以体现。笔者对此充满信心，并将为之继续努力。
其二，加强人大根本政治制度对财税治理现代化进程的重要作用，共同推动中国特色国家治理现代化。我国的人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主和依法治国统一的根本政治制度，宪法和预算法也赋予了全国人大及其常委会审查批准预算、监督预算执行等重要职权。长期以来特别是党的十八大以来，在党中央的坚强领导下，全国人大及其常委会与政府财税部门的各司其职与相互配合已经凸显了中国特色社会主义的制度优势。笔者有幸在不同层级参与了相关工作，对此深有体会，也提出了一些体现“中国特色、时代特征”的人大对预算审查监督、人大政府配合落实税收法定原则等理论观点。今天我们在迈向“基本实现国家治理体系和能力现代化”的新发展阶段中，更应该结合中国特色国家治理现代化的新要求来把握人大根本制度和财税治理现代化的关系，既要在国家治理法治实践中完善“党管人大”“党管监督”和“党管财税”原则的落实形式，又要能在理论构建中体现新时代“人民财税”由“人民监督”的制度导向，体现人大与政府财税部门协调运作是中国特色国家治理现代化内在组成部分的原则要求。
七、在“立足财税、走出财税”中服务新发展阶段国家大局
我国将进入的新发展阶段，既有国内人民对美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾，也有供给侧结构性改革进入深水区、发展短板不足依然存在、推动国家治理现代化任务紧迫等现实的交织；既有国际保护主义、单边主义甚嚣尘上与和平发展合作共赢的主流意愿之间的冲突，也有全球疫情防控常态化、世界经济深度衰退因素的叠加。因而我们要认清形势，明确任务，牢牢把握新发展阶段对财税发挥作用的要求，在从持续推进到基本实现国家治理现代化的进程中贡献财税力量，这应是学习领会《建议》对“建立现代财税体制”要求的目的所在。
我们还应该认识到，“建立现代财税体制”不能仅仅将目光局限于财税领域，还要坚持我们多年倡导的“立足财税、走出财税”思路，将建立现代财税体制与建立现代金融体制、供给侧结构性改革、政府“放管服”改革、落实“六稳六保”、推进国家治理现代化和服务人类命运共同体等重大战略任务协调推进、统筹谋划，为实现“十四五”期间“经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平、国家治理效能得到新提升”的经济社会发展目标，为2035年基本实现“社会主义现代化”“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”“国家治理体系和治理能力现代化”“美丽中国建设目标”“国防和军队现代化”等目标群策群力，协同奋斗。这是中国特色社会主义财税“围绕中心、服务大局”应该拥有的站位和胸怀，必须始终坚持并不断践行。
参考文献
刘昆，2020a：《建立现代财税体制》，北京：人民出版社。
刘昆，2020b：《我国的中央和地方财政关系》，《中国人大》第16期。
NEW DEVELOPMENT STAGE AND THE CONSTRUCTION OF MODERN FISCAL AND TAX SYSTEM
DENG Li-ping
(Xiamen National Accounting Institute)
Abstract: Under the background that China is entering the new development stage of embarking on a new journey to fully build a modern socialist country, this paper reviews the fiscal and tax reform experiences since the 18th CPC National Congress, verifies the goal of the 14th Five-Year Plan and the Long-Range Objectives through the Year 2035, and studies the current requirements of deepening fiscal and tax system reform in the new development stage. It is elaborated mainly from five aspects: deepening the reform of budget system, rationalizing the relationship between central and local governments, optimizing modern tax governance, improving debt management system and promoting the construction of fiscal and tax law. By grasping the development trend and basic direction of China’s fiscal and tax reform, this paper strives to provide strong support for the construction of modern fiscal and tax system.
Key words: new development stage; fiscal and tax system; modernization
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