东财《公共部门人力资源管理》拓展资源（二）
东财《公共部门人力资源管理》拓展资源（二）第二章 公共部门人力资源管理的制度和法律环境
美国公共部门的人力资源管理制度
美国目前有1 950多万人在公共部门就业, 大约占整个国家就业人数的1 5% 。美国公共人力资源管理制度系统有五个组成部分, 这些制度对实现公共人力资源管理功能, 维护政治回应性、行政效率、个人权利和社会公平等传统的价值观起到了积极的促进作用, 同时也将对我国公共人力资源制度的建构和完善发挥一定的借鉴作用。
一、传统的公务员制度
这是主流的公共人力资源管理制度。它的建立主要有两个目标: 推进行政效率, 提升行政执行的水准; 保障政府政策的连续性和公共雇员的合法权利。公务员是职务常任、非经法定程序不得免职、终生任职的政府工作人员。从1884年美国彭德尔顿公务员法建立以来, 目前有94% 的联邦政府雇员被纳入公务员队伍。公务员制度的价值观包括: 价值中立、以功绩为核心、远离政治、提高行政执行水平。公务员制度涵盖了:职位分类制度。1949年美国国会通过了职位分类法案, 根据这个法案将白领人员分为18个等级, 在所有等级里划分为450种不同的工作类别, 平均每个州政府有2000个左右的工作类别。专家普遍认为目前美国的职位分类制度过于繁杂与僵化, 应该予以简化。薪俸制度。联邦政府文职人员有四种薪俸制度, 包括一般薪俸制度、联邦薪资制度、邮政服务制度、外事人员薪酬制度。1990年国会颁布了联邦雇员薪资可比较法案, 该法通过与私人部门以及地方政府的职位进行比较确定联邦政府官员的薪水标准, 这种薪资制度提高了联邦政府官员的薪资水平, 激活了联邦政府公务员的工作热情。
录用制度。1955年到1974年, 大学毕业生参加联邦政府的录用考试主要测验
语言和数学技能; 1974 年专业与行政职业能力测验取代了这种考试, 不仅考查一般技能, 还考查专业技能; 1990年人事管理局出台了美国行政职业测试办法,主要用于录用管理职位的公务员; 目前人事管理局采用无纸化的录用程序, 应用国际互联网和电子邮件录用人员, 每年有24万人被录用并进入联邦政府。
培训制度。1958年, 国会颁布了政府雇员培训法案, 要求联邦政府各机构充分运用公共设施和私人机构来培训员工。1967年, 林登·约翰逊总统颁布了113487号行政命令, 建立联邦行政学院,培训第16级到第18级别的高级官员; 同时建立了四个培训中心, 培训13级到15级的政府人员。目前联邦政府每年用于公务员培训的费用占财政预算的1%。
绩效评估制度。1949年, 美国第一届胡佛委员会首次提出在政府部门使用绩效评定; 1995年, 联邦政府建立了绩效评定制度, 设立了4个评定等级: 卓著、优秀、合格、不合格。每年99%的雇员被评为“ 卓著、优秀和合格”; 只有1% 的人被认为“ 不合格”。多数人认为这种评价制度并没有发挥作用。因此人事管理局将公务员绩效评估的权力下放, 授权各部、各委员会根据实际情况, 进行必要的创新,建立自己的评价体系。
辞退制度。一项调查表明, 联邦雇员中有5400名绩效不佳者, 占总数的4% ,他们平均在联邦政府工作了1 4年之久,但是很难被辞退。根据目前的辞退程序,
受到处罚后的政府雇员大都会向平等就__业委员会和功绩制保护委员会提起申诉, 申诉案件一般要积压一年才得以受理, 在此期间, 受到处理的雇员仍旧保留原来的工作;而且由于监督人员对得到上级支持没有把握, 所以不敢大胆行使职权, 炒这些“ 绩效不佳者”的鱿鱼。
二、政治任命制度
美国总统可以任命大约3300名联邦政府的政务官。政务官是被总统任命担任某一职位的高级官员, 他们的职位不是终身制, 拥有较大的政策制定权。政治任命的官员主要制定政策议程, 并且负责政策执行。公务员制度强调职位和管理, 政治任命制度强调政策与政治。
政务官在位的时间比较短。一项名为“ 陌生人政府”的专项研究表明, 联邦政府副部长和部长助理的平均在位时间为22个月。高级政务官平均在位时间只有1 8个月左右。一项调查表明, 仅有1 8% 的职业公务员相信政治任命官员具有良好的领导品质, 仅有15% 的职业公务员认为这些政治任命官员拥有良好的管理技能; 政务官与公务员之间的分歧越来越大, 关系越来越紧张。目前只有40% 的政务官按规定辞掉了公司和董事会的职位, 39% 的卖掉了股票资产, 14%的建立了的各种各样的基金, 将他们的资产控制权交给别人经营。
这就产生了一个问题: 流动很快、缺乏治理经验、对工作知之甚少、与常任文官关系紧张、相互不甚了解、不愿放弃商业机会的一群陌生人怎么会管理好世界上最大的民主政体?美国开国元勋亚历山大·汉密尔顿曾经说过, 如果高层公共行政人员流动率太高, 那么政府的管理便会变化无常, 这对一个政府来说既是不光彩的, 也是十分危险的。
三、集体谈判制度
它是公共部门人力资源管理制度的一种, 凭借政府雇员工会的力量, 借助集体谈判的平台, 公共雇员可以在工资、福利、就业条件等问题上与管理阶层协商。集体谈判制度体现了美国多元民主的价值观。目前美国722万政府雇员具有工会资格; 政府中有125个工会组织, 设立了2200个谈判机构与管理阶层谈判。1962 年, 约翰·肯尼迪总统发布了第10988号行政命令, 申明联邦政府的雇佣条件可以通过管理阶层与雇员之间的集体谈判来确定; 1978年, 吉米·卡特总统成立了联邦劳资关系管理局, 职责是制定联邦劳资关系政策, 协调管理层与员工的关系。1993年, 比尔·克林顿总统发布了第12781 号行政命令,要求政府机关与政府员工成立的工会进行协商, 与他们就工作设备、技术以及工作任务分配进行谈判。
集体谈判制度与公务员制度有两个区别: 一是公务员制度主张公共职位是一种服务的机会, 每个公务员都应该无条件地为民众服务、赢得民众的信任。集体谈判制度认为公共雇员与顾主拥有同等的地位, 雇员有权使用集体力量改善他们的就业环境。公务员制度认为集体谈判制度有损于国家权威,而集体谈判制度则认为公务员制度充满了剥削味道。二是涉及个人主义的观念。公务员制度坚持根据公务员独立工作的能力来安排职位; 集体谈判制度则认为个人应该融入集体之中, 通过集体的力量来改善全体雇员的工作环境。
四、弱势群体的保护制度
美国通过实施一系列的法律、命令来确保社会上的弱势群体在公共部门考试录用、培训、薪资和晋升方面免受歧视或者享有一定的优先权, 以促进社会公正价值的实现。为具体实施弱势群体保护政策, 美国政府首先制定了录用的配额制度, 规定在美国政府工作的女性、少数民族雇员、残障人士以及老年人的比例, 应达到这些群体占总人口的比例。例如, 如果某个城市里有10% 的黑人, 那么在市政厅中应该有10% 的工作岗位留给黑人。其次, 联邦政府禁止公共部门实施与工作成绩无关却排斥弱势群体成员的智力测验, 禁止在公共部门人事测验的题目中,出现文化偏见, 使非主流文化雇员与主流文化雇员相比明显处于劣势。第三, 对于女性,美国政府强调比较价值。所谓比较价值是指,如果有两个工作的重要性相当, 或者工作所需要的知识、技能、强度、责任相当, 则从事该两项工作的雇员薪资应该是一样的, 不管那两项工作的内容是否差异很大。比较价值有助于女性公务人员提高薪资。联邦政府弱势群体保护制度取得了很大的成就。少数民族、黑人和拉丁后裔美国人分别占总人口的17% 、13% 和11% , 在联邦政府雇员中, 他们分别占25%、11% 和11%。联邦政府还有7% 的雇员由印第安人、阿拉斯加本土人、亚裔以及太平洋岛屿居民组成。联邦政府有8000名高级公务员, 其中有色人种占了13% 。女性占美国总人口的50% , 占联邦政府所有全日制文职人员的43% , 高级公务员中有22%是女性。联邦政府雇员中残障人士的比例正在稳步上升, 目前他们占联邦所有文职人员的7% 。
五、弹性化的人力资源管理制度
弹性化的人力资源管理制度 包括三个层面的内容: 一是根据工作需要和职能变动调整政府雇员的人数, 运用更多的兼职性、临时性人员和非常任的专业人士来提供公共服务和进行公共项目的运作。二是强调简化职位分类与任用程序, 采用更为灵活的录用方式。根据绩效和能力而不是依据资历提升和付薪。三是主张民营机构的管理人员与公共部门的人员相互交流, 在公共部门之中引入竞争机制和创新战略, 引入市场文化和企业家精神, 使得政府的旋转门越来越快, 人力资源流动速度加快。
传统的文官常任制度虽然有助于提高行政效率, 维护政策的连续性与稳定性, 保证公务员的职业稳定性, 但是在实践中也衍生了许多弊端。比如, 墨守成规、不负责任、不思进取、繁文缛节、官样文章、形式主义、滥用权力、追求奢华、预算的最大化等问题, 这些弊端极大地损害了政府的公信力, 导致了政府的“ 信任赤字”。为了维护政府的合法性, 降低行政成本, 比尔·克林顿当政时期实行了弹性化的用人制度。弹性化的人力资源管理制度运用契约、合同、外包等方式来管理人力资源, 一则对常任文官产生了竞争压力, 有助于常任文官产生忧患意识, 对民众的需求更加敏感和具有回应性。二是降低了人力资源管理的成本, 减轻了政府的财政压力, 提高了行政效率。一般来说, 公共部门通过契约聘用的临时或者兼职人员不在公务员体系之中, 他们所承担任务的工作环境、工作条件和工资水平、福利标准以及工作限制由合同明确规定; 他们的预算额度以及任务完成后的考核办法、考核程序、薪资水平在合同中也加以明确界定。通常意义上, 临时、兼职人员的工资、福利和执行费用水平低于常任文官。三是通过弹性化的人力资源管理的制度创新, 减轻了纳税人的负担, 得到了民众的支持和信任。本内容由易百教育整理发布
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