“一带一路”倡议下以对外援助促进对外经贸合作的政策...
“一带一路”倡议下以对外援助促进对外经贸合作的政策思考宋 微
内容摘要：当前，利用对外援助维护和促进援助国的经济利益在理论和实践层面都已成为国际共识。尽管中国对外援助从创建伊始就积极推动中国与受援国的经贸合作，有力拉动了中国企业在受援国的工程承包、对外投资和贸易，但是在功能定位与经贸合作的匹配度、部门协调以及市场服务等方面仍有待提升。当前中国外交正面临“百年未有之大变局”，中国倡导发起的“一带一路”倡议正在进一步深化南南合作。中国对外援助也需要不断改革创新、优化治理效能，为推动中国与“一带一路”沿线国家的经贸合作、从总体上提升中国在全球经济治理中的层级做出更大贡献。
关 键 词：对外援助 经贸合作 “一带一路”倡议
中国对外援助在创建伊始就成为推动中国与其他发展中国家开展南南合作的重要方式。在既有发展进程中，中国始终秉承国际合作理念，以积极的姿态参与国际发展合作，加强基础设施建设、完善工农业体系，有力地促进了受援国的政治独立、经济发展和社会进步。经过70年的历史实践，中国对外援助从新中国成立初期的支持亚非拉民族国家独立与发展，到改革开放时期的促进互利合作，再到21世纪以来的承担更多国际责任、加强治理能力建设，逐渐探索出一条具有中国特色的发展合作道路。当前中国外交正面临“百年未有之大变局”，中国倡导发起的“一带一路”倡议正在进一步深化南南合作，逐步改变发达国家主导的全球经济治理格局。站在新的历史起点，研究如何优化对外援助促进中国对外经贸合作的实施路径，不仅有助于推动中国与“一带一路”沿线国家的经贸合作，而且有助于从总体上提升中国在全球经济治理中的层级。
一、对外援助对于维护和促进对外经贸合作的作用
第二次世界大战结束后，各主要大国纷纷开始了大规模的对外援助，尽管各援助国在政策宣誓上都以推动受援国发展为目的，但维护和促进本国的利益，特别是经济利益无论是在理论层面还是在实践领域都是各国默认的共识。
(一)理论分析
关于对外援助的目的，虽然各理论流派的理论假设和研究范式不同，但是都将其作为实现援助国国家利益的重要工具，具有明确的政治和经济属性。
现实主义理论认为对外援助是一国对外政策的重要内容，而维护和拓展国家利益是国家一切对外政策的根本落脚点。摩根索(Hans Morgenthau)认为，“对外援助本质是用贿赂手段来实现国家利益，不管什么形式的援助其实质都带有经济性和政治性”。格里芬(K. B. Griffin)认为，“援助国是否会提供援助、提供多大规模的援助不取决于受援国的需求，而取决于其通过援助能够在受援国获得多少经济和战略利益的预期评估”。
结构主义理论认为西方发达国家提供对外援助的动机是为了加速国内资本的扩张，本质上是新殖民主义行为。罗伯斯(Alfredo C. Robles)认为，“援助国一般会将那些具有战略资源以及市场和投资潜力的国家列为重点受援国”。基于此，发达国家通过束缚性援助(tied aid)，即附带采购条件的援助来实现其产品倾销，从而维持援助国和受援国之间的依附关系。
超现实主义理论则认为援助国提供对外援助的主要目的是维护和拓展本国的经济利益。特别是2008年全球金融危机爆发以来，日益高涨的民族主义和民粹主义正在引发西方援助国特别是美国国内的孤立主义情绪，大量民众要求政府将税收用于国内而非对外援助。美国人民越来越多地“通过竞争的眼光看待世界，变得不那么慷慨，并问‘这对我们有什么好处’”，甚至越来越多的从事全球发展的官员也希望回归民族主义本能，恢复“大国竞争”。
(二)国际实践
在实践中，利用对外援助谋求海外经济利益是发达国家的习惯做法。以当前最大的援助国——美国为例，美国从第二次世界大战结束后开始大规模实施对外援助，并积极致力于实现海外经济利益目标，取得了显著成效。
第一，通过主导建立国际援助机构、提供一揽子援助计划，构建起美国主导的全球经济治理体系。一方面，第二次世界大战结束后，美国成为无可争议的全球经济强国，为了奠定全球经济霸主地位，美国主导建立了世界银行、国际货币基金组织等全球性金融机构，并向其提供了大量捐款(见图1)。这些机构向成员国提供发展经济所需的中长期贷款，进一步推动了战后经济的恢复与发展。与此同时，美国也是美洲、亚洲、非洲开发银行的奠基者和重要成员，为开展区域内经济援助提供重要的资本和技术支持。另一方面，美国通过“马歇尔计划”将战后美国的大量剩余商品和资本输出到满目疮痍的西欧国家，从而打破了欧洲面临的“美元荒”，培养了西欧国家使用美元结算的习惯，进而使以布雷顿森林体系为主体的战后国际货币体系得以运转，巩固了战后由美国主导的国际货币、贸易体系。
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图1 美国向世界银行提供的多边捐款
资料来源：经济合作与发展组织，https://stats.oecd.org/Index.aspx#。
第二，通过援助影响受援国的经济体制改革，为海外投资创造有利的营商环境。首先，第二次世界大战后，美国通过附带改革条件的经济援助计划，成功塑造了战后的资本主义市场。例如，日本为了能够获得美国的援助被迫接受美国主导的政治、经济以及文化改革，从而奠定了市场经济基础。其次，冷战结束后美国颁布《自由支持法》，通过对外援助推动东欧国家向市场经济体制转型。根据该法，美国对原苏联加盟共和国提供了附带经济改革条件的援助，以促进这些国家向市场经济体制过渡。最后，进入21世纪后美国加大了对非洲的援助力度，积极推动非洲的市场经济建设，帮助美国公司进军非洲市场。例如，2000年美国出台了《非洲增长与机遇法案》(AGOA)，给予非洲受益国6000多种商品进入美国市场的免税待遇，但前提是这些国家必须按照美国的要求进行经济体制改革，特别是不能损害美国公司的利益。近年来，美国为了保护本国企业，开始缩减在AGOA项下自撒哈拉以南非洲的进口额(见图2)。
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图2 AGOA项下美国自撒哈拉以南非洲的进口额
资料来源：美国国际贸易委员会，https://legacy.trade.gov/agoa/。
第三，通过物资援助、促贸援助等多种方式，促进美国企业进军受援国市场。一方面，美国国内利益集团积极影响政府制定有利于自身经济利益的援助政策。例如，长期以来美国国内的农业利益集团一直主导着美国对外粮食援助政策的走向，为了确保政府持续不断地对受援国进行农产品输出，利益集团游说美国政府相继出台了《农业贸易发展及援助法》和“粮食换和平”计划等援助政策。另一方面，美国政府通过不断调整对外援助政策主动引导企业占领受援国市场(见图3)。美国国会于2018年10月通过了《更好利用投资引导发展法案》(BUILD Act)，将原来主导美国海外投资的海外私人投资公司(OPIC)与美国国际开发署(USAID)下设的发展信贷管理局等多个政府部门整合为美国国际发展金融公司(U.S. International Development Finance Corp)，并授权该新设机构可通过发放贷款、股权投资以及提供政治风险保险等方式，支持美国企业在发展中国家建设基础设施项目(见图4)。
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图4 美国向发展中国家提供的ODA及私人直接投资
资料来源：经济合作与发展组织，https://stats.oecd.org/Index.aspx#。
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图3 私营部门参与援助的不同模式
注：援助方领导模式(Donor-Led)，以USAID为主，援助活动的开展依靠私营部门的资源和专长，不一定与商业利益或核心商业运作保持一致；共同创造模式(Co-Creation)，USAID是共同创造者，共同确认挑战，共同设计和策划方案，包括基于市场的实施路径；私营部门领导模式(Private-Led)，USAID是促进者，援助活动旨在解决私营部门面临的制约或风险，并动员私营部门通过市场路径应对发展挑战。
资料来源：USAID，PRIVATE-SECTOR ENGAGEMENT POLICY，P7，https://www.usaid.gov/work-usaid/private-sector-engagement/policy。
二、中国对外援助推动对外经贸合作的现状分析
自新中国成立以来，对外援助一直是中国外交特别是经济外交的重要组成部分。作为推动中国对外经贸合作的重要政策工具，70年来中国的对外援助逐渐同中国对外经济战略相结合，成为加强中国对外经济关系的“敲门砖”和“助推器”。
(一)援外驱动承包工程
对外承包是中国企业“走出去”的重要途径，也是早期中国对外援助带动和促进的重点领域。一方面，高质量的援建项目为中国企业竞标承包工程打下了信誉基础，提高了企业的国际竞争力。在工业化发展进程中，广大发展中国家亟需大规模建设各类设施，而除中国的援助外，世界银行、亚洲开发银行、欧盟等国际和地区组织，以及日本、美国等大国也积极支持其公共基础设施建设。同时，当地政府也通过多种融资方式投资工程建设。中国企业多年来从事援外成套项目工程建设，凭借经验丰富、质量过硬、建设快(工期短)、成本低等优势，在公开招标中总能脱颖而出。例如，1978—1985年间，中国路桥集团在马达加斯加成功建设了木—昂公路(木腊芒加至昂德拉努南邦古)项目，以备受认可的工程质量和服务，树立了良好的企业形象。随后的二十多年里，公司业务在马达加斯加不断拓展，总承包工程金额过亿美元。另一方面，对外援助也推动中国企业丰富承包工程模式，实现“走出去”的转型升级。“一带一路”倡议提出以来，为了解决基础设施联通问题，进一步提高受援国的经济发展能力，中国政府继续扩大援助规模，以多种资金形式对发展中国家的公路桥梁、港口、航空等领域的建设贡献力量，从而带动了越来越多的中国企业通过海外并购等方式进行资源重组和优化配置，增强国际竞争力，实现承包工程业务的跨越式发展。这直接体现为我国对外承包工程完成营业额的逐年增长(见图5)。
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图5 2005—2019年中国对外承包工程历年完成营业额
资料来源：中华人民共和国商务部对外投资和经济合作司，http://hzs.mofcom.gov.cn/article/date/。
(二)援外拉动对外投资
中国对外援助在促进受援国经济增长的同时，也为国内企业的对外直接投资寻觅到广阔的国外市场，有效加快了中国企业对外投资的步伐。一是援外合资合作项目基金的设立有力推动了中国企业对发展中国家的投资。“援外合资合作项目基金”经国务院批准于1992年设立，基金资本来自受援国偿还的援外贷款本息，主要用于支持中国企业利用受援国当地资源和中国技术设备，进行合资合作、独资经营以生产性为主的中小型项目。在该基金的支持下，中国在发展中国家特别是非洲国家合作投资了一大批项目，包括津巴布韦水泥厂、拖拉机组装厂、卢旺达水泥厂等的代管经营，以及赞比亚农场和越南罐头加工厂等项目。近年来，中国企业对非洲的直接投资流量显著提高(见图6)。二是优惠贷款模式带动了中国企业拓展国际市场。1995年中国对外援助正式引入优惠贷款资金模式，此后优惠贷款规模逐步扩大，近年来优惠贷款在中国对外援助总额中的占比超过了1/3。中国企业在优惠贷款的支持下有力支持了苏丹的石油开发、黄金开采，坦桑尼亚的纺织厂建设，博茨瓦纳的铁路更新等一大批投资合作项目。三是对外援助支持境外合作园区建设，有效优化了中国企业的对外投资环境。对外援助有效解决了受援国经济建设过程中存在的资金短缺等问题，不仅有利于受援国政府开展带动国民经济发展的大型资源开发和利用项目，为受援国创造更多的经济增长空间和国内就业机会，而且能够改善受援国的营商环境，从而提升其对中国外资的吸引力。四是对外援助模式的不断优化也带动了中国企业对外投资的模式升级。近年来，中国对外援助为提升可持续性，大幅增加“建造—营运—移交”(BOT)模式与政府和社会资本合作(PPP)模式，不仅有效配置了政府与市场两种资源，而且也直接推动了中国企业在保持传统优势的同时加快转型升级，由单一的土建承包商、勘察设计承包商、设备制造商向综合承包商、运营商甚至是投资开发商转变。
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图6 2004—2018年中国企业对非洲直接投资流量
注：2004—2006年数据为非金融类直接投资，其余年度数据为全口径直接投资。
资料来源：根据商务部对外投资和经济合作司和国家统计局相关统计数据整理。
(三)援外促进对外贸易
随着中国企业国际化水平的不断提高，中国对外援助也逐渐为中国产品、中国标准“走出去”提供政策依托。一是成套项目和物资援助带动了中国产品、技术和标准“走出去”。1964年，中国领导人在访问亚非十四国时宣布了“中国对外经济技术援助八项原则”，其中第六条明确规定“中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价”。在这一原则指导下，中国自主生产的设备和工程建设标准一起走向国际市场。二是促贸援助加大了中国对其他发展中国家商品的进口。加入世界贸易组织(WTO)后，中国与其他发展中国家间紧密的贸易联系逐渐引领中国对外援助向促进贸易便利化和改善营商环境的方向发展。截至2018年底，最不发达国家对华出口的5000多个税目商品享受零关税待遇。在国际经济危机的大背景下，中国扩大零关税待遇范围，有效促进了处于全球产业链底端国家的对华产品出口。以中非贸易为例，2000年以来，非洲对华产品出口快速增长，双边经贸关系日益密切(见图7)。三是中国政府创新对外援助资金利用方式，支持国际产能合作，带动了技术转让和产业转移。中国在援建发展中国家基础设施建设、提振当地经济发展的过程中，逐步带动钢铁、有色金属、建材等优质产能规模化向外转移。这不仅有助于加强中国与其他发展中国家的贸易联系，而且有助于帮助发展中国家发挥后发优势，加快实现经济转型发展。
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图7 1990—2018年中非进出口贸易额变化情况
注：统计结果不含港澳台地区对非贸易额。
资料来源：IMF-Direction of Trade Statistics(DOTS),https://www.imf.org/en/Data。
三、中国对外援助在推动对外经贸合作过程中面临的挑战
对外援助和国际经贸合作战略作为中国对外关系的两个重要组成部分，在相互配合与相互协调中不断完善中国外交战略布局。但由于对外援助起步较早、模式较为固定，而国际经贸合作战略形成较晚等诸多原因，二者在配合中仍存在着一些问题。
(一)对外援助的功能定位需要进一步明确
当前中国对外援助战略与国际经贸合作战略仍然相互独立，配合不够紧密，对外援助政策在中国对外经济合作中到底应发挥什么样的作用仍未明确。2013 年“一带一路”倡议的提出，对援外工作提出了更高要求：对外援助应当与时俱进，不能仅限于配合外交行动、促进双边政治和经贸关系等初期目标，而应着眼于共创发展机遇，为沿线国家提供更多公共产品、为地区发展贡献更多中国智慧和中国方案。然而，当前对外援助仍然缺乏服务“一带一路”倡议的顶层设计和战略谋划。一方面，部分对外援助项目的立项目标只是为了配合“设施联通”，对项目建设的作用不甚明确，导致出现了“先有项目，后有规划”的情况。另一方面，囿于传统援外执行模式，对外援助虽然着重向沿线国家倾斜，但仍然遵循固有模式，在微观项目建设和总体战略考量之间仍然缺乏联动，只重视单个微观项目的设计、建设和管理，而忽视了整体上的规划和战略引领。一部分援助项目只是被动回应沿线国家提出的援助需求，而忽视了战略上的整体考虑，战略功能不够突出，无法满足新时期配合“一带一路”建设的客观需要。
(二)对外援助的项目设计与中国和该国的整体经贸合作的匹配度亟需加强
当前对外援助项目的立项主要是被动回应受援国的请求，基于受援国提出的项目清单，由驻外使领馆报回国内，国内主管部门根据战略考量和受援国整体情况，最终决定是否立项。尽管这种决策模式充分尊重了受援国意愿，但无法满足“一带一路”建设项目的新要求，不利于双方合作关系的持续性开展。从受援国角度而言，一些沿线发展中国家对自身发展缺乏整体规划，忽视国内经济情况，提出的项目清单缺乏统筹安排，具有较大的主观性和随机性。亦有部分沿线国家错误估计中方的援助能力，提出许多不切实际的援助需求，超出中方的援助能力范围。而从中方来看，对外援助项目立项前期由驻外使领馆负责与受援国对接、探讨，驻外使领馆受到人员编制的限制，加上对具体行业、技术专业缺乏了解，对沿线国家中长期发展规划和援助需求缺乏深入研究，无法准确把握沿线国家各行业发展诉求，在项目开发、设计和项目立项选择上不能很好地将沿线国家实际援助需求与中国对外援助紧密结合，无法实现资源配置的最优化和援助效益的最大化，从而制约了对外援助项目的实施效果。
(三)对外援助相关管理和执行部门的协调性需要进一步加强
由于部门分工和利益诉求的条块化，长期以来，对外援助配合国际经贸合作战略的统筹性和协调性不足。特别是为推进“一带一路”建设，中国政府提出多项资金支持，除对外援助资金外，还动员了企业投资合作、承包工程等商业资金，启动了丝路基金、产能合作基金等开发性金融，倡导成立了亚洲基础设施投资银行、新开发银行等地区开发银行。但截至目前，对外援助仍然自成一体，在相对独立的体系中运作，尚未形成与其他资金分工配合、全面协同推进重大项目的良好局面。具体到中央层面，尽管在2018年成立了国务院直属的国家国际发展合作署，作为副部级单位比之前由商务部援外司负责的部际协调更为顺畅，但是如何与“一带一路”倡议进行专门磋商并未明确。长效磋商机制的缺位必然导致因事而行的援助管理模式，或许会造成项目交叉和资源浪费，对形成组合发力、推动重大项目进展的实际功效较小。而在中央和地方合作方面，地方政府的赋权不足，参与积极性也未被充分调动。理论上，国内许多省、市、自治区，尤其是沿边省份可凭借地缘优势与接壤的沿线发展中国家开展需求对接，探讨合作机遇，与中央援外工作互为补充。但在实际操作中，地方政府作为对外合作的重要行为体，权责并不匹配。地方政府仅承担援外项目属地监管职责，对援外项目立项和实施没有发言权，这在较大程度上制约了地方省市发挥主观能动性，使其难以发挥天然合作优势参与到“一带一路”建设中去。
四、对外援助促进“一带一路”建设的政策思考
当前中国对外援助正面临“百年未有之大变局”，这就要求对外援助的功能定位和政策制定要紧紧把握党的十九大精神，深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持正确的义利观，紧密联系和服务于“一带一路”倡议，对接联合国2030年可持续发展目标(SDGs)，为构建人类命运共同体做出更大贡献。
(一)明确对外援助对“一带一路”倡议的推动作用
第一，明确国家国际发展合作署(下称“国合署”)对“一带一路”倡议的配合职能。2018年4月，旨在整合商务部、外交部等部门对外援助职责的国合署组建，负责制定对外援助的战略、政策与国别援助计划，审订对外援助相关管理条例，以及监督和评估援外项目的实施质量等。这一机构的建立有力推动了对外援助管理体制机制的改革，随着机构的不断完善，将更加科学地优化政策体系，与卫生、农业、教育等相关部门继续加强协调配合，从而提升对外援助的成效。因此，当前一方面急需明确国合署在“一带一路”建设中的职能定位，以便强化援外体制机制建设，优化部际协调机制、部省合作机制、驻外经商处建设，实现三层次协同联动，共同推动“一带一路”建设。这样既能发挥各部门、地区优势，又能整合各方资源，形成工作合力。另一方面，推动国合署在制定对外援助规划时将配合“一带一路”倡议的实施纳入考虑范围。根据“一带一路”倡议的要求，制定对外援助发展规划。每隔5年修订《中国对外援助发展规划纲要》，统筹考虑中国政治、外交、经贸、文化、安全等对外战略，并以此为基础提出对外援助服务“一带一路”建设的总体思路、战略目标、基本原则和主要举措，同时对中长期援外目标任务、投入规模、资金结构、空间布局、重点领域和保障措施等作出安排。每隔5年制定《国别援助指导意见》， 将中国对外战略与受援国经济社会发展规划进行对接，针对不同国情和发展诉求，做到一国一策，在此基础上形成中国特色对外援助方案。
第二，明确对外援助资金支持中国企业参与“一带一路”建设的功能和比例。在推动“一带一路”建设的过程中，国内企业普遍实力不足，需要得到政府资金、风险担保、减免税收、提供信息服务等方面的支持。而对外援助资金在各种类型的资金中是最优惠的，也是企业最需要和最渴望获得的首选资金。因此，可以将贷款更多从受援国政府转向中国企业，主要用于在“一带一路”沿线国家开展的资源开发、制造业加工贸易以及其他生产经营方面的合资合作项目，在鼓励国内企业“走出去”的同时，又能避免受援国政府无力偿还带来的风险。把对外援助资金作为优质工程项目的启动资金，相当于用国家信誉为企业宣传，可以起到重要的示范作用，发挥杠杆效应，带动商业贷款、私人资本等其他资金投入，有助于企业迅速开拓和占领市场，取得规模效益。例如，在中国—东南亚经济合作中，通过援外优惠贷款带动出口信贷及其他国家资本金投入万象赛色塔综合开发区、金三角经济特区、磨丁特区等重点扶持的境外经贸合作区，不仅能够有效促进开发区建设，还有利于吸引资本和企业的进入，从而激发当地的经济活力，实现可持续发展。
(二)加强对外援助项目与“一带一路”建设的统筹协调
第一，提升对外援助政策与沿线国家发展政策的战略协同。“一带一路”沿线国家发展水平、资源禀赋、产业结构各异，在中国外交战略布局中地位有别。因此，在推动对外援助统筹发展的过程中，应实行差异化国别援助政策，坚持因国施策，提高战略性和针对性。一方面，由于发展中国家官员来华培训是促进发展模式与治国理政经验互学互鉴最重要的手段，援外人力资源开发合作项目可为“一带一路”主题专门组织安排多期研修班，涉及工业、农业、航空、港口、经济特区等领域，开展能力培训和技术转移，为沿线国家培养大批经济社会发展急需的管理和技术人才，提升沿线国家产业发展水平和劳动力素质，使其更好融入国际产业分工体系，从而为沿线国家同中国进行战略对接和政策沟通夯实思想和能力基础。另一方面，加大对外援助资金对“一带一路”重大项目的规划咨询以及技术合作部分的支持力度，有效促进中国与其他发展中国家之间的政策沟通、提升参训官员参与规划与政策制定的视野和能力，从而在战略层面面向发展中国家传播中国的发展理念，增进“一带一路”沿线国家对中国发展模式的理解和认同，加强双边发展战略对接，找准共同行动方向，通过合作实现共同发展。
第二，提高对外援助项目对接沿线国家发展需求的精准度。根据“一带一路”倡议的总体要求，充分尊重受援国意愿，与其共同设计安排援助项目，体现地区、国别和领域差异，增强援外立项的计划性和科学性，做到投资成本合理可控，技术条件适用可行。一是在基础设施建设等中国优势领域重点投入。在亚洲，陆上重点支持推进基础设施互联互通，配合实施亚欧大陆桥、中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊等骨干通道建设；海上重点支持马六甲海峡、波斯湾等海上重要航道涉及的战略性港口建设。在非洲重点推动跨国跨区域基础设施项目建设，统筹实施“坦赞铁路振兴发展计划”“中国—非洲区域航空合作计划”等等。在中东欧重点支持欧亚海陆联运通道建设、塞尔维亚、马其顿铁路等互联互通项目。二是提高物资项目援助质量和效果，重点纳入C919客机、高铁等具有中国自主知识产权的优质产品，提升产品技术含量，加大技术转让力度。建议提升为中东欧、拉美等经济发展水平较高的沿线国家提供的机械设备、检测设备、交通运输工具以及医疗设备等物资的技术含量和后续技术服务水平，从而在当地打造可靠品牌、拓展市场份额。三是针对沿线国家面临的主权债务压力，推动债转投资和债务重组等债务处理方式，缓解特定受援国债务压力，扩大“外援—外贸—外资”三位一体的发展合作模式。例如，通过免除坦桑尼亚债务、增加无偿援助等形式，支持中国企业参与坦标轨中央铁路升级改造等重大项目建设，从而推动中国企业引领坦赞铁路商业化运营模式。
(三)强化对外援助与“一带一路”建设主管部门的磋商与合作
第一，推动对外援助与外贸政策相互协调。对外援助应更加紧密地与经贸政策进行联动，改进和加强战略规划，增强统筹协调能力。一是从供需出发做好战略规划。从供给角度，应深挖中国自身比较优势，将对外援助与扩大粮食出口、高新技术产品出口以及推广中国改革开放经验紧密结合。从需求角度，应针对不同国情和发展诉求，做到一国一策。二是建立高效的政策沟通机制。推动对外贸易、对外投资与对外援助进行政策配合，以对外援助资金引导企业进入受援国；推动对外援助与自贸区布局相结合，依托“非洲大陆自贸区”等现有便利化机制打造“南南型”自贸区；推动对外援助政策与开发性金融政策的协同，针对“一带一路” 重大项目，引导商业信贷与无偿援助、无息贷款以及“两优”贷款搭配使用，以降低项目风险。三是充分发挥企业的主体作用。对外援助工作应根植于中国海外投资和贸易的发展，尽可能依托境外企业促进对外援助，打造一支援外项目实施的专业化团队。四是积极推动创新型发展模式。将“互联网+”、 众筹、“点对点”、普惠贸易等新理念、新模式通过对外援助渠道传播给发展中国家；利用援款建立“种子基金”，培育具有发展潜力的项目。
第二，推动对外援助与对外金融合作政策相互协调。一是加大优惠贷款比重。在目前中国对外援助的三种方式中，相比无偿援助和无息贷款，优惠贷款拉动内外需的直接作用更明显。因此，在稳妥控制风险的前提下，可适度加大优惠贷款的比重，在无偿援助中增加优惠贷款贴息的比重，从而促进对外援助资金效益更好地发挥。建议利用优惠贷款支持和引导国内企业积极投入中国—中亚—西亚经济走廊、中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊等周边重要战略布局地区的基础设施建设，从而优化当地的营商环境，吸引更多的私营企业投资，有效服务于“一带一路”倡议的实施。二是扩大混合贷款。由于国内金融机构担忧境外法律担保的可执行力问题，以及境外金融机构、制度、法规与国内差异大，中国企业对外投资项目面临着融资难的压力。同时，一些沿线国家实行严格的外汇管制，导致在此投资的中国企业利润难以汇回，使得私人资本在当地进行再投资的预期上升。基于此，建议根据受援国和工程项目的需要，将多种形式的援款有机结合、配套提供，加强政府、银行和企业的合作，通过公私伙伴关系(PPP)和建设—运营—移交(BOT)等渠道推动无偿援助、无息贷款、优惠贷款与主权财富基金、商业贷款、企业自有资金相结合，共同资助跨区域的大型基础设施建设。三是利用对外援助资金支持沿线国家完善金融体系。针对重点受援国，可以进一步扩大金融领域合作，利用援款推动受援国金融监管体系、征信管理体系以及风险防范机制的建设，改善金融环境，撬动更多发展融资，从而帮助企业规避风险，充分利用当地融资机构和机制，提升融资效率。
参考文献
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Policy Thinking on Foreign Aid to Promote Oversea Economic and Trade Cooperation under the Belt and Road Initiative
SONG Wei
(Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation)
Abstract: At present, making use of foreign aid to safeguard and promote the economic interests of donors has become an international consensus both in theory and practice. Although China’s foreign aid has actively promoted the economic and trade cooperation between China and the recipient countries since its establishment, which has also greatly promoted the engineering contracting, foreign investment and trade of Chinese enterprises in the recipient countries, it still needs to be improved in terms of functional positioning and the matching degree of economic and trade cooperation, departmental coordination and market services.As China’s diplomacy is facing a profound change unseen in a century, and China’s the Belt and Road Initiative is deepening the South-South cooperation further, China’s foreign aid is also needed to reform and innovate, optimizing its governance effectiveness. And it will contribute more to the promotion of economic and trade cooperation between China and the countries along the route and China’s status in global economic governance.
Keywords: foreign aid; economic and trade cooperation; the Belt and Road Initiative
[作者信息] 宋微，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员，政治学博士后，电子邮箱：songwei@caitec.org.cn。
JEL Classification:F29, F35, F59
(责任编辑：李秀婷)
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