清中后期西南边疆田赋蠲缓与国家财政治理
清中后期西南边疆田赋蠲缓与国家财政治理*李 光 伟
[摘 要]清代西南边疆田赋虽在国家财政收入中占比不大，但关系国计民生，事涉边疆安全与稳定发展。清廷对其财政治理主要表现在应对灾荒与战乱的田赋蠲缓、减轻民众赋税负担的普免积欠和整治田赋征缴积弊。1799-1911年清廷蠲缓云南田赋总额近乎免除该省17年田赋之额征，其中荒田赋额占蠲缓总额的95%，且历经多年未能规复。户部认为外省田赋征缴积弊严重，清廷因此加强财政治理，在西南边疆推行钱粮征信册制度，但受多种因素困扰，实行十年收效甚微。尽管地方官员多否认田赋征缴积弊，但西南边疆普遍存在土地清丈未行、册籍缺失不实、制度执行走样、例荒例灾捏报、官吏因循疲玩等弊端，且延续至民国时期。
[关键词]清中后期；西南边疆；田赋蠲缓；征信册制度；财政治理
清代西南边疆包括云南、贵州、四川、广西，其中四川省田赋历年全额完解，在晚清时期无需造办钱粮征信册，广西造办光绪十三年(1887年)至十六年钱粮征信册后自十八年起停办，且具体情况不详(1)参见李光伟：《晚清赋税征缴征信系统的建设》，《历史研究》2014年第4期，第78、79页。历史时期的“边疆”系指王朝腹地的外围地区，如“边陲”“边地”，与现代“边疆”概念(靠近国界的领土)不同。有关历史时期的“边疆”和“西南边疆”的概念界定，参见方铁：《方略与施治：历朝对西南边疆的经营》，北京：社会科学文献出版社2015年版，第20、56页。本文采用此说。，故本文中的西南边疆主要涉及云南、贵州。田赋即土地税，是清代财政收入的主要来源，银、粮并征，号称“维正之供”。清初国家税收的90%来自田赋。乾隆三十一年(1766年)，岁入4000余万两中，地丁正耗达3200万两，约占4/5。咸丰朝以降，“转以厘金、关税为大宗”。至光绪十七年(1891年)，岁入8900余万两，其中地丁、粮折、耗羡三项共3000余万两，犹逾1/3(2)李荫乔：《贵州田赋研究》，萧铮主编：《中国地政研究所丛刊·民国二十年代中国大陆土地问题资料》(1)，台北：成文出版社1977年影印本，第362、229页。。可见田赋对于清代财政之重要性。较之内地各省区，云、贵二省“俱属边地，土壤硗瘠，民生艰苦，与腹内舟车辐辏，得以广资生计者不同”(3)《清圣祖实录》卷一六〇，康熙三十二年八月甲戌，北京：中华书局1985年影印本，第752页。。云南“山多田少，土瘠丁稀”(4)《云南全省财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9册，武汉：湖北人民出版社2015年版，第17页。，地处西南，位置重要，“滇去中原绝远，地本瘠苦，财赋奇绌，而控御戎蛮，保障黔蜀，又用武地也”(5)谭钧培撰，康春华校注：《谭钧培治滇奏疏》，昆明：云南美术出版社2014年版，第150页。。贵州“素号山国，著称瘠薄”(6)李荫乔：《贵州田赋研究》，萧铮主编：《中国地政研究所丛刊·民国二十年代中国大陆土地问题资料》(1)，台北：成文出版社1977年影印本，第362、229页。。二省田赋定额虽较他省均属不多，但名目繁杂(7)这也是当时全国田赋普遍存在之情形，“征收之弊不一，其最甚者莫如税名之复杂”“综田赋一端，分名析目，屈指难数。览钱粮月报奏销之册，未寓目而神已昏，匪特编氓之完纳无以周知，即经征之官吏亦数典而忘祖”[参见晏才杰：《田赋刍议》，北京：共和印刷局1915年版，“第五章”，第72、73页]。。
云南田赋分为条丁、税秋米、租课三项，每项之中有耗有杂，情形极为琐细，易滋生弊混，“滇省钱粮，名目繁多，官民征纳，诸形不便。而不肖书吏即不免因缘为奸，弊混丛生”(8)云南省财政厅、云南省档案馆编：《民国时期云南田赋史料》，昆明：云南人民出版社2002年版，第55页。。兹择要介绍条丁与税秋米。条丁又名“条编”，每年应征银17.7096万两。条丁之耗羡分为奏平与公耗，每年分别应征银1.64余万两、9.979余万两。条丁与耗羡为云南田赋之大宗。税秋米即粮食税：“税”是夏税，“秋”指秋粮；每年应征秋粮27.0797万石、夏荞3130石。耗羡分为款费、坐平、运脚三项，约1万两(9)黄振钺：《云南田赋之研究》下卷，萧铮主编：《中国地政研究所丛刊·民国二十年代中国大陆土地问题资料》(24)，台北：成文出版社1977年影印本，第11615～11619、11707页。。
贵州田赋以丁粮为主。雍正三年(1725年)，清廷通饬该省各属将所收耗银、耗米提解司库。乾隆二年(1737年)，饬定划一办法，每两加耗银一钱至一钱五分，每石加耗米一斗至一斗五升，“此丁粮正、耗援照内地办法所自始也”。清末，贵州省应征年额丁银正耗10.62万两、秋米正耗16.78万石，在各省区中“租赋最轻，通省收数不及内地行省一州一邑”。征银之名目有条编、马馆、盐钞、蜡价等十余种，粮则有本色、折色米等十余类，“历年虽经归并，而款目仍觉纷繁”(10)《贵州省财政沿革利弊说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9册，第362、426、327～328页。。加以丁粮“随地派征，并非按亩制赋，科率复杂，乡里互异”，以致人民纳赋，“在乡愚固难明了，即贤者亦难索解”，粮书、胥吏乘机舞弊，恣意盘剥，病国害民，税收锐减(11)李荫乔：《贵州田赋研究》，第209、362页。。
清代云南、贵州田赋征解期限在雍乾之际有所调整并最终确定。先是各省地丁钱粮“于二月开征，四月完半，五月停忙，八月接征，十月全完”，雍正十三年“改令十一月全完，各省遵行”，只有贵州与他省不同，“九月开征，次年三月全完”。乾隆五年，云南巡抚张允随疏称：“云南省山多田少，秋收纳粮而外，盖藏有限，春夏之交，籽种、牛工，在在拮据，非典质输将，即借贷完纳，即至稻谷登场，拮据仍所不免”，认为云南与贵州“土宜物产，地气天时，无不相类”，请照贵州省之例，自乾隆五年始，应征地丁银于“九月开征，次年三月全完”，清廷允准并“着为定例”(12)《清高宗实录》卷一一四，乾隆五年四月己卯，北京：中华书局1985年影印本，第674页。。此后，云南征解田赋分上、下两忙共6个月，“上忙九月开征起至年底征收完半，批解司库，下忙次年正月起至三月底扫数全完，留供坐支”(13)黄振钺：《云南田赋之研究》下卷，萧铮主编：《中国地政研究所丛刊·民国二十年代中国大陆土地问题资料》(24)，台北：成文出版社1977年影印本，第11615～11619、11707页。。乾隆二十八年十二月，吏部议准云南布政使永泰所奏：“一官征收全完者，请予议叙。如在三月以后奏销前完解者，及督催之知府于所属有一处迟延者，均不准予议叙。”(14)《清高宗实录》卷七〇〇，乾隆二十八年十二月辛卯，北京：中华书局1986年影印本，第832页。
由于区域经济发展不平衡，清代各省区承担的田赋数额亦相差悬殊。鉴于各地财政收入情况不同，清政府于18世纪初实行解款和协款制度，税收不能满足本地财政支出的省份可以得到其他富裕省份的财政补助(15)王业键著，高风等译：《清代田赋刍论(1750-1911)》，北京：人民出版社2008年版，第23，33、98～99、128～131页。。云南、贵州即属于接受协济省份，“与东南财富之区，不可相提并论”(16)晏才杰：《田赋刍议》，“第五章”，第4页。。乾隆十八年，江苏县均田赋为银13万两，云南县均1万两，贵州县均只有0.6万两，全国平均数为3.61万两。光绪三十四(1908年)年，江苏、云南、贵州和全国的上述数字分别为20.93万、1.69万、0.98万和6.25万两。清末，云南省土地登记面积(931.9万亩)在全国22省中仅高于广西(865.2万亩)、贵州(267.9万亩)；田赋额仅高于黑龙江、新疆、广西、贵州(17)王业键著，高风等译：《清代田赋刍论(1750-1911)》，北京：人民出版社2008年版，第23，33、98～99、128～131页。。
尽管清代西南边疆田赋在国家财政收入中的份额不能与东南财赋大省相比，但其同样“影响农业生产之嬴绌，农村经济之荣枯，关系国计民生，至深且巨”(18)李荫乔：《贵州田赋研究》，第209、362页。，对之进行研究，既可管窥清代财政发展演变过程中的基本问题，也能探讨地域财政与社会样态。有关清代西南边疆田赋与财政问题，已引起研究者的关注(19)如王明东：《清代云南赋税蠲免初探》，《思想战线》2010年第3期，第131～132页；彭云：《清代云南田赋初步研究》(硕士学位论文)，云南大学2012年；张晓仙：《清前期云南财政研究》(硕士学位论文)，云南大学2013年；赵艳：《清代贵州田赋研究》(硕士学位论文)，贵州大学2015年。，但尚未全面深入，尤其是兼及荒政与财政的田赋蠲免、缓征、赋税积欠数额以及相关制度革新与财政治理等内容，依然缺少细致探析。本文在相关研究基础上，利用档案史料，结合制度梳理与计量分析，对上述问题予以考察，进一步揭示清中后期西南边疆荒政、财政的特殊性以及国家财政治理进程中遭遇的阻滞。
一 清中后期西南边疆田赋蠲缓数额计量分析：以云南为例
清代田赋蠲免与缓征大致分为两类：一是出于恩赐，又被称为“赐复”；二是因为灾荒。本文侧重后者，即清廷于灾荒之年对田赋予以蠲免或缓征。清代荒政制度规定，灾害等级以十分为率，成灾五分及以上之田赋可全部或部分蠲免(20)参见李光伟：《清代田赋灾蠲制度之演变》，《中国高校社会科学》2019年第2期，第86～92页。，五分以下即勘不成灾与蠲剩之田赋根据灾情轻重分作二年、三年带征。具体到云南省田赋，其实施蠲免与缓征时多“蠲缓”并称，且由于灾荒、战乱等原因，缓征或分年带征之田赋多不能如数缴纳，最终蠲免。故可将蠲免与缓征数额合并研究，借此估量清廷对云南田赋的减免力度。
清中后期云南田赋蠲缓数额的计量估算分为三步。第一步，根据嘉庆元年(1796年)至宣统三年(1911年)上谕档、宫中朱批奏折、清实录等资料，统计1799-1911年云南有49个年份蠲缓田赋之州县厅(次)总数为405，并将各年变动情况整理如图1。
图1 1799-1911年云南蠲缓田赋之州县厅次统计图
从中可见，除19世纪初个别年份蠲缓州县厅次数较多外，至咸丰中后期，整体变动幅度不大；同治初年至清末呈激增和频繁变动态势，显示此时期内灾荒之明显影响。
第二步，将上述资料中同时包含蠲缓州县厅数与银粮数额之内容整理为表1。
表1 1801-1907年云南蠲缓州县厅数与银粮数额统计表
其中，光绪九年至十三年(1883-1887年)的5年间，共21州县厅蠲免银10 316两、粮7419石(21)中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第68辑，北京：中华书局1995年版，第540～542页。，年均约有4州县厅蠲缓银2063两、粮1484石。表1内合计274州县厅(次)，蠲缓银152 825两、粮87 780石，平均每州县厅约蠲缓银558两、粮320石。据此结合已统计之历年蠲缓州县厅(次)总数405(各年已知蠲缓银粮数照录，不估算)，计算清中后期云南蠲缓钱粮总额分别为银225 779两、粮129 600石。
第三步，估算晚清云南荒地之田赋缺额。咸丰、同治时期的云南田赋蠲缓数据较为缺乏，这主要是因为自咸丰八年(1858年)后，由于战乱、灾荒，田土荒芜，赋额锐减。同治末年，战乱虽渐次平息，荒地问题却依然严峻。同治十一年(1872年)，清廷蠲减云南上年38府州县田赋(22)中国第一历史档案馆编：《咸丰同治两朝上谕档》第22册，桂林：广西师范大学出版社1998年版，第43页。。十三年十二月，云贵总督岑毓英奏报核查全省荒熟田地情形，恳请减免荒地应征钱粮：“委员分投丈量，按亩估计成数，已种田亩自九成至五六成不等。荒芜田亩自一成至四五成不等，请分别征收减免。”当时“田亩半属荒芜”，清廷允准“自同治十三年起，予限十年，将滇省各属钱粮，按照此次清查已种田亩成数，分别征收，其余荒芜田地，各按成数将应纳钱粮暂行蠲免，以苏民困。俟十年限满，百姓元气稍复，荒芜尽行开垦，再照旧额征收”(23)朱寿朋编：《光绪朝东华录》第1册，北京：中华书局1958年版，第8页。。云南额征条丁、公耗、官庄等银324 385两，税秋米麦、米折、荞折224 809石(24)中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第69辑，北京：中华书局1995年版，第645页。。接近一半即约银162 193两、粮112 405石因抛荒而无法征收。
光绪十年(1884年)，云南荒地田赋减成限满。九月，岑毓英奏称，荒熟田地因肃清不久，户口稀少，荒芜未能复额。清廷颁谕，除旧熟新垦田地自该年起征外，其查出各属暂荒田地应征条丁、公耗、官庄等银28 798两，税秋米麦、荞折18 085石，再分限三年，缓至光绪十一年至十三年陆续征收；查出各属永荒田地应征条丁、公耗、官庄等银48 387两，税秋米麦、荞折31 231石，蠲免十年(25)中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第10册，桂林：广西师范大学出版社1996年版，第281页。。计此次奏报之暂荒和永荒银77 185两、粮49 316石，与同治十三年相比，荒地银粮缺额已减少一半多；永荒田地展缓至光绪二十年后征收。
光绪十四年，云南暂荒田亩缓征期限已届，但各地征收情况不同，“有已依限如数征收者，有仍不能依限征收及征收而未能如数者”，总计暂荒项下起征条、公等银，“核之原查数目，已在五分上下，秋税等粮亦在四成上下”。其余暂荒之田赋或因环境恶劣、土地贫瘠，或因战乱、灾疫流行而未能征收，“因地居荒远，逃亡未尽归来，炎瘴太深，邻民望而裹足，甚有招徕数辈，又因地土过硗，耕获无余，以致旋辟旋弃。加以连年大兵进规越南，办理边务，敌忾同仇之士率皆应募从征”，“贼踪蹂躏之区，逃亡不免，而灾疫流行，更所时有，荒者尚未尽辟，熟者又每就荒”，至于那些“逃故无着之户，势难责及旁人，小民竭蹶情形，实难执一而论”。有鉴于此，巡抚谭钧培奏准缓征未垦暂荒钱粮，以舒民力(26)中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第65辑，北京：中华书局1995年版，第855页。。当时，云南省“实在成熟田地六万九千八百五十四顷三十七亩七分六厘六毫零，荒芜田地一万九千六百七顷九十八亩三分零”(27)《云南全省财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9册，第17～18页。。以上所见档案史料亦可证明该省光绪时期《赋役全书》所载额赋数据不确，民国时期研究云南田赋者指出：“道光以后适值咸丰军乱，田地荒芜，人民逃亡，故据赋役全书载光绪时实征通省民屯二赋额征等项银共一万五千七百四十九两五钱二分零，麦、米、谷、青稞、杂粮等共九千六百八十三石五斗七升八合零，收入锐减，几十不及一矣。”(28)黄振钺：《云南田赋之研究》下卷，第11741页。此后，云南荒田虽有垦复，但速度较缓。至光绪三十年，云南实征条、公等银293 621两，税秋米折等项199 102石(29)中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第69辑，北京：中华书局1995年版，第645页。，较原额短少银30 764两、粮25 707石。较光绪十年荒地银粮缺额又减少一半多。
据以上同治末年以及光绪十年、三十年等相关荒田垦复奏报数据估算：咸丰八年至同治十三年(1858-1874年)均取同治十三年荒地银粮缺额(银162 193两、粮112 405石)。光绪前十年，荒地银粮缺额年均约递减银8500两、粮6309石；光绪十一年至三十年的20年间，荒地银粮缺额年均约递减银2321两、粮1180石。后二十年较前十年垦复速度下降。光绪三十一年至宣统三年(1905-1911年)均取光绪三十年荒地银粮缺额(银30 764两、粮25 707石)。
综上三步统计，云南省蠲缓银粮额(银225 779两、粮129 600石)与咸丰八年以降荒地免征银粮额(银5 183 249两、粮3 606 239石)共同组成清中后期云南田赋蠲缓总额，详见表2。
表2 1799-1911年云南田赋蠲缓数额统计表
由表2可知，1799-1911年的112年间，清廷共蠲缓云南田赋银5 409 028两、粮3 735 839石，近乎免除该省17年之田赋额征。其中，荒田免征银粮是云南田赋蠲缓数额之主体，占比高达95%。兹将表2数据以每5年为一时间单位，以每5年平均蠲缓银粮额为一数量单位，分析1796-1911年云南田赋蠲缓数额变动情形，参见图2。
图2 1796-1911年云南田赋蠲缓数额(每5年平均)变动图
图2显示，嘉庆、道光及咸丰前期，云南田赋蠲缓数值较低；咸丰六年至光绪六年(1856-1880年)，由于受战争影响，大量田地抛荒，田赋短征银约15万两、粮10万石；光绪七年至二十一年(1881-1895年)，回落至银7万两、粮4万石；光绪二十二年至清末(1896-1911年)，回落至银3万两、粮3万石左右，但仍高于咸丰五年以前。
从全国情形看，清中后期云南田赋蠲缓银额排在山西、湖南、福建、广东之前，蠲缓粮额位于甘肃、陕西、河南、山西、直隶、湖南、福建、广东之先(30)参见李光伟：《晚清田赋蠲缓研究(1796-1911)》(博士学位论文)，中国人民大学2013年，第93页。。尽管云南田赋定额少于上述省份，但清廷对其减免数额仍高于此诸省之上。这是云南田赋在晚清财政上的特殊表现之一。
二 清中后期西南边疆赋税积欠之蠲免
清代赋税积欠一般由两部分构成：一是成熟田地之赋税不能如期上缴，又称“民欠”；二是因灾缓带征钱粮年复一年无法征还，终成逋欠。在考察清中后期西南边疆赋税积欠蠲免之前，先了解其在清前期之状况。
康熙二十八年(1689年)，云贵总督范承勋奏：“云南屯地钱粮，自康熙二十一年至二十七年，每岁拖欠”，请分年带征。康熙帝念及“云南百姓，前曾供亿王师，继又迁移叛属家口，运送劳瘁”，将历年所欠屯赋银71 200余两，米麦等100 700余石全部蠲免(31)《清圣祖实录》卷一四三，康熙二十八年十二月乙丑，第575页。。四十九年十月，清廷蠲免直隶、奉天、浙江、福建、广东、广西、四川、云南、贵州等九省区历年旧欠银1 185 400余两(32)《清圣祖实录》卷二四四，康熙四十九年十月甲子，第420页。。雍正六年(1728年)十一月，雍正帝谕户部，云南、贵州“系边远地方，如有历年实在民欠钱粮，俱着该督、抚详细查明，将实数具奏”(33)《清世宗实录》卷七五，雍正六年十一月庚戌，北京：中华书局1985年影印本，第1112页。。乾隆五十年(1785年)前后，在直隶、安徽等省耗羡银出现积欠，乾隆帝怀疑“耗羡一项，系征收正项钱粮时所加耗羡，断无正项钱粮全完而独欠耗羡之理。此非州县官私自挪移，即系吏胥从中侵蚀”之时，云南省“耗羡银两，均已全完无欠”(34)《清高宗实录》卷一二三四，乾隆五十年七月壬子，第579页。。五十七年，贵州巡抚陈淮奏，“黔省地丁银，岁止十二万一千五百余两，饬令随征随解，以杜挪新掩旧之弊”，得到乾隆帝赞赏(35)《清高宗实录》卷一四〇三，乾隆五十七年闰四月(是月)，第859页。。
乾隆帝禅位时，普免乾隆六十年以前积欠。嘉道之际，普免全国积欠渐成周期性措施。此后赋税积欠问题日益严重且延至清末，终成清代财政上无法根治的顽瘴痼疾，对国家财政收入产生极大负面影响(36)参见李光伟：《嘉庆以降钱粮缓征与积欠之衍生——基于宏观角度的分析》，《清史研究》2013年第3期，第44～53页。。西南边疆田赋定额较少，赋税积欠额与发展速度亦逊于其他各省。
嘉庆十七年(1812年)，各省正项钱粮积欠至1900万两，其中奉天、山西、广西、四川、贵州五省年清年款并无积欠，云南仅有积欠500余两(37)中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》第17册，桂林：广西师范大学出版社2000年版，第313页。。十九年，户部奏请饬催各省州县征存未解银两开单呈览，云南名列其中，嘉庆帝斥责“实属因循疲玩”(38)《清仁宗实录》卷二八九，嘉庆十九年四月癸亥，北京：中华书局1986年影印本，第946页。。二十一年，各省积欠地丁、耗羡、杂税等款银达1720余万两，除湖南、奉天、四川、贵州四省年清年款，广西、山西、云南三省欠银在二万两及数千两并十余两不等(39)中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》第21册，第588页。。道光七年(1827年)征收钱粮比较上三年旧赋分数，福建、江西、甘肃、山东、广西、安徽、江宁、苏州、浙江、广东、河南、湖北、云南、直隶等省区未完旧赋由一分至七分不等(40)中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》第33册，第396页。。
与此同时，云南省财政亏空亦渐露端倪。嘉庆十五年，云贵总督伯麟查出云南省仓库钱粮续亏银近17万两，请将官员姓名、悬缺数目造册咨户部查核。嘉庆帝认为：“是竟明言亏空无所顾忌，各州县岂不愈形胆玩，且部中又岂有不加参办之理？此不可行。该督抚惟当密为办理，上紧弥补，仍于每年岁底将实在弥补若干据实具奏一次，交军机处存记，以备查核。”(41)中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》第15册，第12～13页。
和其他田赋大省相比，清中后期西南边疆田赋积欠问题不突出。嘉庆二十四年(1819年)，适逢皇帝六十寿辰，清廷蠲免各省嘉庆元年至二十二年民欠及因灾缓带征银粮(42)中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》第23册，第590页。。云南省蠲免积欠银7117两、粮14 408石，上谕云：“该省地丁钱粮历系年清年款，惟近年一二州县偶遇歉收，间有缓征及出借仓谷等项，俱系实欠在民。”(43)中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》第24册，第117页。贵州省田赋“历系年清年款”，“并无民欠，亦无缓征、带征等款”。考虑到该省“此次未能一体邀免”，清廷宽免其嘉庆二十五年正赋十分之二(44)《清仁宗实录》卷三五四，嘉庆二十四年二月壬辰，第681页。。咸丰元年(1851年)正月初一，清廷颁发上谕，自道光二十一年蠲免积欠后又届十年，民间续有积欠，蠲免道光三十年以前各省民欠及缓带征钱粮(45)中国第一历史档案馆编：《咸丰同治两朝上谕档》第1册，第368页。。四月，巡抚张亮基奏言，云南“地处边末，额征赋税本属无多，俱各踊跃输将。从前偶因收成歉薄间有民欠及因灾带缓之项，亦早完纳清楚。即每年青黄不接之际出借仓谷，俱系年清年款，并无丝毫拖欠”，此间云南无积欠可免(46)《云南巡抚张亮基奏为查明滇省节年钱粮并无民欠事》(咸丰元年四月十八日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-4335-013。下文表3、表4所用未刊录副奏折、朱批奏折均出自该馆，不再一一标注。。
咸同时期，西南边疆深受战乱影响，大量田地抛荒，此后田赋短征多系荒田所致，并非积欠；战乱之后册籍散佚，积欠数额无从查核；受战事影响之田赋时常蠲免，蠲免积欠年份亦不与普免全国积欠时间同步。这应是统计西南边疆历届蠲免积欠数额较少之原因。
咸丰年间，清廷几乎每年蠲免贵州省受战事影响之田赋。同治元年(1862年)四月，清廷蠲减都匀等三十六厅州县被扰地方积欠额赋(47)《清穆宗实录》卷二四，同治元年四月庚申，北京：中华书局1987年影印本，第661页。。二年七月，蠲免贵阳等二十九厅州县被扰地方新旧额赋(48)《清穆宗实录》卷七二，同治二年七月壬子，第464页。。九年十月，减免兴义等五十余州县卫被扰地方新旧额赋(49)《清穆宗实录》卷二九二，同治九年十月丁酉，第1039～1040页。。十一年四月，减免兴义等五十余厅州县卫被扰地方节年额赋(50)《清穆宗实录》卷三三一，同治十一年四月戊午，第383页。。光绪元年(1875年)五月，蠲缓兴义等四十七厅州县被扰地方旧欠银米(51)《清德宗实录》卷九，光绪元年五月丙午，北京：中华书局1987年影印本，第88页。。四年十月，蠲免贵阳等五十七府厅州县、七卫被扰地方新旧租赋(52)《清德宗实录》卷八〇，光绪四年十月戊戌，第227页。。十五年八月，蠲免贵阳等五十五府州县、八卫被扰地方未征及民欠丁粮银米(53)《清德宗实录》卷二七三，光绪十五年八月辛丑，第654页。。光绪中后期，尽管战事平定已逾多年，但荒地垦复成效不彰，田赋缺额严重，与先前该省“额征丁粮，历系年清年款，从无蒂欠，并未造过比较清册”之情况形成鲜明对比。光绪十七年(1891年)十二月，贵州巡抚崧蕃奏称：“自咸丰四年贼氛四起，各属人民流离，田土抛荒，迭经川楚大兵入境剿洗，十余年来甫经肃清，又经各地方官多方劝谕，招徕开垦，刻下户口较前虽繁，然元气太伤，骤难复额。内有川楚外来之民水土不服，疾病死亡，因而转徙。不但荒田未尽开辟，即新垦熟田又复荒芜，是以各属经征钱粮实无一定数目。”(54)《宫中档光绪朝奏折》第6辑，台北：故宫博物院1973年版，第895～896页。三年后，崧蕃在汇奏该省钱粮征收比较情况时，重述以上内容(55)《京报(邸报)》第77册，北京：全国图书馆文献缩微复制中心2003年版，第242～243页。。
云南之情形与贵州大略相同，自咸丰年间“军兴以来，各属久遭兵燹、饥馑、瘟疫”，至同治十二年(1873年)，全省百姓户口约计“不过当年十分之五”，加以“田地多有荒芜，各州县征册亦多遗失，所有积欠钱粮，实系无从着追”，云南巡抚岑毓英奏请蠲免同治十一年以前积欠。闰六月初十，清廷颁发上谕，准予蠲免(56)岑毓英撰，黄振南、白耀天标点：《岑毓英集》，南宁：广西民族出版社2005年版，第119、161页。。光绪十五年(1889年)三月十五，慈禧太后加徽号，次日颁布恩诏，蠲免光绪十年至十三年积欠(57)中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第70辑，第542～543页。。云南此届蠲免积欠银23 701两、粮14 511石(58)中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第68辑，第540～542、608～609页。。清代最后一次蠲免全国积欠是在宣统元年(1909年)。是年，宣统帝登基，下蠲免逋赋诏，免除光绪十四年至三十三年已入奏销之积欠(59)民国《庐陵县志》，中国地方志集成·江西府县志辑(62)，南京：江苏古籍出版社1996年影印本，第113页。。但云南田赋积欠已先期渐次蠲免。光绪二十六年九月，蠲免寻甸、崇明等十八厅州县暨顺宁府孟连土司灾区旧欠钱粮(60)《清德宗实录》卷四七三，光绪二十六年九月戊戌，第230页。。次年三月，蠲免临安、顺宁、大理等五十一府厅州县民欠钱粮(61)《清德宗实录》卷四八一，光绪二十七年三月甲戌，第348页。。三十二年四月二十五，云贵总督兼云南巡抚丁振铎奏：“(滇省)在承平之先固属年清年款，并无蒂欠。洎肃清以来，田地荒芜，历经前督抚臣清查，已种田地约六成八分，曾于同治十三年奏请将荒芜钱粮暂行蠲免十年，奉旨允准。迨至限满，或因元气过伤、人户凋零，或因疾疫寻侵、死亡相继，节年多方招垦，逐渐增加……虽未遽复原额，委系年清年款。其未起征之数，实因无人承垦，无从征收，与应行按年带征者不同……并无民欠未完旧赋。”(62)中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第69辑，第645页。前文荒田免征银粮在晚清云南田赋蠲缓中的高额占比，变相拉低了该省蠲免积欠之数额，这是以云南为代表的西南边疆田赋在晚清财政上的又一特殊表现。
三 西南边疆钱粮征信册的造办与停止
清中后期皇帝恪守“养民”之祖训，蠲缓田赋和免除积欠是其重要内容，即使晚清政府面临极其严峻的财政形势，也未根本改变上述制度与做法。从国家的视角看，虽然清廷希望通过蠲缓西南边疆田赋并免除积欠，损上益下，减轻民众负担，但这并不意味着真正实惠及民。对此，清廷多靠颁发谕旨告诫官吏认真执行，而较少采取制度革新之实际措施。嘉道以降，田赋蠲缓与赋税积欠弊漏丛集，缺额严重，极大影响清廷财政收入。至光绪前期，田赋每年仍少征银1100余万两，失收约三分之一。户部官员指出，“赋税亏额之多如此，财既不在国，又不在民，大率为贪官墨吏所侵蚀”，认为“所谓整顿钱粮，亦惟严杜官吏中饱而已”。而官吏侵蚀田赋，“惟恃年终蠲缓及恩诏豁免得以归结”(63)谢俊美编：《翁同龢集》上册，北京：中华书局2005年版，第41、147页。。因此，户部提出破除田赋征缴积弊之策，并自光绪十二年(1886年)起在全国推行钱粮征信册制度，试图以信息公开的方式厘剔官吏中饱，革除报荒不实、报灾不确、捏完作欠、征存不解、交代延宕五大弊端，规复田赋原额(64)参见李光伟：《晚清户部与外省革除钱粮积弊之论争》，《史林》2018年第3期，第113～114页。，堪称晚清赋税征缴领域的重大制度创新与财政治理行动。该制度能否顺利实施，是对地方政治、经济、文化水平以及行政效率的综合考验。云南省自光绪十三年至二十二年、贵州省自光绪十三年至十八年参与这一财政治理过程。
钱粮征信册制度规定，云南、贵州二省征收地丁钱粮限次年三月全完解至藩司，州县陆续造送征信册底本，限次年六月底送至藩司。如逾限未到，由藩司照交代例指名揭参，逾限两个月罚俸一年，逾限四个月革职。藩司收到底本后即组织印刷工作，并将刷印册于九月底发交该地方。督抚于十一月汇奏(65)《请行钱粮民欠征信册折》，中国科学院国家科学图书馆藏，第6、9页。。云南省接清廷关于造办征信册谕旨与章程后，颁行各属遵办，但届限时未有地方造册送至藩司。光绪十三年七月，谭钧培奏请调整造册期限，并指出两方面原因：一是边务紧迫，地方无暇造办底册，“顺宁、普洱、永昌、开化、广南、临安等府属地方，处处毗连缅、越，其三猛十八板纳土司地面，尤与缅、越犬牙相错，游勇、土匪动滋事端，各州县或带练巡防，或会营剿捕，均刻不容缓之图。近以猓黑兵事方殷，挽饷练团，迄无暇日。而东川江边一带，匪首簸箕滋角虽经就戮，举凡搜捕余党，安辑流亡，在在均关紧要”；二是云南气候早迟不一，征收例限虽定于次年三月截数，民间五、六月陆续完纳者尚多，奏请改为六月底截数，九月送底本至藩司，十二月办齐印发，并请将征信册缓至光绪十四年造办(66)《云南巡抚谭钧培奏请缓办征信册并酌定限期事》(光绪十三年七月二十三日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0094-043。。
云南之奏请经户部议覆后，清廷准许缓一年造办，但仍令征信册底本“于次年六月造报到司”，督抚十一月汇奏造办之情形。因此，与其他省区不同，云南未造办光绪十二年征信册，而径造十三年征信册。初次造办，云南根据本地情形对征信册式加以调整变通，“奉颁册式，本极周详，惟云南僻居边远，与腹地情形不同，不能不参酌变通”。变通之处集中在三方面：一是司款、粮款分册造办。“滇省钱粮款目，向系分解司、粮两库，条丁、公件、耗羡、官庄、租折、差发等项解司库者为司款。夏税、秋粮、米折、荞折等项解粮库者为粮款。光绪九年清查咨部，即系司、粮分册，征信册亦应照办，便于稽核。司款条丁一两，随征奏平银一钱。民间只知应纳，不知分款，故清查册内未经另列款目，此次亦应并入条丁，使与民间完数相符。”二是永荒、暂荒未垦之地免于造册。“滇省田粮，兵燹荒芜，未能征足。光绪九年清查，分别旧熟、暂荒、永荒，限年升科。永荒皆水冲沙埋，无从垦复，期限尚远。暂荒已于十三年限满，前因户丁稀少，地多未辟，奏奉谕旨‘已垦者一律入额征收，未垦者仍予暂缓升科’。今册造民欠，自应以旧熟、暂荒为定，毋庸造列永荒。惟暂荒内之未垦者，并无业户姓名，粮未起科，并非实在民欠，声明开垦，再行起科。”三是土司官管辖之村寨依据当地情形变通册式办理。“土夷差发银两，向皆责成土司夷目按村寨分派，催收纳官，并非由田科粮，亦无花户姓名。若从新一律编查，转恐扰动边情，于事无济。故临安、他郎、宁洱等府厅县均仍其旧，皆有村寨而无户名，此形格势禁，难与腹地强同。”经过一年的调整与筹办，统计全省应造征信册者40余处，“内旧熟民欠不及十分之一二，余皆暂荒未垦，并非实在民欠”。因期限已届，先将已刊之昆明等府厅州县司款30处、粮款15处奏咨，其余各属俟赶办齐全补送(67)《云南巡抚谭钧培奏为造报十三年民欠钱粮征信册事》(光绪十四年十一月二十四日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0096-032。。此后，云南省造办钱粮征信册工作进入正轨，兹将已知历年造办征信册情形整理如表3。
表3 云南造办1887-1895年民欠征信册情况简表
云南省自光绪十四年(1888年)造办十三年征信册起，至二十二年(1896年)造办二十一年征信册止，除未造光绪十九年征信册外，前后共计造办八届。当钱粮征信册在全国推行时，云南省最早奏请停办，但未被允准。该省在造办光绪十四年征信册过程中，因“办理转多窒碍”，咨商户部可否免造，户部议覆“仍应照办”(68)《兼署云贵总督谭钧培奏为云南造办上年征信册事》(光绪十五年十二月二十八日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-6234-016。。迨及光绪二十三年(1897年)，在其他省区纷纷吁请停办征信册的呼声中，尤其是甘肃省于光绪十八年停办后，云南亦启停办之意。是年二月，巡抚黄槐森奏称云南田赋征收“并无捏完作欠等弊”“仍造征信册于正供无甚裨益”，指出自造办以来，各州县纷纷具禀，“佥谓边瘠之区不能与腹地富庶各省相等”；造册烦琐，不利于田赋征收，“造报例有限期，册甫就而续有清完，尚可停册以更换，册已送而始据清完，断难另册以造报，将来奏销与征信两歧，必干部诘，在司中纵不辞登覆之烦，在州县已启存留之渐”；而且民众智识水平有限，“以为欠数准列入册，则完欠多寡可以自便，犹冀将来豁免。虽经随时开导，终亦怀疑莫释，抗不完清”。加以本地“刊刷册籍苦无良工，土人于活字板素不娴习，又不善写宋字”，“复少匠工，到处穷搜，得十余人”。新任藩司裕祥之前居官甘肃，熟知该省征信册之经办情形，二人会商认为云南情形与甘肃相类，奏准自二十三年起停造(69)《云南巡抚黄槐森奏请停止造办征信册事》(光绪二十三年二月二十八日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0112-019；《云南巡抚谭钧培奏为造报十三年民欠钱粮征信册事》(光绪十四年十一月二十四日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0096-032。。
贵州省接奉相关谕旨、章程后，选派书吏，招募刻字匠役，于光绪十三年八月十七日开局办理十二年征信册事宜，时已临近藩司应于九月底将征信册发交地方之期限。各地申送征信册底本不甚齐全，已送到者，“仅有贵筑县杂款义谷底册一件相符”，其余各属底册，“或因丁耗各数不符，秋粮改征等米不合；或因已完、未完各数舛错，里甲欠户散总各数参差，碍难照册刷印”，兼以初次造办无成案仿照，贵州兵燹之后“丁粮缺额殊多，案牍旧册遗失”。巡抚潘霨奏准将未及送至底本各处征信册展缓办理(70)《贵州巡抚潘霨奏请展缓办理征信册籍事》(光绪十三年十二月初二日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-6224-029。。次年八月初十日，历时一年，该省造竣十二年征信册，并于十一月汇奏造办、散放之情况。兹将贵州历年造办钱粮征信册情形整理如表4。
表4 贵州造办1886-1889年民欠征信册情况简表
光绪十三年至十八年，贵州先后造办光绪十二、十三、十四、十五年四届民欠征信册。期间，十六年八月，该省造竣十三年征信册后，鉴于“各属粮户反以征信借口匿熟指荒，于清厘额粮转多窒碍”，奏请停办一年。经户部反复讨论，十七年正月二十四日，议准贵州民欠征信册暂行停办一年，限满后，遵照奏案按年举办(71)《贵州巡抚崧蕃奏为造办光绪十四年分各属短征荒芜及被灾钱粮征信册事》(光绪十八年十二月十六日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-6245-051；《管理户部事务福锟等奏为遵旨依议贵州巡抚崧蕃奏请停办征信册籍事》(光绪十九年十二月十六日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-6248-047。。十九年十一月，崧蕃于该省造办十六年民欠征信册之先，奏称本省与他省情况不同，“每岁征收地丁秋粮等项合计仅十余万两，不及南省一大州县之多”，各属钱粮数额“或数百两或千余两不等。即有至数千两者亦屈指可计，更有额仅数十两及数两之区”，易为征解；认为“举办征信似因江南北赋税繁多各省而起，似此边瘠之地，钱粮历系按年清款，又无带征、缓征各名目，民欠官挪极易稽核”，民欠征信册已造办四届，“无征多报少、册造不符上控之案”，却致使“奸滑之民恃有造办征信转得借口延不完纳，或指荒影射，希图入册豁免，是以恤民之善政反为欺隐之弊端。年年徒攒造册籍，于征收钱粮实无裨益”；指出整顿田赋的主要任务是“责令各属认真清查荒芜，招佃开垦，力图复额，诚属有益”。恳请援照陕甘二省之案停办征信册(72)《贵州巡抚崧蕃奏请停办征信册籍事》(光绪十九年十一月十三日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-6248-007。。十二月，户部议覆：“黔省地方素称瘠苦，自军兴后，民散田荒，元气不复且每年额征丁粮为数无多，实与各省情形不同。”贵州经济文化落后，“刻字、刷印匠役较少，而活字板套犹非素习”。但陕甘二省停办征信册“系钦奉特旨允准”，贵州“可否准其援案停办之处，恭候钦定”(73)《贵州巡抚潘霨奏为查明光绪十二年分各属短征荒芜及被灾钱粮造办征信款册事》(光绪十四年十一月初七日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-6228-036；《管理户部事务福锟等奏为遵旨依议贵州巡抚崧蕃奏请停办征信册籍事》(光绪十九年十二月十六日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-6248-047。。此后未见该省汇奏造办征信册之信息，想必其奏请被批准。光绪十三年至二十二年，清廷在西南边疆地区推行的以钱粮征信册制度为主要内容的财政治理行动，以失败告终。
四 晚清西南边疆田赋积弊及其遗留问题
钱粮征信册停办之际，各地督抚均奏称本地田赋征收无弊。光绪二十三年，黄槐森奏请停造征信册时也声称，云南“瘠土之民素称朴厚，钱粮无多，输将尚均踊跃，鲜敢延误正供。州县则户减丁稀，堡长、粮头类皆花户公举，所有完欠俨若家喻户晓，胥吏无从朦蔽”，即使偶遇灾歉，“均系该印委等亲督堡长、粮头履堪，造册申报，或蠲或缓，明示乡场市镇，妇孺皆知，州县亦无敢借事侵欺”。地方官员于上、下忙结束后亲赴所属盘验报司，加结详咨，“足杜捏饰腾挪之弊”(74)《云南巡抚黄槐森奏请停止造办征信册事》(光绪二十三年二月二十八日)，中国第一历史档案馆藏，朱批奏折，档号：04-01-35-0112-019。。十九年，贵州巡抚崧蕃奏陈停办征信册时亦言贵州未有“报荒不实”“捏完作欠”“征多报少”等弊，且苗疆各属，“例由土司亭目征收，解交地方官转解，非特吏胥不敢欺朦，即地方官尤难侵蚀”(75)《贵州巡抚崧蕃奏请停办征信册籍事》(光绪十九年十一月十三日)，中国第一历史档案馆藏，录副奏折，档号：03-6248-007。。征信册不能发挥作用及其停办之原因固然复杂，但绝非因为地方田赋征收无弊，西南边疆情况亦然。清末云、贵二省财政说明书和民国前期土地与田赋调查研究资料为我们探查这一问题提供了重要依据。
光绪三十年(1904年)五月，巡抚林绍年、布政使刘春霖等亦声言云南“民贫赋薄，尚无敢捏完作欠私征吞灾者”(76)林绍年撰，康春华、许新民校注：《林文直公奏稿校注》，北京：中国书籍出版社2013年版，第36页。，但实情并非如此。清末民国，西南边疆田赋积欠问题依然严重，云南“民欠之确实数目虽不可知，但民欠甚多，则可断言”，官吏中饱之弊仍为时人指摘：“历年积欠，与其谓为欠之在民，其实民弗敢欠，不如谓为欠之在吏；与其谓为欠之在吏，其实吏亦不能全欠，不如谓之欠之在官。官吏中饱，焉肯吐出与人？”而清厘积欠，“无异于与虎谋皮。其欲收得若何效果，岂可能哉？”(77)黄振钺：《云南田赋之研究》下卷，第11807、11811～11812页。清末，贵州田赋实征数为额征的70%，“且年呈递减之势”，“乾嘉之额，既少于清初，而清末之额，复短于中叶”。战乱后田地荒芜诚为田赋缺额之因素，但亦有复杂之人为原因。贵州田赋“出于民者十，入于库者三四，而入于官吏、书差者六七”，此弊“相沿已久，各属相同”。光绪时期，清廷整顿田赋，严令规复原额，贵州各地官员“迫于考成，每以应得平余补解，妄报全征，借图奖叙”，至民国成立，“饬令实征实解，从前缺额，始行毕露”(78)李荫乔：《贵州田赋研究》，第134、314页；《贵州省财政沿革利弊说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9册，第426页。。从而揭破清末贵州田赋征缴惯常应对的手法。
清朝田赋管理最薄弱环节与最大不足是土地登记缺漏，而依赖从明朝继承下来的16世纪末的土地登记资料，未进行全国地籍调查(79)王业键：《清代田赋刍论(1750-1911)》，第61、62页。。虽然清人认为云南“凡水陆可耕之地，俱经垦辟无余。至山麓河滨，稍有旷土，亦令边民垦种，以供口食”(80)《云南全省财政说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9册，第17页。，但此非历史本相。道光七年(1827年)，云南《赋役全书》载田地总额92 888.4顷；光绪十三年(1887年)钱粮奏销册载田地总额93 173.6顷，但实际数目远不止此，“人民固不肯自实其田地，而县官亦未必能尽查实其田地。隐匿必多，可以想见”。南京国民政府主计处统计271 250顷，是光绪时期田地面积的二倍多。即便如此，全省统计之耕地面积仍不确实。清末云南虽有土地丈量之举动，但“系各县单行举办，无全省整个之计划”，“有已举办者，有未举办者，亦有已举办而中途辍其事者”，还有“一县未完全丈量，仅丈量一定区域者”。此次土地丈量“无整个之计划与方案，故于全省地藉(籍)之整理，无所裨益”。直到1928年，云南才启动全省土地丈量工作(81)黄振钺：《云南田赋之研究》上卷，第11463～11465、11478、11544～11545,11493～11494、11497、11499页。。至1940年，完成清丈的有110县，计税耕地面积增加二倍有余，税额增加一倍以上(82)云南省财政厅、云南省档案馆编：《民国时期云南田赋史料》，第148、57页。。贵州较云南情形更为特殊和复杂，“昔日土司屯卫，率属随地派征，并未按亩制赋。初本用示羁縻，卒至税率无准，民负不均，有田无粮，有粮无田，错综复杂，不一而足”，而且科则烦琐，“不下千数百种，全省八十一县，县各不同，同县又有城乡绅民之分，同里同寨，复有汉苗之异，紊乱纷繁，甚于各省”，不论中央还是地方政府，“仅在按年征收足额，而于地籍清理，赋制改善，毫不注意”，以致民亡田荒，税收日减。咸同战后，贵州灾区虽荒芜无征，“然肃清历四十年休息，为时亦不为不久”，荒田缺额迟迟不能规复，“实以买卖移转，粮不随田之所致”。地籍与赋籍未经整理或整理未收实效，“虽各省皆然，但无贵州之甚！”(83) 李荫乔：《贵州田赋研究》，第135、320～321、386，394、135、397页。
民国学人认为云南田赋最大病原“在征收无册，但有册而不实，亦等于无册，故造册之唯一要件，即在使之实在。盖如是，则官厅可依据征收，人民可以之自完，不假手于奸滑胥吏，包征作伪”(84)黄振钺：《云南田赋之研究》下卷，第11857页。。清前期云南情况自不待言，咸同战乱后，云南钱粮册籍缺失、混乱之情形亦为全国缩影，“咸同之际，各省迭遭兵燹，所有鱼鳞号册，类皆散失无存，官厅征收丁粮，久无确实之准据，以故逐年收数，从未及额，隐瞒飞洒，百弊丛生”(85)晏才杰：《田赋刍议》“第三章”，第74页。。至光绪二十年，钱粮册籍仍未及时造具，谭钧培奏称光绪七年以后各项奏销册籍“均因兵燹后百姓未尽复业，田地荒芜过多，钱粮税课未能照额征收，应放款目均不能按款动支，库储笼统无从分晰，一时骤难造报”，“民屯钱粮应附造实征、考成、比较各册，当日经征各官或已身故，或早离省，事隔多年，案卷不全，无从查造”。其后各地虽造有钱粮册籍，但形式各异。如平彝县粮册分三种，除大里造的“向慕总册”与小里造的“实征册”外，还有征收官田租课的“租米册”。其中，“向慕总册”内容极简单，“仅载户名及额征银米数。至田地等则、亩数及坐落等均未载”；“实征册”亦简陋如此。粮册每年新造一次，“而内容并不变更，未免有名无实”，如户名“概系仍若干年前之旧名，中间经几番变更，置而不问，故事实上真户主为何人，不得而知”。平彝县如此，“他县亦莫不皆然”。据熟悉此中情形者言：“甚有连粮册俱无者。征收无据，胥吏为奸，有田无粮、有粮无田、田多粮少、田少粮多之四大弊，遍于各地。”粮册有而不实，“不能按册问户，按户问粮，乃必然之事实”。云南向无“鱼鳞册”与“户领坵册”，而以粮册为根据，但粮册“相传至今，户名早失其实”(86)黄振钺：《云南田赋之研究》上卷，第11463～11465、11478、11544～11545,11493～11494、11497、11499页。。这必然导致“粮赋之隐混已多”(87)云南省财政厅、云南省档案馆编：《民国时期云南田赋史料》，第148、57页。。贵州各县征收田赋，“仅依廒册书串，而对征得赋额，并不逐日填列流水”，实收数目，无从稽考。战乱过后，廒册失散，加以粮书操纵，“飞洒诡寄，粮不随田移转，过割不改户柱”，历时愈久，真相愈失，“完粮者非册载之名，册载者无实地可征，中饱侵吞，层出不穷”。如“妄书串根”“捏造流水”之弊，串根为三联串票存根一联，流水为填写逐日征赋之流水簿，“二者相符，始免弊端”，但在粮书、胥吏把持下，“二者多力经改造，致纵有弊端，亦绝难查觉”，况且多数州县“根本即无流水簿可言”(88) 李荫乔：《贵州田赋研究》，第135、320～321、386，394、135、397页。。
所谓“州县开征，当堂设柜”(89)林绍年撰，康春华、许新民校注：《林文直公奏稿校注》，第36页。，并非普遍且难以长久施行。光绪十六年(1890年)，云南霑益州在籍绅士贵州候补知州韩光文于本籍地方包收钱粮，干预公事，被揭参后革职。这只是其中一例。其实，云南田赋征收的最大弊病“在经征员之包征。以前因无册藉(籍)可据，政府不得已而实行包征”。民国学人讨论云南田赋征收改进措施时即主张废除包征制度(90)黄振钺：《云南田赋之研究》下卷，第11858，11684～11685，11768、11851、11859～11860页。。贵州田赋每届开征之始，“名为遵例设柜，实则久同具文”(91)《贵州省财政沿革利弊说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9册，第428页。。诚然，贵州实施“自封投柜”存在客观困难，“粮户四散，赋额零星，欲人人自封投柜，款微路遥，手续又繁，殊多不便”，因此，“人民每愿交于催征吏胥；复因民情不齐，难能人人乐输，不催则多不纳，于是官亦便于派吏催征，甚或抛串征收”，致使官吏“侵欺移挪，弊害百出”。如征收串票，“理应并填应征银数及米数”以防粮书舞弊，但实则“串票仅书米数，以后则仅写银数”，致粮书浮收，无法查找。再如“活串游征”之弊，即粮书、胥吏等人“先将收据扯下，填数下乡，挨户征收，于返县之后，再填写存根缴验两联，各联号数虽属相符，而骑缝款数，恒与存根缴验不同”，外界人士，无廒册可查，难悉底里(92)李荫乔：《贵州田赋研究》，第285、394～395，395～396页。。
清代田赋征收的合法化制度亦因执行不善而导致赋税拖欠和官吏舞弊。一是征收分忙制度，“滇省征收之分上下两忙，系对征收官之便于考核而言，人民完纳田赋则于两忙期内一次完纳，无所谓上忙下忙之分，是则征期延长，受惠于人民者少，而反予征收官吏一种拖延取巧之机会也”。1930年之后，云南省财政厅为增加征税效率，取消分忙而统称“征期”，规定每年十月一日开征，次年二月底截止(93)黄振钺：《云南田赋之研究》下卷，第11858，11684～11685，11768、11851、11859～11860页。。二是田赋蠲缓制度，各国地税“本无灾歉蠲免办法，收入既甚确实，征收官自无从舞弊。我国勘报灾歉旧例，虽云久成习惯，骤难革除”。蠲缓制度立意本善，“按照被灾状况，蠲免几成，缓征几成，体恤民艰，慎重税收，可谓兼筹并顾”，但“施行既久，精义全失”。一方面，征收官吏以缓征为名侵蚀赋税，“各县仍不按期征解，以图侵蚀”，“甲年之赋，往往至乙年报解，而乙年之赋，则延至丙年报解。国家税款，一任经征官吏之侵蚀，其害曷可胜言”。另一方面，缓征者多不能带征缴纳，“人民完纳本年税款，已属拮据难筹，焉有余力再完旧赋？无形之中，缓征亦等于蠲免，蠲免亦与缓征无别，故结果积欠甚多”。因此，民国学人提出废除缓征制度，仅办蠲免，“较之空有缓征之名，而无带征之实者，强胜多矣”(94)黄振钺：《云南田赋之研究》下卷，第11858，11684～11685，11768、11851、11859～11860页。。这一激进建议虽然指出问题之所在，但未被政府采纳。贵州亦存在利用蠲缓制度妄报“例荒”“例灾”之弊，“荒田虽辟，亦不升科，递年呈报，一仍旧额，以为固然”；灾歉诚所难免，但“决非年均如是”，而各县报灾，“如同定律，年均有之”，每年未完之赋，“多半视为蠲缓，至其是否真正被灾，则非所问，流极至今，遂成惯例”(95)李荫乔：《贵州田赋研究》，第285、394～395，395～396页。。可见，以蠲缓为名拖延田赋、捏报灾荒之弊端在晚清民国时期的西南边疆与其他地区如出一辙。
制度的有效运行与否取决于官员能否贯彻落实、实心任事。官吏因循疲玩导致规章制度变成一纸具文。清末于云南长期为官的崇谦在其《宦滇日记》中披露了相关实情。晚清云南荒地较多，垦荒升科为官员重要政务，但地方吏役对此颇为拖沓，虚与应付。光绪二十八年(1902年)七月初五，时任南安州知州崇谦在日记中说，该州“一切公事，俱绅把持，相沿已久，积弊最深。且书役玩疲习惯，罔弗因循”。八月初二又云：“查奉劄文有严催前劄饬查州县八荒田地，限一月申复，并饬将奉文日期具报。按日计限，违即严参重惩云云。爰饬户房清查，即查来在姚君手，已系四月初六日奉到，不独文未申复，即奉文日期亦未申复，迄今已四月光景。前任之疏忽，各房之玩懈可见。”此外，关乎地方财政正常运行的钱粮交代，也因官吏疲玩而趋于混乱。其七月二十七日日记载：“交代结，错落太多，房书之玩疲非常可恶。”八月初十，崇谦“催房誊交代各总结”，晚饭后，“细核与原稿多舛，先时户书呈交代稿，以前款项均经姚牧批解清款。询其各批，称在前任手存。日前斟酌，乃又称该款尚有未解清者，又不能指出何项……房书之疲玩，殊令人气恼。其稿底屡次更换，数多不合”(96)谢本书主编：《清代云南稿本史料》上册，上海：上海辞书出版社2011年版，第410、413～415页。。钱粮交代不清是晚清地方财政亏空与赋税征缴滋弊的重要原因，极易导致挪新掩旧、捏完作欠。
晚清西南边疆田赋积弊包含但不限于以上诸方面，且延至民国时期仍不绝如缕。“除弊兴利”“穷变通久”是历代政府治国理政的宗旨目标和重要内容。田赋之弊由来已久，“自唐以来，虽屡有兴革，但未能彻底排除”，以致“时愈长而弊愈多，弊愈多而税愈绌，旧弊甫革，新弊旋生，代久年湮，新者复旧，因果相乘，循环不已，弊之生也无止境，税之绌也无已时”。“不加赋”是清朝统治者奉行之治国圭臬，行之既久，亦名实不副。晚清田赋征缴弊端积重难返，“官收无几，民苦重负，利入私囊，财归胥吏，害民实远甚于重赋”。中国千余年来谈田赋改革者虽多，“而克收实效者，则寥寥无多”“洎乎今日，遂成不治之痼疾”(97)李荫乔：《贵州田赋研究》，第391～393页。。晚清政府在西南边疆财政治理行动的失败再次表明，良好的制度设计(治法)有赖于人事的贯彻执行(治人)，治理与善治是一项各方配合的系统工程。制度革新能否协同配套、压茬推进，考验着执政者的政治智慧和治理能力。
Research on the Deferment and Exemption of Land Tax in the Southwestern Border and the State Financial Governance in the Middle and Late Qing Dynasty
Li Guangwei
Abstract：Although the land tax of the southwestern border didn’t take up a large proportion in the country’s revenue，it concerned the national economy，people’s livelihood，and the safety，stability and development of the border areas.The Qing government’s financial governance in this area was mainly embodied in its deferred collection of land tax in response to famines and wars，its exemption of land tax in order to lighten the tax burden on farmers and its regulation of local maladministration in the collection of land tax.The total sum of land tax deferred and exempted in Yunnan in 1799-1911 was close to exempting its land tax for 17 years，of which the land tax of wastelands accounted for 95%，and was not reclaimed in the following years.The Ministry of Revenue criticized other provinces for the accumulated maladministration.As a consequence，the Qing government implemented a credit reference system in the southwestern border in order to strengthen financial governance，which，in practice，failed to bring expected effects in the following decade because of various reasons.Although many local officials denied the accumulated maladministration in the collection of land tax，malpractices generally existed in the southwestern border，such as lack of land measurement，absence and falsehood of record，distortions in system execution，fake reports on famines and disasters，and conformism as well as malpractices of the bureaucrats.These problems remained unsolved through the period of the Republic of China.
Keywords:Middle and Late Qing Dynasty；Southwestern Border；Land Tax；Credit Reference System；Financial Governance
[中图分类号]K249.3；K252
[文献标识码]A
[文章编号]0583-0214(2020)02-0038-14
*基金项目：中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目“清中后期赋税积欠数额与衍生机制研究(1796-1911)”(19XNB025)。
收稿日期 2019-06-25
作者李光伟，历史学博士，中国人民大学历史学院副教授。北京，100872。
【责任编校 张秀丽】
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