晚清州县委员与官僚行政
晚清州县委员与官僚行政——以巴县为例
梁 勇
〔摘要〕 有清一代，地方督抚大员因特定事务临时差遣的办事人员称为委员，“事竣则裁”。咸同以后，州县各类型公局机构大量兴起，委员出现了“任期化”的趋势。通过对清代《巴县档案》《南部档案》等州县档案资料的梳理，详细考察州县委员的职位、薪水及委员的承充、卸任过程，并对州县行政事务中委员的职责、委员与州县官的关系进行了讨论。清政府通过差遣委员，为候补官员提供了就职的“岗位”，有助于州县新增行政事务的运行，更加强了国家对地方社会的控制，“皇权下县”。
〔关键词〕 委员；州县行政；清代巴县；皇权下县
自许大龄先生将清代捐纳制度作为一种正式的国家制度加以研究以后，国内外学术界对清代的捐纳制度及由此产生的候补文官群体进行了卓有成效的研究，厘清了候补官员与捐纳制度，候补官员在传统州县事务、新式事务中所扮演的作用以及候补冗官与晚清吏治的关系。①但对数量占主体的候补低级官员所担任的州县委员职责、委员与晚清州县官员的关系、委员所体现的国家试图对地方社会控制力加强的趋势等诸多问题着笔较少，还有进一步讨论的空间。
在清中后期的州县行政体系中，这些候补低级官员多以委员之职负责某一具体的行政事务，如负责维持地方秩序的保甲委员、负责厘金征收的厘金委员等。相较于知县、教谕、典史等体制内的官员，委员在州县行政体制中具有职位较多、任职时间较短、任职形式简便等特点。本文主要依据清代四川《巴县档案》《南部档案》，对候补官员群体的研究下沉到州县一级，对州县委员的任免及其与州县行政体系的关系做一梳理，分析委员对清代州县行政变革所具有的作用，以期探究清中后期州县行政体系复杂的面相。
一 、委员与委员职位
有清一代，清政府往往通过差遣候补官员来办理一些临时性或特别的事务，如催征钱粮，运送军需、粮饷等，此类官员即是本文要讨论的清代特殊的官员群体——委员。如光绪七年(1881)，四川盐茶道崧蕃差遣候补通判李奈为委员，前往南部、广元、昭化三县催征盐茶课税。②这一职务往往随着事情的完成而裁撤，“事竣则裁”。咸同以后，随着州县公局和洋务企业的广泛兴起，委员的职位出现新的变化。这一时期，委员“是督抚派遣候补官去办理从府州县等地方衙门细分出来的司法、征税和其他行政事务，以及清代中期以后陆续设立的各种‘局’负责的行政事务”③，部分委员的职位与知县等地方行政官员一样，出现了任期化的现象。
咸同以后委员的广泛出现与捐例大开有密切关系。咸丰以前，清政府曾停捐纳数十年，各省候补的道员、知府、知县及佐贰杂职人数较少。以四川为例，“彼时候补道不过二三人，知府不过五六人”，候补同知、知州、知县五六十人，佐贰、杂职不到百人。④而川省共有州县缺140余个，候补官员“有依次轮委之希望”。咸丰以后，东南军兴，地方动乱不止，为筹措军费，清政府捐例大开，通过捐纳、军功成为候补官员的人数激增，以致“官多如鲫”。⑤在候补官员群体中，捐纳出身者占据主要部分，时人指出，四川“同治初，奉部牒来候补者千有余人，捐输者十之六，军功者十之三，由科甲十之一耳”。⑥至宣统年间，川省候补道员多至五十余人，候补知府增至二十余人，候补知州知县达四百余人，候补的佐贰、杂职约有六七百人。而印官的官缺有限，当时四川州县一百余缺，可以由捐纳出身者充任者有六十余缺。⑦即便捐纳出身的官员担任全部的正印官缺，官缺的数量与候补官员的人数还是有较大的差距。就州县委员的出身来说，大多来自捐资较少的佐贰杂职群体，“多下户读书未成之人与游幕无业之辈”。⑧
安插这些候补官员，清政府必须寻找新的门路，而各省包括州县公局的局所，为解决候补官员的出路提供了路径。如清末四川的公局，“较前增多二三十倍”，这让道差增加了约三四十席，府差增加了约二十席，候补知州、知县与佐贰、杂职，则各增加了约二三百席。这些候补道台、知府，大多以各个局所的总办、会办充之。⑨具体到个别公局来说，也是尽量在局内多设委员，以期提供更多的委员职位，局内“既有总办，又有坐办，坐办之外，复有正委，正委之外，又有副委，又有所谓额外”。⑩如四川发审局有委员三四人局内办公，为了安置更多的候补官员，又“令试用人员六七人轮流学习”，让六七名候补官员有了“进身之阶”，类似的情况同样存在于清代四川防剿、捐输、厘金、采访各局。光绪中后期，曾有言官建议各省裁减公局，以节约开销。但该建议遭到不少地方大员的反对，原因在于公局为候补官员提供了不少的职位，裁减公局意味着大量候补官员失去谋职的机会。光绪二十二年(1896)，直隶布政使王廉就分析了候补官员的安置与公局设置之间的关系，“综计各省候补候差者多及千员，少亦数百员”，因此“各局不能撤也”。公局的设置，给大量候补的官员提供了位置。下面以巴县为例，考察安置众多委员的职位分布情况。
清代中期，巴县委员职位的设置主要集中在厘金局和保甲局之中。厘金局和保甲局的职责是负责地方的厘金征收和治安的维护。在清代巴县，厘金局与保甲局最初皆由局绅主导，行之不久，改由官方任命的厘金与保甲委员主导。巴县的厘金系统的委员主要有老厘局委员、新厘局委员，唐家沱、香国寺、回龙石三个厘金卡的委员；保甲系统的委员除保甲局局内的委员外，还有查城、查坊、查厢、查河等长差委员及春查、冬查等例差委员。厘金局、保甲局的委员有正副之分。
与省城的各总局委员由督抚任免不同，清代巴县老厘局、新厘局、保甲局三局的委员皆由川东道任免，后行文告知重庆府和巴县。渝城保甲委员，“向蒙道宪委员，由局会同府县历办在案”。从档案资料来看，巴县新厘局、老厘局、保甲局委员一般由候补知县、候补知州、候补通判、候补巡检、试用知县、试用典史等八品、九品的佐贰杂职充任。
下面以清代巴县保甲委员职位为例，通过具体的委员人事任免，考察委员与委员职位之间的关系。渝城各坊厢的治安，按制由各坊厢的坊差负责。咸丰以后，保甲委员逐渐参与到坊厢治安的管理之中。保甲局除局内的正副委员之外，渝城各坊厢，大江(长江)、小江(嘉陵江)都设有委员，负责地方的治安。同治年间，负责巴县治城治安的委员称为渝城九门委员，人数一人，总查街道事务。同治六年(1867)十月，川东道任命试用同知丁寿臻接任渝城总查九门委员。光绪三年(1877)，渝城九门委员候补知县李光烈任期届满，川东道委任候补知县曾令邦接任。光绪中期，负责治城治安的保甲委员人数增加，在一些坊厢设置巡查委员，并开始对城区分区分段，由委员分区负责地方治安。光绪二十三年(1897)补用知县潘泽普充任渝中、太善二坊的巡查委员、试用县丞张经充任下七厢巡查委员、试用未入流凌济瀛任金紫门委员、候补府经历刘梦弼任南纪门委员、补用典史张纪钦任东水门委员、道库大使骆秉堃任太平门委员。第三段保甲委员为补用巡检叶保和、第八段保甲委员为试用未入流继志、第九段保甲委员为补用府经历李文。但原来的坊差体制仍然存在。光绪二十七年(1901)，巴县地方当局对此制度进行了改革，各坊厢将原来的坊差裁撤。该年十月，巴县县令在给川东道的禀文中称，“渝城外人日众，交涉日繁，所赖查坊谙练各员，随时留意弹压，消患无形，请将最繁之第三、第四、第五、第六、第八、第九，六段坊差提出，改归酌委，庶可因地择人”。此一变化意味着保甲委员代替衙门差役，成为坊厢治安的管理者。
从清代巴县保甲局委员的设置来看，呈现出取代衙门坊差、职位不断增加的趋势。当然，这一过程给更多的候补佐杂提供了职位。
光绪中后期，在地方行政体系中存在着“强督抚、弱州县”的趋势，省在州县的影响加大，厘金、保甲委员由道改为由省城厘金总局、保甲总局任免。光绪二十九年(1903)，渝城老厘局香国寺分卡、唐家沱分卡、回龙石分卡的委任权由川东道转交给四川通省厘金总局。光绪三十四年(1908)，四川通省经征总局成立，各地厘金局及厘卡委员的任免权转交经征总局。如宣统二年(1910)正月，巴县香国寺厘金委员候补知县陆良照因病辞差，由四川通省经征总局另行委派试用直隶州周浑清充任，十个月后又由候补知县孔昭成接任。
除了上述厘金、保甲两大系统的委员，巴县还有其他各类专业性的公局委员，如四川盐务总局委派的盐厘分局委员、四川通省厘金总局任免的土税分局委员等。相对于保甲局和厘金局，这些公局的委员人数较少。
为了加强巴县治城的治安防控，川东道在巴县设立九门盘查委员的同时，还给各委员配备书差多名，协助委员开展工作。具体来说，在巴县的朝天门、南纪门、太平门三处各派书一名、差三名；千厮门、通远门、临江门、金紫门、储奇门、东水门每门派书一名、差二名。每日给每名书吏工食钱六十文，差役每名给五十，经费则来自保甲局。
委员的任期一般是一年，期满应另行更换。但后来由于候补人数太多，渝城委员改为半年一换。与使用正方形金属印的知县不同，委员的印为木质长方形，上刻篆文“四川巴县×××××委员”，作为日常办公的凭据。光绪二十三年，重庆开埠，日本在王家沱设立租界，川东道在王家沱添设保甲委员，给篆文木质钤记一颗，其文曰“四川巴县王家沱保甲委员”。同年，川东道给予唐家沱厘卡委员 “重庆船货行商厘金委员”关防，以备日常办公之用。
二、州县委员的差遣及其规则
虽然同为候补官员群体，候补道员、候补知府与其他佐贰杂职等待差委或署职的时间和候补期间的待遇还是有较大差别。光绪中后期，省城新设的各总局“总、会办皆以道员充之”，职位较多，以致候补道有“万能”之戏称。同时，由于候补道员捐资较多，捐者个人家境较好，“道员到省后，督抚以其官大本大，无论何人均有一差，每月薪水银百两，或五十两……知府二三年中，亦必有差遣”。相较而言，候补佐贰杂职群体由于人数较多，职位稀缺，获得署职或委员的机率就要小很多，一些候补官员甚至数十年未获得一差委任，“各省候补州县佐杂，动数千百，安得有如许署缺，如许差委？……于是有数十年，十数年未得一差委，未得一署事者”。
按照吏部则例，官员不得在本省为官，父子不得同时在某省为官，丁忧时必须辞官回家守孝。但对候补官员这一特殊的群体来说，因获授实缺或差委的竞争激烈，这些具有儒家教化思想的则例似乎并没有得到严格遵守。同治十一年(1872)，在川已候补六年之久的江西安福人刘愚给四川总督上《禀四川候补人员太多拟呈十条变通章程》一文，这样写到：
一本省刑名不得仍官原省，此定例也。现在四川候补中，不遵此例者甚多，似宜照例办理，或分别改省。
一本省人不得仍官原省，此定例也。现在四川候补中，不遵此例者甚多，似宜照例办理，或分别改省。
一父子兄弟叔侄不同官一省，及姻亲应回避，此定例也。现在四川候补中，不遵此例者甚多。而佐贰杂职中，往往改易三代，同气异籍。似宜照例办理，或分别改省。
一实缺人员，闻讣先告病开缺，然后报丁，希图异日坐补原缺，不孝不忠，莫此为极。应请严行禁止。
上述言词，不排除有意气成分在内。但表明，相较于知县等印官，委员的差遣在制度上存在较多的缺失。进一步来说，对州县委员来说，其获得委任的机会掌握在督抚之手，基于人情世故，存在着督抚滥保下属、任人唯亲的可能。清政府亦为此多次对各省将军、督抚提出告诫。光绪十九年(1893)九月，清廷下发的一份文件中说“近来间有因劳绩保请引见者”，所查经历并不属实。光绪二十八年(1902)，吏部转发的一份关于加强吏员考核的上谕称，“现在捐纳保举人员日见增多，倍形拥挤，巧□之流，纷纷□缘奔竞，即中材亦相率效尤，吏治之坏，胥由于此，极应痛除积习，以肃官方。嗣后各该督抚务当破除情面，严加考核，自道府以至州县，凡初到省者必躬亲面试，其鄙俚轻浮者即行咨回原籍，其尚堪造就酌予差委以视其才识……即选授实缺之捐纳保举各员，亦应一律考语查看，分别办理”。地方大员也注意到这些泛滥的候补官员在自身素质方面可能存在的问题，光绪二十一年(1895)，四川总督鹿传霖的一份札文称：“川省丞倅正佐杂职数逾千员，访闻多有身家不清等类，又有以土著冒籍而捐指本省，以市井鄙贱而滥列仕途。”
刘愚因此建议督抚大员“宜将候补人员清册，逐一查明，另立章程……以到省先后为次序，一切荐条，破除情面，概不录用”，并乐观估计“此章一行，有四善焉：息奔竞之风，一也；明示大公，人无怨言，二也；达官贵人，纵有请托，知已定轮流差委章程，无所用其谋，三也；亏空者不充当，知公项之当重，四也”，有利于官风的转变，让候补官员尽快获得差委。
刘愚的上述建议流露出一位外省来川、候补多年而未获得委缺的官员的无奈甚至不满，他所期待的无非是当道能够拟定出相对合理的轮委规则。事实上，光绪以后，各省需要安置的候补官员人数更多，获得差委变成了候补官员之间的“暗战”。不得已，各地方先后出台候补官员的轮差条例，试图规范候补官员的轮差秩序，避免矛盾激化。光绪十三年(1887)，四川布政使拟定了州县轮委章程。同时，四川地方当局加强对候补官员信息的管理，定期更新轮委官册，对各候补官员的履历进行重新核对，要求各州县的委员们上报“所得保案、升案、捐案”。光绪三十四年，四川布政司甚至要求各候补官员详细填写个人履历及捐纳的班次，作为候补当差的参考依据。
前已谈及，巴县委员职位较其他州县更多，来此候补的官员也多，且委员之位有优劣之分，川东道所委各员，以厘金局的新老厘金委员及所属三卡为最优，保甲局委员次之。光绪二十三年，川东道拟定了《巴县渝城差员委用章程》，试图规范委员的承充秩序，该章程共八条，现引如下(序号为引者所加)。
一 渝城各项差使，以府委之查坊、查城、查厢、查河为长差，以春查、冬查为例差，以查案、提案等类为杂差，以代办各缺及科岁考巡捕为优差，分为四类，俾清眉目至宪辕所委各项差使……
二 府委各差，仍循旧章，年满更换。按前轮销差月日，先后挨次轮委，凡轮委三员，另择有劳绩□插委一员。另于秉公委用之中，仍寓激励人材之意。
三 曾充优差人员，以销差之日起，扣满六个月，方准轮委巡查城、坊、河、厢等项□差，以示公道。
四 渝城差员中，有捐免验看，未经奉部核准□，本不能委充差使，但该员等在渝年久□□一□，为赡养身家之计，舍此别无生路，是以前任府专以例差委效□走之劳，俾资糊口。查此项人员无多，□届时不敷委用，应以商经流渝新到各员，酌量添委以示体恤。
五 委办保甲及巡查城、坊、河、厢各员，以能查获著名会匪、命盗重犯，准照异常劳绩，禀详院司，从优给奖。
六 查坊、查厢各员，以能勤奋将事，三个月内本管坊厢无窃案记大功一次，积至三次提列名次，以待酌量优差；以三个月内迭出窃案至十起以上，记大过一次，积至三次即行撤差，以有大功，准其抵消。
七 各项优差、杂差择人而任，应量材器，使归于酌委不在轮项之列。
八 本年以前到渝城为额内，在本年新到者为额外，其额外各员名列额内之末，拟派委押运赈粮赈米，有劳绩面叙后插委长差，以示鼓励。
以上八条理合登明。
由于此一时期，厘金局系统的委员已经改由四川通省厘金总局委任，上述八条章程反映了渝城保甲系统委员的轮委现状，试做如下分析。首先，候补官员到渝报到后，以年为单位，按先后次序，按次轮充，以免后来者插队引发矛盾。其次，渝城委缺分长差、例差、杂差、优差四大类别。其中长差和例差是轮委，杂差和优差由川东道遴委。轮委各差，轮委三员过后，可插一劳绩卓著的候补官员。充任过优差的委员，卸任六个月之后才准再次排队候任。再次，允许个别未经户部捐纳房查验的候补官员参与例差的轮委。最后，对工作较为辛苦的查坊、查厢委员，制定了明确的奖惩措施。对新来候补的官员也制定了明确的安置办法。
在一些油水较多的公局，出现了“高职低配”的现象。如各厘金局委员，最初“皆委候补州县或佐杂充局员”，后来捐职太多，“夔府、合州，皆改委候补道员；资州、叙府、重庆、赵家渡、中坝皆改委候补知府或直隶州”。
三、州县委员的承充、卸任与收入
从制度上说，清政府设立候补制度的本意是让取得任官资格的科举及第者和报捐者在任职之前经历一段时间的学习和历练，以便任职后能更快地适应工作。巴县档案中有大量的委员、典史、巡检、知县的履历表，对其进行分析，能够在一定程度上勾画出这群报捐者在候补期间的生活。下面以重庆老厘局委员黄兴遽的经历为例进行分析。
光绪十六年(1890)二月三十日，时年59岁的候补通判、重庆老厘局委员黄兴遽病死于任上。黄兴邃的家丁陈顺在给时任巴县县令的禀文中详细介绍了黄的个人情况：黄兴邃，生于道光十一年(1831)，江苏苏州府吴兴县人，祖籍福建晋江县，“由监生遵甘肃捐输四次番案经费，按司狱发四川试用”。咸丰五年(1855)七月到成都候补轮差，咸丰八年(1858)再次捐纳县丞，该年十月再次到成都轮差，曾委代办四川珙县、隆昌等县知县，委署射洪县知县兼摄教谕、训导，委署潼川府盐捕通判。同治五年(1866)再次捐纳，“在贵州捐输军米，捐升通判并加盐提举衔，指发四川”。同治六年五月，因父亲在甘肃肃州阵亡，丁忧回籍。同治八年(1869)八月服满，呈报起服。同治十年(1871)十月到成都候补，同治十二年(1873)三月，被委派运解西征军饷，赴驻陕西征粮台(其间给军功二次，给予尽先委署一次)，该年七月被委派运解振武军饷，赴叙州府交收。光绪十四年(1888)接任重庆老厘局委员，两年后病故于任上。
从黄兴遽的履历看，其二十四岁就捐纳外出候补为官，二十七岁获得署理县令的机会，自此以后仕途较为顺利，曾多次被委任为署理知县、盐捕通判等职，但却从未被授予实任。虽然期间因丁忧曾回籍守孝三年，但返回后，很快被委任运解军饷。有意思的是，不知道是什么原因，黄兴遽从同治十二年到光绪十四年，中间长达十五年的时间没有获得任何职务。等到他再次被委任为重庆老厘局委员时，已经时年四十七岁了。另外我们也看到，黄兴遽在从政的过程中，也在不断地捐纳，希望能有更好的出仕机会。下面结合其他报捐者的履历对候补官员的候补经历做一分析。
首先，这些报捐者报捐时的年龄，大致在二十至四十岁期间，此一阶段他们精力充沛，已成家立业，家庭生活有一定的压力。其次，对于报捐者来说，初次获得差委或署职的时间往往都在十年以后，对他们来说，这长达十余年的候补时间是较难的挑战。第三，从报捐者所获职位来看，集中在署理县令、典史、巡检、保甲委员、厘卡委员等负责州县具体行政事务的职务，职务上升的机会渺茫。署理县令、典史、巡检、保甲委员这些职务均由督抚任免。第四，这些报捐者在获得候补官员资格之后，为了增加获差的机率，往往会多次捐纳。如前文谈到的黄兴遽，表中的巴县木洞镇巡检黄毓麟同样如是。咸丰年间，“由监生遵筹饷例报捐巡检，指发四川”，后“遵新例捐足四成，请以新班遇缺即补”。
前已谈及，州县委员都有一年或半年的任期限制，任期结束之后，委员的出路如何？一般有这样几条出路。一是回省城，继续候补，等待督抚下一次安排差委，这可能是大多数委员在卸任后不得不面临的问题。光绪后期，由于新政陆续展开，急需人才，清政府注重对候补官员进行与新政有关的培训。光绪二十八年正月，清政府下令各省开办课吏馆，要求各省的候补官员入馆学习，“按照章程认真考课，以经世之学为宗主，以内政、外交为分端。举凡朝章掌故、律例、约条、公法以及时务诸书，悉令观摩；山川风土、物产民情，以及地方利弊，咸资考镜，钩元以提其要，博览以会其通。每课以公牍实事，发为问题，藉文字以昭才识；考学业以判勤惰；察言行以知贤否；按等第以定去留。”此一时期，委员任职的职位越来越多地与新政有关，如州县的词讼帮审委员、洋务委员等。
其次是平调到其他公局继续担任委员。光绪二十三年，巴县保甲局委员、候补同知刘恩慈调任老厘局委员，其职由候补知县徐敬武接任。光绪二十六年(1900)，新厘局委员黄兆麟委署江安县令，其职位由老厘局委员和庚接任，老厘局位置由汪承第接任。汪后来也接任了新厘局委员。光绪二十八年第八段保甲委员为试用从九品胡滋生，一年零三个月任期满后，由试用巡检窦钊接任；光绪三十年(1904)第九段保甲委员试用盐茶大使龚肇梅调任万县子口验卡委员，其职位由试用巡检窦钊接任。光绪二十九年十一月，香国寺委员胡鸿业调任，其职由老厘局委员候补知县张彪接任，张彪职位由回龙石委员候补知县傅兆容接任，傅的职位则由“在渝听差”的候补知县廖振声接任。光绪二十七年保甲局总办李祐升任川东土药税厘总局委员。
某些情况之下，委员还有可能调任某县的词讼帮审，从事司法审判工作。光绪二十三年，巴县老厘局委员候补知县王炽令兼巴县帮审。光绪十四年十一月，渝城保甲局委员钱庆升被札委赴涪州帮同审案。
有时，委员可能兼任多个职务。光绪十二年(1886)，渝城保甲局委员由正副委员两人充任。正委员同时兼渝城新厘局委员。清代渝城有九个城门，原来设有总查城门委员，后因事裁撤。光绪二十三年，“老厘局经征百货落地厘金欲稽货物入城总数，亦须在各城门细加查察”，以老厘局委员兼充总查城门委员，所有各分查委员由重庆府选任后归其督率。
再次，署理或获授实缺。光绪十七年(1891)的川东道张华奎，安徽合肥人，光绪十五年(1889)进士及第后，分发四川为候补道员，主管贵州云南等地的盐务。光绪十七年，时任川督刘秉章认为“华奎悉心厘剔，事治而商不扰，遂署川东道”。又如光绪二十四年(1898)，渝城保甲局总办刘承恩调任铜梁县县令。光绪二十六年保甲局委员候补直隶州余维岳调任叙永直隶州知州。光绪二十六年，新厘局委员黄兆麟委署江安县令。光绪二十七年，老厘局委员霍勤炜经重庆府代令长寿县知县后署理江北厅，其职位由补用巡检李寿祺接任。光绪三十四年，泸州经征局委员霍勤炜因办理得法，经征局征收各费民间缴纳踊跃，“甚至城乡分局领契有不敷用之势”，被四川布政使通报表扬后，擢升为巴县县令。有的委员由于参与新政，卸任后还被授予出国考察的重任。光绪二十九年正月，巴县新厘局香国寺厘卡委员廷丞夔，由于熟知新政事务，随成都府知府去日本办理博览会。
对这些候补佐贰杂职来说，获得差委的机会十分难得，一旦获得差委的机会，“前十数载需次之费，皆在此一年中补偿，后十数载需次之费，皆在此一年中储积”。这导致一些委员卸任之后，不愿立即移交工作。宣统元年(1909)，四川总督在一份札文提到，各局所委员工作交接时，卸任委员“藉口结账拘定朔望交接”，不愿立刻移交账簿、关防，甚至在此期间如厘金、经征委员，采取“减厘减课”等方式来抓紧征收，以期借此营私。
下面来看委员的收入情况。清代巴县委员的薪水主要来自公局，如保甲委员的经费来自保甲局。光绪三十二年(1906)十一月初六日，重庆府给巴县的札中称：“照得郡城下七厢地方，街道冲繁，人民嚣杂，当此冬令防范吃紧之时，若不严密清查，诚恐不逞滋事，宵小公行。查该局委员一人昼夜梭巡，势难周遍，亟应添员帮查，以免疏懈。现经本府札委试用未入流继志帮查下七厢保甲，所有薪水一切即照该局章程一律开支。”可以说，公局经费为候补官员主要的收入来源，包括两大类别。首先是临时派差出省催提田赋、津贴、捐输等税收过程中的夫马费和地方官员馈送的礼金。清政府每年都会委派在省城候补的官员“赴各厅州县，催提地丁、津贴、捐输，春秋两季，例各一次”，此外还有一些如“催提盐课、杂税及察积谷”等短差。这些候补官员们每到一处，各地夫马局除报销夫马费外，“尚须馈程仪数十金，多者或百金”，甚至仆从都有犒赏。
其次是委员的薪资。委员的薪资一般在10-100两之间。周询曾称，厘金委员月薪，“视局务繁简为等差。多者一百两，少则五十两”。就巴县来说，光绪三十四年，巴县保甲委员每月薪水30两，另有夫马费6两，副委员每月薪水20两。渝城九门查坊委员共有九名，每名每月薪水银14两。另外因处理一些特别的事务，委员还有“加班费”。光绪二十九年十月十四，大小两河上下七厢委员月加薪水银4两，每夜各给油烛钱一百文，均在新厘下开销。至于厘金委员的薪水，应该比保甲委员高。
公局委员特别是厘金局这样的公局委员，有很多机会从中渔利。“用司事巡役每名索钱十数串，委局正、局付每名索银数十两，皆入委员私囊。”同治二年(1863)六月，候补知县重庆厘金局委员王言铨任内由于“盘验搜罗过于琐屑”，“以致舆论沸腾，几致别生事端”，被交部议处。
总的来说，由于委员任职的时间较短，候补的时间过长，对部分委员来说，家庭经济压力很大。光绪二十四年十二月，因“现值年关”，川东道给巴县的一份札文要求巴县县令将县内各委员的经济情况进行摸底，分极贫、次贫、又次贫三个等级上报，为年前发放补贴做准备。
四、州县行政事务中的委员
前已谈及，咸同以后，委员是督抚或道台临时差遣办理州县新增的税收、治安、司法、新政和其他行政事务的人员。委员不属于“印官”，“无地方之责”，却“办地方之事”，履行原有的以知县领衔的州县衙门体制不能履行的新增事务。我们以保甲委员、厘金委员的职责为例进行讨论。
费孝通先生提出的传统中国社会结构“双轨制”的观点认为，“中央所派遣的官员到知县为止”，此一观点后被概括为“皇权不下县”。县以下意味着国家政权空虚，存在着“自治化”趋势。而打破此一格局的便是咸丰以后，由督抚或道台任免的委员。
按照既有的州县行政体制，地方治安的维护主要由知县领导下的衙门书差负责。咸丰以后，各州县普设保甲局，保甲委员对维持地方安危具有责任。这可以从三个方面来看，一是委员参与地方临时性的军事行动。如咸丰四年(1854)十月，杨漋喜之乱期间，巴县保甲委员多次到巴县与綦江交界的接龙场，和地方团首、绅粮一起筹划防堵事宜。二是参与一些年度的或例行的维持地方秩序活动。光绪十二年，巴县举行科举府试，同时“各街坊时有匿名揭帖，混言打教安民”，地方秩序紧张，川东道令巴县白市驿县丞兼充保甲局委员，“以期周密”。每年的冬防都是地方治安的重点，光绪三十二年十一月初六日，重庆府给巴县“札”文称，“照得郡城下七厢地方，街道冲繁，人民嚣杂，当此冬令防范吃紧之时，若不严密清查，诚恐不逞滋事，宵小公行”，要求“该局委员一人昼夜梭巡”。三是委员直接参与州县以下层级社会治安的管理。光绪二十七年，巴县改革县城的治安管理体制，废除坊差及与之适应的坊厢，将县城分为若干区，由委员分区负责，要求委员“每夜自上灯起在坊厢帮查至一点钟止，以后时刻仍责成本坊委员经理”。这为后来警察分区办理警政奠定了基础。
再来看厘金委员。清代厘金的征收方式，一般认为有两种方式：一是商人包征，一是官征。这两种征收方式在清代的巴县同时存在，即老厘局征收的老厘和新厘局征收的新厘，“老厘于货厘进关报数销售后认缴，新厘则专征过道，设局派员经征，并于唐家沱、回龙石、香国寺三处各设查验分卡”。老厘局最初由巴县的八省客长负责，后改归委员经管，而新厘局则一开始便由委员负责。老厘局年征厘金约在4-6万两之间，大致四成留在巴县供保甲局开销，六成运解省城作为全省筹办军饷之用；新厘金则全部作为巴县保甲团练局的经费。
光绪十七年，重庆开埠，海关开关，厘金局委员开始兼办洋务，“查商人领有子口单照货物运入内地或由内地运至重庆，每每与应完常关厘金货物夹杂装运。自应由回龙石香国寺子口卡员与货厘卡员互相稽查，分别办理……是以新厘局员候补知县胡牧良生亦应令其兼查重庆关子口事务”。光绪十九年，重庆老厘局委员秦承恩亦曾经奉令兼办洋务。
我们可以发现，渝城保甲局委员最初是以州县官员的协助者的形象出现的，和知县一道处理地方治安问题。随着光绪二十七年巴县废除坊厢体制，保甲委员分割了知县对坊厢治安管理的权力。厘金是咸丰以后地方军事化后出现的新税种，不在中央政府认可的赋税之列。当然，厘金委员的职责是原来州县官员未有的职责，并没有分割州县官员既有的赋税征收职责。但由于厘金征收数量的庞大，一定程度上弱化了州县官员在赋税征收方面的权力。
作为国家官僚体系的一部分，与知县等印官一样，政府十分注重对委员工作的考核和检查。对于厘金局委员来说，考核标准便是每年或每月的厘金征收数量。光绪二十六年巴县三个厘卡厘金征收数量，香国寺最多，回龙石次之，香国寺厘卡委员何德平获得“酌委优缺”的奖励。宣统时期，四川地方当局每月都要发布一次全省委员的考核情况，如宣统元年八月，四川总督赵尔巽开具的一份停委名单中，有五名委员因种种原因被停职，其中有四名为厘金委员，名单如下。
补用通判九章，卸署重庆新老厘局，短收，停委一年，记大过二次、常过五次。宣统元年五月初六日奉文。
候补知县景方晟，卸署泸州土税分局，短收，停委一年，记大过四次。宣统元年五月初八日奉文。
另补知县丁惠徵，卸署江漳厘局，短收，停委一年。宣统元年五月初八日奉文。
补用巡检胡恩镐，卸署资阳土税分卡，短收，停委二年，记大过四次。宣统元年五月初十日奉文。
对保甲委员来说，则主要看其任职期间当地的社会治安状况。光绪二十四年，重庆保甲总局保甲分查委员严泽因“办事不妥”被记大过三次。光绪二十六年闰八月，大河委员沈步曾的家丁傅益廷“纠集会匪，设筵敛资”，沈委员“管束不严，咎已难辞，更敢扶同徇隐，尤属非是”，被“撤差记过停委二年，用示惩儆”。在前面由总督赵尔巽开具的停委名单中，也有一名保甲委员通判毛鹤年因事被“停委三年，记大过二次。”
委员上司还十分注重对委员日常工作的检查。光绪二十九年十二月廿日晚，川东道派人夜访，所有渝城内仅有黉学码头八省公所一处有委员在巡查，其余各地如翠微、永平、太安、金紫等门均没有委员在现场。川东道给黉学码头的委员记大功三次，并奖励白银二两；对不在岗的委员给予记大过三次并罚银二两的惩罚。
考核结果对这些候补官员获得下一次差委有着重要影响。宣统二年七月十八日，四川总督在一份札文中称，对“停委”的候补官员，“省内外各署局，不得任意委用”；“凡有撤任、撤差及在差缺上曾记大过两次以上之员，由原请惩处之署局开列事由，与停委各员一并按月详报本督部堂察核”，“撤任撤差者，一年以内不准另派差缺，记大过两次以上者，半年内不准另派差缺。如果有特别苦差，委之效力抵过，或人地实属相需，亦须一面商明原请惩处之署局，一面声叙案由，详由本督部堂核准，方能下委。”
档案材料中记载了大量因办理不善而被撤职的委员的案例。同治二年二月，四川总督骆秉章将候补知县、重庆厘金局委员王言铨以“盘验搜罗过于琐屑，以致舆论沸腾，致别事端，实属办理不善”，交部议处。光绪十四年，渝城保甲局总办徐宝成、“萎靡不振”的帮办陆惠畴因办事贻误被撤，“听候查办”。
委员由督抚或道台委任，这表明他们与衙门书差不同，并不属于知县的属吏。委员上任之前，委任的机构会向州县发一札文告知，如同治六年，川东道委任张蕴华为渝城总查九门委员，特向巴县发去札文告知。而委员有时也会向知县发一移文，报知上任之事，希望以后能与知县合作共事。如宣统元年八月初一，渝城盐厘局兼土税厘局委员，补用县正堂王李给时任巴县正堂周庆壬的移文，“照得敝委员案奉督宪赵檄，委办理渝城盐厘局务等因，奉此。兹于宣统元年八月二十九日到局接管，除通报外，相应备文移知。为此合移贵县，请烦知照”。
在具体的政令执行中，印官与委官都具有相同的职责。宣统二年十二月，为了密查革命党人利用长江水道偷运军火入川，四川总督给“嘉定厘局黄守、叙州宜宾厘局叶令、泸州澄溪口傅丞、草鞋沱孙令、重庆朱道、厘局张道、万县厘局赵令、夔州厘局冷道”发去了湖广总督转来的密电，称革命党人从上海通过武汉密运了一批军火到四川，均藏在药材内，要求上述各官留心细查。
委员只负责具体行政事务的办理，涉及政令宣告、犯罪嫌疑人的逮捕，委员则必须向县令发文，请求其协助办理。同治八年二月巴县太善坊发生火灾，烧毁房屋数间，烧死居民一人。火灾发生以后，太善坊保正严洪兴与驻防总役张彪并没有立即上报并组织人员灭火，保甲团练局丁姓委员建议巴县县令提讯二人并严加责革。光绪二十四年初，巴县办理水会，征收房捐，但“各坊监保纷纷藉口收取维艰，仍然观望”，重庆保甲局刘、吴二委员给巴县县令发去移文，希望县令能饬令各坊监正按章办理，征收房捐。
有的委员，如经征局委员，由于掌握了地方的税收大权，连地方知县都不得不对其敬畏三分。光绪三十四年，四川剑州士绅因该州经征委员蒋中袒护家人，在该地“设立公案”“穷搜滥罚”，向该州知州提告，未想“州牧畏其挟势排挤，不敢主张公道”。
光绪中后期，委员与知县等印官的关系逐渐紧张。光绪三十四年，四川总督发布了有关吏治的三十条，其中就专条谈到了委员与地方官员的关系，希望“印委和衷共济”。该条例说，新政以后，地方公事越来越多，委派委员办事是不得已之事，委员的工作“非地方官照料帮助，万不能呼应灵通”，但实际工作中，有的印官“恐碍自己利权，或明知当办而□其不出于己意，一经他人禀请，或经上司委办，即以委员为多事，非多方阻梗，装聋作哑，不闻不问，甚至故出违言，启愚民之哄闹，以坐委员办理不善之咎，如此掣肘委员，何事能办？”要求印官配合委员完成新政事务，“如委员果有不是，准其密禀撤换，若酿至打局伤人，地方官总不能辞咎”。
五、结论
咸同以后，清代委员官制从最初因事设置的临时性差遣演变为有任期限制、主导某一州县公局事务和临时性差遣并存的局面。委员制度的演变与捐纳的泛滥、州县公局的广泛兴起有着密切关系，时人有此描述，“于是各省捐局书办，各衙门幕友官亲，甚至长随门印，皆就地捐输。一邀恩叙，即作委员。”各州县的公局，特别是保甲局和厘金局为委员提供了大量的工作职位。
这些通过捐纳出身的候补官员，他们的官僚生涯往往从最下层的职位开始，虽然有的候补官员通过不断地捐输，希望能够早日获得“正印官”的职位，但我们发现，大多数捐纳者终其一生都未能获授印官之职。而各类公局的委员则提供了安置候补官员的职位。
从州县行政的角度看，保甲委员从咸同时期协助州县维护地方安危，到光绪后期成为州县坊厢治安管控的责任者。厘金委员则分割了州县对地方赋税征收的垄断权。委员将国家权力在地方社会上的触角延伸到州县以下，实现了“皇权下县”，客观上加强了政府对地方社会的控制，强化了国家对地方资源的动员和掌控能力。更为重要的是，委员不是州县官员的下属，而是同僚，这打破了州县官员在地方的权力垄断地位，他们共同对地方的安危、赋税负责，也为新政时期的州县行政改革打下了一定的基础。
① 参见许大龄：《明清史论集》，北京：北京大学出版社，2000年；伍跃：《中国的捐纳制度与社会》，南京：江苏人民出版社，2013年；肖宗志：《候补文官群体与晚清政治》，成都：四川出版集团、巴蜀书社，2007年。
② 《南部县正堂张盐房呈为签役速传茶商张钟兴应先光绪七年分茶课税羡截票息银两随签赴县以凭面谕的签》，《南部档案》1-8-54-514，南充市档案馆藏。类似的差遣候补官员进行催征、解粮、督办军火的事件在清代巴县、南部档案中大量记载，如《南部档案》1-9-49-486卷记载了署四川布政使司游智开按照一府一名委员的方式，差遣候补官员前往各府稽查仓政之事。不一一赘述。
③ 伍跃：《中国的捐纳制度与社会》，第225页。
④ ⑨ 周询：《蜀海丛谈》，成都：巴蜀书社，1986年，第142、143、143、16、159、16页。
⑤ 陈夔龙：《梦蕉亭杂记》卷2，北京：中华书局，2007年，第99页。
⑥ 《庚辰李君听斋寿序》，刘愚：《醒予山房文存》卷11，第40页下，同治四年续刻本。
⑦ 《大清十朝圣训·穆宗毅皇帝圣训》(一)，卷28，用人，第3页上，台北：文海出版社影印本，1965年。
⑧ 欧阳昱：《见闻琐录》，长沙：岳麓书社，1986年，第47、47、46-47、47页。
⑩ 刘愚：《何有录》，无具体刊刻时间，国家图书馆藏本，第24页上-下、第11页上-14页下、第11页上-14页下。
直隶布政使王廉：《时局日艰挽回宜早敬拟自强八要折》，光绪二十二年二月初六，军机处录副全宗，光绪朝内政类，第5614卷，第80号文，中国第一历史档案馆藏。转引自关晓红：《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》，北京：三联书店，2014年，第105页。
笔者查阅了清代南部县档案，相较于政务和商务繁忙的巴县，清中后期南部县的公局体系较为简单，因该县为食盐生产县份，设有南部盐厘总局，委员由候补官员充任。
张仲礼和日本学者岩井茂树均注意到了这一转变过程，张仲礼认为，“在早期厘金征收由绅士控制，虽然后来在许多地方，半官方的厘金委员开始控制了厘金的征收。”(张仲礼：《中国绅士——关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》，上海：上海社会科学出版社，1991年，第72-73页。)岩井茂树称，“光绪元年规定，须全部任命委员，不得与当地绅士有联系”。(岩井茂树：《中国近代财政史研究》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第119页。)
《巴县札委监保正和查办户口以及渝城坊厢监保街道总册和公烟馆底簿清册卷》，6-6-927。(此后凡是这种格式的注，均出自清代巴县档案，该档案现藏于四川省档案馆。按照四川省档案馆对巴县档案的整理归类，第一个6为巴县档案的代码，第二个6为光绪朝的代码，其他朝代，如顺治、康熙、雍正、乾隆朝编为1，嘉庆朝为2，道光朝为3，咸丰朝为4，5为同治朝。第三个数据是具体的案卷号，如147号就是咸丰朝的147卷。第四个数据是案卷里面的页码号，此数据为档案工作人员自编，有些卷宗较少的，工作人员就未编页码。笔者在引用过程中针对此一部分，也未具体写出页码，但这并不影响有兴趣的读者日后据此查阅原始档案。)
《道府各宪札知巴县札委张蕴华丁寿臻徐薄等为街道总查城门委员卷》，6-5-30。
《奉川东道札知巴县札委总查九门和总查街道委员卷》，6-6-179。
《督道府川东保甲局重庆府城保甲总局等撤惩札委调署渝城所辖各门坊厢等保甲巡查各员卷》，6-6-182。
《巴县令王臣福移交任内经管城垣监狱各案及各项银两数目清册卷》，6-5-39。
《道府札委调署渝城各坊厢等保甲巡查各员卷》，6-6-181。
《重庆府札知巴县旨饬各将军督抚保荐属员严杜徇私滥保及因劳绩保请引见照章办理文》，6-6-50。
《重庆府札知巴县保荐人才冒滥甚多应切实甄别考察裁撤去留整饬吏治等情卷》，6-6-67。
《重庆府札巴县吏部咨人员保举察核汰除冗员疏通雍积翰林人员等文件》，6-6-53。
《川东道重庆府札巴县按察使改复同通州县论文章程饬将出身履历等开折查核卷》，6-6-38。
《川东土税总局札江巴土税分局转饬各局分移各付委员填报详细履历文》，6-6-176。
《重庆府札知巴县渝城差员委用章程文》，6-6-187。
按照捐纳制度的规定，报捐者在捐纳后，要亲自到户部换领“户部执照”，然后到吏部验照注册，取得参加铨选资格。这一过程对报捐者来说较为繁琐，后由银号、票号等机构代办。对此过程的介绍详见伍跃：《中国的捐纳制度与社会》，第82-118页。
《重庆老货厘局委员黄兴遽家丁陈顺报明家主病故一案》，6-6-164。
巡检的四大职责：每逢朔望宣讲圣谕广训；严拿匪徒，查禁赌博及一切私宰酗酒等危害地方安危之事；稽查人口与田赋征收；地方遇有民间口角及时弹压处理。
《重庆府札巴县木洞镇巡检黄毓麟六年俸满速起文由县验看加具考语亲賫来府查考及巴县遵札办理卷》，6-5-34。
《重庆府转饬四川设立课吏馆考核人才札》，光绪三十年三月初七日，《四川档案史料》1984年第1期，第54页。
《道府川东保甲局等札委调署渝城保甲局及各门坊厢等保甲巡查各员卷》，6-6-185。
《川东道札知巴县撤委渝城保甲局委员卷》，6-6-180。
《川东道各局札委调署所辖盐厘土药税货厘新厘等局卡各员到任视事卷》，6-6-168。
向楚主编：民国《巴县志》卷九下，《官师列传·清政绩》，第17页。
《布政使司批泸州经征局委员霍牧勤炜禀报开征局日期及办法情形一案文》，《四川官报》1908年第28期，公牍，第36页。
《督宪札厘金总局奉委各员尅日到差文》，《四川官报》宣统元年第20期，公牍，第32-33页。
《重庆府机委调署撤换渝城各门坊厢等保甲巡查各员卷》，6-6-186-10。
隗灜涛、赵清编：《四川辛亥革命史料》上，成都：四川人民出版社，1981年，第101页。
《王言铨抽收厘金不善交部议处川厘总局札巴县钦遵查照卷》，6-5-485。
《巴县申解历年摊捐渝城差员帮费各银两等情卷》，6-6-5195。
费孝通：《基层行政的僵化》，收入《乡土重建》，《费孝通文集》第4卷，北京：群言出版社，1999年，第337-338页。此一观点近年来受到学界的诸多质疑，如魏光奇认为在清代广东等地区存在佐杂分管辖区的现象，意味着州县之下划分了行政区，打开了“皇权不下县”体制的缺口(魏光奇：《清代“乡地”制度考略》，《北京师范大学学报》(社科版)2007年第5期)，持类似观点的还有张研。胡恒对清代县以下的职官体系进行考察后认为，在州县行政机构中，除了知县等正印官外，还存在包括州同、县丞、主簿、训导、教谕、驿丞等佐贰官分防乡间，实现国家权力向乡村的渗透(胡恒：《皇权不下县？清代县辖政区与基层社会治理》，北京：北京师范大学出版社，2015年，第308-315页)。
《四川款目说明书》，中央财经大学图书馆辑：《清末民国财政史料辑刊补编》第1册，第27页下，北京：国家图书馆出版社，2008年。
《重庆府行知巴县宣统元年四月至七月份存记停委人员名单卷》，6-7-117。
《督宪札饬各署局因案停委撤任撤差记大过各员不得任意委任文》，《四川官报》宣统二年第19期，公牍，第47-48页。
《吴序堂等窃名冒称团练有功恳优奖被禀及王言铨抽收厘金不善交部议处川厘总局札巴县钦遵查照卷》，6-5-57。
《渝城盐厘局王李奉委办理渝城盐厘局务分别移知巴县卷》，6-7-1087。
四川省档案馆编：《四川保路运动档案选编》，成都：四川人民出版社，1981年，第46页。
《正堂王为渝城保甲局移请提究保正捕总严洪光等至巴县案》，6-5-15398。
《巴县札饬杨柳坊里监保等按期收缴水会钱赴局呈缴发商生息文》，6-6-1839。
光绪三十四年，四川对州县的税收征收体制进行改革，“除地丁、津贴、捐输暂归州县经征外，所有税契、肉厘、酒税、油捐，统归经征分局委员经征”(《四川官报》奏议《督宪奏设局试办经征事宜折》， 1908年第32期，第23-26页)，试图建立州县财政收支两条线，剥夺了州县官员部分征收的权力，由各县的经征局向州县官员转移支付行政经费。更详细的情况参见拙文《清末四川经征局的设置与州县财政改革》，《华中师范大学学报》(人文社科版)2018年第1期。
《剑州经征委员之横》，《蜀报》1910年第1卷第3期，纪事·本省纪事，第78页。
《川督札整顿吏治三十条办法通饬各属遵照办理卷》，6-6-83。亦参见《四川官报》公牍《督宪通饬各属整顿吏治文》，1908年第18期，39-53页。
毛祥麟：《墨余录》，上海：上海古籍出版社，1985年，第212-213页。
〔中图分类号〕K25
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-4769(2020)06-0170-11
〔基金项目〕国家社会科学基金重大招标项目“湖广填四川”移民墓葬碑刻数据库建设及其乡村社会研究(17ZDA188)
〔作者简介〕梁勇，厦门大学人文学院历史系、厦门大学民间历史文献研究中心教授，福建厦门 361005。
(责任编辑：许丽梅)
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