宅基地使用权抵押贷款：实践模式与治理机制
宅基地使用权抵押贷款：实践模式与治理机制韩文龙 朱 杰
〔摘要〕 我国宅基地使用权抵押贷款还处于初步探索阶段，面临着担保难、抵押难、风险大等困境。在重新审视宅基地使用权抵押贷款制度变迁历程基础上构造一个实施主体-实现机制-经济绩效考察的理论分析框架，进而对内嵌于政府主导型、金融机构主导型和农民自主型三种不同的现实探索模式进行比较研究，发现宅基地使用权抵押贷款制度的创新与实施为推动乡村治理现代化进程提供了动力，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。透视宅基地使用权抵押贷款，其主体应该是农民和金融机构，而政府应当发挥辅助作用，尤其在市场发育完善的地区更应当充分发挥农民和金融机构在博弈中的作用，政府只作为“守夜人”负责规范和监督各方主体的行为，这样能产生更大的经济绩效。未来宅基地使用权抵押贷款制度的路径依赖的强化方向应是如此。
〔关键词〕 宅基地使用权；三权分置；抵押贷款；实践模式；治理机制；“主体-机制-绩效”
一、文献回顾及问题的提出
宅基地“三权”分置是我国农村土地制度的又一次重大变革。宅基地“三权”分置有利于解决部分农村宅基地闲置问题，也有利于实现农民市民化过程中的土地财产权利。宅基地“三权”分置的重点是探索放活使用权机制，而宅基地使用权的抵押贷款则是实现宅基地使用权经济价值的重要途径。
截至2018年末，我国农村常住人口为5.64亿，相比2005年减少1.81亿①，但农村住宅面积从2005-2017年却增加了0.46亿平方米。②关于宅基地问题，已有的探讨表明，一方面伴随着城乡一体化进程加深，亿万农民工“离土离乡”涌入城市③，在促进城市工业化发展的同时导致农村宅基地大量闲置④；另一方面农村居住人口对宅基地的需求与宅基地供给之间的缺口不断扩大，以致宅基地的利用效率低下⑤，但要彻底解决宅基地的问题需要打破宅基地不能抵押之法律困境，破除传统贷款模式缺少抵押物之窘境，提高宅基地的利用效率，释放其潜在价值，使农户和集体从中获得大量增值收益，才能为农业生产和乡村人居环境改善提供资金保障。⑥针对这一问题，2015年12月27日，十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定授权天津市蓟县等59 个试点县(市、区)在试点期间暂停执行集体所有的宅基地使用权不得抵押贷款的原有规定⑦，由此拉开了宅基地使用权抵押贷款之序幕。2016年3月，国土资源部、住房和城乡建设部以及财政部三部联合印发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，从而为宅基地使用权抵押贷款提供了制度基础。⑧2018年中央一号文件提出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策⑨，适度放活宅基地和农民房屋财产权,放开其在使用权流转上的限制⑩，此举在赋予农民更多财产权利的同时也表明中央高度重视宅基地抵押贷款在制度与实践层面的创新。近几年来，学术界对宅基地抵押贷款的探讨层出不穷，但主要聚焦于以下几方面：一是宅基地抵押贷款在试点区域的“解禁”提高了农民的生产性资金来源，使宅基地的利用效率更加高效，不仅盘活了农村的资源、资金、资产，也在逐渐加快实现农业现代化、规模化生产经营模式的步伐。二是宅基地使用权的抵押贷款是中央针对当前农村金融发展缓慢而进行的一次大胆尝试，但是需要处理好宅基地之于农民的社会保障功能与宅基地金融化之间的关系，只能在平衡宅基地多种功能变迁的基础上才能逐步推进宅基地市场化,因为一旦农民的权利受到损害，便是与国家实行宅基地抵押贷款政策的初衷背道而驰。三是相比于承包地经营权的抵押贷款而言，学界对宅基地使用权的抵押贷款研究相对较少，金融机构的抵押贷款体系也不太健全，存在“融资难”“担保难”“抵押难”等一系列问题。此外，关于“房随地走”还是“房地一致”以及抵押过程中存在的抵押主客体模糊性等问题学术界尚存在颇多争议，这些问题都成为宅基地使用权抵押贷款道路上的绊脚石。
从现有文献看，由于学术界对宅基地使用权抵押贷款的研究过于分散，并且相对于承包地经营权抵押贷款在制度上的设计较为滞后，宅基地使用权抵押贷款探索仍有待进一步。当前宅基地使用权抵押贷款尽管已在全国各试点地区进行实践探索，但理论与实际操作之间存在矛盾。其一，在“解禁”区域虽然允许宅基地的经营权抵押贷款，但是在全国更大范围宅基地使用权是不能进行抵押贷款的，那么对这些不能享受政策的地区应实行怎样的政策以及在法律上进行怎样的修改值得思考；其二，在实际的抵押贷款过程中需要以宅基地确权为前提，但现阶段宅基地所有权、资格权、使用权的权利主体仍存在模糊性特征，那么确权之于抵押贷款尤为重要；其三，目前金融部门对于宅基地使用权抵押贷款模式的探索缺乏动力且创新性不足，那么应该采取怎样的实现模式，在保障农民权利的基础之上逐步建立与完善农村金融体系，为乡村振兴贡献一分力量也值得探索。
本文旨在总结前人研究基础上，深入剖析宅基地三权分置下宅基地使用权抵押贷款的困境，对比分析试点地区的实践案例，探索和总结宅基地使用权抵押贷款的改革经验，以期找到一条宅基地使用权抵押贷款的中国之道。
二、宅基地使用权抵押贷款面临的三重困境
1.宅基地使用权抵押贷款的现实必然性
宅基地使用权抵押贷款是解决农业、农村、农民优先发展资金困境的重要选择。在乡村振兴的大背景下，农村经济发展一直是掣肘我国经济发展的“短板”，要提高我国农村经济发展水平，加快农业现代化、规模化生产性经营步伐绝不可停滞，将以前“沉睡”的宅基地变“资产”为“资本”，便可挖出宅基地的潜在价值，增加在农业规模化生产经营过程中的资金来源，增强基层实践中探索创新模式的动力。同时相对于城市发达的金融市场，我国农村金融市场具有起步较晚、动力不足、发展缓慢等特征，推动宅基地使用权抵押贷款有助于打破目前农村金融发展瓶颈，建立和完善农村金融体系，逐步形成城乡金融体系一体化，实现乡村振兴。
宅基地使用权抵押贷款是增加农民财产性收入的重要途径。在工业化和城镇化的大背景下，大量农村劳动力涌入城市，一方面导致农村经济建设缺乏劳动力，农村经济发展疲软、动力不足，进一步扩大了城乡之间的差距；另一方面，由于农民为了追求更高的工资性收入进城务工，农村宅基地被长久搁置，农民从宅基地中获取的财产性收入相对于依靠承包地得到的财产性收入几乎为零。实行宅基地使用权抵押贷款，一是可以通过鼓励农民进行规模化经营，促进城市的资本流入农村以及大量的青壮年农民回流，增强农村自身“造血”能力，打破以前城乡资本单向流动格局，实现城乡资源的双向循环，促进城乡一体化的形成；二是践行十八届三中全会关于要探索增加农民财产性收入渠道的精神。宅基地是农民的重要财产之一，实现对其使用权的抵押贷款可以增加农民的土地财产权收益，提高农村人口的人均收入，缩小城乡之间的收入差距，逐步实现共同富裕。
2.宅基地使用权抵押贷款面临的三重困境
宅基地抵押贷款现阶段尚处于起步阶段，虽试点区域已在初步实施，但要在全国范围内推开仍需一段长时间的摸索。调研发现目前在实际融资过程中已凸显一些问题，尤其担保难、抵押难以及风险大成为宅基地使用权抵押贷款道路上的“拦路虎”，极大地增加了农民的融资难度。
首先是“担保难”。现阶段农民要将宅基地使用权进行抵押融资若缺乏相应的担保人，银行等金融机构是不会给予农民贷款的，故在抵押贷款过程中担保人扮演着重要的角色。但由于实际操作过程中担保环节存在一些问题，比如，担保人的选定，对于金融机构而言，越是具有公信力同时具有偿还贷款能力的主体越可能成为担保人，但这些主体为了避免因融资过程出现纠纷带来麻烦因而通常是不肯担保的。缺乏优质的担保人，导致农民融资受阻。对于一些急切需要担保资金进行生产性经营的农民而言，获得担保人的担保同样也是非常困难的，且实践中还存在寻租的可能，无形地增加其抵押贷款成本，从而减少了抵押贷款的发生率。
其次是“抵押难”。农民进行宅基地使用权抵押贷款的目的是为了获得担保资金，而对于金融机构而言抵押对象必须是产权明晰的和权属分明的，但是目前宅基地制度还存在诸如产权混乱、监督机制缺失等一系列问题，也缺少专业的宅基地使用权评估机构，不能对不同类型的宅基地进行准确的价格评估，从而导致抵押贷款工作难以进行，农民实际获得的担保资金也大幅减少。另一方面对抵押贷款标的物尚有争议。由于是将农民的宅基地使用权进行抵押融资，按理抵押物应当是宅基地使用权，但是目前学术界对于是否将宅基地之上的房屋一并算入抵押物，即究竟遵循“房地一致”还是“房地分离”的原则是有分歧的。
最后是“风险大”。当前农村抵押贷款市场抗风险能力较弱，风险分散机制不健全，有可能出现农民获得担保后由于经营不善导致亏损不能定期偿还贷款，或者部分人获得宅基地使用权后，在以其抵押贷款的过程中做出一些有损资格人、担保人利益的事情，而农村金融市场起步较晚且不完善，难以解决上述问题，使得有关抵押贷款的程序繁琐、审查严厉，导致真正有贷款需求的农民望而却步。其二，宅基地使用权抵押贷款本质上是将宅基地金融化，但是将固定资产与市场进行对接显然增大了宅基地面临的风险，农民随时都有失去宅基地的可能；同时，宅基地自古以来就是农民的安身立命之本，是农民最后的居住保障，具有特定的社会保障功能，将宅基地使用权进行抵押贷款，追求灵活运用“沉睡资本”与稳定农民居所二者之间存在不可调和的矛盾。除此之外，以医疗保险、养老保险、社会救助等为主要内容的社会保障体系不健全也削弱了农民面对抵押贷款风险的能力，增大了宅基地使用权抵押贷款政策的执行难度。
图1 宅基地使用权抵押贷款风险
三、基于“主体-机制-绩效”的理论分析框架
宅基地使用权抵押贷款制度无疑是国家在农地层面上的一项重要制度创新，不仅解除了以往对于宅基地的制度路径依赖，实现了宅基地制度变迁，也更加符合当前不断提高的生产力水平和各方主体的利益诉求。布莱恩·阿瑟(W.Brian Arthur)认为微小的历史事件可能会导致一种技术在与另一种技术的竞争中胜出，并不断地进行自我强化，出现锁入和路径依赖，即一些微小事件的结果以及机会环境能决定结局，并且结局一旦出现，便会产生一条特定的路径。进一步的，诺斯认为路径依赖性是分析长期经济变迁的关键，在其《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，诺斯对路径依赖理论进行了阐释，认为制度变迁存在着自我不断增强或者正反馈机制，一旦走上某种路径，则以后这条路径会得到不断的强化，从而形成对制度变迁的轨迹依赖。而制度一旦产生并沿着某条路径走下去最终形成路径依赖后，一旦该条路径不再符合各主体的利益诉求，或者是打破了各方谈判的平衡，便会阻碍经济增长，各主体则因此会重新进行谈判，寻求一种新的制度，即制度变迁，其中制度变迁的成本和收益对比是促进或推迟制度变迁的关键性因素。进一步的，诺斯指出制度之所以被创新，是由于以前的制度安排不能满足主体对潜在利益的获取，需要寻求一种新的制度安排，而制度变迁的来源是相对价格的变化和偏好的改变，其中相对价格的变化是最重要的因素，在他看来要素价格比率、信息成本、技术等变化都属于这个范畴。实践中由相对价格和偏好所引起的制度变迁大多具有渐进性特性，很难一蹴而就，而是一个持续过程，所以构建变迁实施主体-实现机制-经济绩效考察这一理论分析框架对于本文接下来将进行的比较研究尤为重要。一是制度变迁的实施主体。制度是一个社会的博弈规则，是人为设计的用以减少不确定性、规范人们行为的准则。在制度的框架内个人、企业、组织、团体等都受其约束，从而构成了制度变迁的实施主体，正是由于这些主体间的博弈力量发生改变加之相对价格发生变化从而导致制度创新，各主体之间通过重新谈判、博弈，达到新的平衡。但是谈判中各主体的力量并不是均等的，在谈判中所起的作用也不尽相同，获取潜在收益的机会当然也不一致。二是制度变迁的实现机制。不同的社会、组织、团体乃至组织内部制度变迁的实现机制千差万别，而制度变迁的实现机制主要取决于报酬递增和以交易费用为特征的不完全市场，因此便有可能促使国家从宏观层面出台新的政策。对不同地区而言，由于报酬递增速率、交易费用、市场环境各异，从而导致实现的机制会有所差别。三是经济绩效考察。制度对于经济绩效的影响是无可争议的，制度的变迁决定社会的演化方式，而长期经济绩效会受到不同演化方式的影响，因此评价一项制度的好坏或者其路径的正确与否，经济绩效考察是重要的衡量指标之一。
审视我国的农地制度改革，相对于承包地、林地、集体经营性建设用地，宅基地的制度创新是比较缓慢的，尤其是在中央出台宅基地使用权抵押贷款试点方案之前，宅基地制度已有了很强的路径依赖性，宅基地流转被严明禁止。随着相对价格的变化，这里主要是指土地-劳动和劳动-资本的比率以及技术的变化等，倒逼宅基地制度进行创新成为必然。2015年关于宅基地使用权抵押贷款试点文件的出台标志着宅基地制度新一轮变迁的开始。根据2016年《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》与2018年中央一号文件，宅基地使用权抵押贷款制度将遵循渐进变迁的路径依赖特性，且在宅基地使用权抵押贷款制度这条路径上会不断强化。对于该制度变迁过程的分析显然是优化制度的重要抓手。本文认为将实施主体-实现机制-经济绩效考察这一理论框架嵌入宅基地使用权抵押贷款制度分析，对于优化宅基地制度、提升经济绩效尤其重要。
图2 宅基地使用权抵押贷款理论分析框架
一是实施主体。制度变迁是各方主体间博弈的结果，宅基地使用权抵押贷款制度创新同样也是利益各方博弈的产物，由于农民、村集体、银行、地方政府等均参与博弈，每个主体的力量并不相同，因而在谈判中的地位和作用不尽相同。但是进行公平、公正博弈的前提应是明确产权权利主体，即明确各方实施主体的权利是制度创新的基础。
二是实现机制。由于交易费用的存在，不同的权利界定和分配将导致不同效益的资源配置，加之宅基地抵押贷款制度具体实施过程中所面临的外部环境各异，致使制度变迁的实现机制不同，包括担保机制、抵押机制和风险分散机制均不相同。①担保机制，担保机制是宅基地使用权抵押贷款过程中一个重要的环节，如前所述若没有担保人的存在，宅基地使用权的抵押融资很难顺利开展。目前的担保人大多为政府、合作社抑或是金融机构，在抵押过程中担保人起着“中间人”的作用，一方面是为抵押主体进行担保使其获得所需的担保资金；另一方面具有公信力和资金实力的担保人可以使银行等金融机构在放贷时减少顾虑，安心放贷。在当前宅基地使用权抵押贷款深入推进过程中可适当扩大担保人的范围，以便让更多需要资金的农民能够获得贷款。②抵押机制，在宅基地使用权的抵押贷款过程中对其抵押的主体、客体进行明确规定尤其重要。宅基地使用权抵押贷款的主体应是具有资金需求且符合条件的农民，譬如从事规模化经营的农业大户、小微企业主、农村个体工商户等；客体应是宅基地使用权以及宅基地之上的房屋，这其中涉及对宅基地与房屋的定价，因此相应的价格评估体系也需要建立，以便对抵押贷款的宅基地使用权和房屋进行准确的市场定价，减少抵押贷款过程中的信息不对称，确保公平、公正。③风险分散机制，风险分散体系的建立是宅基地使用权抵押贷款的重要保障。宅基地使用权抵押融资尚处于实践的初步阶段，有大量的不确定的风险存在。而风险分散机制诸如风险保障基金、社会保障体系等的建立与完善能够很好地防御农民失地、担保人利益受损、金融机构坏账等风险，使得抵押贷款能够顺畅进行，活跃农村金融市场。
三是经济绩效考察。制度对经济绩效具有不可磨灭的影响，不同的制度变迁实现机制或曰不同的制度演化方式会使得经济绩效出现差异。在不同地区进行的宅基地使用权抵押贷款试点，由于主体力量、实现机制不同，各地区的经济绩效也呈现差别；而对经济绩效的考察会反过来对制度的改善与强化起到至关重要的作用。本文接下来选取三个抵押贷款实践比较成功的案例，运用实施主体-实现机制-经济绩效考察理论框架做一个全面深入的对比分析，以期总结提炼相关经验，为宅基地经营权抵押贷款实践提供理论指导。
四、“主体-机制-绩效”视角下三种实践模式的比较分析
1.宅基地经营权抵押贷款的三种实践模式
当前宅基地经营权抵押贷款在实践中主要存在政府主导型、金融机构主导型、农民自主型三种模式。
推行政府主导型的平罗县地处宁夏平原北部，有将近30万人口，农村人口约占50%。全县共有宅基地面积6.3万亩，其中有1.4万亩处于闲置状态，农村人口老龄化、村庄空心化、年轻劳动力异化现象特别严重。早在2015年平罗县便进行了宅基地使用权抵押贷款探索，经过几年的实践形成了比较完善的制度变迁路径。一是实施主体。首先由政府对宅基地进行确权颁证，2017年对宅基地的确权颁证率达到96%，由此明确农民的宅基地使用权。然后再由平罗县财政、司法等部门牵头，各金融机构参与、合作，在此基础上开启宅基地的抵押贷款政策。二是实现机制。主要包括担保机制、抵押机制、风险分解机制。①担保机制，主要是成立农村融资性担保公司作为宅基地使用权抵押贷款的担保人；②抵押机制，平罗县人民政府2016年8月发布的《平罗县农村产权抵押贷款管理暂行办法》中明确规定抵押贷款对象为符合农村产权抵押贷款申请条件的自然人或各类农业经营主体法人；农村产权抵押范围包括土地承包经营权、流转经营权、农民住房财产权(宅基地使用权、房屋所有权)、农村林权等。对产权价值的评估办法是，20万元以下的由借款当事人和信贷人员协商评估，20万元以上的由借款人选择具备县级及以上资质的专业评估组织或机构进行评估；③风险分散机制，一方面建立宅基地使用权抵押贷款风险防范机制，由县财政局出资1000万元用作抵押贷款风险基金；另一方面建立风险预警机制，由金融机构加强对抵押贷款的风险排查，并对贷款主体进行经营状况监督，准确掌握贷款过程中的风险信息，强化对风险的全程管理。三是经济绩效考察。平罗县经过几年的宅基地使用权抵押贷款实践探索已经取得不俗的成绩，截至2018年11月全县共办理住房财产权抵押贷款293笔计1288.6万元。农民利用担保资金发展农产品加工流通、农家乐餐饮服务等二、三产业，既增加了收入，也提高了农村经济发展水平。
推行金融机构主导型的泸县位于四川南部一个偏远地区，农村空心化非常严重，全县共有109万人，其中有93万农村人口，占比约90%，是典型的农业大县。该县的农村宅基地面积超过24万亩，截至2015年大约有4万宗宅基地被搁置，共约3.23万亩。2015年12月泸县被选入宅基地使用权抵押贷款试点地区，现已逐渐形成一套系统的宅基地使用权抵押贷款制度。一是实施主体。泸县的抵押贷款模式是以政府为辅，金融机构为主的一次改革探索。在泸县宅基地使用权抵押贷款“解禁”之后，中国农业银行泸州分行便积极与地方政府探讨共谋农民住房财产权抵押贷款事宜，全程参与相关方案的制定，同时在重点城镇开展先行试点。二是实现机制。包括①担保机制，由地方政府设立农业贷款担保公司作为农民抵押贷款的“担保人”；②抵押机制，在县政府出台的《泸县农民住房财产权抵押贷款试点实施方案》中规定，抵押贷款的主体是全县范围内的农村人口且无不良信用记录，抵押的客体为宅基地使用权和农民的住房使用权；同时建立评估体系，通过双方协商、专家测算、金融机构自定等方式，对宅基地使用权与住房使用权进行科学评估；③风险分散机制，由政府出资500万元设立风险补偿基金，与金融机构以5∶5的比例共同承担在抵押贷款过程中出现的损失。三是经济绩效考察。截至2018年11月，泸县共有234宗宅基地以及农村住房实现抵押贷款，宅基地抵押融资取得初步成效，贷款金额共计4197万元，宅基地使用权的财产性价值得到充分彰显，不仅增加了农民收入，也为实现乡村振兴提供了动力。
推行农民自主型的四川成都郫都区总面积约437万平方公里，总人口约55.86万，其中农村人口26.53万，占47.49%。郫都区的农村产权抵押融资起步较早，在2009年便对农村产权抵押融资进行“试水”，之后作为宅基地使用权抵押贷款的试点地区一直在不断探索，从而使制度不断得到强化。一是实施主体。郫都区的宅基地使用权抵押贷款是以农民为主导、政府和金融机构为辅的宅基地产权改革。该模式首先由有资金需求且符合条件的农民提出抵押申请，然后进行抵押借款合同签订，最后登记备案。二是实现机制。包括①担保机制，由政府投入1亿元资金建立政策性农村产权抵押融资担保平台，为农村产权抵质押融资提供信用担保；②抵押机制，郫都区出台的《郫县农村农民住房抵押宅基地使用权一并抵押登记实施办法(试行)》规定，抵押贷款的主体为家庭农场主、从事规模化经营的农业大户、小微企业主、农村个体工商户等，客体为权属明晰且没有任何限制的宅基地及其住房。同时在现行宅基地评估方式(银行内部评估、专业机构外部评估、双方协商评估)当中，农民可以自主地选择其中的一种；③风险分散机制，一方面制定由政府、惠农担保公司、金融机构等组成的风险分担机制，另一方面设立抵押融资风险保障基金，切实保护农民的合法权益。三是经济绩效考察。截至2018年9月共有44笔农村宅基地担保抵押发生，其土地总面积为3.6万余平方米，抵押的总金额达4477.69万元。农民在获得担保资金后主要将其用于生产型经营、旅游业、商业(商业和住宅两用)等，彻底盘活了全区的土地资源。
2.对不同实践模式的对比分析
上述三种模式都是在当前宅基地使用权抵押贷款起步阶段进行的大胆尝试，旨在放活宅基地使用权，探索多样化抵押贷款模式，彻底激发农村的“沉睡资本”。本文通过比较发现，这三种宅基地使用权抵押贷款的探索模式在实施主体、实现机制、经济绩效三方面各有异同。
其一实施主体。制度变迁是各方主体博弈的结果，明晰的产权划分，以及明确各主体的权利是宅基地使用权抵押贷款制度创新的先决条件。上述三种模式在对宅基地的确权颁证上具有同一性，均牢牢地把握了明晰宅基地“三权”是该制度实施的基准这一原则。但是，在制度变迁的多方博弈中因各主体的力量不同以及发挥的作用不均等，致使三种模式存在本质的差异。宁夏平罗的政府主导型模式是在政府主导下，各金融机构积极参与基础之上进行的，该模式下政府在制度创新的博弈中起主导作用且是主要力量，金融机构次之，这一点从政府连续发布文件明确宅基地使用权抵押贷款具体操作流程得以显现。四川泸县模式是以金融机构为主体的宅基地制度改革，在进行宅基地使用权抵押贷款的最初探索阶段，金融机构便积极参与政策讨论并做先期试点，随着改革的深入，金融机构扮演的角色也愈加重要，已在制度创新的博弈中起着至关重要的作用。成都郫都区的改革赋予了农民更多的自主权，充分发挥农民在制度变迁过程中的主导作用，因而是一场以农民为主的宅基地产权制度改革，其发起点是迫切需要担保资金的农民，由农民提出申请，然后双方签订抵押贷款合约，最后登记备案。
其二实现机制。①担保机制，三种模式都是通过成立担保公司或者由担保平台给予抵押贷款主体以信用担保，从而确保抵押贷款过程顺利进行；②抵押机制，三种机制都对抵押贷款的主体、客体以及客体价值评估做了明确规定，虽三种模式有细微差别，但核心内容是相同的，即主体为迫切需要资金的农民，客体为宅基地使用权以及宅基地之上的房屋，同时还设立了多种价值评估机构；③风险分散机制，在三种探索模式中政府都投入了一定的资金作为风险保障金用于预防在抵押贷款过程中可能出现的风险，但是平罗模式较其他两种模式多设立了一个风险预警机制，以掌握贷款过程中的风险信息并强化监督。从风险预警到风险保障，使得平罗模式的风险分散机制更加牢固。
其三经济绩效考察。制度之于经济绩效的作用是无可替代的。本质上制度产生的激励会影响各实施主体的行为，由于不同模式下各主体的力量及其所发挥的作用各异，加之制度的外部环境，譬如不完全市场、相对价格水平等在不同的地区呈现差异，最终产生的经济绩效也不尽相同。就上述三种模式看，成都郫都区的贷款金额最大，四川泸县次之，宁夏平罗最少。三地的贷款大多用于生产经营、旅游餐饮等二、三产业的发展，且贷款金额大更有利于盘活农地资源，也更有利于发展农村的二、三产业，从而有利于发展农村经济。但因市场环境不同所带来的经济绩效不一。成都郫都区和四川泸县相对于宁夏平罗的市场发展更完善，加之金融机构和农民在抵押贷款制度实施中起着更为突出的作用，所带来的经济绩效也更优。
表1 宅基地使用权抵押贷款三种实现模式对比
综上，透视宅基地使用权抵押贷款，其主体应该是农民和金融机构，而政府应当发挥辅助作用，在市场发育完善的地区尤其更应当充分发挥农民和金融机构在博弈中的作用，政府只作为“守夜人”负责规范和监督各方主体的行为，这样能产生更大的经济绩效。未来宅基地使用权抵押贷款制度的路径依赖的强化方向应是如此。
五、宅基地使用权抵押贷款的治理机制：重要性与内涵
1.宅基地抵押贷款制度与国家治理体系和治理能力现代化
十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，该《决定》提出要坚持和完善社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。理论与实践均表明，社会主义制度的完善与国家治理的现代化进程绝不是各自独立、相互静止的，相反，二者是相互作用、彼此优化、动态调整的。一方面，社会主义制度是国家运行的规范与准则，是国家本质的根本体现，国家通过制度设计、制度安排和制度实施对日常事务进行规范和管理，是构建现代化国家治理体系和提高治理能力的基石，但制度毕竟是动态调整的结晶，只有通过制度的不断优化才能提高国家在政治、经济、文化、生态等方面的水平，从而通过一系列的有效制度提高国家治理能力；另一方面，国家治理现代化是制度优化的外在表现，国家治理能力的优劣可以影响制度实施的效能，若国家治理能力低下，制度在执行过程中将很难充分发挥作用，制度效能也难得以体现，因此构建现代化的国家治理体系和提高国家治理能力是充分发挥制度效能的重要保障。从生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的辩证关系看，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力；经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。制度作为一种生产关系需要随着生产力的发展而不断完善。国家治理作为上层建筑的重要组成部分受经济基础的影响，且本质上受生产力水平所决定。生产力的发展水平是制度完善和推进国家治理体系及治理能力现代化的根本动力。总之，社会主义制度的完善和国家治理体系与治理能力现代化的推进是生产力发展的必然要求，二者随着生产力的不断发展进行动态调整，且相互影响，共同促进社会制度的进一步完善和国家治理体系、治理能力现代化进程向前推进。
而乡村作为国家不可或缺的部分，其内部治理与制度之间也存在相应的辩证关系。理顺治理与制度之间的关系，有利于社会主义制度的完善和现代化国家治理体系的推进以及治理能力的提升。我们不得不面对的事实是，乡村治理至今仍是国家治理的短板，且乡村制度不完善。究其根本原因在于乡村治理和乡村制度不适应当前农村生产力的发展水平，仍处在动态调整中，并且二者的调整力度、方向各异。譬如，近年来农村产权制度不断调整，宅基地使用权抵押贷款制度的产生即是乡村制度适应生产力发展的结果。然而乡村治理的现代化进程相对缓慢，乡村治理和乡村制度之间的相互促进作用难以充分发挥，甚至成为阻碍。分析目前阻碍乡村治理现代化的因素主要有三点：一是农村人口随着城市化进程的加快大量流失，致使治理主体缺少，这已成为掣肘乡村治理的主要因素；二是农村经济发展疲乏，尤其集体经济原地踏步，乡村日常治理因缺乏资金导致治理形式单一、效能低下；三是乡村治理和制度之间没有形成良好的互动效应，更多的是各自为政。通过审视乡村治理与宅基地使用权抵押贷款制度之间的内在逻辑不难发现，宅基地使用权抵押贷款制度的孕育而生能够有效地解决乡村治理面临的窘境，该制度的实施将有利于资金流向农村发展二、三产业，农民可以通过进工厂或办农家乐等形式实现充分就业，减少农村人口流失，而对外来新型经营主体的吸引将为乡村治理提供多元化的治理主体；其次，通过唤醒“沉睡”的宅基地资源，使资源变资产，可增加流向农村的资金流，促进农村二、三产业发展，提升集体经济和农民收入，为乡村治理提供经济基础；最后，宅基地抵押贷款制度的实施可以减少因宅基地归属问题或农民因贷款资金交易失败所导致的无家可归等纠纷，减少乡村治理中的阻力。另一方面，乡村治理的优化有利于宅基地抵押贷款制度的实施，通过对乡村政治、经济、文化、生态等的治理，有利于形成稳定的乡村社会，提高农民的素质，这反过来又有利于宅基地抵押贷款制度的实施。因此，乡村治理和宅基地抵押贷款制度呈现为一种双向的影响，通过动态调整，在适应农村生产力发展水平的基础上，宅基地抵押贷款制度可以促进乡村治理现代化进程，同时乡村治理的优化又可以促进宅基地抵押贷款制度的完善。总之，宅基地抵押贷款制度既是农村制度的组成部分，同样也是社会主义制度的一分子，理应通过加快乡村治理现代化进程，推进国家治理体系和治理能力现代化。
2.宅基地使用权抵押贷款的治理机制完善问题
完善宅基地使用权抵押贷款制度显然有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，然而现阶段宅基地抵押贷款制度仍面临许多问题亟待解决。近年来，全国各试点地区也在积极探索，寻求适应各地区情况的解决方案。从宏观层面分析，目前宅基地抵押贷款政策也需要完善与发展，尤其以下几方面：
首先，应完善产权治理机制。产权混乱是导致产权治理失效的主要因素。当前应加快宅基地的确权颁证，准确定位宅基地的使用权并还权赋能，有效地解决产权治理困境。确权颁证对于宅基地使用权的抵押贷款非常重要。通过确权颁证明确农民的宅基地资格权和使用权，有利于减少宅基地使用权抵押贷款制度实施过程中的交易成本，提高宅基地使用权抵押贷款制度的实施效率，更大程度地释放宅基地的潜在价值。一方面应对宅基地的使用权进行准确定位，明晰宅基地“三权分置”中的所有权、资格权以及使用权“三权”的权能边界，防止在政策执行过程中出现权能重叠和权利行使混乱；另一方面应还权赋能，赋予宅基地使用权可抵押之权利，解除在宅基地使用权抵押贷款过程中来自政策的阻碍，唯如此才能彻底放活宅基地使用权。
其次，建立健全担保和抵押市场机制。担保机制的建立与完善是抵押融资过程中必不可缺的环节，目前宅基地使用权抵押融资市场上的所谓“担保人”大多为政府以及由政府投资建立的担保公司，随着农民对资金需求的激增，因“担保人”范围有限已在一定程度上阻碍了抵押融资的开展，适当扩大范围，譬如建立政府、担保公司、金融机构、合作社等全方位、宽领域的担保平台，对于深化抵押贷款具有促进作用。抵押机制是宅基地使用权抵押贷款的核心环节，尽管目前的抵押机制中对抵押的主客体以及客体的价值评估都有明确规定，但仍需进一步完善。抵押的主体应适当扩大，从事规模化经营的农业大户、小微企业主、农村个体工商户等都可以作为抵押的主体；抵押的客体则仍然是宅基地使用权和宅基地上的房屋。同时还应建立专业的宅基地使用权评估机构以便对宅基地使用权及住房进行准确评估。以往的评估大多采取银行等金融机构为主导或者双方谈判协商的办法，难免产生误差，因为在这种评估体系中，农民往往处于弱势方，利益有可能被侵害。专业评估机构的建立可以减少双方信息不对称带来的影响，使宅基地使用权抵押贷款过程更加公平，从而切实保护农民的宅基地财产权。
再次，建立风险预警和救济、处置机制。其一，在双方签订抵押贷款合约后，需要建立风险预警机制，加强对抵押贷款主体的监督，准确掌握其经营风险信息，根据实际情况提前做出举措，防患于未然。其二，合理的救济与处置机制必不可少，一旦双方签订了抵押贷款协议，若抵押贷款主体不能按时偿还担保资金，一方面金融机构的利益有可能受损，另一方面金融机构一旦将抵押贷款主体的宅基地使用权及房屋进行再次流转，必然使以宅基地为居住保障的农民变得“无家可归”，激化社会矛盾。政府风险保障机制的建立可以有效地避免类似情况发生。风险保障基金实质上是让政府成为抵押权人，可保证有正当理由不能按时还款的农民以政府的风险资金做偿还，这不仅使农民的住房得到保障，同时也确保金融机构的利益。
最后，完善农村社会保障体系。现阶段很少有农民将自己的宅基地使用权用于抵押贷款的重要原因是农民的社会保障体系不完善，惧怕因宅基地抵押贷款使自己丧失最后的居住保障，故需要完善农民的社会保障制度，包括医疗制度、户籍制度、教育制度等，让农民放心大胆地将自己的宅基地使用权进行流转抑或抵押贷款，提高宅基地的利用效率，促进农村经济发展。
综上所述，当前我国的宅基地使用权抵押贷款制度还处在试点阶段，成效凸显的同时也显露出一些亟待研究解决的问题。作为农村制度的重要部分，需要我们不断地对其进行探索，在落实宅基地使用权、稳定农民资格权的基础之上放活其使用权，创新多元化的宅基地使用权抵押贷款模式，不断地完善宅基地使用权抵押贷款制度，使其成为推动乡村治理现代化的动力，进而为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献一分力量。
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〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-4769(2020)06-0038-09
〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“农民市民化过程中农地财产权实现机制创新研究”(16CJL004)；西南财经大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心硕博科研课题项目“小农户和现代农业发展有机衔接的联结机制创新研究”(2019SWUFEZTZX0001)
〔作者简介〕韩文龙，西南财经大学经济学院副教授，博士；
朱 杰，西南财经大学经济学院博士研究生，四川成都 610074。
(责任编辑：张 琦)
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