国家制度与治理体系研究
国家制度与治理体系研究[编者按]党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出：中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。为贯彻落实党的十九届四中全会精神，围绕“国家制度与治理体系”研究主题，我们组织了三篇文章，分别从党的领导制度、国防和军队现代化法治保障、国家经济安全保障制度建设方面进行阐述。
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。汪仕凯的《中国共产党领导制度的历史政治学分析》一文，从历史政治学角度阐述中国共产党领导制度，认为中国共产党领导的基本内涵可以概括为中国共产党是最高政治领导力量、最高政治权威；中国共产党创造最高政治权威过程的根本是将中国广大民众凝聚成作为整体政治力量的人民，进而以人民作为最高政治权威的根基;只有完整准确地把握中国共产党领导的内涵，才能科学地解释当代中国政治制度以及由当代中国政治制度规范的国家治理活动；党的领导要落实到国家治理各领域各方面各环节，不仅必须以制度体系来保证党的领导落到实处，而且必须完善党的领导制度体系。
构建中国特色社会主义军事政策制度体系，全面推进国防和军队现代化，加强中国特色军事法治建设，提高军队系统运行效能。林高松的《构建国防和军队现代化法治保障的战略思考》一文指出：法治是国防和军队现代化的必由之路，国防和军队建设现代化需要法律法规保障；构建完善中国特色军事法治体系，形成系统完备严密高效的军事法治规范体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系、军事法治保障体系和党内军事法规制度体系，提高国防和军队建设法治化水平，把依法治军从严治军方针贯彻到军队建设的全过程和各方面，实现治军方式的根本转变，更加有效地为保障国防和军队建设服务。
以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，健全国家安全体系，增强国家安全能力。国家经济安全是国家安全体系中的重要组成部分,是国家安全的基础，是政治安全和军事安全的依托。陈斌、程永林的《中国国家经济安全研究的现状与展望》一文，总结了中国国家经济安全研究的发展历程与重点成果，分析当前研究的主要不足之处，展望今后的主要研究方向，特别提出为应对百年未有之大变局，中国国家经济安全研究工作应立足于落实好党的十九届四中全会关于制度建设的精神，把国家经济安全保障制度建设作为今后一段时期内的研究重点，加强几个方面的工作：在政治层面，加强党对国家经济安全工作的领导；在法律层面，完善国家经济安全的相关法律；在技术层面，优化国家经济安全评估指标体系。
推进全面深化改革，既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。关于国家制度和治理体系的研究，还有待从多方面深入拓展。
中国共产党领导制度的历史政治学分析
汪仕凯
[摘要] 从历史政治学的分析路径来看，中国共产党领导的基本内涵可以概括为中国共产党是最高政治领导力量、最高政治权威。中国共产党创造最高政治权威过程的根本是将中国广大民众凝聚成作为整体政治力量的人民，进而以人民作为最高政治权威的根基，中国共产党凝聚人民的同时也创造了新的政治大一统。党的领导要落实到国家治理各领域各方面各环节，不仅必须以制度体系来保证党的领导落到实处，而且必须完善党的领导制度体系，使坚持中国共产党领导的制度体系成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。
[关键词] 中国共产党；领导制度；历史政治学；政治权威；政治大一统
一、研究缘起
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在国家治理中发挥着决定性影响，因此中国共产党领导毫无疑问构成了中国政治的核心要素。党的十九大政治报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”(1)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，20页，北京，人民出版社，2017。十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(下称《决定》)，其中特别指出“坚持党的集中统一领导”是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。党的领导要落实到国家治理各领域各方面各环节，不仅必须以制度体系来保证党的领导落到实处，而且必须完善党的领导制度体系，使坚持中国共产党领导的制度体系成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。
理解现代中国政治的根本出发点就是中国共产党领导，或者说，只有完整准确地把握中国共产党领导的内涵，才能科学地解释中国政治制度以及由中国政治制度规范的国家治理活动。由于中国共产党领导是同革命、建设以及改革过程密切联系在一起的，中国共产党领导的体制、方式、范围、保障条件等都是动态变化的，如果仅仅根据中国共产党在特定时期采用的体制、机制等要素去归纳中国共产党领导的内涵，那么研究者就容易对中国共产党领导的内涵形成片面的解释。
在建设社会主义政治文明的过程中，中国政治发展有必要积极吸收现代政治文明的优秀成果，同时，中国政治发展的很多具体内容也受到在改革开放条件下同国际规则接轨潮流的影响。国内学术界对于中国共产党领导的理解存在一种脱离中国历史和中国实际的倾向。此种倾向集中体现为，剥离中国共产党领导的政治性质，从而将中国共产党领导局限到领导科学的范畴中进行解释，因此得出中国共产党领导就是通过自身的主张、党员的行动赢得民众支持的结论。诚然，中国共产党以自身的主张、党员的行动赢得民众支持是中国共产党领导的一个组成方面，即属于中国共产党的思想领导和行为感召，但是绝不能将其等同于中国共产党领导的全部内涵。党的十六大政治报告指出：中国共产党领导“主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”(2)江泽民：《全面建设小康社会 开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，34页，北京，人民出版社，2002。。党的十九届四中全会通过的《决定》进一步强调：必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。不言而喻，中国共产党领导必然有着特定的、深层次的内涵。
中国共产党领导是历史的一部分，不仅是因为中国共产党的领导地位是现代中国政治进程塑造的，因而是历史的产物，而且是因为中国共产党领导是现代中国政治的核心结构，因而塑造着历史。由此可见，要想完整准确地解释中国共产党领导的内涵，必须采取历史政治学的研究路径。笔者认为，历史政治学是一种本土化的政治学研究路径，其基本分析策略是以中国政治文明的现代创造为问题意识的根源、以作为政治文明沉淀物的深层结构充当主要的研究对象、以结构的发展与变迁作为形成因果解释的逻辑起点。毋庸讳言，历史政治学的研究路径是一种结构化的因果解释，突出了深层结构在政治变迁和历史进程中的决定性影响，这就意味着要避免这种研究路径存在的过度解释之虞，就必须准确地发现具有解释力量的深层结构，因此历史政治学的解释效力有赖研究者是否能够在历史中找到合适的结构性要素。总之，从政治史中发现结构，继而从结构出发解释政治史，是历史政治学的要义所在。历史政治学集中体现了“历史与逻辑相统一”(3)《马克思恩格斯文集》，第2卷，603页，北京，人民出版社，2009。的思想，可以说历史政治学是马克思主义关于“历史与逻辑相统一”的方法论在中国政治研究中的具体运用。
作为一种本土化的政治学研究路径，历史政治学有着两个方面的重要内涵。一个方面，历史政治学特别强调必须将中国政治研究的问题意识植根于中国历史，这是历史政治学同当前政治学流行的研究路径的基本差异。诚然，当前政治学界流行的研究路径遵循社会科学的一般要求，但是仍然带有强烈西方中心论的色彩，在问题意识、分析框架、解释逻辑上局限于欧美国家的历史经验，甚至局限于美国过去几十年的经验，因而在分析中国政治时就难免存在偏见。中国是具有数千年文明史和政治传统的国度，对于中国政治的研究须臾不可脱离这个基础，尤其是问题意识必须从中国本身生长出来。另一个方面，历史政治学从结构出发建立因果解释，结构的变迁实际上就成为因果解释之中的一条主线。结构的变迁是一个历史过程，因此需要放到长时段中进行考察，其中结构内在的缺陷以及结构与外部环境的互动，是推动结构变迁的主要动力。进而论之，结构是在内部动力和外部动力共同推动下，实现了同中国政治文明的耦合性发展，从而获得了在政治变迁和历史进程中的决定性影响。
从历史政治学的研究路径来认识中国共产党领导，不仅意味着中国共产党领导是现代中国政治的深层结构，因而构成了中国政治制度的核心要素，而且意味着中国共产党领导是古典中国政治文明向现代中国政治文明转变过程中的创造性成果，因而构成了历史中国与现代中国之间的纽带。通过历史政治学的分析，我们认为可以将中国共产党领导的内涵概括为中国共产党是中国最高政治领导力量、最高政治权威。具体言之，中国共产党在实现对军队和民众领导的基础上，以社会革命的方式建立了社会主义国家政权，并且借助发达的组织网络同国家政权紧密结合在一起，进而享有在国家事务、经济与文化事务、社会事务中最终决策的地位和权力，与此同时，中国共产党不断地改革和完善政治、组织、思想等领导方式，在总结经验和自我创造的基础上，形成了基本成熟定型的中国特色社会主义国家制度和治理体系，从而巩固自身最终决策地位和权力。
本文的具体分析过程：首先，从历史政治学分析中概括出中国共产党领导的内涵；其次，依托中国共产党领导革命的历史解释中国共产党领导的形成；再次，立足古代中国政治文明向现代中国政治文明转型的逻辑，解释需要中国共产党领导的根本原因；最后，讨论坚持和完善中国共产党领导的基本方略。
二、党是最高政治领导力量、最高政治权威
概括中国共产党领导的内涵必须以现代中国政治为经验基础，而中国共产党领导革命、建设与改革的历史进程则是现代中国政治的核心内容，这就意味着中国共产党是在中国革命、建设与改革的历史进程中奠定自身的领导地位的，所以理解中国共产党领导须臾不可脱离中国共产党在中国革命、建设与改革中的具体行动。虽然现代中国政治一般可区分为革命、建设与改革等阶段，但是中国共产党领导的内涵却并不存在革命时期、建设时期以及改革时期之间的差别，只是在一以贯之的内涵之下存在方式、范围、条件等方面的差异。通过对中国共产党在中国革命、建设与改革的历史进程中具体行动的分析，笔者认为中国共产党领导的内涵可以概括为党是中国最高政治领导力量、最高政治权威。当然，最高政治权威必须通过完善的党的制度体系保证，并且必须通过健全的党的制度体系集中体现出来。
最高政治权威的存在是古代中国政治文明的核心特征，中国从西周开始就形成了大一统的政治形态，天子以及后来的皇帝掌握着古代中国的最高政治权威，因此皇权实际上构成了古代中国政治文明的深层结构，发挥着支撑古代中国政治文明延续三千多年的至关重要的作用。从19世纪中叶开始，中国不断遭遇危机，虽然危机是西方列强入侵的产物，但是危机的深刻根源却是最高政治权威难以为继，集中体现为最高政治权威难以在西方压力下保障主权独立和政权统一并推进中国走向现代化。吉尔伯特·罗兹曼领衔对中国现代化进行研究，敏锐地指出，中国在晚清遭遇到的失败，不是单纯的现代化失败，而是古代中国政治的失败。(4)吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，189页，南京，江苏人民出版社，2005。近代中国是以最高政治权威陷入危机为开端的，但是缺乏最高政治权威的中国无法开启现代政治，这就意味着现代中国政治必须以重建最高政治权威作为自身的根基。
中国共产党领导是立足现代中国政治的逻辑，以先锋队政党的形式凝聚了中国广大民众的力量从而重建了最高政治权威，与此同时以先锋队政党的形式确立了最高政治权威，进而同最高政治权威融为一体。中国共产党重建的最高政治权威同古代中国的最高政治权威有着两个方面的显著差异：一个方面是中国共产党重建的最高政治权威是现代政治中最高政治权威，它符合现代政治的基本规律，这就是说最高政治权威必须建立在人民主权的基础上，人民是最高政治权威的根基，只有如此，政治权威才能具有至高无上的特性；另一个方面是中国共产党重建的最高政治权威是高度组织化的，只有依托先锋队政党发达的组织体系，才能将中国广大民众凝聚成作为整体政治力量的人民，同样由于中国共产党具有发达的组织体系，因而中国共产党就同得到重建的最高政治权威融合在一起。
社会革命是锻造最高政治权威的历史与政治过程，而由工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级组成的占中国民众绝大多数的人民则是社会革命的动力。古代中国的最高政治权威崩溃之后，从废墟中走过来的传统精英以及在一定程度上受到了西方影响的新精英，都为重建最高政治权威付出了多种努力，但均以失败告终，其根本的原因就在于现代政治的一般规律要求最高政治权威的重建必须以中国广大民众为基础。由于农民阶级是中国社会最大的集团，中国社会结构在很长时期是非常落后的，这就意味着要将中国广大民众纳入重建最高政治权威的历史过程，就必须对分属不同阶级的中国广大民众进行广泛深入的阶级动员、组织吸纳和政治整合。中国共产党不仅具有严整的组织体系从而具有强大的动员和组织能力，而且以自身为中心逐渐建立了由民主党派、社会团体共同组成的“中心—外围”网络，故而获得了力量强大的政治整合机制。(5)林尚立：《中国共产党与国家建设》，201-203页，天津，天津人民出版社，2017。在中国共产党的阶级动员、组织吸纳、政治整合共同作用下，中国广大民众不仅参与最高政治权威重建的历史进程，而且是以作为整体政治力量的人民构成最高政治权威根基的。
中国共产党在社会革命的过程中将中国广大民众凝聚成为人民的行动具有深远的历史意义和政治意义。人民作为整体政治力量一经形成就开始决定着社会革命的性质与前途，因而人民首次成为社会革命中的最高政治权威；在社会革命取得最后胜利进而建立了社会主义国家政权之后，人民自然成为国家的主人，也就是说人民在整体上掌握了国家权力，于是人民就在社会主义国家中成为最高政治权威。但是，作为整体政治力量的人民是由中国共产党凝聚而成的，就其本质而言，人民是中国共产党同中国广大民众结合在一起的结果，所以人民是以中国共产党为中心的由组织网络凝聚而成的政治实体。正是基于这个原因，才可以说中国共产党同最高政治权威是融合在一起的。因而，所谓人民是最高政治权威可以等同于中国共产党是最高政治权威，而中国共产党是最高政治权威其实也是以人民的名义掌握了最高政治权威。
作为整体力量的人民同中国共产党是有机统一在一起的，人民作为最高政治权威存在是通过中国共产党实现的。毛泽东在论述社会主义国家政权的性质时就指出，人民民主专政是社会主义国家的国体，人民是国家政权的掌握者，而人民同国家政权的关系要以中国共产党为中介，这是中国革命的“主要经验”和“主要纲领”。(6)《毛泽东选集》，第4卷，1480页，北京，人民出版社，2009。中国共产党对人民的凝聚，以及在此过程中对最高政治权威的塑造，实际上也完成了现代中国政治的创造。只有在凝聚人民基础上成功重建最高政治权威，现代中国政治才获得了发展的基础，而在现代中国政治的发展过程中，中国共产党与人民之间的有机统一毫无疑问是现代中国政治的核心命题。对于中国共产党而言，将中国广大民众凝聚成为人民并且持续不断地巩固人民，从根本上决定了中国共产党的领导地位。换言之，中国共产党是否是中国最高政治权威，从根本上取决于中国共产党能否始终将分属不同阶级的民众牢固地凝聚成为人民。
在中国共产党确立了最高政治权威地位之后，中国共产党领导也就成为现代中国政治的深层结构，或者说中国共产党领导已经成为中国政治生活中最为重要的发挥着决定性影响的结构性要素。作为一种深层结构，中国共产党领导不仅要具体化为中国政治制度的组成部分，贯穿在中国政治制度的运作过程中，从而决定现代中国政治的具体过程，而且要从人民根本利益出发以非制度化的方式，独立地对现代中国政治的发展道路和战略谋划发挥决定性作用。党的十九大政治报告指出，中国共产党是最高政治领导力量。其实，中国共产党是最高政治权威，就是上述判断的核心要义所在。进而论之，作为最高政治权威，中国共产党领导必须是全面的。党的全面领导不仅成为中国特色社会主义制度的内在精神，而且要建立和完善党的全面领导的各项制度，从而成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。这就是说，必须通过党的全面领导的制度来保证党的最高政治权威地位能够落到实处。
三、革命建国与领导地位的形成
中国共产党的领导地位是历史形成的，既是以社会革命创建社会主义国家的历史，又是以人民创造现代中国政治的历史。从创建社会主义国家的历史来看，中国共产党领导地位的形成过程主要是中国共产党和国民党争夺革命领导权，也就是争夺国家的最高政治权威；从创造现代中国政治的历史来看，中国共产党领导地位的形成主要是探索和发展人民民主，也就是完善体制、改进方式从而使中国共产党领导与最高政治权威能够融合在一起。从中国共产党领导地位的形成历史来看，革命的最高政治权威向国家中的最高政治权威转化是至关重要的环节，但是国家中的最高政治权威同样延续着革命的基因。
尽管中国共产党以领导社会革命创建新的国家政权为历史使命，然而中国共产党并不能自然获得革命的领导权，要想获得中国革命的领导权，只能依靠中国共产党的行动去争夺。不争夺革命的领导权就等于放弃对革命的领导，这是中国共产党在国共合作开展国民大革命中获得的基本经验，大革命失败的主要原因就在于中国共产党放弃了革命领导权。毛泽东指出：“使无产阶级跟随资产阶级呢，还是使资产阶级跟随无产阶级呢？这个中国革命领导责任的问题，乃是革命成败的关键。”(7)《毛泽东选集》，第1卷，262、49-50、184、262页，北京，人民出版社，2009。由于中国革命的基本形式是人民战争，所以争夺革命领导权的要害就在于，创建人民军队并实现对人民军队的绝对领导。毛泽东在“八七会议”上提出的、逐渐成为党内共识、最终得到忠实执行的“枪杆子里面出政权”的理论，无非是对争夺革命领导权的另一种表述而已。进而论之，人民军队是国家政权的柱石，中国共产党是最高政治权威，必然要求人民军队绝对服从最高政治权威。
土地革命战争时期就是在国共合作破裂的条件下中国共产党争夺革命领导权的历史时期。从党对军队实现绝对领导为出发点，以毛泽东为代表的中国共产党人围绕着革命领导权同国民党开始进行系统的斗争，这个过程在毛泽东关于中国红色政权为什么能够存在的解释中得到了总结。毛泽东认为小块革命根据地的巩固、相当数量正式红军的存在、党组织力量的发展和政策的正确，是支持中国革命能够得到发展和推动革命高潮到来的重要条件。(8)《毛泽东选集》，第1卷，262、49-50、184、262页，北京，人民出版社，2009。中国革命能够发展的重要条件其实就是中国共产党能够争夺到革命领导权的重要条件，中国革命能够深入发展就是中国共产党掌握了革命领导权的具体表现。毛泽东指出：“领导这个革命战争的惟有共产党，共产党已经形成了对于革命战争的绝对的领导权。共产党的这种绝对的领导权，是使革命战争坚持到底的最主要的条件。没有共产党的这种绝对的领导，是不能设想革命战争能有这样的坚持性的。”(9)《毛泽东选集》，第1卷，262、49-50、184、262页，北京，人民出版社，2009。
经过土地革命战争时期的争夺，中国共产党比较成功地掌握了中国革命的领导权，但是抗日战争的爆发改变了中国社会的主要矛盾，国民党存在着从敌人向革命阵营回转的可能性，因此实现国共合作抗日就成为中国共产党掌握革命领导权的时代背景。由于民族矛盾取代阶级矛盾成为中国社会的主要矛盾，因而中国共产党必须联合一切可以联合的力量对外国入侵者进行斗争，这就意味着中国共产党要在抗日民族统一战线中继续同国民党争夺革命领导权。但是，在抗日民族统一战线中争夺革命领导权，不能完全依靠军事斗争，而且不能主要依靠军事斗争。毛泽东认为保持中国共产党的独立自主是争夺革命领导权的根本前提，“一切经过统一战线是不对的”，党的方针是“统一战线中的独立自主，既统一，又独立”。(10)《毛泽东选集》，第2卷，539-540页，北京，人民出版社，2009。在独立自主的前提下，要想掌握革命领导权，中国共产党必须“根据历史发展行程提出基本的政治口号”(11)《毛泽东选集》，第1卷，262、49-50、184、262页，北京，人民出版社，2009。、党要根据具体目标在全国行动起来、“在不失掉确定的政治目标的原则上，建立与同盟者的适当的关系，发展和巩固这个同盟”(12)、党要发展自己的组织、“思想的统一性”“纪律的严格性”(13)《毛泽东选集》，第1卷，263页，北京，人民出版社，2009。。
中国共产党在抗日战争时期同国民党围绕着革命领导权的争夺，使中国共产党获得了巨大的成功，基本上奠定了中国共产党在中国革命中的最高政治权威的地位。解放战争并不是国共两党围绕着革命领导权的全面斗争，国民党在抗日战争结束之后事实上已经离开了革命阵营，因此解放战争的实质内容是中国共产党要将革命中的最高政治权威转化为国家中的最高权威，这个过程的集大成者就是建立了人民民主专政的国家政权。人民民主专政的国家政权是以中国共产党凝聚起来的人民为政治基础而建立的，反过来新的国家政权也体现和巩固了中国共产党凝聚起来的人民。金冲及写道：“新中国在全国范围内将社会各阶层人民以空前规模组织起来”，“国家成为统一的整体，在全国范围内可以通盘筹划，可以一直贯彻到基层，密切协作，一致行动。”(14)金冲及：《二十世纪中国史纲》，第3卷，693页，北京，社会科学文献出版社，2009。随着1954年《宪法》的颁布实施，国家政权在政治制度中得到了集中反映，革命中的最高政治权威向国家中的最高政治权威转化的过程最终完成。
在中国共产党成为国家的最高政治权威之后，积极探索合理的体制和方式，从而保障中国共产党的领导地位，就成为社会主义政治建设的核心命题。在新中国成立之后的很长一段历史时期，中国共产党采取了党政不分的体制和一元化领导的方式。在领导体制上，“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分”(15)《建国以来毛泽东文稿》，第7卷，268页，北京，中央文献出版社，1993。。在领导方式上，“党是领导一切的”，直接依靠政策治国。党政不分的领导体制和一元化的领导方式诚然巩固了中国共产党的最高政治权威地位，但是却对最高政治权威从革命状态向国家制度状态转化产生了不利影响，客观上造成了最高政治权威由国家制度状态向革命状态退化。改革开放之后，中国共产党开始了完善领导体制和改革领导方式的政治改革，根本取向是为了更好地实现中国共产党领导，关键任务仍然是使最高政治权威以国家制度状态定型下来。
通过不断总结新中国成立以来中国共产党巩固领导地位的经验，同时积极吸取现代政治文明的优秀成果，依法治国被确定为中国共产党治国理政的基本方略。依法治国意味着最高政治权威必须由宪法确立的国家制度进行界定，最高政治权威的行使也必须遵照宪法和法律设定的程序进行。具体而言，中国共产党同最高政治权威的融合要以根本政治制度的方式集中体现出来，人民代表大会制度不仅将全国人民代表大会确立为最高国家权力机关，而且将中国共产党和人民代表大会紧密结合在一起。(16)何俊志：《作为一种政府形式的中国人大制度》，103页，上海，上海人民出版社，2013。中国共产党以进入全国人民代表大会之中的方式，实现对全国人民代表大会会议程序和会议过程的领导，于是作为中国最高政治权威的中国共产党就同作为最高国家权力机关的全国人民代表大会以根本政治制度的方式融合在一起。由此可见，人民代表大会制度实现了最高政治权威的国家制度化，并且也保障了中国共产党的最高政治权威地位，人民代表大会制度的发展和成熟体现了中国共产党领导地位的巩固和发展。
中国共产党在将依法治国确立为治国理政基本方略的同时，始终强化先锋队政党的特性，不断总结领导革命、建设和改革的基本经验，创造性地探索系统完备的保证中国共产党领导的运作机制并使之定型。具体包括：作为权力中轴机制的“党委(党组)领导”、作为全面控制机制的“归口管理”、作为精英管理机制的“党管干部”、作为思想统一机制的“意识形态斗争”、作为沟通吸纳机制的“政治协商”、作为社会整合机制的“统一战线”、作为政治动员机制的“群众路线”。(17)景跃进、陈明明、肖滨：《当代中国政府与政治》，23-26页，北京，中国人民大学出版社，2016。这些运作机制的发展和成熟，不仅保证了中国共产党能够在最广泛的程度上将中国广大民众凝聚成为人民，从而牢固地巩固了中国共产党最高政治权威的地位，而且保证了中国共产党能够在国家制度中有效地领导国家机关，从而推动了最高政治权威向国家制度化的纵深方向发展。
四、党领导的文明根基
中国共产党掌握最高政治权威是历史的产物，但是这个历史是特定的历史，也就是中国古代文明向中国现代文明转变的历史，并且现代政治文明的创造又是其中的重中之重。中国走向现代文明的历史进程始终将保全中国、延续多民族共同体作为基本前提，而保全中国、延续多民族共同体的关键在于中国对现代政治文明的创造，集中体现为以现代的核心政治结构来支撑中国能够整体转向现代。中国共产党领导就是这种为古代中国向现代整体转型提供根本支撑的核心政治结构，所以中国文明的延续性以及中国文明的现代化，构成了中国共产党领导的最根本理由，而实现党的全面领导的制度体系则是这个根本理由的集中体现。
从世界各国现代化进程的一般历史经验来看，中央集权的、以现代化为导向的全国统一的政权是现代化的重要条件。最早开始现代化的国家虽然要实现行政上的中央集权，但是相对于后发现代化国家而言，先发现代化国家对集权的需求要弱一些，而后发现代化国家由于受制于国际竞争的压力，不得不对集权形成了更为强烈的需求，因为集权是一种能够有效抵消国际竞争压力和动员国内资源的强大的组织能力。(18)亚历山大·格申克龙：《经济落后的历史透视》，北京，商务印书馆，2009。中国是非常典型的后发现代化国家，在西方入侵下中国遭遇到严重的现代化危机，集中体现为主权沦丧和政权分裂，所以重建中央集权就成为中国现代化的根本前提。中国共产党是以民主集中制为根本组织原则和活动原则的新型政党，这就决定了中国共产党能够为实现中央集权提供最有效的手段和丰富的资源。(19)陈明明：《在革命与现代化之间》，7-13页，上海，复旦大学出版社，2015。
有必要进一步说明，中国共产党实现的中央集权不同于欧美国家在现代化中完成的中央集权，因为中国共产党实现的中央集权既是行政的又是政治的。所谓行政的中央集权就是指，建立了统一的全国性政权并且实现了行政命令的垂直贯彻，这个过程是现代国家的一般特性。所谓政治的中央集权就是指，中国共产党将广大民众凝聚成为作为整体力量的人民，人民整体上掌握了国家政权，中国共产党以人民名义成为事实上的最高政治权威。中国共产党是在领导社会革命的过程中实现政治集权的，然后在政治集权的基础上建立了全国统一的行政机关从而实现了行政集权。在中国共产党成为最高政治权威之后，不仅以总揽全局、协调各方的党的领导制度体系具体地表现和巩固党的最高政治权威地位，而且通过领导国家治理体系、将社会主义制度优势更好转化为国家治理效能具体地发挥党的最高政治权威的作用。
后发现代化国家对集权的客观需要将中国共产党与中国现代化结合在一起，而且中国现代化的特殊性质进一步促进了中国共产党与中国现代化进程的融合。中国现代化的特殊性质在于实现古代中国的完整转型，这是说，现代化的核心主题就是要把具有数千年历史的文明古国整体上带入现代化轨道，从而创造中国现代文明。林尚立指出：“在现代化转型中维系住一个统一的中国，使千年古国完整地转型为现代国家。因为，大一统是中国之轴，失去了大一统，中国也就失去了整体存续的基础与价值。”(20)林尚立：《大一统与共和：中国现代政治的缘起》，载《复旦政治学评论》，第十六辑，4页，上海，复旦大学出版社，2016。中国现代化必须延续中国文明，而要延续中国文明就必须保存政治大一统，要保存政治大一统就必须适应现代化的一般性质创造新的政治大一统，只有新的政治大一统才能将古代国家完整地转型为现代国家。
新的政治大一统是由中国共产党创建的。古代中国的政治大一统是以皇权为中心的高度耦合的制度体系，其实质就是既实现政治集权又实现行政集权，而中国共产党则以民主集中制为核心资源，借助自身发达的组织体系以及外围的组织网络，将中国广大民众凝聚成作为整体政治力量的人民，于是形成了以中国共产党领导为中心的政治集权。在社会革命取得胜利之后，中国共产党以人民为基础建立了社会主义国家，从而实现了行政集权。在此过程中，中国共产党领导和民主集中制进入国家制度体系之中，成为国家制度体系的核心组成要素，中国共产党同最高政治权威的融合就以制度形式确定下来。不难发现，中国共产党领导人民进行社会革命创建社会主义国家的历史过程，其实就是形成以中国共产党领导为中心的高度耦合的制度体系的过程，也就是创造新的政治大一统的过程。
既然新的政治大一统是以中国共产党领导为中心的高度耦合的制度体系，那么实现中国共产党领导的制度，就是这个高度耦合的制度体系至关重要的组成部分。也就是说，建立和完善中国共产党领导的制度体系，不仅是新的政治大一统的必然要求，而且是创建新的政治大一统的制度体系中最为根本的内容所在。进而论之，中国共产党以创造新的政治大一统的方式，为古代中国完整转型到现代国家提供了根本支撑，因此，中国文明的延续必须坚持中国共产党领导，必须将中国共产党领导贯穿在中国特色社会主义制度体系中，必须坚持和完善党的领导制度体系。
当然，中国文明的延续是一种创新性的延续。中国文明的延续意味着古代中国整体上转型到现代中国，既要延续千年古国的完整性，又要开创中国文明的现代化。中国共产党创造了新的政治大一统，只是为古代中国完整转型为现代国家提供了根本支撑，并不等于实现了中国文明的现代化。中国在完整转型为现代国家的基础上深入推进现代化，进而创造具有中国文明底蕴、符合现代文明一般特性的现代性。中国创造现代性的历史过程就是社会主义现代化，其政治内涵就是社会主义国家与人民民主，而社会主义国家与人民民主都要求中国共产党领导，这就是说坚持中国共产党领导是社会主义现代化在政治上的集中体现。
社会主义国家是无产阶级掌握了国家政权的国家。根据马克思主义国家理论，资本主义社会必然导致阶级分化，体现为无产阶级与资产阶级的尖锐对立，其中无产阶级逐渐成为规模最大的社会集团。在先锋队政党的领导下，无产阶级逐渐成熟起来，组织成为一支革命大军，从而推翻资产阶级统治。无产阶级掌握国家政权并不是简单地因为无产阶级推翻了资产阶级统治，而是因为无产阶级革命体现了社会发展的规律。无产阶级是代表着先进社会生产力的阶级，肩负着将人类历史推进到社会主义以及共产主义的使命，所以无产阶级必然要在社会主义国家上升为统治阶级。由于中国共产党是无产阶级的先锋队，同时又是中国人民和中华民族的先锋队，因而中国共产党就是无产阶级的先进性和历史使命的集大成者，无产阶级掌握国家政权就通过中国共产党领导来实现。
坚持中国共产党领导同样是人民民主的内在要求。从最基本的层面来讲，人民是由中国共产党凝聚而成的，所以中国共产党领导就是人民民主的题中应有之义。但是必须要看到，我国的人民民主尚处于初级阶段。发达的人民民主要以社会解放为前提，所谓社会解放就是社会力量足以主导国家力量，当社会力量能够主导国家力量时，“国家的事务提升为人民的事务”，国家制度无非是“人民的自我规定”，也就是“人民自己的作品”。(21)《马克思恩格斯全集》，第3卷，41页，北京，人民出版社，2002。而初级阶段的人民民主并没有实现社会解放，在缺乏社会解放作为基础的背景下，人民与国家之间将不可避免地存在紧张关系，国家往往能够以人民名义决策，而人民常常无法将自身事务变成国家事务。林尚立指出：“正是这种紧张，很容易导致人民民主在实践中发生变形，甚至出现扭曲。面对这样的现实，政党在其中的作用就将是决定性的。”(22)林尚立：《复合民主：人民民主在中国的实践形态》，载《复旦政治学评论》，第九辑，29页，上海，上海人民出版社，2011。政党在人民民主中的决定性作用就体现为中国共产党领导，通过中国共产党领导将人民的事务变成国家的事务。
五、完善党领导的基本方略
中国共产党是最高政治领导力量、最高政治权威，这是贯穿在革命、建设和改革的历史进程中的中国共产党领导的内涵，虽然中国共产党领导的内涵是一以贯之的，但是中国共产党领导的体制、方式、保障条件等方面则必须与时俱进。中国特色社会主义事业进入新时代以来，世情、国情、党情都发生了更为复杂和深刻的变化，中华民族的伟大复兴面临着系统性的挑战，因此必须在坚持中国共产党领导的同时完善中国共产党领导。在中国特色社会主义新时代完善中国共产党领导的基本方略主要包括以下内容：强化中国共产党的先锋队性质、完善维护党中央权威和集中统一领导的各项制度、增进中国共产党领导社会与中国共产党领导国家之间的一致性、优化中国共产党领导与中国共产党执政的关系、提高社会主义法治水平。
中国共产党是先锋队性质的政党。先锋队性质是中国共产党的内在规定性，它意味着中国共产党是由工人阶级和全体中国人民中的精英分子组成的、由揭示了人类社会发展规律的理论指导的、奉行严格的纪律、具有精干的组织体系、高度集权的新型政党。先锋队性质从根本上决定了中国共产党能够凝聚人民、能够在社会革命中创造新的政治大一统、能够以社会革命的方式创建社会主义国家，也就是从根本上决定了中国共产党的最高政治权威地位。因此，完善中国共产党领导，就必须强化中国共产党的先锋队性质。而要强化中国共产党的先锋队性质，就必须推进全面从严治党，“全面从严治党就是要解决共产党偏离先锋队性质的问题，因此共产党推行的全面从严治党必然会设定严格的标准，从而实现更高水平的政党治理”(23)汪仕凯：《先锋队政党的治理逻辑：全面从严治党的理论透视》，载《政治学研究》，2017(1)。。党的十九届四中全会通过的《决定》指出，要完善全面从严治党制度。全面从严治党是推进党的建设伟大工程的基本方式，只有将全面从严治党向纵深推进，才能在中国特色社会主义新时代将党的建设提高到更高的水平，才能始终保持中国共产党的先锋队性质，进而为完善中国共产党领导提供根本支持。
中国共产党是最高政治权威，必然意味着始终维护党中央的权威和保证党中央的集中统一领导。具体言之，坚持和完善党的领导制度体系，首先，要将中国共产党领导牢固地确立为一种内在的制度精神，贯穿在中国特色社会主义制度体系之中；其次，健全党中央对重大工作的领导体制，完善推动重大决策落实机制；再次，健全党的集中统一领导的组织制度，铸造上下贯通、执行有力的严密体系；复次，完善党对国家机关、人民团队、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织进行领导的工作制度，确保党能够在各种组织中发挥领导核心作用；最后，以自我革命的精神不断探索新的体制和机制，推动党的领导制度体系向着纵深方向发展。
作为最高政治权威，中国共产党不仅领导国家而且领导社会。中国共产党本来就是植根于社会的政治组织，在深入动员和广泛组织的基础上，中国共产党将广大民众凝聚成人民，进而以人民为基础创建了国家。在此过程中，中国共产党实现了对国家的领导，由此可见，中国共产党领导社会是领导国家的前提。在中国共产党同最高政治权威实现了融合的条件下，中国共产党领导存在着偏重国家而忽略社会的倾向，其中最可虑的问题则是中国共产党以领导国家为中介领导社会，也就是通过国家领导社会，于是进一步导致党日益脱离社会的严重局面。在社会主义市场经济的催化作用下，中国社会获得了自主发展的空间，传统的社会阶级结构也发生了深刻变化，因此中国共产党对领导社会的忽视将导致党的阶级基础与群众基础流失、国家与社会之间关系日益紧张等问题。
当代中国国家与社会之间关系的变化意味着中国共产党必须重新调整领导社会与领导国家的思路，这就是完善中国共产党领导必须增进中国共产党领导社会与领导国家之间的一致性。领导国家与领导社会之间的一致性就是指，社会的利益能够变成国家的政策目标，人民的事务能够变成国家的事务，中国共产党掌握最高政治权威必须以保障人民根本利益为出发点和落脚点。为了增进领导国家与领导社会之间的一致性，中国共产党不仅要以全面从严治党强化党的先锋队性质，而且要重振党的基层组织以激活党在社会之中的组织网络，同时将群众路线贯彻到治国理政的全部活动中去。只有当中国共产党能够深入中国社会的每一个街道、村落、企业、学校等社会单元中去，并且在组织和党员的行动中提高实践群众路线的效果，中国共产党才能切实代表社会的利益，从而将社会的利益确立为国家政策的目标。
完善中国共产党领导必须优化共产党领导与共产党执政的关系。中国共产党同最高政治权威融为一体从而掌握最高政治权威，是中国共产党不同于一般现代国家中的政党的根本之处，同时中国共产党仍然具有一般现代国家中的政党的一般性，这就是中国共产党要进行执政。执政就是指中国共产党在处理同政府的关系时必须遵守现代政府的基本原理，特别是要按照法定程序进入政府系统、运作政府权力。中国共产党执政与中国共产党领导诚然是两种不同的政治行为，中国共产党领导不能代替或者取消中国共产党执政，中国共产党执政应该在中国共产党领导之下存在法定的空间，但是中国共产党执政与中国共产党领导绝不是两个相互割裂的政治行为。其实，中国共产党领导是中国共产党执政的根基，中国共产党执政是中国共产党领导的延伸，中国共产党领导的成效主要借助中国共产党执政的绩效表现出来，由此可见，中国共产党执政是完善中国共产党领导的重要条件。所以优化共产党领导与共产党执政之间的关系，关键在于改革共产党领导的体制以及方式，从而保障共产党执政的空间。
依法治国是中国共产党治国理政的基本方略，提升社会主义法治水平，是完善中国共产党领导的题中应有之义。作为先锋队性质的政党，中国共产党集中体现了现代政治文明的成果，法治就是现代政治文明的重要成果，所以法治必然要以某种形式内化为先锋队性质的构成要素。其实，先锋队奉行严格的纪律就是以党内法规的形式实践了社会主义法治，进而言之，中国共产党根据党章党纪治党就是社会主义法治的组成部分。由于中国共产党是最高政治权威，因此提升社会主义法治水平的关键在于处理好中国共产党领导与依法治国之间的关系，其中的根本原则是中国共产党必须在宪法和法律规定的范围内活动，最高政治权威也必须由宪法和法律予以保障。在这个根本原则之下，实现全面从严治党和全面依法治国的相互衔接，就是建设社会主义法治国家的关键环节。由此可见，在未来相当长的历史时期，中国共产党推进全面从严治党和全面依法治国相互协调的程度，将在很大程度上制约社会主义法治建设的水平，从而进一步影响到完善中国共产党领导的效果。
六、结论
中国共产党领导的内涵就是指中国共产党是最高政治领导力量、最高政治权威，它构成了中国政治制度的逻辑起点和中国国家治理的事实基础。最高政治权威既是中国共产党在社会革命中争夺来的，又是中国共产党在社会革命中创造出来的。中国共产党创造最高政治权威的根本，是要将广大中国民众凝聚成作为整体政治力量的人民，进而以人民作为最高政治权威的根基。至关重要的是，中国共产党凝聚人民的同时也创造了新的政治大一统，从而实现了古代中国的政治文明在现代国家中的变革式延续。社会主义国家是新的政治大一统的制度形态，由于新的政治大一统是以中国共产党领导为中心的，因而贯彻落实中国共产党领导的制度体系，就是中国特色社会主义制度的核心部分。党的领导制度是我国的根本领导制度，而保证党中央集中统一领导的制度和贯彻党的全面领导的制度，则是党的领导制度的要害所在。坚持和完善中国特色社会主义制度，就必须坚持和完善党的领导制度，特别要坚持党中央集中统一领导和贯彻党的全面领导。
总而言之，新的政治大一统的创造和社会主义现代化的发展充分说明，中国共产党领导有着深厚的文明根基，包含了坚持和完善党的领导制度的内在要求，体现出中国现代政治成长的创造性和规律性。
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