机关事业单位养老保险统筹账户降低缴费率对财政支出的...
机关事业单位养老保险统筹账户降低缴费率对财政支出的影响研究*陈 洋 张霁雯 穆怀中
[提 要] 围绕养老保险体系更加公平和可持续发展的宗旨，结合供给侧改革降费率的要求，本文研究了机关事业单位并轨后统筹账户的财政支出水平和降费率后财政支出的变动。在理论分析的基础上构建数理模型定量分析发现，并轨后统筹账户的财政支出呈平稳缓慢地增长，延迟退休对降低财政支出的作用十分显著。缴费率降低到 16%以后，统筹账户养老金财政支出增加，统筹账户降费率的财政负担弹性约为-2.07。敏感性分析发现研究结论稳健性较好，指标参数的敏感性由强到弱依次为延迟退休政策、统筹账户养老金替代率、经济增长速度和非财政全额拨款单位人数占比。在此基础上本文提出了相关建议。
[关键词] 机关事业单位；养老保险；缴费率；财政支出
一、引言
公平和可持续一直是我国养老保险体系建设的核心目标。2015年1月14日国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着机关事业单位并轨改革的大幕正式拉开。这是养老保险体系改革进入深水区的重要举措，养老保险制度向着更加公平的方向迈出了坚实的一步。然而，可持续性是并轨改革需要解决的另一个核心问题，随着中国经济进入“新常态”，经济下行的压力致使财政收入增速下降，2019年财政赤字继续攀升，地方财政更是捉襟见肘。与此同时养老金对财政投入的依赖正在变得比以往更为强烈。人社部统计数据显示，2018年各级财政补贴基本养老保险基金约为9 165亿元，较2013年增长约200%，创历史新高。在老龄化形势日趋严峻的背景下，财政压力必然影响其对养老保险的支撑能力。如何实现在公平的基础上增强制度的可持续性成为判断并轨改革成效的重要依据，尤其是在当前供给侧结构性改革的关键时期，降低城镇企业职工养老保险统筹账户缴费率成为降成本的重要措施。那么为了避免出现新的“双轨”，机关事业单位养老保险统筹账户缴费率也将同步下调，下调后会对财政支出产生什么样的影响？这是并轨改革后必然要面临的新问题，也是本文想要探讨的问题。
养老金的财政支出直接关系到养老保险体系的可持续发展，机关事业单位并轨改革过程中养老金的财政负担一直是学界关注的重要问题。学者们的两个研究发现对本文具有重要的借鉴意义。
一是减轻财政负担是推进并轨改革的重要原因之一。Ponds et al.(2011)认为，在养老保险“双轨制”的国家进行并轨改革的重要原因是为了减轻财政支出压力，因为公共部门的养老金大多是由财政负担的。郑秉文(2015)认为中国推行机关事业单位并轨改革的原因，从中央层面是为了保证制度公平，从地方层面是由于日益增加的财政支出使地方政府不堪重负。那么，并轨改革能否有效地降低财政负担，王晓军和乔杨(2013)通过设计并轨方案，测算改革后财政支出的缩减额发现，并轨改革有助于财政在公务员退休金支付上的负担减轻。曹园(2015)测算发现机关事业单位养老金支出缩减额随着职工逐年退休而增大，且当“新人”及“新中人”全部退休时缩减额达到最大，缩减比例逐年小幅降低，直到相对稳定。王翠琴等(2018)通过测算并轨改革对财政支出的影响发现，改革大幅降低了财政负担，财政支出缩减比例呈波动上升趋势。
二是转轨过程中的财政负担引起了高度关注。Ponds et al.(2012)认为，目前大多数国家对公职人员都实施单独的养老保险制度且养老金待遇水平较高，并轨后，养老金的发放需要从国家财政和积累不足的养老保险基金中支出，如此一来巨额的隐形债务将会向下一代人转移。从发达国家的经验来看，Isaacs(2013)通过对美国公共部门养老保险并轨研究发现，联邦政府雇员退休计划转轨的过渡期持续了30多年，养老金财政支出先上升后下降。对于中国机关事业单位转轨过程中的财政负担，有学者认为财政完全能够承担公务员和事业单位统一改革的成本(郑秉文，2009)。曾益等(2015)认为在2015—2090年的观测期内，妥善解决转轨成本问题是机关事业单位养老保险制度具备财务可持续性运行的重要前提。许鼎和敖小波(2016)研究发现坚持养老金精算公平原则能够大幅降低制度精算应计负债和政府的财政负担，但提高现行统筹账户缴费率才能实现制度长期的精算平衡。并且提高工资增长率、养老金增长率和财政全额供款单位人数占比都会增加统筹账户养老金的财政负担(杨再贵和许鼎，2017)。
随着供给侧结构性改革的深入，对降低统筹账户养老金缴费率提出了更高的要求。2019年4月4日，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》明确2019年5月1日起统筹账户养老金缴费率可降低至16%。目前，关于降低缴费率对养老金财务可持续性影响的研究主要集中在城镇企业职工养老保险制度上(艾慧等，2012；穆怀中等，2015；张锐和刘俊霞，2018)。学者们普遍认为降低城镇企业职工养老保险缴费率的政策会扩大财政支出，增加地方财政风险(郭庆旺，2019；叶青和陈铭，2019)。如何有效应对降低缴费率产生的财政风险，有学者认为应当建立与养老保险缴费率下降相联动的国有资本划转调整机制，完善养老保险整个体制改革，做实缴费基数(邓大松和张怡，2020；景鹏等，2020)。但也有学者认为通过完善财政收入绩效评价体制，可以更好地实现减税降费的政策目标(郑方辉和费睿，2019)。然而降低缴费率后会对机关事业单位养老保险的财政负担产生什么样的影响呢？针对这一问题的研究目前很少，这也为本文的研究创新提供了可能。本文在现有研究的基础上，以机关事业单位养老保险并轨制度设计为依据，分析并轨后统筹账户的养老金财政支出，并进一步结合当前供给侧结构性改革对降低缴费率的要求，探讨并轨后降低缴费率对养老金财政支出的影响。由于实证测算中涉及众多指标参数，为了增强结论的稳健性，本文对关键指标进行了敏感性分析。最后根据研究结论提出了相关政策建议。
二、理论分析
机关事业单位并轨改革的目的和现有的研究成果表明，并轨改革能够减少财政支出。本文想要在此基础上进一步厘清并轨后降低统筹账户缴费率对财政支出产生的影响则需要对其内在机理展开分析。
(一)并轨后统筹账户财政支出水平的理论分析
依据机关事业单位并轨改革出台的相关政策，机关事业单位养老保险在制度框架上与城镇企业职工趋近一致。基本养老保险实行统账结合模式，补充养老保险采用职业年金积累模式，统筹账户缴费由单位承担。由于机关事业单位分为财政全额供款单位和非财政全额供款单位。根据国务院发布的《关于机关事业单位职业年金办法的通知》，职业年金单位缴费中，财政全额供款单位实行记账，非财政全额供款单位实行实账积累。同时，河北省出台的《河北省差额拨款事业单位工作人员基本养老保险暂行办法》明确提出单位负担部分由非财政全额供款单位自筹。据此笔者认为非财政全额供款单位的统筹账户缴费由单位自行承担，而财政全额供款单位则由财政承担。因此，机关事业单位养老保险并轨将从两个方面减少财政支出：一是“双轨制”下机关事业单位职工无须缴费而享受高于企业职工的养老金，养老金由财政负担。并轨后，机关事业单位也要进行缴费，虽然财政全额供款单位缴费仍由财政负担，但非财政全额供款单位将由单位自行承担，这将对财政支出产生减缩效应。二是并轨后国家出台10年过渡期“保低限高”的政策来保证替代率的稳定，但过渡期结束后，替代率还是会降低(刘雯和杭斌，2016)，那么养老金财政支出也会随之降低。
本文将研究聚焦在统筹账户的养老金财政支出上，从形式上看，统筹账户财政支出在并轨改革中将面临当前缴费、给付与转制成本的“叠加”。但实际上，这种“叠加”在统计上存在重叠的部分。本文选择从整体角度采用逐步扣除的方法来分析，先假设机关事业单位养老金的支出和缴费都由财政承担，然后再对非财政缴费的部分进行扣除，剩余的部分则是实际的财政支出。沿着这一逻辑，从财务转化的角度(1)人社部：财政能力完全可安排好事业单位养老金发放，http://www.cankaoxiaoxi.com/china/20150119/633060.shtml。可认为并轨改革只是将改革前用于养老金发放的部分转入到新制度的养老保险基金运行体系中，缴费端与给付端可以相互转化。因此，并轨改革后的财政支出将分两种情形来分析。
当统筹账户缴费总额大于支出总额时，缴费额在满足当期养老金发放后还有结余，养老保险体系能够实现供需平衡。此时，并轨后统筹账户的财政支出为养老金财政缴费总额。当统筹账户缴费总额小于支出总额时，即存在收支缺口，养老金需求将由缴费形成的养老保险基金和财政兜底补贴共同承担。此时，统筹账户的财政支出由养老金发放支出扣除非财政供款单位的统筹账户缴费支出构成。
(二)降低统筹账户缴费率对财政支出影响的机理分析
根据制度设计，机关事业单位养老保险参照城镇企业职工养老保险的模式，并轨改革初期规定统筹账户缴费率为20%，为了加快推进供给侧结构性改革减税降费的要求，城镇企业职工养老保险统筹账户缴费率于2019年5月1日起降低至16%。那么机关事业单位也应该同步进行，否则又会形成新的“双轨”。依据统筹账户现收现付的性质，判断降费率会对财政支出产生的影响需要考虑机关事业单位内部的养老保险基金收支平衡。具体应该关注机关事业单位职工赡养比，如果过高，在替代率既定的情况下，降低缴费率会导致养老保险基金产生缺口，仍需通过财政来弥补。机关事业单位职工赡养比和替代率水平对财政支出的增减具有决定性作用，二者的乘积决定了养老保险收支均衡缴费率。
因此，这里也需要分两种情形。情形一：当降费率前制度规定的缴费率小于或者等于养老保险基金收支均衡缴费率时，降费率将导致财政负担增加，增加的数量为非财政全额供款单位因降费而减少的缴费总额。因为此时养老金的供给已经不能满足需求，缺口需要财政进行补贴，如果进一步降低缴费率，缺口会进一步扩大，财政补贴需求将更多。而对于财政全额拨款单位而言，降费率在缴费端减少的财政支出将由给付端增加的财政支出来补偿，财政支出不变。情形二：当降费率前制度规定的缴费率大于养老保险基金收支均衡缴费率时，即养老保险缴费总额满足支出需求后还有剩余，降低缴费率才能够实现财政支出的减缩，减缩额为财政全额供款单位因降费率而减少的缴费总额。然而降低缴费率有下限，下限为养老保险基金的收支均衡缴费率，一旦突破下限，降费率对财政的影响将转换为情形一，财政负担开始增加。
三、数理模型构建
依据理论分析，本文按照“梯度思维”，第一步，按并轨时的统筹账户缴费率分析并轨后养老金财政支出水平。第二步，分析降低缴费率后养老金财政支出的变动。据此构建相关数理模型来分析统筹账户缴费率降低对养老金财政支出的影响。
(一)并轨后统筹账户养老金财政支出水平数理模型构建
根据并轨后统筹账户的财政支出水平理论分析，测算模型也需按照两种情形分别构建。
情形一：当统筹账户养老金缴费总额大于支出总额时，财政支出水平取决于养老金财政缴费水平。根据国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的发布时间，本文以年为单位将 2015 年作为测算的初始期，并对财政支出水平进行折现处理。具体的财政支出测算模型为：
(1)
式中，Fi为第i年统筹账户养老金财政支出水平；为财政全额拨款单位的在岗职工人数；为机关事业单位全体在岗职工的平均工资；δp为统筹账户缴费率；r为折现率。
情形二：当统筹账户养老金缴费总额小于支出总额时，养老金给付需求将由缴费形成的养老保险基金和财政兜底补贴共同承担。并轨后财政支出由养老金发放支出扣除非财政供款单位的单位缴费支出。具体数理模型为：
Fi=
×(1+r)2015-i
(2)
式中， No,i为机关事业单位离退休人数；θq,i 为统筹账户养老金替代率；为非财政全额拨款单位在岗职工人数。其余指标同式(1)。
结合当前实际，情形二还应进一步细分。由于机关事业单位养老保险的老人、中人和新人的养老金政策不一致，尤其是此次改革为了防止养老金待遇水平在不同群体间出现较大波动，为中人设置了10年的过渡期，过渡期内采取“保低限高”的方式，假设过渡期内中人养老金支出中除去积累制养老金支付以外剩余部分由统筹账户支出，财政兜底。过渡期结束后假设按新办法执行，那么中人可以进一步细分为过渡期内中人和过渡期结束后中人，在计算过程中结合延迟退休相关政策和平均预期寿命，假设从退休至寿命截止每个人领取养老金的年限为15年。那么，机关事业单位养老保险统筹账户财政支出模型应该进一步细分为多个分段。具体数理模型为：
(3)
式中，Nold和Nnew分别为老人和新人的数量；Nmid -1和Nmid-2分别为10年过渡期内和过渡期结束后中人的人数；θold,p,θnew,p和θmid-2,p分别为机关事业单位养老保险的老人、新人和过渡期结束后中人的统筹账户养老金替代率；θmid-1,g和θmid-1,z分别为10年过渡期内中人的个人账户和职业年金替代率。(2)过渡期内中人的个人账户和职业年金账户已经有积累了。虽然过渡期中人总的替代率和老人一致，但积累制养老金已经开始分担了统筹账户的养老金支出，因此需要扣除。其余指标同式(2)。
(二)降低统筹账户缴费率后财政支出变动的数理模型构建
依据前文的机理分析，判断降费率会对财政支出产生的影响需要考虑统筹账户内部的基金收支均衡。本文在现实政策的基础上，通过分析老人、中人、新人的社会统筹部分养老金的不同给付标准，按照养老金供需均衡的原则，根据需求水平推导出机关事业单位养老保险统筹账户的供需均衡缴费率。具体数理模型为：
(4)
式中，为第i年机关事业单位养老保险统筹账户供需均衡缴费率；Nl,i为在岗职工人数。其余指标同式(3)。
根据降低统筹账户缴费率对财政支出影响机理的两种情形，本文分别构建降低统筹账户缴费率对财政支出影响的数理模型。
情形一：当降费率前制度规定的缴费率小于或者等于养老保险基金收支均衡缴费率时，降费率将导致财政负担增加，增加的财政支出测算模型为：
(5)
式中，Fi,inc为第i年降低缴费率将增加的养老金财政支出水平；δp,i为动态的统筹账户缴费率。其余指标同式(3)和式(4)。
情形二：当降费率前制度规定的缴费率大于养老保险基金收支均衡缴费率时，降低缴费率能够实现财政支出的减少。然而降低缴费率有下限，下限为养老保险基金的收支均衡缴费率，一旦突破下限，降费率对财政的影响将转换为情形一，财政负担开始增加。因此，降费率对财政支出影响的数理模型为式(6)：
(6)
具体指标同式(1)和式(5)。
(三)相关指标参数的选择与设计
1.养老金领取人数和缴费人数。2008年参加并轨改革试点的机关事业单位人数约为2 090万，其中退休人数约为510万(机关约80万人，事业单位约430万人)，假设试点中机关事业单位的人员结构与全国机关事业单位相近。2015年机关事业单位在岗职工人数约为4 629万人。由于机关事业单位实行定额管理，因此职工人数相对稳定，15年来平均增长率仅为1.16%。根据2014年度《中国养老金发展报告》的测算方法，假设2015—2024年机关事业单位依然实行定额管理，总编制人数不变，由于在此期间可能延迟退休政策的实施会对中人、新人退休人数产生影响，2025年以后将城镇人口年龄结构作为机关事业单位职工年龄结构的参照，假设两者相近。由此可以估算出机关事业单位的在职人数和退休人数。机关事业单位是标志性的正规就业单位，覆盖率和遵缴率可视为100%，在职人数即为缴费人数。
2.财政全额拨款单位和非财政全额拨款单位职工人数。机关事业单位由机关单位和事业单位构成。其中机关单位全部是财政全额拨款单位。事业单位分为全额事业单位、差额事业单位和自收自支事业单位。目前学者们关于财政全额拨款单位在机关事业单位中所占比例通常选择50%(高和荣和张爱敏，2015；王翠琴等，2018)。本文通过查阅相关资料(3)《职业年金“双轨制”会否造成新的不公》，广东省社会科学院，http://www.gdass.gov.cn/MessageInfo_3533.shtml。并结合当前福建(4)李拯:《福建分类推进事业单位改革公益类占比超八成》，《闽南都市报》，2015-05-31,http://www.mnw.cn/news/fj/917226.html。等地区的实际发布数据，发现事业单位中财政全额拨款与差额财政拨款之比近似1∶4，结合2017年度《中国人力资源和社会保障统计年鉴(工作卷)》发布的1998—2016年中机关和事业单位人数各自占比均值，计算得出财政全额拨款单位人数占机关事业单位职工人数的比重约为42.97%，据此可得出财政全额拨款单位和非财政全额拨款单位的职工人数。
3.机关事业单位职工的社会平均工资。依据2017年度《中国人力资源和社会保障统计年鉴(工作卷)》和国家统计局发布的机关单位平均工资和事业单位平均工资数据，以两种性质单位的人数为权重计算出机关事业单位的社会平均工资。
4.工资增长率。以1995—2018年工资增长率为统计数据，并将名义工资增长率与GDP增长率进行对比，发现24年间名义工资增长率均值高于GDP约1.7个百分点，但最近几年社会平均工资增长速度有减缓之势，与GDP增速的差距越来越小。结合国家十三五规划纲要中提出坚持居民收入增长和经济增长同步的要求，假设未来仍延续这种趋势。未来中国GDP增速的预测采用美国高盛首席经济学家吉姆·奥尼尔的预测，2021—2030年增速为5.5%，2031—2040年增速为4.3%，2041—2060年增速为3.5%。通过国家发布数据测算出1995—2017年全国通货膨胀率均值约为3%，假设未来保持这一水平。
5.并轨前机关事业单位养老金替代率。2006年7月1日《中华人民共和国公务员法》开始实施。改革之后，机关事业单位职工工资由职务工资和级别工资两部分组成。退休金执行新的养老金替代率，以工作年限为主要依据确立待遇水平。根据相关资料统计，当工作年限为10年～20年时，养老金替代率水平为70%，工作年限为20年～30年时，养老金替代率为80%，工作年限为30年～35年时，养老金替代率为85%，35年以上，养老金替代率为90%。由于机关事业单位职工流动性不强，工龄相对较长，因此本文将区间上下限的平均值(85%)作为并轨改革前养老金的平均替代率。
6.折现率。由于养老保险的实质是缴费者为未来的消费而储蓄。职工收入用来缴纳养老保险的机会成本是缴费额在其他方面进行储蓄所能得到的最高收益。考虑到投资风险的一致性、缴费的长期性，本文选取长期存款利率作为养老保险缴费与领取待遇的折现率。依据1997—2015年《中国人民银行历年存款利率变化表》公开的存款利率，按月为单位，测得227个月的长期定期存款利率均值约为4.26%。
7.机关事业单位退休职工中老人、不同时段中人和新人的人数。假设机关事业单位职工的年龄结构与城镇就业人口的年龄结构相近，本文从2015年1月开始测算，依据第六次全国人口普查相关数据，并考虑延迟退休政策的实施，综合采用中国人民大学和社科院设计的延迟退休方案(5)方案来源：郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》第十篇“中国延迟退休年龄方案研究”。测算出老人、不同时段中人、新人的人口数。
8.机关事业单位老人、不同时段中人和新人的统筹账户养老金替代率。依据前文分析，老人养老金替代率为85%，过渡期中人养老金替代率根据“保低限高”的原则，按照当前制度规定的计算方法，过渡期内中人养老金替代率在老人替代率基础上扣除积累制养老金的替代率贡献值。过渡期后中人养老金替代率依据当前制度设计，采用式(3)的时间分段方法，对不同缴费时长的中人进行养老金替代率测算，最后依据不同时间段中人的人数为权重，得出过渡期后中人的平均替代率作为过渡期后中人的替代率。依据当前制度设计，考虑预期延迟退休政策带来的影响，假设新人工作初始年龄为25岁，缴费年限为40年，领取养老金年限为15年，以此测算出新人的养老金替代率。
9.财政支出。考虑到财政支出与GDP的关系密切。通过对1978—2015年财政支出增长率与GDP增长率进行对比发现，两者存在一定的关联性。测算得出，在1978—2015年期间，历年财政支出的GDP弹性为1.605，在预测时假设这一数值保持不变。
四、实证分析
依据数理模型和相关参数选择，本文对并轨后统筹账户养老金财政支出水平和降低缴费率后财政支出变动进行定量分析。
(一)并轨后统筹账户养老金财政支出水平实证分析
并轨后养老金财政支出的决定因素需要从财务转化的角度对两种情形的条件进行分析。通过对2015—2060年统筹账户的缴费支出和待遇支出比较发现，在现行政策下，并轨之后养老金待遇支出大于缴费支出(见表1)。养老金需求将由缴费形成的养老保险基金和财政兜底补贴共同承担。统筹账户的财政支出由养老金发放支出和非财政供款单位的缴费支出决定。依据情形二条件下的数理模型结合相关参数，本文对并轨后统筹账户养老金财政支出水平进行实证测算。
并轨改革后，职业年金和个人账户养老金开始积累，在中人10年过渡期内“保低限高”的政策下，虽然总替代率不降低，但积累制养老金开始对替代率产生贡献，因此统筹账户养老金替代率下降，10年间替代率降低6个百分点。并轨初期退休人口中仍以老人为主，随着中人的不断增多加上积累制养老金对替代率的贡献不断加大，统筹账户替代率下降幅度也越来越大。过渡期结束后中人统筹账户养老金替代率开始较大幅度地下降，而且中人的比例不断加大，到2054年统筹账户替代率降低到43%，降幅达36%。随着新人的逐步加入，统筹账户替代率逐步稳定。
随着非财政全额供款单位缴费人口的增多和平均工资的不断上涨，测算期内非财政全额拨款单位的养老保险缴费额不断增多，对降低统筹账户财政支出的作用也逐渐增大。并轨后统筹账户的财政支出呈平稳缓慢地增长，到2060年达到32 292亿元，占当年财政总支出的5.41%。测算期内统筹账户财政支出占总财政支出的比重保持平稳。此外，延迟退休对降低并轨后的财政支出作用明显。按本文选择的延迟退休方案，到2060年降低财政支出约7 202亿元，占财政支出的1.21%(见表1)。
表1 并轨后统筹账户养老金财政支出
说明：表中金额数据是按照2015年为基期的折现值，养老金替代率是不同年龄退休人口替代率按人口比重的加权平均值。统筹账户财政支出由式(3)计算得出。
资料来源：现实数据来自2014年度《中国养老金发展报告》和2017年度《中国人力资源和社会保障统计年鉴(工作卷)》。预测数据采用辽宁大学人口研究所“机关事业单位并轨养老保险缴费适度水平及资金供需总平衡”课题组预测数据。
(二)降低统筹账户缴费率对财政支出影响的实证分析
依据降低缴费率对财政支出影响的机理分析，判断降费率会对财政支出产生的影响需要考虑机关事业单位内部的养老保险基金收支均衡。目前财政补贴统筹账户养老金通常是兜底性质的，是根据养老金缺口的实际情况弹性给付。由于过渡期内“保低限高”的政策，随着退休人口不断增多，统筹账户承担的养老金替代率水平较高，均衡缴费率逐渐增大。随着过渡期结束后，替代率逐步下降，延迟退休政策的推行使赡养比进一步降低，均衡缴费率也开始降低，但是均衡缴费率高于并轨后的政策缴费率。依据降低缴费率后财政支出变动模型结合相关参数，本文对降低统筹账户缴费率对财政支出的影响进行实证测算。
根据2019年国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》提出统筹账户养老金缴费率降低至16%。按照这一标准，非财政全额供款单位的缴费总额明显降低，统筹账户养老金财政支出不断增加，到2060年统筹账户养老金财政支出达到35 221亿元，占当年财政支出的5.9%。测算期内统筹账户财政支出占财政总支出的比重在过渡期内缓慢增长，过渡期结束开始下降并逐步平稳。统筹账户缴费率下降后财政负担逐步加重，到2060年财政支出增加约2 929亿元，对比不降费率时的财政支出占比增加了约0.5个百分点(见表2)。
表2 统筹账户缴费率降低后的财政支出变动情况
说明：表中金额数据是按照2015年为基期的折现值，数据计算依据式(4)～式(6)。
资料来源：现实数据来自2014年度《中国养老金发展报告》和2017年度《中国人力资源和社会保障统计年鉴》(工作卷)。预测数据采用辽宁大学人口研究所“机关事业单位并轨养老保险缴费适度水平及资金供需总平衡”课题组预测数据。
根据测算期内的数据发现，统筹账户缴费率降低1个百分点，财政支出将增加约2.07个百分点，即降费率的财政负担弹性约为-2.07。通过梳理现有的研究发现，郑功成(2012)认为应当实现全国统一的费率标准，将总费率控制在25%左右，单位缴费率可定为15%。穆怀中等(2015)研究认为，受覆盖面和遵缴率低的影响，缴费率仍有下调空间，合意缴费水平约为15%。康传坤和楚天舒(2014)根据世代交叠模型测算了人口老龄化背景下的最优统筹缴费率区间为10.22%～19.04%。彭浩然和陈斌开(2012)分析了养老保险缴费率与给付待遇之间的倒U型关系以及社会统筹养老保险缴费率的阙值，认为社会统筹养老保险缴费率为15.6%。因此，如果统筹账户缴费率继续降低，财政支出还会进一步增加。
五、敏感性检验
由于实证测算中涉及众多指标参数的选择与设计，为了验证主要核心参数的变动对降费率后统筹账户财政支出变动的敏感程度，增强结论的稳健性，本文选取GDP增长率、非财政全额拨款单位人数占比、统筹账户养老金替代率和延迟退休政策等关键指标进行敏感性分析。
(一)GDP增长率敏感性分析
关于GDP的增长率，本文采用的是美国高盛首席经济学家吉姆·奥尼尔的预测数据。由于GDP是实证测算中非常重要的指标，关系到工资增长率和总财政支出等参数的预测，因此本文选取GDP实际增长率做敏感性分析。根据国务院发展研究中心预测中国GDP增速在2020—2035年期间年均增速将达到4.8%左右，2035—2050年将进一步下降至3.4%左右。对比发现国务院发展研究中心预测的经济增速略低。当然随着经济向好发展，经济增速增加的可能性也很大。因此在控制其他参数不变的情况下，本文分别按照国务院发展研究中心的预测数据和在吉姆·奥尼尔预测的基础上上浮1%后的预测数据对测算结果进行敏感性分析。分析发现，GDP的变动对并轨后的财政支出的敏感性不强，降低缴费率后敏感性进一步减弱，研究结论稳健性较好(见表3)。
表3 敏感性分析结果
(二)非财政全额拨款单位人数占比敏感性分析
机关事业单位非财政全额拨款单位人数占比与财政全额拨款单位人数占比相对应，二者是判断并轨后财政支出和降低缴费率后财政支出变动的重要指标。目前国家权威统计部门还没有明确发布相关数据，本文的参数设计是根据相关学者的研判和地方数据的整理得出，需要对其进行敏感性分析。考虑到当前事业单位改革的方向，在控制其他参数不变的情况下，在原参数的基础上将非财政全额拨款单位人数占比上浮1%和2%后分析统筹账户财政支出变动的情况。分析发现，非财政全额拨款单位人数占比对财政支出的敏感性不强，降低缴费率后敏感性进一步减弱，研究结论较为稳健(见表3)。
(三)统筹账户养老金替代率敏感性分析
统筹账户养老金替代率是直接关系到养老金财政支出的重要指标。目前机关事业单位老人、不同时段中人和新人的统筹账户养老金替代率水平不同，而且过渡期结束后中人替代率政策尚不明确，参数存在不确定性。因此本文选择对统筹账户养老金替代率进行敏感性分析。在控制其他参数不变的情况下，一是在原参数的基础上将替代率加权平均值上浮1%。二是考虑为了缓和过渡期结束后中人的替代率大幅下降，将过渡期结束后的养老金替代率加权平均值上浮1%。分别按照两种变动方式进行敏感性分析。分析发现，统筹账户养老金替代率的财政支出弹性约为2.435%，降费率后的财政支出弹性为1.875%，相对于经济增速和非财政全额供款单位人数占比更为敏感，但是本文的研究结论未发生明显变化(见表3)。
(四)延迟退休方案敏感性分析
由于机关事业单位采取编制管理的办法，定岗定编。因此，延迟退休政策只对退休人口数产生影响。随着人口预期寿命的不断延长，延迟退休年龄的可能性逐渐增大，而退休人口数量是确定养老金财政支出的重要指标。因此，本文选取延迟退休政策进行敏感性分析。国家“十三五”规划提出“实施渐进式延迟退休年龄政策”，预计到2050年退休年龄延长5岁～10岁。人社部在2013年对外征求意见时已定下渐进式“小步慢走”的基调。目前较为权威的两种延迟退休方案，一是本文采用的延迟退休方案，还有是清华大学研究团队的方案，对比两种方案，清华大学的方案实现65岁退休的目标更快(陈洋等，2018)。在控制其他参数不变的情况下，在原参数的基础上选择清华大学的延迟退休方案进行敏感性分析。分析发现，延迟退休方案的变动对养老金财政支出的敏感性较其他参数更强，降低缴费率后敏感性降低，研究结论未发生明显变化(见表3)。
六、研究结论及政策建议
本文立足于养老保险公平和可持续发展的宗旨，以机关事业单位养老保险并轨制度设计为依据，分析并轨后统筹账户的养老金财政支出，并进一步结合当前供给侧结构性改革对降低职工养老保险统筹账户缴费率的要求，探讨并轨后降低缴费率对财政支出的影响。通过研究其内在机理并在理论分析的基础上构建数理模型，结合相关参数设计对并轨后财政支出水平和降低缴费率后财政支出变动情况进行实证测算和敏感性分析，本文得到以下结论。
1.机关事业单位并轨后统筹账户的财政支出由养老金发放支出和非财政供款单位的缴费支出决定。并轨改革后，职业年金和个人账户养老金开始积累，在10年过渡期内“保低限高”的政策下，统筹账户养老金替代率下降，过渡期结束后降幅也越来越大，随着新人的逐步加入，统筹账户替代率逐步稳定。由于非全额供款单位缴费人口的增多和平均工资的不断上涨，并轨后统筹账户的财政支出呈平稳缓慢的增长，到2060年统筹账户财政支出占财政总支出的比例将达到5.41%。此外，延迟退休对降低并轨后的财政支出作用十分显著。
2.统筹账户缴费率降低到16%以后，均衡缴费率高于并轨后的政策缴费率。由于非财政全额供款单位的缴费总额明显降低，统筹账户养老金财政支出不断增加，到2060年统筹账户养老金财政支出占当年财政支出的比例将达到5.9%，对比不降费率时的财政支出占比增加了约0.5个百分点。根据测算期内的数据发现统筹账户降费率的财政负担弹性约为-2.07。如果按照学者们测算的适度缴费率，财政负担将进一步增加。通过敏感性分析发现，本文研究结论稳健性较好，各参数指标的敏感性由强到弱依次为延迟退休政策、统筹账户养老金替代率、经济增长速度和非财政全额拨款单位人数占比。
在此基础上本文提出以下建议：(1)适时适度地推行延迟退休政策。延迟退休政策对降低财政负担作用明显，而且对财政支出的敏感性强。研究发现推行延迟退休政策降低的财政支出远大于降低缴费率增加的财政支出，是缓解降费率带来财政压力的有效措施。同时，退休年龄与统筹账户养老金替代率相互关联，10年过渡期结束后保证中人和新人的养老金替代率不过分降低，实现平稳对接，延迟退休政策是不增加财政支出而提升养老金替代率的有效配套政策之一。(2)适当提升统筹账户养老金替代率和降低其缴费率。研究发现延迟退休政策对财政负担的负向影响程度超过养老金替代率提升与缴费率降低到适度水平(15%)正向影响程度之和，因此应考虑三项措施统筹实施。(3)积极深化机关事业单位改革，对事业单位的分类管理进一步精细化和科学化。非财政全额拨款单位人数占比是统筹账户财政支出的重要变量，深化事业单位改革能够进一步优化合理的财政支出。(4)积极促进经济向好发展，提升经济增长速度。虽然敏感性分析显示经济增速提升会带来统筹账户财政支出的增加，但经济增速提升的总财政收入弹性的绝对值远高于其统筹账户财政支出弹性的绝对值。(5)完善第二层次和第三层次养老保险体系建设。并轨改革后统筹账户养老金替代率不断下降，保证并轨后养老金替代率的平稳发展需要第二层次和第三层次养老保险体系的不断完善，同时这也是养老保险体系向着更加公平和可持续发展的重要保证。
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STUDY ON THE EFFECT OF REDUCING PENSION INSURANCE SOCIAL ACCOUNT PAYMENT RATE OF PUBLIC INSTITUTIONS ON FISCAL EXPENDITURE
CHEN Yang ZHANG Ji-wen MU Huai-zhong
(School of Public Management, Liaoning University)
Abstract: In order to establish a more equitable and sustainable pension insurance system, and combining with the requirements in the pension rates reduction in the process of the supply-side reform, this paper studies the fiscal expenditure level of pension insurance social account for public institutions and the changes after reducing the payment rate. On the basis of theoretical analysis, this paper sets up quantitative mathematical model. Quantitative study finds that the fiscal expenditure level shows a steady and slow growth trend after integration reform, and delayed retirement has a significant effect on reducing fiscal expenditure. After the payment rate is reduced to 16%, the pension insurance social account fiscal expenditure increases. The elastic coefficient of the public finance burden will be about -2.07. The sensitivity analysis shows that the conclusion is robust. Moreover, the sensitivity of the parameter indicators from strong to weak is the policy of delaying the retirement age, the replacement rate of the pension social account, the economic growth rate and the number of people work in the institutions that is not fully funded by public finance. Some policy suggestions are provided.
Key words: public institutions; pension insurance; payment rate; fiscal expenditure
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