中国应对突发公共卫生事件财税政策的对比研究
中国应对突发公共卫生事件财税政策的对比研究*白彦锋 唐艺宁
[提 要] 本文从国家治理体系和治理能力现代化的研究视角出发，利用政策工具分析法对比了非典与新冠肺炎疫情期间中国的财税政策，通过互联网检索财税政策关键词构建三级指标样本库考察财税政策的重视度、共振性和大数据应用情况。研究发现，较非典而言，新冠肺炎疫情的财税政策有如下变化：(1)财税部门出台政策文件的总体频率更高，政策发布频率与疫情变化态势同步性更强，政策内容更具有阶段性和针对性；(2)财税与其他政府部门之间、不同层级财税机关之间的协作共治程度增强；(3)财税部门运用大数据手段辅助高效决策和精准施策的能力提升。我国应对突发公共卫生事件的财税政策正稳步优化并成为国家治理现代化进程中不可或缺的“助推器”。
[关键词] 突发公共卫生事件；财税政策；对比分析；国家治理现代化
一、前言
(一)研究背景
世界卫生组织于2020年1月23日宣布将新型冠状病毒感染肺炎疫情(1)后文将新型冠状病毒肺炎疫情简称为新冠疫情，将2003年严重急性呼吸综合症疫情简称为非典。纳入全球性突发公共卫生事件，自2005年《国际卫生条例》颁布以来，世卫组织合计宣布了六次全球性突发公共卫生事件，新冠疫情为最新的一次。我国是公共卫生事件频发的国家，尤其是自2003年暴发非典以来，甲型H1N1流感以及其他公共卫生事件频繁发生，其中，占比最大的传染病导致的伤病数量逐年上升，对公共风险、应急管理和国家治理提出了极大的挑战。“备豫不虞，为国常道。”2019年底暴发的新冠疫情对我国公共部门应对突发事件的治理能力和治理体系提出了严峻挑战。财政是国家治理现代化的基础和重要支柱，财税部门应对突发公共卫生事件的能力是国家治理的重要组成部分。每当我国面临突发公共卫生事件时，财政部、国家税务总局以及地方财税部门往往承担着支持患者救助、资源转移调配、支持物资供应、鼓励公益捐赠、促进宏观经济恢复等多项职责。随着新冠肺炎疫情防控进入到“外防输入，内防反弹”的重要时期，习近平总书记强调了此阶段财税政策的重要性和重点任务：政府部门需要进一步提升对突发公共卫生事件的应急管理能力，尽快建设我国应对突发公共卫生事件的治理体系；财政需要继续发挥政策调节作用，增强政策调节力度，切实结合新冠疫情对社会的影响出台具有针对性的调控政策；要着力缓解个体工商户和中小微企业的疫后问题，推动社会经济逐步恢复，协助企事业单位顺利复工复产、复市复业。鉴于此，有必要回顾我国为应对非典和新冠疫情所采取的财税政策，对比和总结财税应急政策的治理经验，并就应对突发公共卫生事件的财税政策提出完善建议，从而更好发挥财政政策调节经济与分配资源的作用，尽量减轻突发公共卫生事件对经济社会发展的阻滞与破坏，让科学的财税政策成为实现国家治理现代化不可或缺的“助推器”。
本文采用政策内容分析法对非典与新冠疫情财税政策进行量化研究，该方法是公共政策科学范畴的重要方法论，其主要路径是设置样本指标体系，制定并提取核心关键词，定义基本分析思路，从而对政府应急管理的政策内容进行计量分析。本文以政策内容分析法为分析工具，以非典和新冠疫情两次疫情中的政策文本为分析对象，设计了一个清晰可靠且易于操作的政策高频词分析模型，从而比较两次疫情期间财税政策和政府治理能力的变化。
(二)文献综述
我国对于应对突发公共卫生事件应急政策的系统化研究是随着非典正式起步的，以2003年非典为分界点，国内学者关于应对突发公共卫生事件议题的研究数量呈现逐年增长趋势。以中国学术期刊网络出版总库的计量可视化分析高级检索结果为例，以“应对突发公共卫生事件”为主题的期刊文献在2000年仅有21篇，2003年增长至498篇，近3年来维持在每年550篇以上(2017年558篇、2018年604篇、2019年578篇)，可见学术界对该研究议题的重视程度有很大提升。纵观现有文献研究主题的分布情况，现有研究主要围绕着预测与防控、事件分析、应急管理能力与体系、应急法制、社会舆情等议题展开，而本文探讨的议题属于公共部门应急管理的财税政策范畴。自2003年起，我国应对突发公共卫生事件的财税政策研究进入到快速发展时期。以“一案三制”建设规划的提出为起点，具有我国特点的应急管理研究体系逐步形成，大多数学者的政策研究在“一案三制”倡议和应急管理研究体系的理论框架内展开。以2006年与2019年为界限，可以将该研究大致分为三个阶段：第一阶段是2003—2006年，该阶段研究的显著特征是宏观性、基础性和多元化；第二阶段是2007—2019年，该阶段研究的特点是深入化和系统化。第三阶段是2019年至今，该阶段的研究特点是理论体系成熟化，问题更具有针对性和研究方法的创新性。新冠疫情暴发后，公共部门抗疫的政策研究呈现出井喷式增长，财税领域也不例外。国内外学者主要围绕两个方面展开抗疫财税政策研究：一是探讨如何运用财税政策支持新冠疫情防控，二是分析如何发挥财税宏观调控作用，缓解疫情对经济的冲击。为保证本文研究的创新性和深度，有必要对新冠疫情暴发以来的国内外现有文献做一综述。
1.财税政策支持新冠疫情防控的研究。Besley et al.(2020)总结并梳理了英国政府为支持新冠疫情防控工作而颁布的一系列政策，其研究还进一步提出了失业者财政救济、财政减轻中小微企业压力、对医务工作者实施直接财政补贴、加大公共卫生领域的财政支出等九项财税对策。朱青(2020)建议尽快突破3%的财政赤字率，以更多的财政资金支持疫情防控，建议财税部门从加大宏观调控力度、加大公共卫生领域财政支出、增加企业获得感、保证服务就业优先政策等方面来应对疫情冲击，缓解疫情对经济社会的影响。詹清荣(2020)通过国际经验对比，梳理了美国、意大利、韩国和澳大利亚四国应对新冠疫情的财税政策，从政府财税部门和企业两个分析维度提出了应对疫情的对策。张学诞和邬展霞(2020)从我国应急管理学科建设的不足之处入手，认为目前我国应急管理的理论研究较少嵌入财政治理机制的影响。他们还进一步结合我国应急管理体制改革的现实需求，分析了当前我国应急管理中财政治理的现状，构建了我国应急管理中财政治理的政策体系模型。
2.财税政策缓解新冠疫情对经济冲击的研究。Hepburn et al.(2020)以G20国家应对新冠肺炎的财政复苏计划为研究对象，通过调查问卷和实证研究法探讨了欧洲国家推出的财政复苏计划对疫后经济和气候变化的影响。Fornaro & Wolf(2020)以新凯恩斯主义模型为理论起点，通过建立三维分析框架探究了新冠肺炎对全球经济供应链的破坏效应和传导机制，进一步分析了如何综合利用货币政策与财政政策改善疫情对经济的消极影响，他们的研究表明此次疫情可能使全球经济迅速陷入停滞增长的困境，具体表现为较低GDP增长率和高失业率，尽管目前的货币政策会使得全球需求下降，但积极的财政政策将有助于推动全球经济摆脱停滞状态。李明等(2020)提出新冠疫情后我国财政政策应明确以补短板为重心，聚焦关键领域关键环节和关键主体积极布局，着重加大基本公共服务供给，提升产业链关键环节竞争力，释放青年群体活力，增强中心城市和城市群引领作用，强化社区治理基础。他们的研究丰富了积极财政政策的内涵和政策工具选择。朱武翔等(2020)针对新冠疫情对中小微企业的经济影响、我国财税政策的落地情况、企业与居民对财政政策的诉求三个问题展开研究，通过设计调查问卷并利用实证研究方法发现了财税政策与中小微企业的诉求仍存在差距的现实问题，其研究工具的选取具有较强的创新性，研究视角的切入点符合社会的现实需求。张豪等(2020)以银行保险行业税务风险为切入点，回顾并筛选出了疫情期间出台的与银行保险业有关的财税扶持政策，并建议就银行、保险、金融科技服务等机构对缓解疫情影响而投入的研发费用提升加计扣除比例，延长扣除期限。
现有研究仍存在以下不足：(1)应对突发公共卫生事件的财税政策研究数量较少，未足够重视公共危机应急管理过程中财政所承担的经费支柱作用和调配资源的重要角色。(2)新冠疫情的财税政策研究主要围绕对现象、问题和经验的描述性总结，缺少翔实的数据支撑和量化分析，致使研究的严谨性、科学性和说服力有所降低。(3)国内研究大多学习借鉴西方的现有研究成果，如直接用西方的研究逻辑和结论套用到中国问题上，缺少对中国现实问题的深入观察与本土化改进，忽视了中国特色社会主义制度和国家治理的特点，如“集中力量办大事”是我国国家治理制度优势的重要体现之一，而这种特点恰恰使财税政策能在应对重大突发公共卫生事件时发挥重大作用。鉴于此，本文拟通过实证研究方法对我国应对非典和新冠疫情的财税政策进行对比分析，并从财税角度提出完善应急管理、治理能力和体系的建议。
二、数据来源
本文以全国范围内应对非典和新冠疫情的财税政策为研究对象，以中央及地方各级政府官网、财政部、国家税务总局、国家卫生健康委员会、国务院政策服务平台为主要的信息检索渠道，首先通过检索“非典”“肺炎”“新型冠状病毒”“湖北武汉” “疫情财政”“疫情税收”“疫情补贴”“疫情减税”“复工复产”(2)在建立应对疫情财税政策基本样本库时，需要尽量准确地将与疫情、财税相关的内容划定为样本总体。通过随机抽取网络数据，并通过分词统计，关键词“非典”“肺炎”“新冠状病毒”“湖北武汉”“财税”“财政”“疫情减税”“复工复产”“疫情补贴”在较长一段时间内，处于搜索热词和词条量前列，且疫情补贴、疫情减税能够直接反映与两次疫情相关的财税政策。等关键词，从互联网海量信息中筛选出中央及地方各级政府出台的应急财税政策原始文件、新闻媒体报道和专家评论转载等信息(见图1)。随后通过对政策信息再次处理，建立政策基础数据库，删除交叉重叠的信息，按照时间和内容进行分类排序，提取核心内容，确定初步的语料范围。
图1 基础样本库数据来源分布
截至2020年5月20日，本文共搜集到351条财税政策，其中财政部发布政策65条，国家税务总局发布政策42条，省市级财税政策244条。逐一阅读和筛选这351条政策后，以政策文件的效力为准则，确保有效样本308项，形成基础样本库。按照政策工具分析理论，本文先提取了疫情相关财税政策文本中出现频次最高的词汇，再整合政策内容进行分类，从而设置了一级高频词汇：财政政策、税收政策和其他费用政策。基于对一级高频词汇的进一步解释，结合政策具体内容，在每个一级高频词汇下设置二级高频词汇，再结合词汇出现的频率，建立起政策三级分析维度，以便对政策进行深入评测和分析(见表1)。
表1 应对突发公共卫生事件应急财税政策分析维度
建立财税政策信息基本样本库、筛选出关键词和构建三级分析维度体系后，在政策基本样本库中检索上述关键词，并统计每个关键词的词频和每个关键词在政策发布当日出现的相对比例(3)相对比例=该关键词词频/本类所有关键词词频，关键词出现的相对比例能够反映该关键词所代表的政策类别和内容指向的相对权重和财税政策出台的频率。，然后对每个关键词的每日相对比例在所在二级归类中进行平均后得到该类每个关键词在分析时间段内的平均比例。(4)计算分析时间段内每类所有关键词的每个关键词每日相对比例再进行本类平均，是由于综合考虑了每个关键词在不同时间内的出现概率，避免出现因某个关键词某日出现频率过高而发生的对其他关键词的“掩盖”现象。
三、非典与新冠疫情财税政策内容对比
(一)支持防护救治的财税政策对比
两次疫情中支持防护救治的财税政策其区别主要包括以下两个方面：第一，对患者救治所需经费予以财政补贴。与应对非典的政策相比，新冠疫情期间对患者救治予以财政补贴的政策具有以下特点：受惠群众范围广，补贴额度增大，取消了比例定额补贴的限制，央地财政责任界限更明晰，新增应急绿色通道以提升经费划拨效率。救助患者的财政补贴政策从非典时所规定的“在个人无力负担救治费用的情况下，中央财政对中西部困难地区政府负担部分原则上按50%给予补助”(5) 资料来源：《财政部、卫生部、劳动保障部关于妥善解决非典型肺炎患者救治费用有关问题的紧急通知》(财社明传1号)。改为“所有患者基本医保之外的费用各级财政共同全负担”。此外，为应对新冠疫情，以北京市财政局为代表的各级地方财政局和卫生健康、医院管理、药监、商务等部门积极建立对接，成立疫情防控工作组，建立疫情防控专项资金池和财政经费拨付绿色通道，确保财政部门可根据卫生部门的工作需求，尽快安排资金拨付。第二，对疫情防治临时性工作予以补助和奖励并实施税收免除政策。相比非典期间对防治人员的工作补贴政策，新冠肺炎疫情期间的补贴政策呈现出分类标准规范化、补贴形式多样化、地方补贴政策弹性化等特点。非典期间对疫情防治人员的工作补助按照“非典”隔离区内外的划分标准，将补贴经费分为每天200元和100元两个标准。新冠疫情应急管理工作中，决策部门在出台补贴政策时有规范性文件作为参考依据。(6) 参考依据为《关于建立传染病疫情防治人员临时性工作补助的通知》(人社部规4号文)。财政部根据防治工作的风险等级合理制定规范清晰的补贴标准原则，增强了政策的可执行性。除标准工作补助外，湖北、山东、四川等地方政府还制定灵活多样的补贴政策，如对参与防疫的社区工作者和志愿者发放补贴，为基层医务人员办理专属保险，对医务人员给予一次性奖励等。
(二)支持物资供应的财税政策对比
两次疫情中支持物资供应的财税政策其内容和变化主要包括以下两个方面：第一，政策内容更细致全面。非典期间政策重点指向防控物资生产环节的供应问题，新冠疫情政策则从物资生产、物资进口、物资运输、快递派送、生活基本服务等多环节、多方面的居民卫生健康角度出发，构建了更为细致全面的财税支持政策体系，如新冠疫情的财税支持政策规定对纳税人提供疫情防控重点保障物资的运输收入免征增值税，对纳税人提供公共交通运输服务、生活服务及居民必需生活物资快递收派服务收入免征增值税，对卫生健康主管部门组织进口的直接用于疫情防控的物资免征关税。第二，重点突出，有阶段性。非典政策具有应急性的特点，而到2020年应对新冠疫情时，财税部门已经积累了许多应对重大突发公共卫生事件的经验，基于对疫情的精准预测和应急经验判断，政策内容更具有阶段性，且每个阶段对支持物资供应的侧重点均有所不同。非典期间支持物资供应的政策主要集中在2003年5月上旬颁布的《财政部、国家税务总局关于调整部分行业在“非典”疫情期间税收政策的紧急通知》中。新冠疫情期间，中央政府依次出台了三批支持疫情防控和复工复产的财税政策。第一阶段的政策主要聚焦疫情防控工作，强调财税政策既注重直接支持医疗救治工作，又注重支持抗疫物资的生产和运输保障工作，还注重调动各方面力量鼓励公益捐赠和支持疫情防控。第二阶段的政策主要围绕减轻企业社保费负担、降低企业用工成本、推动复工复产的目标，出台了阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费，减征基本医疗保险费等政策，降低企业用工成本、增强其复工复产信心。第三阶段政策的主要帮扶对象为中小微企业和个体工商户，目标是增强个体工商户和中小微企业的抗风险能力，帮助其渡过难关。
(三)支持复工复产财税政策对比
两次疫情中支持复工复产的财税政策差异主要包括以下三个方面：第一，财政政策密集度和力度。由于非典和新冠疫情在全球蔓延的地域范围、时间跨度、经济影响程度等方面存在较大差异，同时考虑到收支缺口的长期性、加大医疗卫生领域投入需求等因素，财政部于2020年4—5月密集发布了增加地方政府专项债规模、适当提高财政赤字率以及发行特别国债(7)我国历史上此前仅发行过两次特别国债：第一次是1998年8月，财政部发行期限为30年的2 700亿元特别国债。第二次是2007年，财政部发行8期、规模1.55万亿元特别国债。等政策促进消费回补和经济稳定。新冠疫情财政政策的特殊性在国内历史上都是罕见的。第二，税费优惠的惠及范围、持续期限、支持力度。由于两次疫情在地域范围、破坏程度和持续时间上存在差异，因此与非典相比，新冠疫情期间税费优惠的企业范围明显更广。如在非典期间对个体工商户的税收减免政策主要针对的是北京市蔬菜经营业，而在新冠疫情期间规定对所有个体工商户实施增值税税率优惠，支持个体工商户尽快复工复产，同时为保障人民基本生活需要的相关政策的有效期限延长至疫后3～8年，如受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损最长结转年限为8年，对支持中小微企业、个体工商户和农户的普惠金融服务的税收优惠政策期限延长，最长可延长至2023年底。第三，经济政策重点扶持对象。非典中推出的复工复产政策主要支持两类对象：一是受疫情影响较为严重的旅客运输业、旅游业等行业企业；二是与抗疫所需物资相关的重点企业。新冠疫情中的财税政策除重点支持上述企业外，还特别强调支持中小微企业。非典中的政策主要是免除餐饮、旅店、运输、旅游、娱乐等行业企业的营业税、城市维护建设税和部分政府性基金。新冠疫情的政策为了缓解中小微企业受到的经济压力和亏损负担，专门针对上述行业的中小微企业和个体工商户，由中央财政向国家融资担保基金拨付资金，用于支持中小微企业贷款融资。
四、国家治理现代化视角下两次疫情财税政策对比分析
(一)重视度分析
政策的制定和颁布离不开公共部门对突发公共卫生事件的重视，重视度是公共部门治理能力的重要体现。通过考察财税部门应急政策颁布总体频数的变化趋势与两次疫情的变化趋势，可以分析出在疫情发展的各阶段内财税部门对公共事件的重视程度。图2和图3分别是应对非典与新冠疫情两次疫情财税应急政策趋势图，它们展示了应对两次疫情的财税应急政策颁布的总体频数。该频数由每个高频词汇单项指标加总得来，即：财税应急政策颁布总体频数为yt(8)xf表示指标x所对应的频数相对比例，下标f为frequency(频率)的缩写，其余符号表示依此类推。希腊字母所对应含义见表1 (应对突发公共卫生事件的应急财税政策分析维度)。,如式(1)～式(3)：
yt=
(1)
αf=
(2)
βf=
(3)
为便于观察，先将财税政策在疫情发展不同时段的频数划分为7个区间，图2中的纵坐标设置为0～15的重视度范围，其中1.5～3.5为引起重视，3.5～5为较为重视，5～7.5为重视，7.5～10为很重视，10～13.5为十分重视，13.5～15为极度重视。同时结合疫情的发展状况，将非典的发展划分为四个阶段：潜伏期(2003年2月11日以前)、平台波动期(2月11日-3月6日)、二次暴发期(3月6日-5月13日)、衰退期(5月13日以后)，参见表2。
表2 应对非典财税政策频数区间
从图2可以看出，自广东省暴发非典后，大致经历了四个阶段。在潜伏期和平台波动期，由于疫情影响范围小、潜伏周期较长、信息技术水平较低、信息传播速度有限、信息公开程度不够等诸多因素影响，社会总体对于非典的了解和信息获取都十分有限，包括财税在内的政府公共部门难以获取社会诉求精准施策。二次暴发期内，由于春运的影响(9)疫情起源地广东为外来务工人员输入大省，大量携带非典病例的潜伏期患者随春运扩散至全国各地。温家宝总理召开国务院紧急会议研讨抗击非典工作任务，中国政府各部门迅速响应。在此期间内，财税部门开始迅速关注疫情动向，并立即行动。财政部、国家税务总局先后颁布9份应对非典的政策文件。衰退期内，财税部门的政策颁布频数逐步上升。为鼓励企业复工复产、恢复居民正常生活，财政部、税务总局以及地方各级财税机关陆续出台更多有关恢复经济的文件，通过扩张性经济政策等宏观调控手段激发市场活力，平稳经济。
图2 非典期间财税政策重视度
由于新冠疫情在国内外未完全结束，故本文仅截取2020年1月11日-5月20日我国这段时间内的新冠肺炎疫情发展数据，而并非全球疫情的整体数据。根据国家卫生健康委员会公布的数据，对数据进行处理后将疫情划分为四个阶段：潜伏上升期(2020年2月1日以前)、暴发期(2月1日-2月12日)、高峰平台波动期(2月12日-2月17日)、衰退期(2月17日-5月20日)。详情见表3、图3。
表3 应对新冠肺炎财税政策频数区间
根据图3，疫情潜伏上升期内，新冠疫情从一开始便迅速得到政府各部门的重视，财税、健康卫生、医药食品、工业信息、金融、公安等多部门纷纷及时采取行动，出台相应政策。财政部与多部委于2020年1月31日迅速联合发布首个正式应急文件(10)文件为《强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》(银发〔2020〕29号)。要求“畅通国库紧急拨款通道，建立财库银协同工作机制，及时了解财政部门疫情防控资金拨付安排，随时做好资金拨付工作，建立信息反馈机制，及时跟踪资金拨付情况。”可见财税部门从疫情潜伏上升期就已经开始重视该次事件。暴发期内，新冠疫情的蔓延范围和传播速度远超非典同阶段态势，加之疫情大数据和云计算技术的运用，此阶段的疫情受到政府部门的高度重视，财税、卫健、医药、工信、金融等多部门纷纷“重拳出击”，以救助患者和物资供应为核心任务，密集颁布了一系列应急政策。仅2月1日-2月12日两周内，财政部发布适用于全国范围的疫情防控相关文件多达14份，财政部官网平均每天至少有一份新政策文件出台公告，该阶段的政策指向主要针对支持医疗救治工作、支持相关保障物资生产和运输、调动各方面力量资助和支持疫情防控。高峰平台波动期内，财政部、国家税务总局及各级财税机关对疫情的重视度再次提升，该阶段的财税政策以“政府绿色采购通道”(11)财政部对向政府部门和事业单位提供疫情防控有关的货物、工程和服务的企业实行绿色通道政策，即：可不执行政府采购法规定的方式和程序。等疫情防控方向为主，以刺激经济发展、推动企业复工复产为辅。财政部先后就财政经费保障、学生资助、农产品稳产保供、国有金融
图3 新冠肺炎期间财税政策重视度
企业捐赠、工作补贴、资产管理、税收征管等重点问题颁布指导性政策文件。各省级财税部门也纷纷响应，对中央文件落实和细化。该时期整体重视度为极度重视。衰退期内，全国累计治愈病例不断增加，疫情逐步在全国范围内得到有效控制。财政部、国家税务总局为支持防疫物资重点保障企业复工复产而推行的应急经济政策的效应得到充分体现：我国日产口罩产能达到亿(个)以上，基本满足国内疫情防控的市场需求，中央及地方政府、部分企事业单位和公益组织等还开始向境外提供医疗物资支援。随着国内疫情消退，复工复产的条件逐步成熟，各级财税部门政策投入方向相应地从疫情防控转移到恢复经济、复工复产、地方财政“三保”、支持“三大攻坚战”工作上，各级财税部门密集出台大量涉及企业减负稳岗、支持企业复工复产的特别国债、专项转移支付、地方政府专项债、财政贴息贷款、税费优惠等政策。受惠企业范围不再局限于救灾物资制造企业，而是扩展到所有受疫情影响严重的农业、工业和第三产业企业，尤其是个体工商户和小微企业。
总体来看，此次新冠疫情态势较非典而言更棘手，但政府应对疫情的经验更丰富，大数据、云计算和人工智能技术的应用也促进了政府决策效率提升。2003年，财税部门从非典的二次暴发期才开始重视该事件，在疫情二次暴发和衰退期的重视程度最高且维持不断上升态势，重视程度大致分布在“引起重视”“较为重视”“重视”和“很重视”这几个区间。而在新冠疫情防控工作中，财税部门的重视度显著提升。一是重视的时间始点提前，在此次疫情的潜伏上升期，财政部就配合金融等部门防控疫情，开展经费划拨和政策制定工作；二是重视度区间整体提升，大致集中于“很重视”“极度重视”内。
(二)共振性分析
政策共振性是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容之一。应对类似新冠疫情规模和级别的全球突发公共卫生事件，疫情防控工作需要全国总动员，需要中央到地方、财税到其他部门多领域、多层次的协同共振合作，这对国家治理体系和治理能力的共振性提出了更高要求。
1.多领域共振治理体系优化。多领域共振治理体系即财税、金融、工商、公安、卫生健康、市场监管等多部门在应对同一事件时，不仅要考虑自身领域的政策，同时还要结合其他部门的职能特点、职能范围、治理优势，发挥政策共振合力效应，从而形成一个完整高效、互相影响、协同作用的治理体系(见图4)。(12)资料来源：《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号)，《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间学生资助工作的通知》(教财司函〔2020〕30号)，《关于国有金融企业积极做好疫情防控捐赠有关事项的通知》(财金函〔2020〕7号)，《关于切实支持做好新冠肺炎疫情防控期间农产品稳产保供工作的通知》(财办农〔2020〕6号)，《关于新冠肺炎防控期间事业单位人员有关工资待遇问题的通知》(人社部发〔2020〕9号)，《国家税务总局关于进一步延长2020年2月份纳税申报期限有关事项的通知》(税总函〔2020〕27号)。
图4 经济多领域共振治理体系构建
该治理体系主要表现为：(1)财税政策制定和出台过程中，某一政策目标的实现通常需要多个相关部门密切沟通与通力合作。(2)对经济进行宏观调控需要财政、金融、工商、市场监管等部门的协作共振。(3)疫情医疗救助政策需要财政部门给予资金支持，卫生健康部门提供疫情监控动向，医药部门提供医疗技术和物资设备补给，人力资源社会保障部门调动医务工作者参与应急工作。(4)保障物资供应和市场稳定的政策需要税务部门提供税收优惠，农业部门保障农产品价格稳定，交通运输部门保障抗疫物资物流畅通无阻。新冠肺炎疫情暴发后，财政部联合中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局等共同发布文件，以合作治理方式拉开了支持疫情防控的序幕。2月1日—5月20日，中央各职能部门联合发布应对疫情的政策文件通知多达16次。与2003年同时段内各部门联合出台政策的频次和密集性相比，总体水平明显高于应对非典的情况，这表明财税与卫健、扶贫、农业、金融、司法、人社、教育、工信、交通等多领域多部门共振治理能力得到了很大程度的优化(见图5)。
图5 两次疫情不同政府部门与财税部门的共振度对比
2.各层级共振治理能力提升。中央与地方应对疫情的协同响应度是各层级共振治理能力的重要体现。从应对非典到应对新冠疫情，中央财税部门与地方财税部门的共振治理能力有了很大的提升。1月31日中央政府各部委联合发文在全国范围内“一石激起千层浪”，四川、浙江第一时间响应，三天内快速出台针对中小企业的扶持政策措施。至5月20日，北京、上海、天津、重庆4大直辖市，浙江、广东、江苏、河北、安徽等27个省份均及时出台应对新冠疫情财税政策落实和监管制度办法，针对性出台惠企扶持政策，完善资金监管机制，组织开展督导检查，促进中央疫情防控政策和财政资金监管工作有效推进。从区域情况来看，东部地区政策共振度总体高于西部地区，尤其是广东、浙江、江苏等省份，而东北地区和西北地区总体共振度较低，华北地区的北京、天津，西南地区的四川共振度较高。
(三)大数据助力治理分析
大数据技术和应用水平是国家治理能力现代化与治理方式智能化的重要条件，同时政府治理方式智能化也是大数据时代互联网技术提升的直接表现。财税部门可以将大数据技术用于提升应急治理能力的各个方面，最本质的特点就是主动顺应社会信息化大趋势，将大数据技术手段纳入政策制定前端和智能应急管理体系中，基于互联网大数据构建一个动态更新、信息共享的综合决策平台。从政府治理角度看，运用大数据提升治理现代化水平，必须建立大数据辅助政策制定和政策反馈的综合机制，将大数据技术广泛应用于应对突发公共事件的工作中，推进政府治理手段创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。具体延伸到财税领域，其核心作用为：运用大数据预测救治经费需求，做出合理财政支出预算；运用数据关联性协同其他政府部门(工商、金融、海关、人力、卫生、水利、电力等)共同决策；利用大数据获取疫情中市场和企业经济动向，及时精准施策；运用大数据技术精准推送政策；通过大数据反馈政策实施效果并持续改进。
根据图6，在应对非典时期，有限的数据量和传递速度慢在一定程度上加重了财税政策颁布的滞后性；新冠疫情防治时期，我国大数据技术和应用有了很大进步，大数据在整个疫情防控过程中发挥了全面性、动态性和实时性等多方面作用，为疫情防控提供精细化数据支持。其作用机制如下：第一，新冠疫情中大数据来源于公众通信网络中的基础数据，可以较为准确地统计分析全国各省份以及重点区域人员流动，一般可以分析到区县级流动和分布情况。第二，卫健委、工信部等部委收集上述有关疫情的基础数据与海量信息，并结合卫生防疫等其他部门数据，可进一步对确诊、疑似患者和密切接触者等重点人群的分布等进行分析研判，在此基础上形成跨省份全国综合疫情信息数据基础库，从而屏除了一些地方政府“各自为政”的封闭数据系统，真正做到全国，甚至是全球疫情动态共享。
图6 互联网与大数据在应对新冠疫情中的作用机制
同时，通过互联网平台每日更新、发布数据动态变化。第三，公众参与推动政策议程设置是促成政府部门从应急管理向公共危机治理转变的关键变量。包括财政部门在内的政府各部门根据疫情大数据平台信息和公众舆论反馈，分析该阶段应当采取的应急措施，制定并颁布相应财税政策，并利用互联网平台推送给政策相关者，实现精准决策、顺畅传达(见表4)。
表4 新冠疫情期间地方财税部门运用大数据精准施策示例
资料来源：国家税务总局。
财税部门不仅实现了大数据获取，而且可创造新数据信息并提供给其他防控部门、企业、社会公众，方便它们做出决策。
五、结论与政策建议
本文基于国家治理能力现代化的研究视角，完成了非典和新冠肺炎两次疫情期间财税政策重视度、共振性和大数据支持决策的三维度治理状况对比。在分析时间段(2002年12月1日—6月30日，2019年12月1日—2020年5月20日)内，在上述三维分析框架内对互联网高频关健词做数据处理和文本分析后得出以下结论。
1.从政策重视度看治理能力的提升情况。从应对非典到新冠疫情，财税部门对突发公共卫生事件的重视度显著提高。一是高频数重视度出现的时间始点提前，非典时期出现于“二次暴发期”，而新冠疫情时期前移至“潜伏上升期”。二是重视度区间整体提升，财税政策文件颁布的总体频数提升，财税政策颁布趋势与疫情发展态势的匹配度更强。三是从疫情不同阶段的政策内容分析来看，财税政策更具有阶段性和针对性，符合精准施策的要求。
2.从中央各部门和央地政策共振性看合作协同治理的完善情况。从非典到新冠疫情的省级财税政策细则统计来看，各省份政策响应度和响应速度明显提升，政策共振性加强。在新冠疫情中，直辖市、东部沿海省份总体共振性更强，西北省份和东北省份共振性较弱，存在共振的区域异质性差异。
3.从大数据运用看治理手段和技术的提升情况。非典时期由于信息传播技术水平受限、互联网和电信建设普及度待完善、全国性数据交互共享不及时等原因导致了财税政策略微滞后。而新冠疫情时期恰逢我国“5G”网络建设与大数据技术发展时代，公共部门利用上述手段建立了跨省级全国综合疫情信息数据基础库，极大助力财税政策的储备、制定和实施。
通过上述分析，本文对我国提升应对突发公共卫生事件的应急治理能力提出以下对策建议。
1.通过建立应急管理财税机制消除决策阻碍。由于重大突发公共卫生事件的突发性和紧迫性，应急财税政策的适用情况不同于一般的政策环境，要保障财税部门获取信息、制定政策、公开决策的过程畅通无阻就必须建立应急政策预案机制。近年来，我国为推动建立突发公共卫生事件应急管理机制出台了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等系列文件，上述文件作为国家治理现代化背景下推动应急管理机制的重要政策依据明确了事权与财权的分配关系，暗含了对财税治理能力和体系现代化的要求，但目前仍缺少专门的应急财税机制相关文件。未来应在借鉴国际经验的基础上，紧密结合中国实际，尽快建立应急财税政策机制以提升政策的及时性。
2.加速财政应急政策的法制化进程，设计明确的财政救助经费分担机制。法制是国家治理现代化的重要保障，也是保障财税部门在非常规情况下政策能及时落地执行的重要依据。自非典之后，我国启动了应急管理立法工作，经过多年努力，到新冠疫情时期仍未实现预期的“1+4”应急管理法律框架体系。此次新冠疫情中，国务院特成立“联防联控机制”，促进中央政府不同部门之间的联动合作，但其财政权利仍需预先得到法律授权。因此，除建立应急财税政策机制外，还要通过法律这种国家强制力来保障机制的有效实施。
3.运用大数据手段了解疫情实时变化态势，做到财政高效决策、税收精准施策。在大数据时代，未来国家治理将更广泛依赖于对海量数据的收集分析和场景应用。新冠疫情中财税部门治理能力的提升很大程度上得益于互联网技术手段的创新(比如，无接触式办税，大数据预测疫情走向，人工智能精准推送税收优惠政策)。未来政府还需要把智能化建设上升为重要的现代治理方式，结合财税部门治理需求，积极探索并应用大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴互联网创新技术。利用大数据和云计算技术优化数据搜集和处理效率，为政府部门对公共卫生事件发展态势预测、分析、决策、反馈、调整提供可参考的数据依据；运用人工智能为居民提供更及时、更便捷的公共服务，推进财税政策高效化。
4.从财政韧性的角度来看，需全面实施预算绩效管理，不断提高财政支出效率，切实将财政高质量发展落到实处。为应对新冠疫情直接和间接财政投入达上万亿元，进一步推高我国财政赤字率，影响我国财政可持续发展。从国家治理长远角度来看，建议提高财政支出管理水平，平衡好财政“兜底”与赤字压力之间的关系，保持财政韧性。
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COMPARATIVE RESEARCH ON CHINA'S FISCAL AND TAX POLICIES IN RESPONSE TO PUBLIC HEALTH EMERGENCIES
BAI Yan-feng1 TANG Yi-ning2
(1.School of Finance and Tax,Central University of Finance and Economics;2.School of Public Policy and Management,University of Chinese Academy of Social Sciences)
Abstract: In the context of the modernization of national governance system and national governance capacity,this paper mainly uses the policy analysis method to review China’s fiscal and tax policies during the SARS epidemic in 2003 and the COVID-19 epidemic and selects three perspectives for policy analysis:the degree of policy emphasis,the degree of policy resonance and the use of big data on national governance.The study finds that,compared with SARS,the fiscal and tax policies during the COVID-19 epidemic have the following changes:(1) the overall frequency of the fiscal and tax departments issuing policies is higher,the frequency of policies is more synchronized with the changing situation of the epidemic,and the policy contents are more phased and targeted;(2) the degree of coordination and co-governance between fiscal and tax departments and other government departments,the degree of coordination and co-governance among fiscal and tax departments at different levels was enhanced;(3)the ability of fiscal and tax departments to use big data to assist efficient decision-making and precise decision-making was improved.Hence,China’s fiscal and tax policies in response to public health emergencies are being steadily optimized and have become an indispensable “booster” in the process of national governance modernization.
Key words: public health emergencies; fiscal and tax policies; comparative analysis; modernization of national governance
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