构建稳固脱贫的长效机制
构建稳固脱贫的长效机制*蒋和胜 张彦伟 刘胜林
[提 要] 我国实现了世界上最大规模和最快速度的减贫，创造了全人类反贫困事业的伟大奇迹，彰显出中国特色社会主义制度的巨大优越性和国家治理体系与治理能力的生机和活力。但由于贫困成因的复杂性和脱贫的脆弱性，如何从机制设计上巩固脱贫成果、阻止贫困复归，是今后反贫困长期面临的重要任务。本文结合后扶贫时代我国农业农村工作重点，运用规范研究方法，从四个方面提出了有效构建稳固脱贫的长效机制，包括:构建稳固脱贫与精准扶贫政策延续机制；稳固脱贫与乡村产业振兴衔接机制；稳固脱贫与壮大集体经济共促机制；稳固脱贫与“扶志”“扶智”并举的内生动力和能力机制。
[关键词] 稳固脱贫；精准扶贫；长效机制；产业振兴；集体经济
保障和改善民生，实现全面脱贫，走向共同富裕，是社会主义制度的本质要求，也是中国共产党人的不懈追求。从1986年开始有计划、大规模扶贫攻坚，历经“八七”扶贫攻坚、新世纪十年扶贫攻坚、扶贫开发片区攻坚、精准脱贫攻坚等阶段，我们党带领全国人民经过长期努力，从救济式输血扶贫到开发式造血扶贫，从区域专项开发扶贫到专项、行业和社会全面扶贫，从“大水漫灌”粗放式扶贫到 “靶向滴灌”的精准扶贫，2020 年将如期实现现行标准下贫困人口全部脱贫摘帽，贫困人口与全国人民同步进入全面小康社会，实现世界上最大规模和最快速度的减贫 (杨万东，2020)，创造了全人类反贫困事业的伟大奇迹，彰显出中国特色社会主义制度的巨大优越性和国家治理体系与治理能力的生机和活力。
2020年底全面消除绝对贫困人口后，我国减贫政策将从“全面脱贫”向“防止返贫”转变，由“相对贫困”向“共同富裕”转变，由“扶贫为主”的机制向 “防贫为主”的机制转变 (李小云，2019)。党的十九届四中全会的《决定》明确指出:坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫成果，建立解决相对贫困的长效机制。2019 年，习近平在解决 “两不愁三保障”突出问题座谈会上强调，要把防止返贫摆在重要位置，适时组织对脱贫人口开展“回头看”，要探索建立稳定脱贫长效机制。因此，当前及未来相当长时期内，建立稳固脱贫长效机制是我国反贫困事业面临的重大任务。只有建立起稳固脱贫长效机制，才能有效防止大面积返贫现象发生，保住得之不易的精准脱贫成果，摆脱过去“扶贫—脱贫—返贫”的恶性循环，才能如期实现同步全面小康宏伟目标和满足人民对美好生活的向往，也才能真正践行中国共产党人的初心和使命，兑现对人民和时代的庄严承诺。
从扶贫历史看，我国农村脱贫人口返贫率通常在20%以上，有些年份甚至达到60%以上(万喆，2016)；从现实数据看，我国已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险①本资料来源于国务院扶贫办摸底数据。。站在历史和现实的角度审视，影响稳固脱贫的深层次因素主要包括以下几个方面:一是脱贫人口的脱贫基础脆弱，边缘性脱贫人口的生计资本相对薄弱，特别是 “三州三区”地区因病、因残、因灾返贫问题较为突出，精准脱贫具有一定的不确定性；二是贫困地区特色产业发展相对薄弱，农业缺乏比较优势，对外竞争力不强，脆弱性和边缘性脱贫人口增收能力有限，脱贫后返贫的风险极大；三是部分农村地区集体经济发展相对薄弱，基础差、底子薄，难以带动当地经济发展，精准脱贫具有一定的不牢靠性；四是脱贫人口稳固脱贫能力相对薄弱，甚至部分脱贫人口和边缘人口的内驱力不足，存在“等靠要”思想，精准脱贫存在一定的不稳固性。再加上突如其来的新冠肺炎疫情对农民就业、农业增收、农村产业发展等带来的较大不利影响，进一步加剧了现有脆弱性脱贫人口返贫、边缘人口致贫的风险。因此，如何巩固脱贫成果，防止返贫，杜绝贫困复归，实现稳固脱贫，是今后反贫困长期面临的重要任务。本文认为要构建稳固脱贫的长效机制，严把脱贫质量关，除了建立稳固脱贫的监测、预警、识别等技术层面的稳固脱贫机制外，更重要的是建立管长远、管全局的战略层面的稳固脱贫机制。
一、构建稳固脱贫与精准扶贫政策延续机制
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作，高位推进发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批的“五个一批”精准扶贫政策，真正做到扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准 “六个精准”，动真格施行“群众不脱贫，干部就脱帽”的制度硬性约束，脱贫攻坚取得了预期的巨大成就。但由于贫困的复杂性和脆弱性，贫困户脱贫后返贫成为一个常见现象(汪三贵，2016)，这就要求2020年实现全面脱贫后，必须构建稳固脱贫与精准扶贫政策延续机制，精准扶贫政策不能踩急刹车，扶贫工作丝毫不能松劲歇脚，否则已经脱贫的贫困人口有可能再次“返贫”，处于贫困线边上的边缘人也有可能进入贫困行列，从而使来之不易的扶贫成果得而复失。对此，习近平总书记 (2019)做出了明确指示:“贫困县党政正职要保持稳定，做到摘帽不摘责任；脱贫攻坚主要政策要继续执行，做到摘帽不摘政策；扶贫工作队不能撤，做到摘帽不摘帮扶；要把防止返贫放在重要位置，做到摘帽不摘监管。”②求是网，http://www.qstheory.con/dukan/qs/2019-08/16/c_1124881658.htm，2019 08 16。
后扶贫时代，根据习近平总书记的指示精神和党中央的决策部署，在稳固脱贫与精准扶贫政策延续机制上至少做到组织领导力度、驻村帮扶力度、项目支持力度、政策落实力度 “四个不减”。一是继续把稳固脱贫工作作为首要政治任务和第一民生工程来抓，持续落实督查考核和追责问责等制度规定，严格按照签订的精准脱贫“军令状”和“承诺书”，持续抓好脱贫攻坚成果巩固工作，做到组织领导力度不减；二是继续选优配强驻村第一书记和扶贫工作队，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，积极为当地发展找办法、谋出路、出真招，不折不扣地把党的大政方针政策落实落细，做到驻村帮扶力度不减；三是提前谋划好项目资金，细化落实扶贫专项实施方案，统筹谋划一批重大项目资金精确投向已退出贫困村和已脱贫贫困人口，按照“一般检测户、重点检测户、边缘脱贫户”分类确定帮扶责任，分类开展“回头帮”，及时补差补短，做到项目支持力度不减；四是对已整体脱贫的贫困村和非贫困村，适时将整体工作转入脱贫攻坚巩固提升阶段，继续落实中央及省市县各类扶贫及惠农政策，发挥好监督考核的“指挥棒”作用，做到政策落实力度不减。此外也要注意使各项政策形成合力，正如党的十九届四中全会《决定》中所要求的那样—— “健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消”。
二、构建稳固脱贫与乡村产业振兴衔接机制
实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，是新时代做好 “三农”工作的总抓手。推动乡村振兴，应按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，健全城乡融合发展体制机制，统筹推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。其中，产业振兴又是乡村振兴的基础 (孔祥智，2018)，只有产业兴旺，才能为乡村振兴提供坚实的经济基础，也才能为稳固脱贫提供持久动力。由于长期以来我国二元经济结构未能根除，农村生产要素单向源源不断地流向城镇，以致农村产业发展举步维艰，加大了稳固脱贫的难度。因此，必须构建起稳固脱贫与乡村产业振兴衔接机制，破除城乡发展不平衡深层制约因素，引导现代生产要素向农村优势产业集聚，解决农村产业发展缺资金、缺人才、缺技术等瓶颈问题。正如十九届四中全会《决定》指出的那样，“实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制”。
后扶贫时代，构建稳固脱贫与乡村产业振兴衔接机制，应尽全力实施五大工程:一是实施基础设施巩固提升工程，进一步加大农村交通、水利、电力、通信、能源、高标准农田等基础设施投入力度，提升基础设施建设水平，加快补齐乡村产业振兴短板；二是实施特色农业全产业链建设工程，构建产业选择科学论证体系，大力发展特色农产品精深加工业，鼓励贫困村因地制宜发展生态观光游、民俗风情游、康养度假游、体验采摘游等新产业新业态，构建贫困地区特色产业产前、产中、产后深度融合的全产业链体系，通过立体式特色产业链建设来推动区域稳固脱贫；三是实施新型农业经营主体培育工程，在大多数农户参与的情况下，强化对技术能人、种养专业带头人培养，并以 “情怀”“能力”“带动性”等为主要考核指标，加快培育一批三次产业深度融合、适度规模经营多样、社会化服务支撑、与互联网结合的各类新型经营主体；四是实施消费扶贫工程，大力发展线上线下融合、全区域覆盖、综合配套的现代农村商品流通和服务网络，鼓励全社会通过“定制”模式，购买贫困地区的特色农产品，打通贫困地区农产品卖难、价格波动大的痛点、难点和堵点，努力拓宽农产品销售渠道，推动贫困地区产品和服务融入全国乃至全球大市场；五是实施农村创新创业升级工程，充分挖掘乡村资源要素潜力，用好新技术新模式，搭建新平台新载体，积极引导有发展潜力的农村脱贫人口参与农村创新创业事业，打造农村 “双创”升级版，为稳固脱贫提供持久动力。
三、构建稳固脱贫与壮大集体经济共促机制
我国农村经济体制改革源自20世纪70年代末安徽省凤阳县小岗村农民自发的“包干”制，继而由“一大二公”的人民公社体制转变为家庭联产承包责任制。制度变迁效益显著，1984 年中国就基本解决了长期未能解决的吃饱饭问题。农村家庭经营是统分结合的双层经营体制，但是现实中 “统”的一方面不够，而“分”又太过于彻底，造成了我国农村不少基层组织软弱涣散，农村集体经济实力普遍不强。习近平总书记 (2019)强调指出:“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”① 中国共产党新闻网，http://theory.people.com.cn/n1/2019/0601/c40531-31115484.html，2019 06 01。十九届四中全会《决定》也明确要求，“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。壮大集体经济已成为全党上下的一致共识，集体经济强大，有利于集中力量办大事，发挥中国特色社会主义制度的优越性(李天姿和王宏波，2019)；同时通过稳固脱贫，富裕起来的群众也能成为发展集体经济的主力军，带动集体经济壮大。
充分发挥产业扶贫的带动引领作用，借鉴贵州省安顺市平坝区塘约村的 “塘约模式”，应大力推行建立健全农村集体经济组织，创新集体经济发展模式，组建农业产业化联合体，构建起稳固脱贫与壮大集体经济共促机制。一是建立健全农村集体经济组织，鼓励村集体以入股、参股、租赁或流转等形式，充分挖掘和利用村级集体资产、资源、资本，合理开发荒山、荒丘、荒地、荒滩等 “四荒地”，发展现代设施农业、林下经济，建设特色农产品种养基地，发展乡村旅游休闲农业，积极推动资源变股权、资金变股金、农民变股民“三变”改革，盘活农村集体现有资源资产，让脱贫农户以股权分红、劳动报酬等形式获得稳定收益，解决其分散发展带来的后劲不足问题。二是因地制宜探索发展“资产整合型、资本滚动型、股份合作型、产业牵引型”等集体经济发展模式，引领脱贫农户发展规模生产，不断增强集体经济发展活力和实力。三是在集体经济组织带动下，不断引导专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等多元新型经营主体组建农业产业化联合体，培育发展一批带动作用突出、产业功能互补、综合竞争力强、稳定可持续发展的农业产业化联合体，提升脱贫“小农户”在全球化背景下搏击“大市场”的能力。
四、构建稳固脱贫与“扶志”“扶智”并举的内生动力和能力机制
一方面，积极构建稳固脱贫与“扶志”相结合的内生动力机制。“贫困文化理论”认为贫困者在长期所处的贫困环境下，逐渐形成具有鲜明特点的贫困亚文化，并进而影响贫困者自主脱贫意愿，形成贫困代际传递 (方清云，2012)。习近平总书记指出:“打好脱贫攻坚战，关键在人，在人的观念、能力、干劲。”① 新华社新媒体，http://baijiahao.baidu.com/sid=1601246732592709845&wfr=spider&for=pc，2018 05 23。 稳固脱贫最重要的是通过思想政治教育、励志教育、脱贫致富典型示范激励，逐步改变部分贫困人口 “等靠要” “懒散软” “陈规陋习”的思想意识和行为，消除奋斗精神贫困，充分激发贫困者感恩自强的内生动力，变 “要我脱贫”为“我要脱贫”，树立贫困人口稳固脱贫致富的自信心和奋斗精神，有效阻断贫困代际传递。同时还要根据贫困户的贫困状况、贫困人口的年龄和劳动能力等实际情况，构建贫困户分级评价标准，完善扶贫资源分配制度，转变贫困户 “全有”、临界贫困户“全无”的扶贫资源分配模式，使扶贫资源的惠及程度与贫困程度成正比，避免产生 “福利依赖”，杜绝不劳而获、以穷为荣现象。
另一方面，积极构建稳固脱贫与“扶智”相结合的内生能力机制。稳固脱贫，必须加大对脱贫人口的扶智力度，提高贫困人口自我发展的 “造血”能力。第一，要积极引导脱贫人口进入农业职业院校接受正规学历和专业教育，或是结合农民夜校、新时代农民讲习所等机构对脱贫人口进行长期教育，培养部分脱贫人口成长为高素质农民，同时引导其加入农业专业合作社，创办家庭农场，在实践中提升能力；第二，要有效整合各涉农高校和科研院所优质的教育资源，充分发挥 “土专家”“田秀才”“新乡贤”在农村人才培养中的主力作用，创新高素质农民培养模式，改变农村人才培养数量不足、质量不高的现状；第三，将贫困户参与培训的情况和效果与扶贫考核、物质帮扶挂钩，从制度设计上激励贫困户积极参加培训；第四，建立帮扶式培训对接机制，推动贫困地区培训机构与经济发达地区的职业教育机构、用工企业之间形成长期合作关系，根据实际需求开展有针对性的培训，提高贫困人口的就业和增收能力；第五，继续实行贫困地区义务教育“两免一补”，对来自脱贫家庭的学生非义务教育阶段给予完全奖助学金支持，确保每一个脱贫户家庭至少有一人接受较好教育，全面提升贫困人口脱贫致富的能力，以彻底斩断贫困“代际传递”。
参考文献
方清云，2012：《贫困文化理论对文化扶贫的启示及对策建议》，《广西民族研究》第24期。
孔祥智，2018：《产业兴旺是乡村振兴的基础》，《农村金融研究》第9期。
李小云，2019：《2020年后农村减贫需要由 “扶贫”向 “防贫”转变》，《农村工作通讯》第8期。
李天姿、王宏波，2019：《农村新型集体经济：现实旨趣、核心特征与实践模式》，《马克思主义与现实》第2期。
万喆，2016：《新形势下中国贫困新趋势和解决路径探究》，《国际经济评论》第6期。
汪三贵，2016：《以精准扶贫保障合理退贫》，《农经》第6期。
习近平，2019：《把乡村振兴战略作为新时代 “三农”工作总抓手》，《求是》第11期。
杨万东，2020：《中国扶贫脱贫的实践模式、现实效果和演进方向》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》第1期。
CONSTRUCTION OF A LONG-TERM MECHANISM FOR STABLE POVERTY ALLEVIATION
JIANG He-sheng1 ZHANG Yan-wei1 LIU Sheng-lin2
(1.School of Economics，Sichuan University；2.School of Management，Sichuan Agricultural University)
Abstract:China has achieved the largest and fastest poverty reduction in the world，created a great miracle in the cause of anti-poverty for all mankind，and demonstrated the great superiority of the socialist system with Chinese characteristics and the vitality of the national governance system and governance ability.However，due to the complexity of the cause of poverty and the vulnerability of poverty alleviation，how to consolidate the achievements of poverty alleviation and prevent the return of poverty from the mechanism design is an important long-term task facing anti-poverty in the future.The article uses standardized research methods，combined with the focus of China's agricultural and rural work in the post-poverty era，and puts forward the effective construction of a long-term mechanism for stable poverty alleviation from four aspects，including:building a continuation mechanism for stable poverty alleviation and targeted poverty alleviation policies；a mechanism for the connection between stable poverty alleviation and the revitalization of rural industries；a mechanism for solidifying poverty alleviation and strengthening the collective economy；and the endogenous dynamic mechanism of stable poverty alleviation and“supporting the will and wisdom”.
Key words:stable poverty alleviation；targeted poverty alleviation；long-term mechanism；industry prosperity；collective economy
* 蒋和胜，四川大学经济学院教授，博士生导师；张彦伟，四川大学经济学院；刘胜林，四川农业大学管理学院。本文得到四川省人文社会科学重点研究基地课题 “四川民族地区稳固脱贫机制研究”(SDJJ1910)的资助。
(责任编辑：杨万东)
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