区域协调发展的改革逻辑
区域协调发展的改革逻辑*林木西
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出：构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。这是对区域协调发展战略的最新概括，为我们提出了新理念和新要求。这里有一个问题值得我们思索：构建区域协调发展新机制和新布局二者之间是什么关系，为什么要把构建区域协调发展新机制放在前面？我认为，这不是一个简单的顺序问题，而是包含了一个深刻的区域协调发展的改革逻辑。
一、区域协调发展的实践起点
党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出我国“发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出”，其中一个重要方面是“城乡区域发展不平衡”，为此提出以区域发展总体战略为基础实施“新三大战略”。党的十九大报告进一步指出，我们面临的困难和挑战首先就是“发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决”，要着力解决好发展不平衡不充分问题，并提出实施乡村振兴战略和区域协调发展战略。
从实施区域发展总体战略到区域协调发展战略，我国的区域发展取得了重大成就，但发展不平衡不充分的问题始终存在。一是区域发展不平衡。虽然中西部地区近年来发展速度明显快于东部地区，但经济落差依然较大，2014年下半年又出现了东北地区的经济下行问题。二是城乡发展不平衡。尽管中西部城市地区发展较快，但与东部农村地区的差距仍在扩大。三是省域内“中心”与“外围”、城市群或都市圈与周边地区发展不平衡。广东省经济总量全国第一，但“最富在广东、最穷也在广东”，珠三角占全省GDP的80%，粤东西北地区只占20%。四是流域发展不平衡。长江经济带三峡库区、中部泄洪区、7个连片特困地区脱贫攻坚任务繁重。五是“南高北低”“南北分化”比较严重。由原来的“东西问题”变成了现在的“南北问题”，2018年黄河以北地区6省区经济增速低于全国平均水平。这样，就要求区域协调发展要有新思路、新目标、新路径，以便为区域协调发展、高质量发展提供新的动力系统。
二、区域协调发展的目标和路径
区域是经济增长和国家治理的重要方面，尤其在我国具有十分重要的地位。经济增长的“中国奇迹”有两个重要的引擎，一个是中央政府，一个是地方政府。而在国家治理中，区域又是一个不易把握的单元，既是行政单元又是经济单元，“四大板块”失之过大，省域分工有时失之过小。在城市建设中，又有“大城市病”“小城镇、大战略”之争。因此，我国在如何形成区域协调发展新格局或新布局的实践中，经过不断探索和总结，逐渐形成了比较明确的思路，确定了区域协调发展的目标和路径。
具体来说主要有：一是制定主体功能区规划。构建我国国土空间的三大战略格局，即城市化战略格局、农业战略格局和生态安全战略格局，并分别以提供工业品、农业品和生态产品为主要功能，即“主体功能明显”。二是以中心城市引领城市群发展和都市圈同城化发展。“十三五”规划提出加快“三圈、十八片”发展，到2019年已基本形成“19+2”的城市群格局。三是以城市群、都市圈发展促进区域协调发展和区域板块之间融合互动发展。也就是说，寻求“城市群、都市圈红利”，所谓“红利”就是比较优势，亦即形成“优势互补”。其中一些大的中心城市、城市群或都市圈已成为我国高质量发展的“动力源”。主要是通过中心城市引领城市群发展和都市圈同城化发展，集聚并提高区域的经济和人口 承载能力，同时增强其他地区在保障粮食安全、生态安全和边境安全等方面的功能。由此，形成我国区域协调发展的新格局或新布局。
三、区域协调发展的改革红利
同时应该看到，区域协调发展的新格局或新布局的形成绝不可能一蹴而就，其中包括一些深层次的问题需要解决，单纯传统的思维方式无法解决，依靠常规的行政手段也难以奏效，只能通过改革创新的方式才能完成。为此，必须通过深化改革，用改革的方式和体制机制创新打造区域协调发展的新动力。从一定意义上说，这就是中央为什么一再强调“构建区域协调发展新机制”，而且把它放在构建新格局或新布局前面的深刻涵义。我认为，这正是抓住了区域协调发展、高质量发展的“牛鼻子”。
构建区域协调发展新机制，概括地说主要有以下内容：一是区域统筹发展机制。主要是强调国家区域发展重大战略融合发展、发达地区和欠发达地区统筹发展和陆海统筹发展。二是区域合作发展机制。就是推动区域合作，促进流域上下游合作，加强省际交界地区合作和积极开展国际区域合作。三是区域互动发展机制。主要是深入实施东西部扶贫协作，深入开展对口支援，创新开展对口合作(协作)。四是区域补偿机制。主要包括多元化横向生态保护机制、粮食主产区与主销区之间利益补偿机制、资源输出地和输入地之间利益补偿机制。五是区域市场一体化和基本公共服务均衡化发展机制。主要是促进城乡区域间生产要素、创新要素和发展要素自由流动，加快形成全国统一大市场，以及提高基本公共服务保障能力和基本公共服务统筹层次，实现城乡间基本服务衔接。六是区域政策调控机制和保障机制。为此，要实施差别化的区域政策，建立区域均衡的财政转移支付制度，建立健全区域政策与其他宏观调控政策联动机制等。而上述任一机制的建立，无不包含丰富的改革内涵。
* 林木西，辽宁大学经济学院，长江学者特聘教授。
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