土地财政的经济增长质量效应研究
土地财政的经济增长质量效应研究——基于“五大发展理念”的视角
詹新宇 苗真子
(中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073)
摘 要： 基于“五大发展理念”视角，利用2003—2016年中国省际面板数据,构建动态面板模型，采用系统GMM估计方法对土地财政的经济增长质量效应进行实证研究。总体上看, 土地财政对经济增长质量的提升作用短期有效，但长期无效，甚至不利于经济高质量发展。分指标回归发现，土地财政对共享、协调和开放这三个分指标具有正向边际效应，但对绿色和创新指标为负；从分地区看，土地财政在各地区的经济增长质量效应皆显著为正，但这种正向作用在中部地区最大，西部次之，东部最小；从不同土地出让方式上看，协议出让方式下土地财政对经济增长质量具有负向效应，“招拍挂”出让方式下土地财政的经济增长质量效应则显著为正，并且两种出让方式的经济增长质量效应在地区间、分指标间都表现出显著的异质性。因此，应逐步弱化对土地财政的过度依赖，以“五大发展理念”为指导提高经济增长质量，因地制宜实行区域间土地财政宏观调控，继续推进土地出让方式改革，助推经济社会的高质量发展。
关键词： 经济增长质量； 土地财政 “五大发展理念”； 土地出让方式
一、引言与文献综述
随着供给侧结构性改革的不断深化，中国经济增长速度趋稳，推动经济高质量发展已成为新时代全面建设社会主义事业的内在要求与基本共识。与此同时，如何促进经济“又好又快”发展，调速不减质，量增质更优，作为对城镇化发展及经济增长起到重要支撑与推动作用的土地财政，虽然近年来利弊互见，但仍将对地方经济发展发挥重要作用。
土地财政作为中国经济转型时期特有的财政现象，一直是财政研究热点之一。地方政府一直是有强烈的出让土地动机，特别是1994年财政分权体制改革后，“财权上移，事权留置”，地方政府财政缺口扩大，以土地出让金为核心的土地财政逐渐成为缓解地方财政压力，应对财政激励，推动经济增长的主要动力之一。基于全国层面的数据来看，土地财政大体上呈逐年上升的趋势且规模扩张迅猛。地方政府对土地财政的依赖程度日益增强，土地财政逐渐演变为地方政府的“第二财政”。一些学者通过数理模型和实证检验后发现，土地财政提高了辖区经济增速，并且已逐渐形成了以土地财政填补财力缺口、助推经济增长的路径依赖。
如何衡量经济增长这一概念，学界上一般认为其具有数量和质量两种属性。理论研究和实际测度中通常以单维标准衡量经济增长速度，以GDP总量增长这一单维指标度量经济增长数量。然而，经济增长质量是对一个国家和地区经济发展状况的综合评价，其内涵宽泛，度量方法多样，尚未在学界形成统一分析框架。经文献梳理后发现，目前学界对于经济增长质量的度量方法主要有以下三类：第一，根据经济增长质量的内涵将其划分为若干评价维度，采用数据包络分析法、主成分分析法和熵值法等统计方法构建经济增长质量的评价指标体系。其中最具代表性的是钞小静、任保平等学者的测度方法，他们以Barro(2002)的研究为基础，将经济增长质量的涵义外延为增长结构、稳定性、福利分配以及生态环境四个主要维度，以此构建指标体系测度转型后的中国经济增长质量。第二，经济增长质量的关键在于效率，采用索洛残差法测算的全要素生产率因其具有综合性的特点，而被作为分析经济增长源泉的重要工具，因此一些学者以全要素生产率或全要素生产率对经济增长的贡献份额来衡量经济增长质量。第三，党的十八届五中全会上首次提出并详细论述了以“创新、协调、绿色、开放、共享”为核心的“五大发展理念”。因此，詹新宇和崔培培(2016)创造性地以“五大发展理念”为指导，估算创新、协调、绿色、开放和共享五个分指标，测度了中国省级层面的经济增长质量综合指数。本文认为，经济增长质量应归属于价值判断，其指标不仅要能反映出当前经济发展的现状，更要体现出可持续发展的能力。根据经济增长质量内涵构建的评价指标难免带有一定的主观性，而依托于经济新增长理论框架的全要素生产率，只反映了生产要素的即期经济效果，也具有一定的局限性。基于“五大发展理念”的经济增长质量综合指数符合中国经济发展方向，具有一定的借鉴意义。
综上所述，目前学术界关于土地财政和经济增长质量的文献较为丰富，但是尚无文献将土地财政和基于“五大发展理念”构建的经济增长质量总指数置于同一研究视域。党的十九大报告指出，推动高质量发展是当前和今后一段时期制定谋划发展方向的根本遵循，“五大发展理念”正是实现中国经济高质量发展的重要战略指引。长久以来，土地财政的迅猛发展为中国经济的快速增长提供了强劲的动力，然而随着国土资源改革进入深水区，土地出让结构和利用效率等方面逐渐暴露出低效、低质等问题，与新时代经济高质量增长的内涵相违背。因此，在助推经济高质量发展的宏观背景下，本文构建土地财政和经济增长质量的度量指标，实证分析地方政府土地财政的经济增长质量效应并据此提出政策性启示，具有重要的现实意义。
与现有文献相比，本文的主要边际贡献与创新之处在于：第一，采用“五大发展理念”的研究视角，从创新、协调、绿色、开放和共享五个维度综合研究土地财政与经济增长质量的效应关系。第二，在实证研究方法上，本文构建动态面板模型，采用系统GMM的估计方法，可以在一定程度上缓解内生性。同时，在实证回归中引入土地财政的当期项和滞后项，有助于更加准确的考察土地财政对于经济增长质量的即期效应与长期效应。通过实证分析，本文试图揭示经济基础差异或者政策实施效果不同是否会导致各地区土地财政的经济增长质量效应存在差异？不同土地出让方式下，土地财政的经济增长质量总效应是否相同？在地区间和经济增长质量的五个分指标间是否存在差异？
二、理论分析与研究假说
1994年分税制改革后，政府间财政关系逐渐演变成经济性分权，这一转变为地方政府提供经济发展的强烈激励，同时也赋予了地方政府更多的经济性职能。在这种特定的经济环境下，再加之土地所有权与使用权两相分割的特征，土地的经济价值不断提高。地方政府在提振经济发展的激励导向下，同时为了化解财政分权与一系列税制改革带来的财政压力，具有积极发展土地财政的强烈动机。从宏观生产函数的视角来看，地方政府借助土地资本化，不断扩大人均土地资本数量，显著促进了辖区经济增长，因此理论分析一般认为，土地财政具有经济增长效应。现有文献也从理论和实证角度研究了土地财政与经济增长之间的效应关系，但是对于土地财政与经济增长质量的研究相对较少。周彬和周彩(2018)认为，土地财政在短期内以扭曲要素价格为代价，显著地提高了经济增速，长久来看损害了经济增长潜力，不利于经济长期可持续发展。李光龙和范贤贤(2018)从城镇化的视角出发，实证研究发现土地财政显著助推了辖区经济增长，但是这一促进效应在长期中逐渐弱化。此外，陈淑云等(2017)认为，地方政府过度依赖土地财政，造成土地资源错配，从而对全要素生产率造成了抑制性作用。基于上述分析，本文提出假说1。
H1 土地财政对经济增长质量的提升作用短期有效，但是长期无效。
目前，学界大多是将土地财政和经济增长质量内涵的某一维度结合起来进行研究，本文在此处结合“五大发展理念”的视角，梳理土地财政在创新、协调、绿色、开放和共享五个方面对经济增长质量的影响机制。
第一，创新是引领发展的第一动力，区域创新理论认为，创新资源的区域性竞争存在一定的“马太效应”，即创新的持续性与地方政府的财力水平息息相关。阎波等(2018)认为土地财政的短期效益易诱发对区域创新活动的“挤出效应”，土地财政逐渐成为阻碍区域创新的因素之一。鲁元平等(2018)也发现，地方政府对土地财政的依赖显著阻碍了技术创新水平。第二，中国区域发展不平衡、“木桶”效应凸显的问题积弊已久。协调发展强调解决发展不平衡问题。一些学者已注意到，土地财政与城镇化之间存在空间正相关，土地财政显著加快了城镇化的发展进程。基于产业结构的视角，邵朝对等(2016)认为土地财政的持续扩展将激化产业结构刚性，抑制城市多样化水平，不断削弱城市集聚效用。第三，绿色发展是关系中国发展全局的基本理念，节约资源、珍惜稀缺资源是实现绿色发展的重要途径。然而，土地作为一种稀缺性资源，这一属性决定其发展具有不可持续性，土地财政的负面效应日益显现。具体表现为：土地财政易造成土地资源的滥用和闲置，加剧了耕地保护压力。李斌和李拓(2015)实证研究发现土地财政规模扩张加剧了环境污染。第四，开放发展要求用高水平的开放推动高质量的发展。外商投资历来是壮大地方经济，挖掘经济潜力的重要工具。已有研究证明，地方政府低价出让工业用地，以此招商引资、补贴资本的竞争性行为将在一定程度上影响中国未来的经济增长模式。樊轶侠和高跃光(2019)认为，土地财政的规模越大，辖区吸引外资的能力就越强。第五，共享发展关注收入分配、城乡差距和公共服务水平等。朱新蓉和熊礼慧(2019)发现，土地财政同时也助推了房价上涨，高房价抑制了家庭创业活动，这一现象在城镇地区尤为显著。杨灿明和詹新宇(2015)认为，土地财政在一定范围内对城乡居民收入差距具有正向再分配效应。由此可见，土地财政已经对经济增长质量的五个分领域产生了一系列影响。基于此，本文提出假说2。
H2 土地财政对经济增长质量五个分指标的影响方向和影响程度存在差异。
微观经济学理论认为，互补式交易方式有助于实现帕累托最优。随着中国土地市场出让制度改革的不断深化，以低价协议出让和竞争性“招拍挂”出让为主的两种土地出让方式逐步确立。由于二者运行机制不同，造成土地成交价格差异较大，对地方政府财政收入流的贡献程度和辖区经济增长效应也存在着不同程度的异质性。钟国辉(2014)指出，土地供给方式由协议出让为主转向“招拍挂”出让为主，这一转变显著拉动了辖区经济增长。徐升艳等(2018)将“招拍挂”出让土地宗数作为度量土地出让市场化程度的指标，实证研究发现土地出让市场化程度的经济增长总效应在短期为正，长期为负。李冀等(2012)也认为，低价协议出让工业用地的短期收入效应十分显著，快速助推了辖区经济增长，并且不同的出让方式在东、中、西部地区间存在一定差异。基于此，本文提出假说3。
H3 土地协议出让和“招拍挂”出让的经济增长质量总效应存在异质性，并且这一效应关系在地区间和经济增长质量的五个分指标间也存在异质性。
三、模型构建与数据说明
(一)模型构建
经济增长质量具有长期持续性，且经济增长质量的后期发展状况会在一定程度上受到前期影响。因此，为了解决内生性问题，在模型中引入经济增长质量的一阶滞后项作为工具变量，建立动态面板回归模型，采用系统GMM估计方法，从而得到模型的一致估计量。首先对土地财政与经济增长质量的关系进行研究，继而从“五大发展理念”的视角，分别研究不同土地出让方式下的土地财政收入与经济增长质量之间的关系。
QEGit=α+β1QEGit-1+β2lnLFit+β3ΣXit+εit
(1)
其中，i和t分别表示第i个省份和第t年，数据来源于2003—2016年中国31个省、自治区和直辖市(以下简称为省市区)。
QEGit是被解释变量，表示各省份经济增长质量指数；由于经济增长质量是长期持续的，故引入其一阶滞后项QEGit-1，建立动态面板数据回归模型。本文采用詹新宇和崔培培(2016)基于“五大发展理念”构建的经济增长质量综合指数。具体的测算方法是：首先对2000—2016年中国各省份的创新、协调、绿色、开放、共享五个维度的原始指标进行无量纲化处理，在此基础上两次采用主成分分析法，确定各项单一指标权重后继而合成中国各省份经济增长质量总指数。图1展示了2000—2016年中国经济增长质量总指数和五个分指数的变化趋势。
图1 中国2000—2016年经济增长质量变化趋势
LFit是核心解释变量，表示土地财政。如何估算土地财政的规模？学界普遍认为，土地出让金对经济发展和城市建设贡献较大，可视为狭义上的土地财政。由图2所示，土地出让金自2003年起显著增加，这与本文的数据选取期间相吻合，指标选取具有一定的合理性。因此，本文在此处借鉴范子英(2015)对于土地财政的度量方法，同时为了消除人口因素的影响，最终选取土地出让金与各省份年常住人口数的比值来“捕捉”地方政府的土地财政行为。考虑到核心变量的面板数据可能存在非线性关系及非平稳序列等计量问题，本文对土地财政LFit的值采用了对数形式，即lnLFit。
图2 中国2000—2016年土地出让金变化趋势
由于土地财政LFit的值采用了对数形式(lnLFit)，回归方程变为形如y=γ0+γ1lnx的半对数方程，其回归系数γ1的含义是当x增加1%，y因此平均变化γ1/100个单位。当然，如果γ1比较小时，也可以说当x增加10%时，y因此平均变化γ1/10个单位。上式中εit为随机误差项。
此外，Xit表示控制变量集合，根据现有文献，本文控制了以下因素对经济增长质量的影响。
(1)人均GDP(PGDP)。GDP衡量了地方资源禀赋条件。本文借鉴周黎安和陶婧(2011)的做法，采用人均GDP衡量区域经济发展水平，为了使数据更具有平稳性，最终采用人均GDP的对数(LnPGDP)作为经济发展水平的测度指标。经济增长速度快的地区意味着该地经济实力较为雄厚，公共服务供给水平较高，从而更加注重经济增长质量的提升。
(2)政府干预程度(GOV)。政府的相关政策和行为会对辖区企业生产经营状况产生较大的影响，间接影响辖区经济增长质量，故本文在此处借鉴林春(2017)的做法，采用各地区财政支出与GDP的比值来衡量地方政府的干预程度。
(3)劳均资本存量(PK)。国内多数学者以资本存量度量资本投入。资本存量反映了某阶段的物质生产手段，代表了企业现有生产经营规模和技术水平。本文参考单豪杰(2008)关于资本存量的计算方法，将2000年中国各省份的资本存量作为基数，以当期固定资本形成总额作为年度投资，采用永续盘存法计算出各省份每年的实际资本存量后，除以各年度劳动力人口得出劳均资本存量。
(4)对外开放程度(OPEN)。对外贸易依存度是衡量各地区对外开放程度的重要指标。对外开放的程度与辖区投融资环境息息相关，从而波及到经济增长质量的提升。本文此处借鉴杨灿明和孙群力(2008)的做法，以对外贸易依存度衡量对外开放程度，用各地区进出口总额占GDP的比重进行表示。
(5)城镇化率(UR)。城镇化是由农村传统的自然经济转化为现代城市型社会的过程，是衡量国家或地区经济社会发展进步的重要标志。根据国家统计局规定，用城镇人口与总人口的比值来衡量城镇化率。
表1 描述性统计结果
(二)数据说明
由于协议出让和“招拍挂”出让方式下的土地财政收入原始数据存在较大程度的缺失，本文的研究只能关注2003—2016年间的省级面板数据。除特别说明外，本文所用数据均来自《中国统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国对外经济统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》以及各省份统计年鉴。在计算中对含有价格因素的数据进行平减，调整为以2003年为基期的实际值。
四、实证分析
对于动态面板数据而言，为了解决可能存在的内生性问题，减轻弱工具变量和小样本偏误的影响，本文采用系统GMM方法进行回归分析，并采用Sargan检验和AR检验进行判断。
(一)经济增长质量总指数回归分析
为了研究土地财政对经济增长质量所引起的即期效应，本文在基础回归后引入控制变量进行回归。同时，为了检验土地财政对经济增长质量影响的动态效应，在回归中引入土地财政的滞后项。实证结果如表2所示。
从表2可以看出：第一，根据系统GMM估计相关的诊断检验值，在各个模型的估计结果中，AR(1)检验拒绝原假设，但是AR(2)接受了原假设，这说明本模型不存在二阶序列相关，模型设定合理。同时，Sargan检验的统计量不显著，说明工具变量的设定有效。第二，模型回归结果均显示，经济增长质量滞后一阶变量的系数在1%的水平上显著为正，说明经济增长质量具有趋势持续性，上一期的经济增长质量对当期经济增长质量具有显著的促进作用，即高质量的经济增长会逐步推动经济运行步入良性循环。第三，模型(1)仅检验经济增长质量与土地财政的内在关系，结果表明，土地财政与经济增长质量显著正相关。为了进一步验证此关系，模型(2)中引入全部控制变量，研究结果发现当期土地财政有利于提升经济增长质量。
模型(2)的回归结果发现，土地财政的系数在1%的水平下依然显著为正。根据前文模型构建部分对回归方程中系数β2含义的解释可知，β2的估计结果为0.268 5，这意味着当土地出让金收入每增加10%时，对经济增长质量就有0.026 85个单位的平均助推作用。究其原因，地方政府出让土地的收入在短期内使得该地区积聚了大量的物质财富，其中有相当大的比例被用于投资辖区内的基础设施建设，推动了城市化进程，促进了固定资产投资，也形成了人力资源集聚，从而大力发展了地方经济。
为了进一步探究土地财政对经济增长质量的长期影响，模型(3)至模型(5)中依次引入土地财政的滞后项，实证结果与模型(2)明显不同。模型(3)和模型(4)中相继引入了土地财政的一阶和二阶滞后项，回归结果表明，土地财政一阶和二阶滞后项对经济增长质量具有即期促进效应，但系数逐渐减小，结果并不显著。模型(5)引入了土地财政的三阶滞后项后，发现土地财政对经济增长质量的影响由正转负，影响系数的估计结果为-0.058 1，即当土地出让金收入每增加10%时，经济增长质量指数就削弱0.005 81个单位。由于该系数为负值，但不显著，这意味着土地财政滞后三阶变量对经济增长质量可能有一定的抑制性作用。结合模型(2)至模型(5)的回归结果，本文认为，从总体上看，以土地财政助推经济增长质量的发展模式并不具有可持续性，即土地财政对经济增长质量的提升作用短期有效，但长期无效，从而支持了本文的假说1。当前中央提出要优化经济结构，推进供给侧结构性改革，推动经济高质量发展。随着经济增长进入新常态，城镇化进程渐入平稳期，以“快速发展房地产来填补经济、经营城市”的老路难以为继。客观来说，土地财政在短期内对于弥补地方财力缺口，投资基础设施建设，推动城市化进程等方面功不可没，但是其带来的利益链条助涨了炒房热潮，加剧了地方政府的财政平衡压力和风险，耕地保护备受考验，社会公平受到损害等，上述种种均与“优化经济结构，转变经济发展动能，助推高质量发展”的理念背道而驰。因此，土地财政虽然短期内对于经济增长质量助益颇大，但是长期来看，发展土地财政也许是一种寅吃卯粮的短视行为，甚至不利于经济高质量发展。
表2 总指数(QEG)回归结果
注：***、**和*分别表示1%、5%和10%的显著性水平，括号内为各统计量的t值。AR(2)的检验统计量，用于考察一次差分残差序列是否存在二阶自相关，其原假设是不存在自相关。下同。
(二)稳健性检验
在基础回归中，关键解释变量土地财政的衡量指标是人均土地出让收入(LnLF)，考虑到单一指标的测度可能存在一定的片面性，测量误差也可能引起内生性问题。为此，本文对土地财政进行三个方面的重新测度，分别是：人均土地出让面积(PT)，采用土地出让面积与各省份常住人口的比值进行衡量；土地财政支出占比(LFE)，采用土地出让金占地方政府预算内财政支出之比作为土地财政的替代变量；土地财政依赖度，即土地财政收入占比(LFR)，用土地出让金除以地方政府预算内财政收入。表3中模型(1)，模型(4)和模型(7)展示了分别采用上述当期土地财政的代理变量进行稳健性检验的结果，回归结果发现β2的估计结果都是正数，数值和显著性水平略有差异。这说明，短期内土地财政对经济增长质量仍然具有明显的促进作用，这与表2中模型(2)的回归结果基本一致，因此，土地财政对经济增长质量的促进作用是稳健的。模型(2)，模型(5)和模型(8)分别将土地财政代理变量滞后二期，发现影响系数的估计结果为正，但不显著，这意味着，土地财政确实对于经济增长质量具有一定的即期促进作用。模型(3)，模型(6)和模型(9)引入了土地财政代理变量的三阶滞后项，回归结果发现，影响系数的估计结果均为负数，以上结果较为符合表2中模型(4)和模型(5)的估计结果，实证结果较为稳健。这再次说明，从总体上看，土地财政对经济增长质量的提升作用短期有效，但长期无效，甚至不利于经济高质量发展(1)此处分别将土地财政三个代理变量的一阶滞后项代入回归，实证结果发现的估计结果仍是正数，说明土地财政对于经济增长质量具有即期促进效应。这与表2中模型(3)的回归结果基本一致，实证结果较为稳健。由于版面限制，读者可直接向作者索取此处稳健性检验结果。。
表3 稳健性检验
(三)经济增长质量分指数回归分析
经济增长质量指数包括共享、协调、绿色、创新、开放五个维度的分指数，为进一步探讨短期内土地财政对五个分指数的经济影响是否存在差异，并为土地财政资金的利用方向提出建议，本文分别以五类分指数QEG_创新，QEG_协调，QEG_绿色，QEG_开放作为被解释变量进行回归分析，具体结果如表4所示(2)此处依然采用土地财政的三个代理变量：人均土地出让面积(PT)，土地财政支出占比(LFE)和土地财政收入占比(LFR)进行分指标的稳健性检验，检验结果没有改变核心结论。由于版面限制，读者可直接向作者索取此处稳健性检验结果。。
本文在此处借鉴詹新宇和崔培培(2016)对于以上五个分指数的测算方法。首先，经济增长质量分指数的回归结果同总指数回归结果相似，各分指标的滞后一阶项系数在1%的水平下依旧显著为正。这也进一步印证了上文的结论：上一期经济增长质量对当期具有显著促进作用，由此证明经济增长质量是动态持续的。其次，土地财政对经济增长质量五个分领域存在不同程度、不同方向的效应关系，验证了本文的研究假说2。具体分析如下。
表4模型(1)研究了土地财政对于创新指数的效应，回归结果表明，短期内土地财政对创新指数的影响在5%的水平下显著为负，即土地财政每提升10%，创新指数就平均削弱0.020 27个单位。创新指数包含研发水平和经济增长的效率两项分指标。创新是引领发展的第一动力，但创新性投资周期长、见效慢、风险高，地方官员往往对创新性产业缺乏扶持热情。此外，土地财政促使房地产业蓬勃发展，这在一定程度上也挤出了企业创新要素的投入，不利于营造良好的区域创新环境。
表4 分类指数回归结果
模型(2)研究了土地财政对于协调指数的效应，回归结果在1%的水平下显著为正，即土地财政每提升10%，协调指数就平均增加0.008 40个单位。协调指数包含结构协调和经济稳定。土地财政在助推城镇化进程的过程中，土地供给形成了产业集聚效应，人才集聚、资金融通等为城镇化提供了发展空间，为经济增长质量提供了较为强劲的动力源泉。
模型(3)研究了土地财政对于绿色指数的效应，回归结果表明，短期内土地财政对绿色指数的影响在10%的水平下显著为负，即土地财政每提升10%，绿色指数就平均削弱0.017 21个单位。绿色指数从资源利用程度、环境污染和环境保护三方面综合考虑。地方政府在土地财政的推动下，房地产业蓬勃发展。但是，房地产业拉动了水泥，钢铁，铝业等诸多高耗能、高污染、高排放产业，这与绿色发展的理念背道而驰。此外，在土地开发过程中往往忽视生态保护，甚至过度开发土地资源，造成生态环境恶化。诸如种种对于经济发展来说无异于饮鸩止渴，现已成为中国“城市低碳转型与绿色发展”最重要的障碍。
模型(4)研究了土地财政对于开放指数的效应，回归结果表明，短期内土地财政对开放指数的影响在1%的水平下显著为正。即土地财政每提升10%，开放指数就平均增加0.010 74个单位。发展理念是发展更高水平开放型经济的重要行动指南。地方政府借助土地的巨大融资能力，积累了雄厚的经济资本，增加了地方基础设施等经济性公共物品的供给，也可以对企业执行力度颇大的税收减免政策和地价补贴福利，改善投资环境，吸引外商投资，促进对外贸易发展。
模型(5)的回归结果表明，土地财政对共享指数的影响在1%的水平下显著为正，土地财政每增加10%，共享指数平均增加0.033 67个单位，土地财政对于共享指数具有短期促进作用。共享指数包括居民收入、省域协调和公共服务支出占比。随着当前城市化进程的不断加快，地方政府也需要通过不断提高公共服务供给水平以适应辖区内居民日益增长的美好生活需要。土地财政收入显著提高了地方基础设施和公共服务的供给水平，进一步吸引外资与人才流入，有助于全面发展经济。
(四)分地区经济增长质量回归分析
由于我国国土面积辽阔，区域间资源禀赋和经济环境具有较大差异，因而土地财政的规模可能也存在着不同程度的区域异质性。东、中、西部地区土地财政的均值分别为1 765.108 7、586.479 1和540.997 3。从数值上看，东部地区土地财政规模最大，中部次之，西部最小。因此，土地财政对经济发展质量的影响可能存在地区异质性，通过分样本回归实证检验土地财政对经济发展质量的影响是否存在地区差异。
表5展示了分地区回归结果，若不考虑控制变量，模型中只包括经济增长质量，经济增长质量滞后项和当期土地财政，经济增长质量指数滞后项仍然在1%的水平下显著为正，土地财政对东、中、西部地区经济增长质量的边际效用也都显著为正(模型(1)、模型(3)和模型(5))。加入各控制变量后，土地财政每提升10个百分点，东部地区经济增长质量便平均增加0.018 30个单位(模型(2))，中部地区经济增长质量平均增加0.033 69个单位(模型(4))，西部地区经济增长质量平均增加0.024 55个单位(模型(6))(3)此处依然采用土地财政的三个代理变量：人均土地出让面积(PT)，土地财政支出占比(LFE)和土地财政收入占比(LFR)进行分地区的稳健性检验，检验结果仍然支持前文结论。由于版面限制，读者可直接向作者索取此处稳健性检验结果。。从回归结果可以看出，土地财政对东部地区经济增长质量的边际影响最低，中、西部地区则依靠土地财政显著助推了经济增长质量的提升。
由于中国幅员辽阔，东、中、西部地区在经济发展水平，土地资本化程度，资源禀赋和土地行政管理机制等方面存在差异，因此有必要进行分区域的详细分析。
东部地区是中国经济发展的重要引擎，前期依靠土地财政、区位优 境和宜居的生活环境吸引更多的外商投资和人才流入，因此经济增长已率先实现较高质量的发展。此后，土地财政对经济增长质量的边际影响开始逐渐递减。当前，在转变经济发展方式的大环境下，东部地区更关注社会民生的改善，生态环境的保护，经济发展整体质量的提升等问题。因此，现阶段土地财政对东部地区经济增长质量的边际影响最低。
表5 分地区回归结果
与常规思考不同的是，回归结果表明，短期内，土地财政对中部地区经济增长质量的边际影响最高。原因有以下两点：第一，中部地区推行“中部崛起”战略，借助土地财政收入，持续扩大基建投资，优化交通资源配置，依托周边经济带和城市群增强发展活力，经济发展水平逐渐提高。第二，中部地区当前还处在模仿东部沿海地区初期发展模式的阶段，承接东部地区产业转移力度较大，依靠土地财政带来的融资，大量建设工业园区，创造了许多就业机会，再加之各类引才政策福利，为中部地区经济高质量发展营造了良好的氛围。
回归结果显示，短期内，土地财政对西部地区经济增长质量的边际影响处于中位。西部地区因为其自身气候、区位等均不占优势，经济发展长期落后于中、东部地区。在“西部大开发”和“一带一路”战略等政策扶持下，经济发展进入起步阶段，因此土地财政对经济增长质量的边际效应并未完全体现。随着经济逐步发展，西部地区也效仿中、东部地区的初期发展模式，以廉价让地作为招商战略，凭借地价优势获取招商机会，同时持续加大对基础设施等公共品的投入，实现了经济增长质量的初步提高。
五、进一步分析
2002年国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，该《规定》要求商业、旅游、娱乐和住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让(4)中华人民共和国国土资源部令(第11号)招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定_2003年第5号国务院公报_中国政府网http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62586.htm。。这一规定彻底关闭了商住用地协议出让的大门，使得挂牌出让土地的方式得到广泛的推广。2007年国土部再次下发通知，进一步把“招拍挂”的范围扩大到了工业领域，即工业经营性用地必须完全按照“招拍挂”方式出让，因此，挂牌出让占比大幅提高，而协议出让占比大幅下降。至此，土地“招拍挂”出让方式成为国有经营性土地供给的主要方式。
随着土地出让方式的不断变革，土地“招拍挂”出让方式的发展进入高速通道，这是否有助于改善经济增长质量效应？是否存在地区异质性？因此本文进一步考察了协议出让方式和“招拍挂”出让方式下土地财政的经济增长质量效应是否存在显著差异，并分别对东、中、西部地区和经济增长质量的五项分指标进行回归分析。
表6 不同土地出让方式下总指数和分地区回归结果
LF_2，LF_3分别表示协议出让方式下和“招拍挂”出让方式下的土地财政，衡量方法为各土地出让方式下的土地出让金收入与各省年常住人口数的比值。具体来说，协议出让方式下人均土地财政收入(LF_2)=国有土地供应协议出让成交价款/各省年常住人口数；“招拍挂”出让方式下人均土地财政收入(LF_3)=(国有土地供应招标出让成交价款+国有土地供应拍卖出让成交价款+国有土地供应挂牌出让成交价款)/各省年常住人口数。考虑到面板数据可能存在的非线性关系及非平稳序列等计量问题，此处仍然采用取对数的形式，即LnLF_2和LnLF_3。具体实证结果如表6、表7所示。
首先，经济增长质量指数滞后项仍然在1%的水平下显著为正，这与前文的回归结果相符。其次，如表6和表7所示，协议出让方式下的土地财政和“招拍挂”出让方式下的土地财政的经济增长质量总效应存在异质性，并且这一效应关系在地区间和经济增长质量的五个分指标间也存在异质性，验证了文本研究假说3。
表6中，模型(1)考察了协议出让方式下土地财政的经济增长质量效应，结果显示协议出让方式下的土地财政对经济增长质量总指标具有显著的负效应。进一步考察其地区间异质性(模型(3)—模型(5))发现，协议出让方式下的土地财政对东部和西部地区均有边际负效应，对中部地区存在正向影响。非公开的协议出让方式对于地方政府而言具有高度的决策灵活性，但易滋生寻租，不利于提高经济增长质量。此外，协议出让方式此前多用于工业用地，东部地区经济腾飞较早，已完成资本积累，产业重心已逐渐脱离工业，而西部地区经济尚处于起步阶段，工业发展并不充分，因此协议出让方式下的土地财政对于经济增长质量的边际效应为负。中部地区正处于“中部崛起”阶段，协议出让方式下的土地财政一定程度上提高了中部地区经济增长质量。模型(2)研究了“招拍挂”出让方式下土地财政收入的经济增长质量效应，结果显示“招拍挂”出让方式下的土地财政对经济增长质量总指标的边际效应显著为正。进一步考察其地区异质性(模型(6)—模型(8))，发现“招拍挂”出让方式下的土地财政对东、中、西部地区均有正向作用。土地“招拍挂”出让方式减少了寻租和腐败空间，有利于通过市场来高效配置土地资源，有助于优化土地利用结构，促进经济与生态和谐发展。
表7 不同土地出让方式下分指数回归结果
表7分析了不同土地出让方式下，短期内土地财政对经济增长质量分指数的回归结果，经济增长质量滞后项的显著性水平与前文相同。模型(1)—模型(5)考察了协议出让方式下土地财政收入对经济增长质量五项分指标的边际影响，结果显示协议出让方式下的土地财政对共享指数的边际影响显著为正，对绿色、创新指数的影响显著为负，对协调指数和开放指数的影响不显著。模型(6)—模型(10)考察了“招拍挂”出让方式下土地财政收入对经济增长质量五项分指标的边际影响，结果显示“招拍挂”出让方式下的土地财政对共享指数具有边际正效应，对创新指数、协调指数、绿色指数具有边际负效应，对开放指数的影响不显著，可见它们在不同分指标间存在比较明显的差异。结合上述回归结果，本文认为，无论是低价协议出让工业用地作为招商引资手段，亦或是用“招拍挂”方式高价出让商业用地，都帮助地方政府获取了巨额的土地出让金，在较短的时间内为地方公共品供给筹集了大量资金，增强经济发展动力。然而借助土地资源发展工业，造成环境污染和生态恶化，与可持续发展理念相悖；“招拍挂”出让方式下，土地价格不断升高，资源破坏等均对经济增长质量造成了负面效应。
六、结论与政策建议
(一)主要结论
本文利用2003—2016年中国31个省份的面板数据，以土地出让金与各省份年常住人口数的比值来“捕捉”地方政府的土地财政行为，借鉴詹新宇和崔培培(2016)测算的经济增长质量总指数和五项分指标，构建动态面板模型，采用系统GMM估计方法，从“五大发展理念”的视角，实证研究了土地财政的经济增长质量效应。实证结果发现如下。
(1)从总体上看，土地财政对经济增长质量的提升作用在短期有效，但长期无效，甚至不利于经济高质量发展。稳健性检验中变换了关键解释变量土地财政的度量方式，实证结果较好地吻合了基础结论。因此，本文认为以土地财政助推经济增长质量的发展模式并不具有可持续性。
(2)土地财政对经济增长质量的分指标的效应研究中，重点关注即期效应。实证检验后发现，土地财政对共享、协调和开放分指标具有正向促进效应，但是对创新和绿色分指标具有负向的边际影响。此外，各地区间经济基础的差异导致各地区土地财政的经济增长效应存在差异。分地区回归结果发现，短期内土地财政对各地区经济增长质量的正向作用在中部地区最大，西部次之，东部最小。进一步分析发现，不同的土地出让方式下，土地财政的经济增长质量总效应具有明显的差异，并且在地区间和经济增长质量的分指标间都表现出显著的异质性。
基于上述分析，本文认为，虽然土地财政能够在短期内提振经济、加快城市化进程，但是从经济发展的长期过程来看，土地财政的蓬勃发展挤占了高新产业的发展空间、对生态环境造成了威胁，或许无益于经济高质量发展，因此应逐步弱化地方政府对于土地财政的过度依赖。
(二)政策建议
在经济增长由高速度转向高质量的新时代，解决中国土地财政问题也进入关键时期。基于上述实证研究结论，得出以下政策建议。
(1)弱化土地财政依赖度，以“五大发展理念”为指导提高经济增长质量。目前，学界和地方政府对于土地财政的不可持续性已基本达成共识。即土地财政虽然在短期内功不可没，为辖区经济发展积累了物质基础，但长此以往会阻碍区域创新水平的提升，不利于城市低碳转型与绿色发展，扩大城乡收入差距等等。因此，地方政府应合理规划用地途径，提高土地财政资金利用效率，以“五大发展理念”为指导，探索新的区域经济增长点，实现区域经济的高质量发展。
(2)在创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”下，土地财政的调控方式各有不同。首先，实证检验发现，土地财政对经济增长质量的创新和绿色指标具有负向影响。因此，在大力推进创新驱动发展战略的进程中，地方政府应降低对土地财政的依赖，迅速转变经济发展方式，引导企业增加研发创新投入，营造有利于推动创新、提高生产效率的制度环境。此外，地方政府应遏制土地财政扩张规模，加强对环保产业的投入，同时注意提高资源利用效率。其次，实证研究表明，土地财政对共享、协调和开放分指标具有正向促进效应，但从长期来看具有弱化的趋势，因此地方政府仍然要提高土地财政资金的利用效率，兼顾土地资源的配置效率，从整体上提高经济增长的效率、公平与质量。
(3)因地制宜推进区域间土地财政宏观调控，切忌一刀切。区域间土地财政的宏观调控应因时因地施策，对于经济发展领先的东部地区，可适度弱化对土地财政的依赖；对于经济发展相对滞后的中、西部地区来说，在今后虽然可以继续利用土地财政红利来谋取发展，但要时刻警惕可能出现的财政风险，引导通过土地财政所筹集的资金更多地投资于民生领域，大力发展生态环保产业。但是，从根本上解决地方土地财政的痼疾，应打通土地、金融、法制环节，提高土地市场宏观调控能力，让土地储备规范化、阳光化。
(4)以提升经济增长质量为导向，继续推进土地出让方式改革。避免简单采用低价协议方式出让土地，提高辖区国土资源的利用效率，因地制宜、合理规划土地利用方式。城镇土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务，未来应继续探索土地出让方式改革，把控好微观领域的土地出让方式，完善土地出让宏观调控政策，引领土地出让市场的良好发展，促进城镇化转型发展，助推经济社会的高质量发展。
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Research on the Quality Effects of Economic Growth in Land Finance from the Perspective of Five Developmental Concepts
ZHAN Xin-yu, MIAO Zhen-zi
(Public Finance and Taxation School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)
Abstract：Based on the perspective of “five development concepts”, this paper constructs a dynamic panel model by using China’s inter provincial panel data from 2003 to 2016, and conducts an empirical study on the quality effect of economic growth of land finance by using systematic GMM estimation method. Generally speaking, the role of land finance in improving the quality of economic growth is short-term effective, but long-term ineffective, and even not conducive to high-quality economic development. The sub-index regression shows that land finance has positive marginal effect on the three sub-indicators of sharing, coordination and opening, but negative effect on green and innovation indicators. From the regional level, the effect of land finance on the quality of economic growth in all regions is significantly positive, but this positive effect is the largest in the central part, the second in the western part and the smallest in the eastern part. From different land sale patterns, the land finance has a negative effect on economic growth quality under the mode of agreement land sale, while the effect is significantly positive under the mode of “bidding, auction and listing”. Moreover, the effect of the quality of economic growth in two land sale patterns shows significant differences between regions and sub-indexes. Therefore, in order to promote high-quality economic and social development, we should gradually weaken our dependence on land finance in the future, improve the quality of economic growth under the guidance of “Five Development Concepts”, implement the land macro-control in accordance with local conditions and push forward the reform of land sale pattern.
Key words：quality of economic growth; land finance; five development concepts; land sale pattern
中图分类号：F812.2
文献标识码：A
文章编号：1005-1007(2020)07-0014-15
收稿日期：2019-11-20
基金项目：国家自然科学基金青年项目(71603281)；中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(2722020JCT005)。
作者简介：詹新宇，男，中南财经政法大学教授，博士后，主要从事财税理论与政策研究；苗真子，女，中南财经政法大学硕士生，主要从事公共政策量化评估研究。
责任编辑 廖筠
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