行政区划调整对城市化发展失衡的影响
行政区划调整对城市化发展失衡的影响——基于撤县设区的准自然实验
杨桐彬1 朱英明1 周波2
(1.南京理工大学 经济管理学院/江苏产业集群研究基地，江苏 南京 210094；2.南京航空航天大学 经济与管理学院，江苏 南京 211106)
摘 要： 基于2005—2017年中国城市面板数据，利用撤县设区这一准自然实验和双重差分模型，估计撤县设区政策对城市化发展失衡的作用效果，并从土地资源错配和城市生产效率两个方面检验撤县设区政策对城市化发展失衡的影响机制。结果表明：撤县设区政策可以有效缓解城市化发展失衡，主要是由于撤县设区政策对人口城市化增长速度的促进效果大于其对土地城市化增长速度的促进效果。从区域层面看，撤县设区政策对城市化发展失衡的缓解效应在东部地区更加明显；从城市层面看，撤县设区政策在直辖市和省会城市的作用效果并不显著，而在地级市显著；从市辖区层面看，市与区之间的距离越远，越不利于撤县设区缓解效应的发挥。撤县设区政策引起土地资源错配，进而加剧城市化发展失衡；撤县设区政策提高城市生产效率，进而改善城市化发展失衡。
关键词： 撤县设区； 城市化发展失衡； 人口城市化； 土地资源错配； 城市生产效率
一、引言
改革开放以来，中国城市化进程快速推进，2018年城市化率达到59.58%。人口向城市集聚的同时，伴随着城市空间的急剧膨胀。2018年人均建设用地面积达到67.45平方米，是1990年的1.75倍。可以看出，中国城市化表现出人口城市化滞后于土地城市化的失衡性特点。而城市化发展失衡随之带来的土地资源利用低效和流动人口市民化障碍等一系列问题，严重制约中国城市化质量提升。因此，探索导致了中国城市化发展失衡的内在机制，对于促进土地城市化与人口城市化协调发展具有重要意义。
中国城市化跨越式发展离不开政府力量推动，而行政区划调整是政府主导城市化进程的重要手段。其中，撤县设区政策将地级市所辖的县或县级市调整为市辖区，可以有效扩展城市发展空间，并且带来地方政府管理权力扩大和政治晋升机会增加，成为各地竞相推出的“造城”举措。撤县设区最为直接的结果是增加市辖区建设用地面积，有效提高土地城市化水平。然而，撤县设区短期内难以提升新设市辖区的产业结构水平和公共服务供给能力，导致农业人口向非农业人口的转变速度相对较慢，不可避免地引起人口城市化滞后于土地城市化，带来城市化发展失衡问题。但另一方面，县改区后有利于非农产业发展，打破城乡壁垒，加快城乡一体化进程，促进人口城市化水平提升，这无疑会改善城市化发展失衡。因此，以政府为主导的行政区划调整对城市化发展失衡的作用效果如何，仍有待实证检验。
基于“精明增长”和“紧凑城市”等理论，国内学者广泛关注城市化发展失衡问题，并从制度层面对其成因进行探讨。蔡继明等(2013)发现我国土地城市化过于超前，人口城市化滞后严重，二者处于比较严重的非协调发展状态。陶然和汪晖(2010)指出我国户籍制度直接阻碍了农业转移人口的市民化进程。赵祥(2014)提出通过土地和户籍制度联动改革解决土地城市化和人口城市化之间的严重失衡问题。熊柴和高宏(2013)则从中国式分权视角对城市化发展失衡问题进行了实证检验，发现财政分权和地方政府竞争是导致城市化发展失衡的重要原因。谢冬水(2016)和冀云阳等(2019)进一步发现土地资源垄断供给和地方政府土地融资行为加剧了城市化发展失衡。总体看来，现有文献普遍认为中国城乡二元体制带来的结构性障碍，以及财政分权体制带来的制度性障碍是引致人口城市化滞后于土地城市化的重要原因。与此同时，撤县设区政策对人口城市化的影响已经引起学者关注。唐为和王媛(2015)研究发现撤县设区政策可以提高市辖区常住人口增长率，增加人口主要来自于本县内和外省的人口迁入。然而，撤县设区政策必然从土地和人口两个方面作用于改革城市，进而影响城市化发展失衡，现有文献对此鲜有关注，更缺乏对于作用机制的系统总结与实证分析。
鉴于此，本文借鉴双重差分法(Difference-in-Difference, DID)的研究思路，利用撤县设区这一准自然实验，检验其对城市化发展失衡是否存在缓解效应。本文可能的边际贡献在于：第一，在中国加快新型城镇化建设的背景下，深化对于城市化发展失衡问题的研究。不仅探寻撤县设区政策影响城市化发展失衡的经验证据，而且从区域层面、城市层面和市辖区层面出发，提出基于城市异质性合理设定撤县设区标准，以差异化策略促进人口与土地城市化协调发展的政策建议；第二，从直接影响和间接影响两个层面进行机制分析，探寻撤县设区影响城市化发展失衡的作用渠道。撤县设区政策不仅可以通过增加市辖区建设用地面积和户籍人口，直接影响城市化发展失衡，还可以通过土地资源错配和城市生产效率，间接影响城市化发展失衡，据此提出缓解城市化发展失衡的可行路径。
二、机制分析与假设提出
(一)撤县设区对城市化发展失衡的直接影响
随着城市经济发展和人口集聚，发达地区城市普遍面临建设用地趋紧的约束，撤县设区的直接目的就是拓展城市发展空间，为经济持续发展提供基础要素支撑。而这背后隐含的政治动因是县与市辖区在政府职能和管理权限方面的差异，以及与之相对应的土地出让权利的转移。一方面，县改设为市辖区后地方政府的经济职能重心由农业转变为工业和服务业，导致城市对产业用地面积的需求急剧增加。另一方面，《国有土地使用权规范》明确规定，国有土地招标拍卖挂牌出让的实施主体为市和县国土资源管理部门。这表明撤县设区后市辖区并没有土地出让权力，地级市则拥有土地出让的相关权限。这对于地级市来说，意味着可供出让土地面积的增加。在需求和供给共同作用下，撤县设区后城市建设用地面积呈现快速扩张态势，由此直接带来土地城市化大幅跃进。
人口向城市的集聚是一个历史过程，与城市非农产业发展状况、公共服务供给能力密切相关，并非一蹴而就。然而，以行政力量主导的撤县设区，以及与之相对应的县级以下行政区划调整(镇改街道、村改社区)，可以实现农村向城市、农民向市民的转变，直接提高人口城市化水平。但是，一方面由于中国长期存在城乡二元体制障碍，短期内撤县设区未能实现农民的城市生活融入和社会福利改善，这种违背市场规律的政府行为可能造成假性城市化；另一方面，撤县设区加剧地方政府公共服务供给行为扭曲，表现出重基础设施扩张和公共服务硬件供给，而忽视教育和卫生等地方公共服务软件供给的短期策略，进而不利于人口城市化质量提升。
基于上述分析，撤县设区政策可以直接作用于土地城市化和人口城市化，对城市化发展失衡产生影响。因此，本文提出如下假设。
H1 撤县设区政策对城市化发展失衡具有显著影响，作用效果取决于土地城市化和人口城市化的增长速度。
(二)撤县设区对城市化发展失衡的间接影响
刺激地方政府热衷于撤县设区的根本原因是中国式财政分权体制下的政府竞争，地方政府面临“向上负责”和“向上走”的政治激励使撤县设区的增长绩效成为利益攸关方特别是地级市政府关注的焦点。在中国土地垄断供给制度下，撤县设区后的地方政府倾向于通过土地资源配置干预经济活动和产业布局，进而促进城市空间扩张。首先，地方政府竞争加剧土地财政依赖。在政绩考核和标尺竞争压力下，地方政府本身具有加大基础设施建设谋求经济增长的动机，同时为了加快新设市辖区与市区的融合需要投入更多市政建设资金。因此，加大土地资源供给，谋求土地财政规模扩张，以及通过经营土地获得抵押融资成为地方政府的必然选择。其次，“以地谋发展”的策略导致土地资源错配。地方政府在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商业和住宅用地，从而实现工业经济扩张和财政收入增长，但同时也造成土地资源在产业间的错配问题。最后，土地资源错配进一步推动土地城市化。工业部门的生产模式决定了其占地面积较大，同时地方政府低价格的“以地引资”策略削弱了其节约利用土地和实施集约化生产的激励。因此，各城市相继推出价格低廉且面积巨大的工业园区吸引投资，而这些园区多位于土地供应能力较强、开发尚不成熟的新设市辖区，由此带来土地城市化水平的间接提升。
城市经济是社会生产力发展到一定阶段的产物，城市对农村人口吸引力以及所能承载的人口规模归根到底是由城市生产效率决定。因此，提高城市生产效率是促进人口城市化水平提升的关键。撤县设区对城市生产效率的影响主要体现在以下几个方面。一是，打破行政壁垒，促进区域市场一体化。撤县设区后县域与城区间的行政壁垒被打破，市政府统一进行城市规划、产业布局和基础设施建设，极大提高城市的市场规模。市场规模的扩大在本地市场效应和价格指数效应作用下，促进劳动和资本等要素在城市范围内集聚，而集聚经济通过基础设施共享效应、知识学习效应和技术外溢效应提升城市生产效率，并且在循环累积机制作用下不断吸引农村人口向城市流入。二是，优化资源配置，释放结构红利。在生产要素总量固定的情况下，可以通过要素从低生产率部门或行业向高生产率部门或行业转移实现生产效率提升。从劳动力资源视角看，撤县设区促使大量劳动力从第一产业向第二、三产业转移，提高劳动力资源在产业和区域之间的配置效率，为产业结构升级提供要素支撑，进而促进城市生产效率提升。三是，发挥市场选择效应，提高企业生产效率。撤县设区在扩大市场规模的同时也增强了市场竞争程度，在优胜劣汰的市场机制下，高效率企业为扩大市场份额而向大城市转移，低效率企业则被迫淘汰。另外，撤县设区通过降低补贴、融资优惠以及强化市场竞争能有效抑制企业僵尸化。因此，撤县设区政策在市场一体化提升、产业结构升级和市场选择效应的作用下有利于提高城市生产效率，促进人口向城市集聚，间接地提升人口城市化水平。
基于上述分析，撤县设区政策可以通过土地资源错配和城市生产效率的间接渠道影响城市化发展失衡。因此，本文提出如下假设。
H2 撤县设区政策引起土地资源错配，进而加剧城市化发展失衡。
H3 撤县设区政策提高城市生产效率，进而改善城市化发展失衡。
三、实证模型与变量选择
(一)模型设定
本文探索的核心问题是撤县设区政策对城市化发展失衡是否产生影响。为此，将撤县设区政策的实施作为准自然实验，构建双重差分模型(DID)，可有效识别城市化发展失衡在撤县设区政策实施前后的差异。参考唐为和王媛(2015)的方法，设定如下基准模型
Unbalanceit=α+βTreatit+φXit+μi+ηt+εit
(1)
其中，Unbalanceit表示城市化发展失衡，i代表城市，t代表时间。Treatit为城市 i 在时间 t 是否实施撤县设区政策的虚拟变量，参数β为撤县设区对城市化发展失衡的影响。Xit为控制变量，参数φ为控制变量对城市化发展失衡的影响。μi为地区固定效应，ηt为时间固定效应，εit为随机误差项。关注的系数是β，若得到的估计值为正，则表示实施撤县设区政策加剧了城市化发展失衡；若估计值为负，则表示实施撤县设区政策缓解了城市化发展失衡。然而，上述模型无法进一步解释撤县设区政策影响城市化发展失衡的直接原因，即撤县设区政策对土地城市化和人口城市化增长速度的作用效果。为此，继续设定如下形式的DID模型
Landit=α+θTreatit+φXit+μi+ηt+εit
(2)
Populationit=α+λTreatit+φXit+μi+ηt+εit
(3)
其中，Landit和Populationit分别表示土地城市化和人口城市化的增长速度。参数θ和λ分别表示撤县设区政策对土地城市化和人口城市化增长速度的影响。如果θ大于λ，则反映出撤县设区政策对土地城市化的作用效果更明显，进而加剧城市化发展失衡；如果θ小于λ，则反映出撤县设区政策对人口城市化的作用效果更明显，进而缓解城市化发展失衡。
(二)变量选择
1.被解释变量
本文采用土地城市化与人口城市化的比值度量城市化发展失衡(Unbalance)，比值越大反映出土地城市化速度比人口城市化速度相对更快，两者之间的失衡性趋于严重。其中，土地城市化(Land)采用城市建设用地面积与市区面积的比值表示；人口城市化采用市辖区常住人口与全市常住人口的比值表示。在此基础上，将本年度城市化水平与上年度城市化水平的比值取自然对数，进一步测度土地城市化和人口城市化增长速度(Population)。
2.解释变量
中国地方政府主导的行政区划调整—撤县设区是本文关注的核心解释变量。具体来说采用0和1的虚拟变量表示撤县设区(Treat)，当Treatit=1时，表示第i个城市在第t年实施撤县设区政策；当Treatit=0时，表示第i城市在第t年未实施撤县设区政策。需要特别说明本文所选择的样本城市和时间。当前中国发生的撤县设区改革分为两类，一类是城市层面直接进行的撤县设区，另一类是在撤地(地区和盟)设市(地级市)的过程中间接发生的撤县设区。本文关注的是第一种城市层面的改革，主要由于该类行政区划调整是地方政府从本地经济社会发展的需求出发提出申请，经过中央政府的考察批准，具有主动调整的特点，可以体现地方政府的意志对城市化发展的影响。2005年—2008年撤县设区发生的次数较少，而2009年之后呈现上升的趋势。因此，基于数据的可得性和双重差分法对处理组和控制组样本量的需求，样本时间跨度为2005—2017年，将2009—2017年发生撤县设区改革的城市设为处理组，未发生撤县设区改革的城市设为控制组，同时剔除2005—2008年发生撤县设区改革的城市，以及数据缺失严重的城市，据此确定处理组样本城市85个，控制组样本城市196个。
3.控制变量
(1)经济发展水平(LnPGDP)。城市经济的快速发展一方面带动土地需求的增长，另一方面对人口的吸引力和承载力逐步增强，进而对城市化发展失衡产生影响。本文采用人均GDP的对数表示城市经济发展水平。(2)金融发展水平(Finance)。当前地方政府土地融资行为和房地产市场行情是影响土地城市化的重要因素，而这两个部门的发展都依赖于金融机构的贷款支持。文本利用年末金融机构各项贷款余额与GDP的比值反映城市金融发展水平。(3)公共服务水平(Service)。城市公共服务体系的完善程度深刻影响人口城市化的发展速度和质量。本文采用每百人拥有的医生数量作为城市公共服务水平的代理变量。(4)基础设施建设(Infrastructure)。基础设施状况影响城市招商引资能力和人口吸纳能力，尤其是新设市辖区可以通过公共交通建设加强与市区的融合。本文采用城市道路面积与建成区面积的比值反映城市基础设施状况。(5)生态环境水平(Environment)。注重生态环境保护的城市更加倾向于走集约式发展的道路，有利于减缓土地开发强度，提升人口增长速度。本文采用建成区绿化覆盖率体现城市生态环境水平。
各年度城市撤县设区相关信息和数据来源于《中国民政统计年鉴》和民政部官网，其他变量的数据来源于《中国城市统计年鉴》和各省市统计年鉴，采用市辖区的统计口径。
四、实证结果分析
(一)基准结果
首先根据模型(1)检验撤县设区政策对城市化发展失衡的平均处理效应。观察表1列(1)和列(2)的结果可以发现，撤县设区(Treat)对城市化发展失衡具有显著的负向影响，以列(2)为例，与未实施撤县设区政策的城市相比，撤县设区导致城市化发展失衡降低38.65%，表明撤县设区政策可以有效缓解城市化发展失衡。下面继续对模型(2)和模型(3)进行检验，以探究撤县设区缓解城市化发展失衡的直接原因。观察表1列(3)和列(4)的结果可以发现，撤县设区对土地城市化和人口城市化增长速度都具有显著的正向影响。然而，从撤县设区的作用效果看，其对人口城市化增长速度的系数(0.111 6)明显大于土地城市化增长速度的系数(0.057 6)。这主要是由于撤县设区改革将下辖县直接并入市区范围，可以实现市辖区人口数量的快速增长，但城市建设用地的扩展需要经过土地规划、征收、平整和出让等一系列环节，导致城市土地扩张速度相对较慢。总之，撤县设区政策对城市化发展失衡的影响表现出明显的缓解效应，假设1得以证实。
表1 撤县设区对城市化发展失衡的影响
注：括号内为t值；***、**和*分别表示系数在1%、5%和10%的水平上显著。下同。
从列(2)控制变量的回归结果看，经济发展水平和金融发展水平对城市化发展失衡具有显著的正向影响，公共服务水平和生态环境水平对城市化发展失衡具有显著的负向影响，而基础设施建设的影响并不显著。这可能是由于中国经济增长和金融信贷供给提升了城市土地开发强度，加剧了城市化发展失衡。城市医疗卫生条件和绿化覆盖率逐渐成为影响人口迁移的重要因素，因此提升城市公共服务水平和生态环境水平有利于缓解城市化发展失衡。而新设市辖区公共交通条件的改善相对滞后，对人口导入效果和城市化发展失衡的缓解效应有待进一步提高。
(二)异质性分析
上文重点分析了撤县设区政策的平均处理效应，但考虑到中国区域发展水平、城市等级，以及市辖区的区位差异，撤县设区政策对城市化发展失衡的缓解效应可能存在一定的异质性。下面从区域层面、城市层面和市辖区层面出发，进一步分析撤县设区对城市化发展失衡的作用效果，具体结果如表2所示。
首先观察表2列(1)和列(2)。撤县设区的回归系数均显著为负，但东部地区(-0.406 3)大于中西部地区(-0.349 0)，表明撤县设区政策对城市化发展失衡的缓解效应在东部地区更加明显。这一结果是由中国当前的人口流动方向和产业转移方向所决定的。一方面，东部地区依靠地理条件和先发优势，无论是市级层面还是县级层面，经济发展水平都明显高于中西部地区，对于中西部地区人口具有较强的吸引力。并且撤县设区可以通过强强联合方式增强东部地区城市的规模经济效应，进一步提高城市承载力和人口城市化水平。另一方面，东部地区城市土地价格提升速度较快，成本效应倒逼产业升级和产业转移，逐步提高土地资源利用效率。而中西部地区在承接产业转移过程中加大土地资源的供给力度，甚至存在依赖土地的引资行为，对于城市空间扩张和土地城市化具有促进作用，削弱了撤县设区改革对城市化发展失衡的缓解效应。
其次观察表2列(3)和列(4)。撤县设区对城市化发展失衡的影响系数在直辖市和省会城市并不显著，而在地级市显著，表明城市等级影响了撤县设区缓解效应的发挥。2018年农村户籍的城镇常住人口多达2.26亿人，未来实现农村户籍流动人口市民化是提升人口城市化水平的重要途径。一方面，由于直辖市和省会城市产业升级提高了劳动力的需求门槛，以及劳动密集型产业逐步向中小城市转移，地级市通过撤县设区可以有效吸纳农村剩余劳动力，提升人口城市化水平。另一方面，从常住人口统计口径看，2008年直辖市和省会城市的城市化率已经达到60%，而其他地级市仅有30%。因此，地级市通过行政区划调整的方式提升人口城市化具有较大空间，而近年来直辖市和省会城市更加注重提升公共服务供给能力，追求城市化发展质量，依靠行政手段促进人口城市化的效果并不明显。
最后观察表2列(5)，市与区之间的距离对撤县设区作用效果的影响。从撤县设区的实践经验来看，县到市区的距离通常是政策关注重点。因为，距离较远的县改设市辖区后可能需要投入更多资金推进城市一体化。本文以新设市辖区政府与市政府的最短公路里程反映市区距离，并将撤县设区与市区距离的交互项(Treat×Distance)加入基准模型。结果表明交互项的系数显著为正(0.006 6)，即市与区之间的距离越远，越不利于撤县设区缓解效应的发挥。这是由于在交通成本约束下，距离较远的市辖区受到城市产业溢出和人口溢出的影响较弱，对于城市人口增长的贡献十分有限，但却直接增加了市与区之间大范围的土地面积。因此，市区距离削弱了撤县设区对于城市化发展失衡的缓解效应。
表2 撤县设区对城市化发展失衡影响的异质性
注：东部地区包括北京、天津、上海三个直辖市，以及辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东和海南所辖的地级市，中西部地区包括其他城市。市区距离通过百度地图的定位得到。
(三)稳健性检验
1.平行趋势检验
保证双重差分法有效性的重要前提假设是趋同假设，即如果没有实施撤县设区政策，处理组和控制组的变化趋势应该是平行的。为了检验这一点，本文借鉴唐为(2018)的做法，利用事件分析法来进行平行趋势检验。具体而言，采用如下估计式
(4)
其中，Dit0+k是一系列虚拟变量，表示撤县设区政策开始实施的第k年。具体来说，t0表示城市i实施撤县设区的第一年，k表示开始实施撤县设区之后的第k年。本文样本期是从2005年到2017年，因此覆盖了政策开始实施前4年和实施后8年。本文关注的变量是βk，表示实施撤县设区的城市在政策开始第k年时，处理组与控制组之间城市化发展失衡的差异。如果βk在k<0 期间的趋势较为平缓，则证明符合平行趋势假设，反之，如果在k<0 期间的趋势明显上升或下降，则证明处理组与控制组在政策执行之前，已经有了显著差异，不符合平行趋势假设。
图1汇报了βk的变动趋势，证实了处理组和控制组之间满足平行趋势假设。在k<0的区间，β估计值变化非常平缓，且在统计上并不显著，表明处理组和控制组在此之前并无显著差异；从k=0开始，β估计值开始大幅下降为负，且在统计上显著，表明实施撤县设区政策有效缓解了城市化发展失衡。
图1 平行趋势检验
2.安慰剂检验
上文在基准回归部分控制了丰富的地区特征和双向固定效应以减轻遗漏变量问题，但是仍然可能存在其他的目前无法观测的城市特征，从而导致估计偏误。对此，本文采用了一个间接性安慰剂检验方法。首先，根据式(1)可得出Treat系数估计值的表达式
(5)
其中，Z包括其他所有控制变量和固定效应，γ为非观测因素对被解释变量的影响，如果γ=0，则非观测因素不会影响到估计结果，即证明是无偏的，但这一点无法直接验证。为此，本文采用间接安慰剂检验方法，其逻辑是找到一个理论上不会对结果变量产生影响的错误变量替代Treatit，由于随机产生，则β=0；如果这个错误的估计变量实际上对结果产生影响，即不为零，则证明本文的估计方程有误，表明其他特征因素会影响到估计结果。
为此，本文随机生成实施撤县设区政策的城市名单，从而产生一个错误估计：再使这个随机过程重复1 000次。在这种情况下，能估计出的均值，并在图3展现出所估计出的1 000个t值的分布。如表3列(1)所示，通过随机处理后得出的估计系数均值为0.000 9，与基准结果相比已非常接近于零。从图2还可以进一步发现1 000次随机过程中t值分布在零的附近且服从正态分布，表明估计系数不显著。从而证明未观测的地区特征几乎不会对估计结果产生影响，之前的估计结果具有稳健性。
图2 随机处理后的t值分布
3.PSM-DID方法
为了克服由于城市化发展失衡的变动趋势在处理组和控制组之间存在系统性差异，造成DID估计的偏误。本文进一步利用倾向得分匹配—双重差分法(PSM-DID)进行稳健性检验。首先将上文选取的一系列控制变量作为匹配依据，建立Logit模型，采用近邻匹配的方法确定权重，计算出倾向得分值，倾向得分值最接近的城市即可与实施撤县设区政策的城市相匹配，从而得到新的处理组与控制组。图3显示了匹配前后的密度函数对比，可以发现匹配之后处理组和控制组差异明显减少，满足PSM-DID方法平衡性要求。下面使用匹配后的处理组和控制组样本进行回归，如表3列(2)所示，结果表明撤县设区政策对城市化发展失衡的缓解效应仍然显著。
图3 匹配前后倾向得分的分布情况
4.其他稳健性检验
为了进一步增强结果的稳健性，本文还进行以下检验。一方面，考虑在基准模型中增加城市特征变量与时间线性趋势的交叉项，以控制城市之间原来固有的特征差异对城市化发展失衡的影响。具体而言，本文采用该城市是否为直辖市、是否为经济特区城市以及是否为沿海城市作为先决因素的代理变量，在一定程度上缓解了由于处理组与控制组选择不随机造成的估计偏差。如表3列(3)所示，考虑到固有的地区间差异可能的影响后，估计结果依然稳健。另一方面，为了保证撤县设区政策的外生性，需要避免预期的影响。本文在基准模型中加入了实施撤县设区政策之前一年的虚拟变量。如表3列(4)所示，撤县设区(Treat)的系数仍然显著为负，而预期(Expection)的系数并不显著，表明针对实施撤县设区的预期没有对估计结果造成影响。
表3 稳健性检验
五、影响机制分析
(一)模型设定
为了进一步检验撤县设区政策对城市化发展失衡的间接影响，本文借鉴中介效应模型的研究思路，将土地资源错配(Mismatch)和城市生产效率(Efficiency)作为中介变量，检验撤县设区政策是否通过中介变量对城市化发展失衡产生影响。具体公式如下
中介效应模型：εit
(6)
直接效应模型：
(7)
其中，M代表一系列中介变量，j=1和2分别表示土地资源错配和城市生产效率。式(6)表示撤县设区对中介变量的影响。式(7)反映中介变量对城市化发展失衡的影响。如果系数δ和ρ都显著，则表明变量M在撤县设区与城市化发展失衡之间具有中介效应。另外，如果系数也显著，则表明同时存在直接效应和中介效应。
在对土地资源错配和城市生产效率的中介效应进行检验之前，需要对变量选择加以说明。当前对于土地资源错配的衡量主要采用面积指标和价格指标两种方法。例如，工业用地协议出让面积或工矿仓储用地面积占总出让面积的比重，商服用地平均价格与工业用地平均价格之比。一方面，协议出让土地可以较好地反映地方政府“底线竞争”和“土地引资”行为。另一方面，相对于面积指标，价格指标更能反映土地市场资源配置状况。因此，本文采用协议出让土地价格与全部出让土地价格的偏离程度反映土地资源错配。具体公式为：土地资源错配=(全部土地出让单价-协议出让土地单价)/协议出让土地单价。数据来源于《中国国土资源统计年鉴》。
对于城市生产效率，本文采用DEA方法测算出各市历年的全要素生产率(TFP)予以表示。测算TFP首先需要明确投入和产出变量。本文选择劳动力、资本和土地作为投入变量，GDP作为产出变量。其中，以年末单位从业人数表示劳动力投入；利用固定资产投资数据，采用永续盘存法计算资本存量；以城市建设用地面积表示土地投入；GDP和固定资产投资均调整为以2005年为基期的实际值。数据来源于《中国城市统计年鉴》。
(二)结果分析
1.土地资源错配
观察表4列(1)和列(2)，可以发现撤县设区(Treat)对土地资源错配(Mismatch)具有显著的正向影响(1.432 9)，并且土地资源错配(Mismatch)对城市化发展失衡(Unbalance)也具有显著的正向影响(0.000 3)。这表明土地资源错配是撤县设区影响城市化发展失衡的中介变量，撤县设区政策引起土地资源错配，进而加剧城市化发展失衡，假设2得以证实。在GDP竞争和晋升考核激励下，地方政府具有经营土地发展经济的内在动力，而撤县设区为其提供大量可利用土地。以协议低价出让工业用地的方式吸引企业入驻，可以有效提高本地就业水平和财政收入。但与通过招拍挂方式获得土地的企业相比，协议引进的企业通常市场竞争能力较弱，由此带来土地面积的扩张和利用效率的降低。并且，低价出让工业用地是以地价的横向补贴为前提，导致商业用地和住宅用地价格高企，居民生活成本上升，对人口城市化产生挤出效应，最终加剧城市化发展失衡。
2.城市生产效率
观察表4列(3)和列(4)，可以发现撤县设区(Treat)对城市生产效率(Efficiency)具有显著的正向影响(0.020 5)，并且城市生产效率(Efficiency)对城市化发展失衡(Unbalance)具有显著的负向影响(-0.247 5)。这表明城市生产效率是撤县设区影响城市化发展失衡的中介变量，撤县设区提高城市生产效率，进而缓解城市化发展失衡，假设3得以证实。撤县设区最直接的结果是打破市场分割，促进生产要素在区域间和产业间的流动，提升资源配置效率和城市生产效率。城市生产效率的提高增强了城市人口承载力和吸引力，进而促进人口城市化水平的提升和城市化发展失衡的改善。
表4 撤县设区对城市化发展失衡的影响机制
六、结论与政策建议
当前中国城市化表现出人口城市化滞后于土地城市化的失衡状态，同时政府主导的行政区划调整对城市化进程具有深刻影响，而撤县设区又是地方政府普遍采用的行政区划调整政策。本文以2005—2017年为观测期，利用DID模型实证检验撤县设区政策对城市化发展失衡的作用效果和影响机制。
研究结果表明：(1)撤县设区政策可以有效缓解城市化发展失衡，主要是由于撤县设区政策对人口城市化增长速度的促进效果大于其对土地城市化增长速度的促进效果。(2)从区域层面看，撤县设区政策对城市化发展失衡的缓解效应在东部地区更加明显；从城市层面看，撤县设区政策在直辖市和省会城市的作用效果并不显著，而在地级市显著；从市辖区层面看，市与区之间的距离越远，越不利于撤县设区缓解效应的发挥。(3)撤县设区政策引起土地资源错配，进而加剧城市化发展失衡；撤县设区政策提高城市生产效率，进而改善城市化发展失衡。
基于以上结论，本文对地方政府行政区划调整的努力方向，以及“以人为本”的新型城镇化建设提出以下建议。
一是，因地制宜、分类引导，基于城市异质性合理设定撤县设区标准。当前撤县设区的标准仍然采取非农人口比重和经济发展水平等静态硬约束指标，未来应增加产业政策和公共服务供给等动态软约束指标。例如，针对中西部地区应配套吸引劳动力的产业政策，以及承接产业转移的用地政策；高行政级别的城市应制定提升公共服务供给的具体措施，以吸引高素质人才；距离较远的市辖区应增加基础设施建设资金的保障力度，以便加快融入市区。
二是，合理开发、高效用地，避免土地资源错配加剧城市化发展失衡。一方面，调整以GDP为主的政绩考核体系，大力推进政府体制改革和职能转变，减轻地方政府土地财政依赖程度，以及土地融资和土地引资激励；另一方面，对撤并县域进行合理规划，加快产业和人口导入，推动城市内部一体化进程，避免新设市辖区成为“空城”，造成城市空间无效蔓延，以及土地利用效率的降低。
三是，突破壁垒、促进集聚，发挥城市生产效率缓解城市化发展失衡的作用。首先，打破城乡制度壁垒，促进生产要素流动，发挥城市集聚经济效应；其次，完善城市公共服务共享机制，吸纳农村剩余劳动力，加快流动人口市民化进程，为城市经济发展提供劳动力支撑；最后，新设市辖区可优先发展生产性服务业和劳动密集型服务业，在提高就业和人口吸纳能力的同时，与市区制造业相互融合，提升城市整体生产效率。
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The Influence of Administrative Division Adjustment on the Unbalance of Urbanization Development: A Quasi Natural Experiment on “County to the Urban Areas” Reforms
YANG Tong-bin1, ZHU Ying-ming1, ZHOU Bo2
(1. School of Economics and Management/Jiangsu Industrial Cluster Research Base, Nanjing University of Science and Technology, Nanjing 210094, China; 2.School of Economics and Management, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics, Nanjing 211106, China)
Abstract：Based on the urban panel data of China from 2005 to 2017, using the quasi natural experiment of “County to the Urban Areas” reforms and the Difference-in-Difference model, this paper estimates the effect of the policy of “County to the Urban Areas” reforms on the unbalance of urbanization development, and tests its influence mechanism from two aspects of land resource mismatch and urban production efficiency. The results show that: the policy of “County to the Urban Areas” reforms effectively alleviate the unbalance of urbanization development, mainly because the effect of the policy on population urbanization growth rate is greater than that on land urbanization growth rate. From the regional level, the mitigation effect of the policy is more obvious in the eastern region; from the urban level, the effect of the policy is not significant in municipalities directly under the central government and provincial capital cities, but significant in prefecture level cities; from the municipal area level, the farther the distance between cities and districts, the less conducive to the mitigation effect of the policy. The policy of “County to the Urban Areas” reforms lead to the mismatch of land resources, which aggravates the unbalance of urbanization development; and the policy improves the urban production efficiency, and then alleviates the unbalance of urbanization development.
Key words：“County to the Urban Areas” reforms; unbalanced of urbanization development; population urbanization; land resource mismatch; urban production efficiency
中图分类号：D63
文献标识码：A
文章编号：1005-1007(2020)08-0088-12
收稿日期：2020-02-22
基金项目：江苏省自然科学基金项目(BK20171422)；中央高校基本科研业务费专项资金项目(30918014110)。
作者简介：杨桐彬，男，南京理工大学经济管理学院博士生；主要从事产业经济管理研究；朱英明，男，南京理工大学经济管理学院教授，博士生导师，主要从事产业经济管理研究；周波，男，南京航空航天大学经济与管理学院博士生，主要从事环境经济管理研究。
责任编辑 应育松
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