我国电网激励性价格监管政策研究*
我国电网激励性价格监管政策研究*段琪斐 吴 珊 许光建
[提 要] 本文主要研究电网的价格监管政策框架。通过监管方法配合的视角，以监管内容与监管时间为标准，将世界主要国家的电网监管制度总结为四大模式，并详细对比分析了英美两国的电网监管实践。以理论与国际实践为参照，本文指出我国实行的以回报率监管为基准的模式是适合当前发展阶段的，后续需要针对回报率监管的弱激励以及事前定价的特点，引入强激励机制和不确定调整机制。特别是制定强激励方案，本文提出了两条可选择路径。
[关键词] 价格监管；电网；RIIO；国际比较
一、引言
电网等公用事业在经济上具有自然垄断的特征，且作为基础性产业是国民经济其他行业发展的先决条件。同时，公用事业也事关民生，保持电网等公用事业的价格稳定对经济社会都有着重要的现实意义。
我国电力监管改革是深化改革的重要组成部分。在党的十八届三中全会提出全面深化改革的若干重大问题决定和在2014年深圳市率先开展输配电价改革试点工作后，2015年3月，中共中央、国务院下发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，明确了我国新一轮电力体制改革的方向。确定了采取“准许成本加合理收益”的方法单独核算输配电价的电网价格监管模式。就初步的实施效果来看，以最先试点的深圳市为例，第1个监管周期2015—2017年的平均输配电价分别为0.143 5元/千瓦时、0.143 3元/千瓦时、0.142 8元/千瓦时，相对2014年的平均价格下降1分/千瓦时。国家电网公司2016年净资产收益率为4.54%，低于2014年的5.18%，比2012年的8.36%降低了近一半。新方案14个地区第1期监管将在2019年全面结束。在当前时点我们不禁会问：现阶段的监管模式有没有可以改进的地方？如果有，应该在哪些方面进行改进？为了回答这些问题，需要全面总结电网价格监管的方法以及本次改革的实践经验，为后续改革设计更为合理的监管方案提供经验支持。
监管的经济学理论，仅就经济性监管而言，按照时间先后顺序经历了公共利益监管理论、利益集团监管理论、监管中的竞争性替代理论、激励性监管理论四次理论发展(张红凤，2011)，分属于公共经济学中公共财政分析与公共选择分析两大学术传统(曾军平和杨君昌，2009)。可以说，公共利益监管理论与利益集团监管理论分别从政策的执行与制定两个方面，开拓了政府监管的研究。而竞争替代理论则为政府对自然垄断领域的监管提供了模拟市场竞争压力的方法。激励性监管理论是政府监管的“新政治经济学”的构成部分(顾昕，2016)。它将政府监管问题置于委托代理理论的框架内，融合了两大学术传统，运用统一框架处理监管政策制定与执行中的逆向选择与道德风险问题，有助于提高对监管中激励机制设计的认识。但理论的严苛条件限制了其在实践中的运用。在世界各国的政策实践中，从传统的回报率监管到上限制监管，再到引入特许权竞争与区域竞争等加强竞争性的方法，我们能看到采取的方法总体上相对较为简便、易于操作。而且，通常认为上限制监管要优于回报率监管(白玫和何爱民，2016)，但当前英国却改变了以往的上限制监管方法，其中的原因如何解释？另一方面，以往的监管方法均从控制企业的垄断收入出发，通过价格或者收入控制实现监管目标，而国际上最新的监管方法则突出了绩效监管的思路，突破了原本只关注经济效率而忽视社会效益的情况。这一变化也使得电网的监管呈现出更多的复杂性，如何条理清晰地理解更具复杂性的电网监管，以便我国对国际经验有效地吸收与借鉴？对这一问题的回答也需要我们更进一步地对各种监管方法的优缺点以及各国实践中不同监管方法相互配合的具体形式，在一致的框架中加以理解。
二、实践中各类监管方法的比较与总结
政策研究认为价格监管有两类具有基础意义的方法，即投资回报率监管方法和上限制监管方法。而当前的监管实践中，纯粹意义上的上述理想化的单一方法并不存在(王俊豪，2001)，现实中的监管是综合了各种监管方法而形成的监管模式。并且，由于信息不对称的存在，监管模式的设计均是基于激励性监管，所存在的差别在于不同监管模式的激励强度和方向不同。因此，要充分理解各国的监管实践，有必要首先明确各类监管方法的优缺点。
为了便于对比分析，本文先引入一个定价的基本公式：
价格
(1)
根据经济学理论，垄断企业能通过垄断地位获得超额利润。所以，监管的核心任务是控制企业的收入或价格。式(1)显示了对自然垄断企业监管的两个维度：一是监管内容维度。管住收入与成本可以通过管住价格(设定最高价格)来实现。所以，若从成本与收益率的控制入手，即为投资回报率监管；若从直接的角度管理价格，则是价格上限监管。当然，也可以采用收入上限与成本监审实现对超额利润的控制。二是监管时间维度。公式中显示的实际成本与预测成本、实际数量与预测数量，代表了在时间维度上，监管采用的是事前定价还是事后定价。若采用的是事前定价，则定价依据是预测成本和预测数量；若采取的是事后定价，则定价依据是实际成本和实际数量。当然，不管是实际成本还是预测成本，监管部门都会对其进行核定。
(一)基础内容监管方法
1.回报率监管通过规定企业的投资回报率来间接监管价格，即以平均成本定价。这一监管方法，将成本细化为运营成本加折旧费，将收益细化为定价资产价值(投资形成)乘以投资回报率。若设R表示收益，C表示成本，K表示定价资产价值，P表示产品价格，q表示产品数量，s表示投资回报率，则回报率监管模型可以表示为：
(2)
产品价格可以表示为：
(3)
从式(3)中可见，如若成本C能准确核定，那么投资回报率监管在形式上是一种最高限价方法。鉴于公用网络的成本C和定价资产价值K主要取决于投资I，所以，回报率监管的难点是需要以严格的成本监审确定投资I以及投资回报率s。然而，信息不对称的现实使得使用此方法时，会产生A-J效应等不利影响。但投资回报率监管通过区分成本与收益，在消除垄断利润的基础上，给予了企业无风险的投资回报率s，因而对投资具有相对较强的吸引力。在激励监管理论产生后，回报率监管并没有退出历史舞台，而是在其他方法的配合下，激励企业披露成本信息，以便更准确地核定成本C。再加之，技术的发展使得公允回报率的确定变得相对容易。
2.价格上限监管通过直接控制价格的增长率来实现对企业垄断收入的控制。相似地，收入上限通过确定垄断业务的最大允许收入来对垄断企业进行监管。若用P表示产品价格，R表示收入，RPI表示零售价格指数，x表示效率提升因子，则价格上限制可以表示为：
Pt+1≤Pt(1+RPI-x)
(4)
相应地，收入上限制可以表示为：
Rt+1≤Rt(1+RPI-x)
(5)
从公式(4)中可以看出，价格上限制也是一种最高限价方法，与投资回报率最高限价方法的差别在于最高价格的确定方式不同。形式上，上限制摆脱了对企业成本信息C的严重依赖，但基期价格Pt的确定仍需要建立在成本监审的基础之上。另一方面，监管部门与垄断企业博弈的焦点从回报率方法中的s变成了x。现实中并不能证明效率提升因子x的确定就比投资回报率s的确定更容易。由于上限制方法提出了效率提升的目标x，因而，具有促进效率提升等优点。但由于其并不能保障投资的收益，故对于长期投资的吸引力较弱，以及会产生服务质量降低等副作用(张红凤，2005)。
相比于价格上限制，收入上限制并没有控制住价格。其优点在于给予了企业定价的自由权，但企业有可能通过缩小生产规模以减少成本来获取较高利润。因此，使用收入上限制时，需要设置有关服务质量、数量的明确目标。
上限制虽然有较高的激励强度，但信息不对称的存在降低了激励方案的强度(拉丰和梯若尔，2004)，实践中仍然需要其他方法的配合以实现理论中的强激励。而且在复杂的现实中，效率的提升需要靠激励方案的设计，而非简单的设定效率提升因子。
以上两种监管方法被认为是基础的内容监管办法。但不能绝对地认为上限制监管要优于回报率监管。只能说，从激励强度的角度看，回报率监管要弱于上限制监管。从最优激励合同的角度来说，上述两种方法处于两个极端，回报率监管是弱激励的一端，而上限制监管是强激励的一端。现实中监管的激励强度往往处于这两个极端之间，根据不同的实际情况，选择合适的激励方式(杨娟和刘树杰，2017)。两者的对比详见表1。
表1 回报率监管与上限制监管对比表
资料来源：经笔者整理所得。
(二)时间监管方法
对效率提升的激励强度，理论上表现为对成本补偿的比例(拉丰和梯若尔，2004)。为了加强或实现激励监管的效果，监管可以在时间轴上从事后定价转变为事前定价。事前定价基于预测成本，事后定价基于实际成本。事前定价方法利用预测成本与实际成本的差异，在价格或收入固定的情况下，给予企业通过努力提升效率来获得更高收入的激励，即产生了监管滞后效应。在一定的时间限度内监管周期越长，激励的效果越强。事前定价方法的使用有两个关键点：(1)价格冻结。为了获得监管滞后效应，在监管周期内，事前决定的价格一般不允许变化，除非出现垄断企业自身不可控情况。(2)不确定调整机制。事前定价可以提高激励，但预测与现实的差距永远存在，必须有明确的不确定调整机制相配合。从合同执行的角度看，事前定价是签订了一份供给合同，而合同是不完全的，需要有明确的调整机制以应对合同执行过程中可能出现的问题。结合基础内容监管方法来看，回报率监管中引入事前定价，以预测成本来管控实际成本的随意增长，可以加强激励效果；而上限制监管为了实现强激励，只能采用事前定价。
各类基础性监管方法的优缺点对比详见表2。表中的辅助措施是指针对基础性监管方法的缺点，需要具有哪些针对性的修补措施。
表2 基础监管方法优缺点对比表
资料来源：经笔者整理所得。
(三)提升基础内容监管方法激励强度的辅助措施
如前所述，两类基础的内容监管方法有着各自的缺陷。虽然时间监管方法可以提升监管的激励强度，但由于时间监管方法作用于整个监管模式，并不能对内容监管方法的缺点有针对性地修补。因此，现实运用时，为了实现修补并提升监管的效率，需要针对两类基础内容监管方法的缺点，采用其他的辅助措施以实现激励性监管。现阶段采用的辅助监管方法，其主要原理是通过利润刺激或引入竞争来加强对被监管企业的激励强度。常见的方法有(王俊豪等，2010)：(1)针对回报率的辅助性方法。例如联合回报率法、(1)即确定一定的回报率范围，在此范围内，企业可以自主定价。暂停回报率法(rate case moratoria)。(2)即暂停原来的回报率，固定价格，一般用于建立新监管体系前的过渡性措施。这类辅助性方法针对回报率监管弱激励的特点，通过对回报率的特别安排，加强了激励强度。如利用联合回报率法可以将回报率与垄断企业的生产效率建立联系，根据不同的效率设定回报率，实现对企业效率提升的激励。(2)针对收入的辅助性方法。例如收益分享法(3)即一定范围内的收益或成本由企业承担，超过范围的在企业与消费者之间分担。、利润分享法(4)即对被监管对象效率提升所带来的收益或超额成本，设置一个适当的比例，在下一个监管周期中实现企业与消费者之间的分配。。这类方法可以统称为成果分享法，其引入目的是将收益与风险在消费者与垄断企业之间分担，并控制垄断企业从效率提升中获得的收益。与针对回报率的辅助方法的不同在于，成果分享法的着眼点是对企业收入的安排。即通过直接建立效率与收入之间的联系，加强对垄断企业的激励。(3)引入竞争因素的辅助性方法。例如特许权竞争法。这一方法最早应用于自来水行业的监管。在垄断行业中引入了竞争性因素，但因其有较多的限制性条件(谢地，2003)，如应用在电网监管中，主要是作为一种惩罚性措施，将电网的运营权转让给第三方。又如标杆对比法。严格意义上的标杆对比应是在从事同类型生产的独立企业之间，但难点也在于严格意义上的可对比企业是较难寻找的(维斯库斯等，2010)。因此，这一方法主要应用于企业之间进行效率的对比以确定某些技术参数。特别地，随着技术的发展，某些垄断行业具有了可替代的竞争性市场。此时，可在垄断行业中引入替代市场的竞争压力，提升对垄断企业的效率激励。如天然气市场中，利用市场净回报值定价。
(四)综合的内容监管方法
以上各类监管方法的目的仅仅是控制垄断企业的收入或价格。一方面，随着经济社会的发展，安全生产、环境保护等社会性监管的问题越来越受到重视，监管的内容也逐步地从企业收入扩展到其他方面。另一方面，中低强度激励方案的回报需建立在已经实现的绩效上(拉丰和梯若尔，2004)。这些现实因素的产生，使得监管的内容必然得到扩展。
这种方法最早的形式是社会契约制度。社会契约制度通过对收入控制外的目标签订奖惩性合同的方式，扩展了监管目标。早在20世纪80年代，美国便实行了社会契约制度，当时监管的关注点是针对回报率监管的缺点，设置的目标主要在设备运转率、燃料费等技术指标上(植草益，1992)。
最新的国际实践引入了绩效管理的思路，通过设定明确的绩效目标以及奖惩办法，并采用诸如评分卡等方法评估绩效，来实现对垄断企业的监管。绩效监管具有两个显著的特点：首先，绩效监管的目的仍然是对垄断企业的收入或价格进行管控，只是在手段上，是通过建立了企业收入与绩效目标的联系得以实现的。例如，将垄断网络的可靠性作为监管目标之一，对于没有实现此目标的垄断企业，给予一定比例的收入惩罚。另一方面，由于采取的收入或价格控制方法的不同，实践中运用绩效监管时，经济绩效目标的设置，融合了表1中的补充措施。具体来说，若采用的是上限制监管，那么经济绩效目标的设定主要是产品或服务的质量。若采取的是回报率监管，则经济绩效目标的设定主要关注对效率提升的激励。其次，绩效监管还进一步将经济性目标与社会性目标并列，用统一的绩效目标体系实现对垄断企业的经济性监管与社会性监管。即原本分属于不同政府职能部门管理的经济性监管(控制垄断收入等)与社会性监管(保护环境等)，被统一到同一职能部门并以同一监管目标表的形式出现。如后文详述的英国电网的监管目标有6项，其中前4项属于经济性目标，后2项属于社会性目标。
绩效监管法是最新的国际监管实践，由于监管目标之间具有一定的独立性，监管部门为了促进特别关注的目标(如技术与管理创新)的实现，可以采取一些辅助性措施，用于激励企业完成绩效目标，实现长期发展，如特别项目支持法。该方法通过设置专用基金的方式，用于支持垄断企业实现监管目标。采取的方式是竞争性申请制。
综上所述，以回报率监管或上限制监管为基础方法，在配合其他方法的情况下，能在保留基础监管方法优点的同时，更好地解决基础监管方法的不足之处。各类监管方法的相互配合作用及效果详见表3。
表3 各类监管方法的相互配合作用表
资料来源：经笔者整理所得。
三、美国、英国监管模式的框架与启示
如前所述，各类监管方法之间相互配合能够实现单一方法所不能实现的目标。实践中各国的监管办法均是一套综合性的监管模式，关注的焦点主要在引入竞争与激励两个方面。各种监管方法可以看成是一个工具箱，各国根据自身的监管目标，针对不同的监管对象以及流程，从工具箱中选择对监管对象的某一环节更为适用的方法，由此便形成了各具特点的监管模式，即本文中将各类监管方法相互配合形成的综合性的监管办法定义为监管模式。而监管政策是一个综合性的概念，不仅仅包括监管的模式，同时还包括了监管机构设置等行政性的内容。监管政策可以从政策的制定与政策的执行两个大的方面来理解。其中监管政策的制定，主要通过提高公众参与度与信息公开来防止监管俘获，各国的情况相似性较高。监管政策的执行涉及监管的内容(投资、运营、成本、收益)、监管的时间(监管周期)两个维度以及监管执行机构。
对监管模式的分类，可以基于监管内容和监管时间两个维度，同时将成本细化为运营成本和投资成本。基于此，本文将世界主要国家的电网监管模式划分为以下四种，如表4所示。需要特别指出的是，表4整理的是主要的监管模式，即便在相同的监管模式中，不同国家在某些具体环节中仍有细微的差别。具体监管模式上的不同，体现了各国不同的实际情况，涉及监管目标的设定、电力产业组织结构、以往实行政策的演化等方面。虽然当代经济性监管模式在理论上可以进行明确的分类，但在实践中越来越呈现出一种综合化的趋势，将回报率监管与上限制监管相融合，即基于绩效与收入的双目标综合性监管模式。
表4 世界主要国家监管模式表
资料来源：笔者扩展Pöyry的报告《Overview of RIIO Framework: A Report to AEEGSI》所得。参见https://www.autorita.energia.it/allegati/docs/17/683-17all.pdf。
如表4所示，模式2中美国、印度、俄罗斯均为事前定价的回报率监管，但美国将绩效监管的思路与回报率的制定相结合。模式3虽为事前定价的上限制监管，但英国、澳大利亚将电网企业的价格或收入与其自身绩效相结合，而荷兰、挪威将企业的准许收入与行业的平均绩效建立联系。鉴于美英两国的监管模式较为成熟，所以本部分后续将对美英两国进行详细分析。
(一)美国的监管模式
为了更好地总结美国监管模式的特点，将这一模式按照监管内容、监管时间、配套措施三个方面来整理。见图1。
图1 美国电网监管模式图
资料来源：根据FERC的《Promoting Transmission Investment through Pricing Reform》等整理所得。参见https://www.ferc.gov/whats-new/comm-meet/2012/111512/E-3.pdf。
从图1可以看到，美国的监管模式以投资回报率监管为核心，在一些具体环节中引入了前文所述的其他辅助性方法。在这一监管模式下，关于是否提供激励的争论焦点在于定价公式中是否保证了“合理的”收益。
1.监管时间上，实行5年监管周期的事前定价方法。同时，设置了年度审核与调整的定期调整机制，以及用户和电网企业均可以提出申请调价的不定期调整机制。调整机制的设置有助于处理预测成本与实际成本之间的差距。
2.绩效目标上，美国继承了社会契约制度的内容。强调通过保证电网的可靠性和减少输电阻塞以降低成本(即经济效率)。特别是在绩效中引入了联合回报率法，以绩效目标的实现程度来确定不同的投资回报率(performance-based ratemaking,PBR)。
3.准许成本的监审中，运维费以标杆对比(benchmarking)方式确定平均标准成本，避免企业随意上报成本。并通过部分项目的竞争性招投标，引入竞争性因素，给予企业降低成本的强激励。折旧费的测算通常采用直线折旧法，均摊折旧成本。但部分项目采用加速折旧法，以增加企业现金流，激励电网投资。
4.合理收益的确定中，有效资产的认定，遵从“有用有效”的原则严格核定(即相关线路和设备在用且利用率达标)，避免电网企业无效、盲目地投资。但对于在建工程和外因导致的输电工程被取消的投资则100%计入成本补偿。在收益率的确定方面，根据不同项目、不同风险等级、不同资本结构分别设定，引导电网企业投资流向并更好地平衡电网企业和用户之间的利益。再加之，成本激励机制中，也引入了联合回报率法。当实际成本不高于原定成本时，项目团队可获得联邦能源监管委员会(FERC)批准的收益率加上一个奖励的比率；而当实际成本超过原定成本时，项目团队将放弃任何奖励比率。可见，美国通过绩效目标、成本激励、项目差异化三重措施来制定投资回报率监管方式的核心——收益率，以此激励企业提升投资效率并引导投资流向。
5.配套措施中的公众参与，目的是实现公用事业相关主体的多元治理，避免监管俘获，增进电网企业社会责任和社会效益的提升(FERC，2007)。(5)参见https://www.ferc.gov/EventCalendar/Files/20070129190117-guide-transmission.pdf。
(二)英国的监管模式
英国采取的最新监管模式是“通过激励机制促进创新和产出的方式确定收入(Setting Revenue Using Incentives to Deliver Innovation and Outputs)”，简称为RIIO。同样地，为了更好地总结这一监管模式的特点，按照三个方面来整理。见图2。
图2 英国电网监管模式图
资料来源：根据OFGEM:《Handbook for Implementing the RIIO Model》整理所得。参见https://www.ofgem.gov.uk/publications-and-updates/handbook-imple-menting-riio-model。
英国新实行的RIIO模式，核心是收入上限制监管。监管模式的设计充分体现了各种监管方法在各个环节中的协调配合。
1.监管时间上，采用8年监管周期的事前定价方法。为了处理预测成本与实际成本之间的差距，设置了不确定调整机制。调整的时间分为监管期内固定时间(年度或中期)的重新审查机制；根据成本预测模型中设置的参数(价格或者数量)的自动调整机制；以及监管周期结束后进行的审查三种。
2.监管内容中，关注企业产出绩效与收入两个方面，将经济性监管与社会性监管融入一个整体的框架中。绩效目标方面，设置了六大产出目标(消费者满意度、安全性、可靠性与可用性、接入状况、环境影响、社会责任)，其中前四项目标是针对收入上限制的缺陷，后两项产出目标是社会性监管目标。产出目标充分体现了监管部门对经济效率与社会效益的共同要求，体现了当代监管理论中对公益性的重新重视。为了实现绩效目标，配套机制有：(1)财务激励措施。超过绩效目标值时给予收入奖励，而低于目标值则给予收入惩罚。(2)信誉激励措施。通过改变对企业信誉的评估，影响(有利于或不利于)企业在资本市场上融资。
对比美英两国的绩效监管，除了绩效目标设定的不同外，两者最大的不同还在于对绩效目标完成情况的奖惩方式。英国主要是以绩效目标的完成程度影响准许收入，而美国则是以绩效目标影响投资回报率。
3.准许成本的核定，采用投资成本与运营成本分类但合并审查的方式计算，然后在核定的总成本中设置转资比，(6)即总成本中以多大的比例计算投资成本，以用于计提折旧和计算投资收益。以激励企业能够在投资与运营中做出长期来看最佳的选择，避免扩大不必要的投资成本。同时，成本效率的审查采用标杆对比法(上四分位)，以提高效率激励，避免平均值对比带来的效率误判。最后以成果分享法(如0.4的比例)，给予企业节约成本的激励。
4.合理收益的确定中，有效资产的认定与美国类似。回报率的确定采用加权平均收益率确定，其中权益资本收益率以资本资产定价模型(CAPM)计算。这些措施针对英国电网投资不足的状况，为投资提供了一个市场化的、有保障的收益率，从而激励投资。
5.配套措施是英国监管方式最大的创新之处。(1)交流协调机制要求产出目标与价格等的制定，必须经过利益相关方的交流讨论，并提供相关证明材料。(2)信息激励机制(IOI)是英国总体的激励机制，该机制基于电网企业提供商业计划信息的详细与合理程度区分其审核方式。审核方式分为节约审查成本，并获得更高成果分享比例的快速审查(fast-track)；以及更费时费力，且成本分享比例更低的详细审查(slow-track)。以这样的制度措施，激励企业披露信息以及提高商业计划的质量。(3)创新支持机制，分为针对小规模项目的资助(NIA)，针对大规模、复杂项目的资助(NIC)，以及针对长期价值、保护环境方面的资助(IRM)，以此来促进技术和管理创新。创新激励机制即特别项目支持法，是为了配合实现英国绩效监管中的目标。(4)经营权转移机制，通过给予具有资质的第三方电网运营权，引入潜在竞争因素，保障产出目标的实现。
(三)美英两国监管模式的比较分析
美英两国的监管模式可以用价格监管政策的制定过程与制定方法来对比分析，如图3所示。
图3 美英两国监管模式对比图
资料来源：由笔者总结和绘制。
政策制定过程方面，两国均注意到公众参与的重要性。电网企业的投资计划、收入或价格的决定均需要利益相关方的参与，并将信息在监管部门的网站上详细公布。通过多元主体共同参与监管，提高了监管的科学性，同时平衡不同利益相关方的利益。
政策制定方法的相同点在于：(1)对垄断企业准许收入的制定方法上呈现出趋同现象，均采用有效资产价值(RVA)乘以回报率(WACC)的方式，以此为电网企业提供稳定的投资回报率，适应全球输电扩张以及分布式电源、新能源发电、分散式用电等技术进步的方向。(2)监管模式的设计，均采用事前定价的时间监管方法配合不确定调整机制以及成果分享法。内容监管上注重了在各个环节中各种监管方法的协调配合，以形成方法的“合力”。这两点也体现了理论分析部分所述的，并非上限制监管绝对优于回报率监管。(3)均突破了以往监管方法只关注控制企业收入的倾向，注重提升公共服务的供给效率，明确需要实现的绩效目标并设置奖惩制度。
政策制定方法的不同点也是明显的：(1)收入的调整上，美国以投资回报率为中心，通过绩效、项目、成本激励三个方面影响回报率，进而影响产品价格和准许收入；而英国则以准许收入为中心，通过绩效、信息激励机制、创新支持机制直接影响准许收入，进而间接影响产品价格。(2)在配套政策加强激励机制方面，美国围绕不同回报率的制定，主要选择的是联合回报率法；英国围绕不同的准许收入，主要选择的是成果分享法。(3)竞争性因素的引入方面，美国是通过对部分项目的竞争性招投标实现，而英国是通过对不能完成绩效目标的企业转移运营权的方式实现。
综上所述，美英两国的监管实践，通过绩效管理的方法将回报率监管与上限制监管进行了融合，以回报率的方式定价、将上限制对效率提升的关注融入绩效目标，并利用了辅助性监管方法实现对质量和效率提升的激励。政策的制定与执行、投资约束与激励体系都围绕各自监管模式关注的中心，形成了闭环系统，从而激励电网企业投资以适应新的环境，又约束电网企业乱投资，提升投资效率。
综合上述理论与实践的分析，可以得到以下几点基本的结论：(1)回报率监管的内容监管方法适用于需要大规模投资的电网，但应用时为了防止回报率监管的缺点，需要引入关于投资的约束与激励机制。(2)在回报率监管中引入激励机制，可以通过围绕回报率的制定实现，也可以通过围绕准许收入的调整实现。(3)事前定价的时间监管方法需要有明确的不确定调整机制相配合。(4)监管需要注意利益相关方的参与，防止监管俘获。
四、我国现行电网监管模式存在的问题及可选择的改进
根据相关文件的规定，我国改变了传统的根据购销差价确定输配电价的定价办法，实行以投资回报率方法为基准，增加事前定价以及其他一些相关激励约束措施的弱激励监管模式(见表5)。
表5 我国最新电网监管模式
资料来源：笔者根据相关文件整理所得。
表5表明，我国本轮的电网监管模式在定价的基础架构上与英美两国采取的监管模式类似，差别在于一些辅助性措施的设定上。同时，应特别注意由于平衡账户的设置以及价格政策的影响，使得当前模式部分呈现出上限制的特征。因此，我国当前的监管模式需要解决两大问题：(1)在回报率监管中引入适用的强激励性监管办法；(2)实现回报率监管与上限制监管之间的协调。
目前我国主要有两大电网公司(国家电网、南方电网)以及其他一些规模较小的电网企业。两家电网公司均成立了独立法人的省级子公司，共计34家。我国的电网企业，产生于国有化的发输配售一体化的电力市场体制，虽经过了改革，但仍然存在着企业效率不高、电价上涨压力大等方面的老问题。同时，伴随着经济社会的发展，新能源发电、分布式电源、智能电网等新因素的出现，我国又急需大量的电网投资。而且在深化改革的大背景下，一要公平开放，促进电力体制改革；二要平稳发展，发挥基础设施的作用；三要保障民生，稳定电价。总之，我国电网的监管呈现出目标多元化的特征。另一方面，从管理效果的角度设计输配电价格监管办法时需要坚持监管方法清晰明确、简便易行、激励与约束相容的原则。因此，我国当前的监管模式有其合理性的一面，同时在参与主体、监管目标、监管模式组件等方面需要改进。
(一)提高各利益相关者的主体地位
监管政策的制定需要考虑“监管俘获”的可能，这需要各利益相关方共同参与监管。在电力市场中，监管越来越重视使网络使用者等相关利益主体参与到监管过程中来。经济性监管已经突破了政府与市场的关系，成为政府、企业、社会三者之间相互作用的过程。国外常有可利用的“社群机制”(顾昕，2016)来实现多方治理，但国内很多条件不具备。监管部门可以考虑与大学或科研院所合作，建立合作监管体系。设立需申请资质并有淘汰机制的监管合作法人库，每一个新监管周期开始前的审核工作，在法人库中抽取相关单位合作开展。
(二)监管绩效目标的综合
基础的监管方法主要是对企业收入进行监管，而不能有效实现其他监管目标。我国当前的电网监管目标众多，但由于“条块”管理的方式，部分本应该统一的监管目标被分散到了各个行政管理部门。需要在监管内容中将分散的绩效目标综合到一个框架中，避免出现企业通过降低产出质量的方式降低成本。当初步实现绩效管理时，可以缩小范围就关键因素设定目标，如设置资产利用率、供电可靠率、平均断电时间、环境保护目标等。
(三)成本监审规则的细化
由于信息不对称的存在，监管部门在有限的人员编制及物力约束下，不可能时时处处管控企业。经济性监管是市场经济的一种必然现象，但监管不等同于干预企业运行。监管部门的职责是提出监管规则，并监督企业切实落实。不论哪种基础监管方法，都需要建立在明确详细的成本监审规则的基础上。而在我国的监管实践中，运营成本出台了具体的核算标准，但投资成本的确定还没有明确的细则。虽然明确了投资确定的原则，但现实中并没有可以利用的电力规划以及具体的投资审核标准(李成仁等，2017)。同时，监管部门对投资成本的审核缺乏完全的信息与必要的基础设施(如成本信息库)，使得投资的审核具有一定的随意性。再加之，理论上认为回报率监管方法常伴随着A-J效应以及民生价格控制政策的影响，实践中的投资审核往往从严，形成业界所说的“卡投资”现象。为此，可考虑采取分项预测或设定投资基准线的方式来审核投资(段琪斐等，2018)。对于现有信息和技术能够实现的投资预测(如主网投资)，采用计量模型预测与趋势分析相结合的方式确定(OFGEM，2013)(7)参见https://www.ofgem.gov.uk/publications-and-updates/strategy-decision-riio-ed1-overview。；对于较难预测的部分采取设置基准线并结合当前制度设计中的转资比来确定投资。成本审核规则的细化，直接决定了投资约束的效力。
(四)基准监管方法的选择
正如前所述，我国电网目前仍需要吸引大量的投资，特别是公用事业改革的背景下，需要吸引社会资本投资电网。另一方面，我国作为发展中国家，在现阶段使用投资回报率监管也是合意的(Laffont，2005)。因而，可继续使用投资回报率监管方法。虽然定价办法中提出了“有条件的地区可以尝试价格上限”，但考虑到各类方法的优缺点，实际上并不一定需要。上限制监管同样需要详细的成本监审以及需要制定效率提升因子，而合适的效率提升因子的制定本身就是一个难题，并没有公认的准确方法。而且，回报率监管在其他措施的配合下也能实现激励性监管。实践中可以从下述两种路径考虑完善激励机制。
(五)激励机制的引入
1.路径A：剔除“平衡账户”。围绕回报率的制定引入激励机制，即采用投资回报率监管与联合回报率法相配合的方式。平衡账户的设置本意是调整电网企业实际收入与准许收入之间的差额，根据本文前述的公式(1)，在事前定价的情况下，这一差额来源于实际电量与预测电量之间的差额。可见，平衡账户从激励角度来说，实质上起到了提高企业披露信息与准确预测的激励作用。有研究称需要用实际收益率与准许收益率之间的差距来启动平衡账户(叶泽，2016)，也是看到了回报率监管的核心是投资回报率的制定。因此，可以将上述的激励作用直接作用于回报率的设定。具体方法涉及如下几个方面：(1)信息激励：若企业预测的投资、电量与实际的投资、电量之间差距较小，可获得一定比例的投资回报率奖励，反之将获得一定比例的投资回报率惩罚。(2)投资规模激励：虽然引入了标杆对比以确定定价参数，但考虑到我国电网企业的产业组织情况，国内标杆对比的效果将进一步受到限制，需引入国际标杆对比。可考虑采用将横向与纵向标杆对比、设备使用率相结合，并直接影响投资回报率，以激励企业提升投资与生产效率。(3)投资结构激励：对于不同的地区、项目、设备等给予不同的投资回报率有助于引导投资流向更需要的地方。
2.路径B：保留“平衡账户”。固定投资回报率围绕准许收入引入激励机制，并配合成果分享法明确平衡账户的使用方法。即平衡账户的使用是基于对电网企业准许收入的奖励或惩罚。具体方法涉及如下几个方面：(1)明确成果分享的比例。方案中虽提及了效率提升所得利润在下一个监管周期中在消费者与企业之间分享，但这一分享比例却没有明确。没有明确的比例，降低了监管信誉，使得对企业的激励效果不明显。(2)监管周期中，每年的超额准许收入进入平衡账户，在监管周期结束后按照规定比例与消费者分享。若超额准许收入来源于企业能够预测的项目与现实的差距，当这一差距超过一定范围时，则进入平衡账户的相关超额准许收入全部分享给消费者，以此提高企业准确预测的激励。(3)激励企业在投资成本与运营成本中选择，实现长期来看最优的成本结构。我国的监管办法，在运营成本具有一定上限的情况下，更刺激企业将原本可用运营成本解决的问题转向投资成本，不利于企业选择长期中最佳的成本结构。
(六)事前定价方法的完善
我国本轮的监管办法中虽然引入了事前定价来激励企业提高效率，但效率的提升需考虑时间差。当前设置的3年监管期有首次使用积累经验的考虑，但后续为加强激励需要适度延长。同时，事前核价的定价方式严重依赖于预测技术，但预测与实际之间必然存在着差距，对于相关的差距如何有效处理？从公布的方案来看，并没有得到充分的体现。部分地区确定了监管周期内某年的投资与实际差异超过20%将调整准许收入，进而调整核定价格的制度。但这一方法违背了事前定价的激励原理。不对企业能够控制的不确定性以及不能控制的不确定性进行区分，等同于没有给予企业控制成本提升效率的压力。
综上所述，为了实现监管目标，制定的监管模式必须是一个完整的系统。对于我国来说，需要建立以核心指标绩效作为奖惩，以回报率的制定为定价核心，以事前定价为主体激励，以明确的不确定调整机制为保障，使用回报率体系引导投资或利用平衡账户调整准许收入的激励机制。
五、结语
政府对具有自然垄断性质的公用事业进行监管，是当代市场经济中政府管理经济的重要方面。各类监管方法各有优缺点，需要各国或各地区根据实际情况以及监管的目标，在监管工具箱中选择适用的方法进行组合加工，形成有效的具有系统性特征的监管模式。从政策内容来看，监管的基准方法通常在回报率监管与上限制监管中选择，以其他方法作为补充。而最新的监管模式也逐渐地在绩效监管中融合了这两种基本方法。从政策的制定来看，呈现出利益相关者参与的多方治理模式。具体到我国的电网监管，当前发展阶段选择回报率监管是合适的，同时还需要针对回报率监管的弱激励以及事前定价的特点，使用回报率体系引导投资或利用平衡账户调整准许收入的激励机制，并以明确的不确定调整机制为保障。政府监管部门必须转变思路，一方面要运用大数据技术掌握更多的信息，另一方面要科学设计和有效运用约束与激励机制，调动企业的主体地位，以更好地实现监管的目标。
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RESEARCH ON IMPROVING INCENTIVE PRICE REGULATION OF CHINA’S POWER GRID
DUAN Qi-fei WU Shan XU Guang-jian
(Renmin University of China)
Abstract: This paper mainly studies on the policy framework of price regulation on power grid. By comparing different regulatory methods and their mixed forms, this paper summarizes regulatory models of major countries in the world into four major models, according to their regulation content and regulation period. Regulatory models of the United Kingdom and the United States are analyzed in detail. Based on theoretical and international practices, this paper points out that the model based on the rate of return regulation implemented in China is suitable for current development period. Subsequent reforms need to develop specific methods to deal with weak incentive caused by rate of return regulation and deviations caused by ex ante pricing. In the end, this paper puts forward two alternative paths for improving incentive effect.
Key words: price regulation; power grid; RIIO; international comparison
*段琪斐、吴珊、许光建(通讯作者)，中国人民大学公共管理学院，邮政编码：100872，电子信箱：dqf_0716@163.com。本文得到国家电网公司总部科技项目“电网企业投资效率激励理论及评价模型”的资助。感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
(责任编辑:杨万东)
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