地方经济增长目标管理
地方经济增长目标管理*——一个三元框架的理论构建与实证检验
王贤彬 黄亮雄
[提 要] 本文基于政府结构理论对中国地方政府的经济增长目标制定模式进行了理论讨论和实证分析。理论上，本文完整地提出了地方政府实施经济增长目标调整的三元框架，涵盖了时间维度自我纵向调整、空间维度横向竞争以及层级维度对上反应。实证上，本文采用2001—2013年31个省区的实际经济增长和经济增长目标数据，运用空间计量回归模型发现，地方经济增长目标对本地实际经济增长走势做出显著的正向反应，对其他地区的经济增长目标也做出显著的正向策略性反应，而对全国性的实际经济增长走势做出策略性的逆向反应。同时，地方经济增长目标调整呈现出多维度异质性，具体表现在沿海和内陆区域差异、金融危机前后阶段差异以及党代会年份周期差异。总体来看，地方经济增长目标制定呈现激进性、波动性和互动性。本文的发现意味着，中央应当注重对地方政府的经济增长业绩考核的激励相容，以提升中国宏观经济管理和地方经济可持续增长的稳定性。
[关键词] 地方政府；经济增长目标；官员晋升
一、引言
中国改革开放40多年，取得了举世瞩目的经济增长成就。这种经济增长成就既是市场经济力量不断释放的结果，也是政府力量积极合理干预的结果。中国政府在经济增长过程中充当了重要的角色。从宏观经济管理调控的角度来看，中国政府采用了一系列重要手段来实现经济增长。其中非常重要的一点是，中国政府对经济发展实施经济增长目标管理。这种经济增长目标管理贯穿整个政治系统，涵盖党委、行政部门，也覆盖从上至下的各个层级政府。这成为中国宏观经济增长过程中的一个重要现象。
在党的层面，党的八大确定把党的工作重点转向社会主义建设，做出了党和国家的工作重点必须转移到社会主义建设上来的重大战略决策，全党要集中力量去发展生产力。党的十三大报告提出，“党的十一届三中全会以后，我国经济建设的战略部署大体分三步走。第一步，实现国民生产总值比一九八○年翻一番……第二步，到本世纪末，使国民生产总值再增长一倍……第三步，到下个世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平。”党的十九大提出，“到建党一百年时建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会，然后再奋斗三十年，到新中国成立一百年时，基本实现现代化，把我国建成社会主义现代化国家。”在党的报告中对国家经济发展的愿景表述，在经济学术语中就是一种经济增长目标的设定。
中国共产党的愿景设定，必定通过国家政府的文件和政策来体现与实现。建国之后，党和政府既希望恢复生产，又希望在经济实力上赶超英美，引入了经济管理的数字化方式。这种对经济的数字化管理方式，最突出地体现在五年计划当中。“一五计划”明确提出：工业总产值由1952年的270.1亿元到1957年将增加为535.6亿元，增长98.3%，平均每年递增14.7%。 “二五计划”(1958—1962年)期间，这种对经济的数字化管理方式，还突出地体现在领袖意志和政府运动当中。十一届三中全会之后，中国共产党将国家的工作重心调整到经济建设上来，政府规划的重心也相应地重新凸显对经济的规划和管理。政府以国民经济和社会发展五年规划纲要来对国家经济发展做出系统性规划设计，其中最为重要的是对未来五年的经济增长设置一个目标。中央政府不仅通过五年规划纲要设置中长期的经济增长目标，还通过全国人民代表大会上公布的“政府工作报告”对当年的经济增长设置目标，这一目标往往更加具体，对应某个相对确定的数字。
经济增长目标设定，在多层级的政府系统中，自然而然地发展为一种系统性的现象。中央政府设定了全国层面的经济增长目标。中央之下的各级地方政府及官员作为中央政府的代理人，有义务也有动机进行经济增长目标的设定和管理。理性的地方政府和官员，充分地借助经济增长目标管理来实现本地经济增长。特别是，中国各地区近十多年来的经济增长态势和格局发生了重大的转折和调整。许多地区的经济增长态势或者由高转低，或者高低轮换，不同区域的经济增长形势交错起落，如波浪式扩散起伏。这些变化充分体现了中国经济增长丰富的层次性。这些变化和调整背后的经济增长目标机制，恰是本文关注的核心问题。本文重点选择省级政府的经济增长目标制定和调整作为研究对象，以期较好地反映经济增长目标管理和调整的规律。
本文基于文献建立了地方经济增长目标管理的理论分析框架，采用2000年以来的中国中央政府以及省级地方政府的经济增长目标数据，借助空间计量模型实证分析了省级地方政府的经济增长目标制定规则。本文研究发现，中央经济增长目标制定具有长期的路径稳定性，并不轻易对短期的经济波动做出反应，但在关键时点之后会做出稳健调整。地方经济增长目标制定与调整在三个维度上表现出稳定的规律。首先，地方经济增长目标关注本地经济态势，表现为基于本地过去的经济增长目标来制定当前的经济增长目标，并且利用最新的实际经济增长情况来更新经济增长目标。其次，在对上反应的维度上，其目标制定并非简单被动跟随中央的经济增长目标制定，而是普遍地对中央经济增长目标做出一种逆向的反应。最后，在广受关注的地方横向互动维度上，地方政府对其他省区的经济增长目标具有高度显著的正向反应。这些规律是稳健的，在采用不同的回归策略情况下，结论仍然存在。此外，本文还发现地方经济增长目标制定具有多个维度的异质性，包括不同经济发展阶段的异质性以及不同政治事件节点的异质性。
与已有文献相比，本文的贡献主要体现在以下几个方面：第一，关于中国经济增长的文献几乎都是从实际经济增长绩效的角度进行考察，却忽略了政府对经济增长的目标管理，特别是忽略了对地方政府经济目标管理的逻辑分析。本文从经济增长目标管理的角度展开分析，提供理解中国各级政府宏观经济调控规则的可行切入角度。第二，已有关注中国地方政府竞争的文献愈加丰富，而本文则基于省级地方政府层级，同时结合了地方政府时间维度自我调整、对上级的纵向反应和对同级政府的横向博弈，构成了一个更加一般性的三元分析框架，并提供了可检验的实证策略。第三，本文对经济增长目标的考察，能够增进我们对当前广泛存在的政府目标管理及博弈现象的理解，为中央政府设置合理有效的任务发包和目标引导体制机制提供政策启示。
二、典型事实
从实际来看，中国改革开放以来实现了持续的快速经济增长，这一阶段的经济增长目标管理也更加值得关注。
图1展示了1985—2013年期间中国的实际经济增长路径以及中央制定的经济增长目标路径。本文采用1985—2013年间政府工作报告所报告的经济增长目标和实际经济增长速度，如图1中的实线、虚线所示。从图上可以得到以下几个典型事实。第一，除了极个别年份，全国实际GDP增长速度均大于或者等于中央经济增长目标。第二，从波动情况来看，实际经济增长路径具有更加明显的波动性，而经济增长目标路径相对稳定。第三，从经济周期来看，实际经济增长在某些转折时点引领了经济增长目标路径的调整。这表明了全国经济增长目标在长期具有稳定性，但也因实际经济增长表现进行调整。
图1 全国实际经济增长路径和经济增长目标路径
图2 中央和地方经济增长目标路径
图2展示了2001—2013年期间中央经济增长目标路径和各个省区经济增长目标加权路径的走势，呈现出以下典型事实。第一，2001—2013年间，各省加权的经济增长目标都明显高于中央经济增长目标，且差距明显。第二，2001—2004年、2005—2011年以及2012—2013年是中央经济增长目标的3个阶段，经历了一个先升后降的倒U型的过程；与之不同的是，各省加权的经济增长目标则呈现出平稳的上升态势。这两个典型事实表明了，地方政府制定经济增长目标确实要比中央政府更加激进，存在着加码现象。
图3考察了2001—2013年间所有省区的实际GDP增长速度和经济增长目标之间的差距，呈现出以下两个典型事实。第一，大部分省区在大部分年份保持了正的差距，但是在某些年份部分省区出现了负的差距，特别是2008年起至2013年每年都有省份的差为负值。这表明，对于地方政府而言，完成预定的经济增长目标并非是一件高度确定的事情。第二，在大部分年份，各个省区实际经济增速与经济增长目标差距的分布是大致相似的，即当其他省区的实际增速与目标增速差距较大时，某一省区的这一差距也会较大，反之亦然。这表明了，各个省区在制定经济增长目标的时候，很可能存在着横向的互动博弈，从而产生了这一事实，并且导致部分省区在严峻的经济增长形势下，可能无法完成既定的经济增长目标。
图3 各省区各年实际经济增长率与经济增长目标之差
本文将对上述一系列重要的典型事实进行充分深入的研究。
三、文献评述与理论假说
(一)文献评述
“晋升锦标赛”理论(周黎安，2004,2007；Li & Zhou, 2005)认为，在中国的集权型政治体制之下，上级官员主要依据经济增长业绩来考核和提拔下级官员，因此下级官员有着很强烈的动力来发展经济以求能够获得政治晋升。地方官员晋升竞争的第一个重要特点是，其竞争必然具有横向性。晋升锦标赛理论强调官员晋升的竞争性，这在地方官员身上显著地体现为同级别官员的横向竞争，并反映为同级别的地方政府的策略、行为和结果之间的互动。基于已有文献发现的经济增长业绩显著影响地方官员升迁的现象，大量的文献(方红生和张军，2009；柳庆刚和姚洋，2012；张军等人，2007)考察中国地方政府之间在经济增长、招商引资、财政支出等与经济发展高度相关方面的互动竞争特征。地方官员晋升竞争的第二个重要特点是，这种竞争还具有时间上的动态性。地方官员的职业发展天然地呈现为时间上的职位变迁，因此其职业表现不可避免地需要时间维度的正面特征。周黎安等(2005)实证发现，那些比其前任官员有更好的经济增长业绩的地方官员，会有更高的概率获得政治提拔。现有文献也注意到地方官员在经济发展策略上的时间维度特征。王贤彬等(2009)考察了省级官员更替对经济增长的影响，发现更替带来了显著的短期经济波动，而张军和高远(2007)、王贤彬和徐现祥(2008)则一致发现地方官员任期内的经济增长轨迹呈现倒U型。地方官员晋升竞争的第三个重要特征是，官员晋升具有层级性，其往往需要在一个金字塔结构上往上攀登，这必然涉及上下级政府和官员之间的互动。但是实际上，在实证层面考察上下级政府互动的文献很少，周黎安等(2015)专门从不同层级的经济增长目标设定博弈的角度进行了分析，其思路值得借鉴。
尽管大量文献研究了地方官员推动经济增长的各个维度特征模式，但是基本上都集中于对经济增长实际结果的研究。实际上，地方政府和官员对地方经济增长的积极干预与调控，还直接体现在其对经济增长的整个过程管理上。而经济增长过程管理的一个核心要素就是经济增长目标，各级政府往往通过对经济增长目标的操控来实现最终的经济增长。经济增长目标管理是新中国建立以来的一种重要的经济管理方式。“二五”期间对生产发展的管理方式，已经具备任务量化分解、层层分包以及同级竞争的系统性特点。特别是在大跃进和人民公社化运动期间，各级政府对经济产出指标均提出了明确的目标，甚至出现严重浮夸和异化，最终造成严重的经济衰退。个别文献对该时期的地方政府的经济发展策略进行了研究。其中，Kung & Chen(2011)探讨了政治集权体制之下，大跃进期间地方官员出于晋升需求，激进地征收粮食以完成工业化目标的行为。但是，这些文献并没有把研究重点放在经济产出目标管理方面。
现有文献较少涉及对改革开放之后经济增长目标的规范性研究。徐现祥和梁剑雄(2014)基于区域经济增长格局转变的视角，论证了东部省区近年来下调经济增长目标的动因是中央政府实施了更强力度的跨区域财政收入再分配策略，降低了东部省区推动地方经济快速增长的激励。王贤彬和周海燕(2016)基于财政激励的视角，实证考察了中央财政转移支付对省级地方政府经济增长目标制定的影响，发现东部省区的经济增长目标显著地对中央财政转移支付支持力度做出正向反应，而内陆省区的经济增长目标并没有对中央财政转移支付支持力度做出明确的积极反应。周黎安等(2015)从政府层级间关系的角度考察了经济增长目标制定的策略，指出中国各级政府围绕经济增长目标存在着“层层加码”现象，这一发现一定程度上验证了多层级的官员晋升锦标赛的存在性。与此同时，也有学者展开经济增长目标带来的影响研究。孙文凯和刘元春(2016)就政府制定经济增长的目标对实际增长的影响进行了定量分析，发现政府制定目标对经济实际增长有显著正向影响。徐现祥和刘毓芸(2017)采用全球各个经济体的经济增长目标数据,实证发现在经济增长目标管理期间，增长目标正向驱动实际经济增长，并且主要影响资本积累。徐现祥等(2018)考察经济增长速度目标与发展质量目标的权衡，采用2000—2012年的省区增长速度目标数据，发现经济增长目标每提高1个百分点、发展质量将下降约1个百分点。
综上可见，经济学界已经初步意识到了经济增长目标制定和管理是政府经济行为中的重要一环，并且开始从多个维度展开探讨。然而，上述文献均没有从一个统一的框架来理解和实证分析政府经济增长目标管理制定和调整的逻辑。本文希望建立一个理解地方政府经济增长目标制定的基本框架。
(二)理论假说
中国政府对经济发展实施数字化管理的做法早已有之，中国的地方政府也被认为是推动中国经济增长的关键力量。本文试图对中国地方政府最为重要的经济数字化管理活动——经济增长目标制定进行规律性研究分析。
中国地方官员处于一种晋升锦标赛模式之下，下级官员面临着上级的评价考核。地方官员存在着更替和交流，地方官员在通过经济发展等业绩向上传递能力与忠诚信号时，需要在时间维度上显示出突出的能力。这种时间维度上的信号显示，首先是与上任官员相比具有良好的经济绩效。为了在与前任官员的经济绩效比较中不落于下风，地方官员必须在有限的任期内实现较快的经济增长。此外，由于地方官员的实际任期是高度不确定的，因此地方官员需要在时间非常有限并且高度不确定的任期中以良好的经济增长轨迹显示出能力信号。地方官员必须因地因时制宜地实现尽量高的经济增长，其不得不依据实际经济走势对经济增长目标进行及时的相应调整。在实际经济增长向好的情况下，地方官员有动机充分利用这种经济发展趋势，向上调整未来的经济增长目标，以激励各个政府部门和下级地方政府更好地实现经济增长，引导企业等各类市场主体更积极地安排生产贸易活动。当实际经济增长形势下滑时，地方官员也不得不向下调整经济增长目标。这是因为地方官员往往倾向于制定较高的经济增长目标，当实际经济增长低于预定的经济增长目标时，则意味着经济增长目标的确过高了，为了维持经济增长目标的可信性，地方官员有动机将原有的经济增长目标向下调整，维持经济增长目标与实际经济增长之间的相合性。由此，本文提出第一个假说：
假说1 地方政府官员制定地方经济增长目标，会对本地经济增长实际走势做出顺周期的反应。
在晋升锦标赛之中，地方官员直接面临着同级官员之间的横向竞争，这种竞争在数字化考核之下成为一种数字化的相对排位竞争。经济学界已经给予了这种数字化的相对排位竞争极大的关注，但现有文献的做法普遍是采用实际经济增长或者财政支出等作为考察对象。采用实际经济增长率作为考察对象的一个问题就是，实际经济增长作为一种经济运行的结果，并非是地方政府和官员政策或者行为的一个直接度量，其夹杂了大量其他难以分离的信息。采用财政支出作为考察对象的一个问题是，财政支出尽管是政府干预的一个重要手段，但其并不能代表政府对总体经济的态度，而只是政府行为的一个方面。因此，寻找一个能够代表地方政府在经济层面的横向竞争策略的指标，显得尤为重要。经济增长目标，恰是一个良好的指标。第一，它由地方政府直接制定，反映地方政府及官员最为直接的意志。第二，经济增长目标，是对地方经济最为宏观和整体的干预信号。第三，经济增长指标，是一个清晰的数字化指标，可度量与可观测，能够在横向竞争中被观测到。综合以上三点，经济增长目标，是地方政府在横向竞争中的重要变量，具有丰富的信息含量。正因如此，地方政府在制定经济增长目标的过程中，具有强烈的横向互动特征。由此，本文提出第二个假说：
假说2 地方政府官员制定地方经济增长目标，存在显著的正向的横向互动特征。
地方政府制定经济增长目标，首先对本地区的经济周期做出顺势反应，同时在横向维度上对其他省区的经济增长目标做出正向互动。这两个方面的反应都是正向的、顺势而为的。由于地方官员在时间维度上的纵向比较以及空间维度上的横向竞争压力相当大，因此地方政府的经济增长目标在这两个维度上会对经济形势变化做出显著的调整。地方政府推动经济增长，尽管具有时间纵向维度的提升动机和地区横向维度的超越动机，但由于地方官员的任期大多不止1年～2年，因此其仍然需要维持任期内经济增长目标的可持续性。在这种情况下，地方政府如何对全国性的经济增长走势做出反应就变得不确定。全国性的经济增长走势与地方官员所在地区经济增长走势并不一定完全对应，从可行性角度来看，本地区经济增长目标简单地对中央经济增长目标做出正向跟进，可能并非是一个最优策略。地方政府在全国经济增长趋势向好时并非盲目推高地方经济增长目标，其对全国性的经济增长的上升趋势可能并不做出显著的正向反应。当全国性的经济周期往下走时，地方政府也并非消极地调低地方经济增长目标，而是倾向于将地方经济增长目标往上做适当的调整。地方官员之所以做出这种反应，是出于其晋升激励与动机。其任期是有限的，若在其有限的任期内全国经济增长形势下滑，那么做出较强的托底贡献的地方官员将可能获得更高的上级评价。综合来看，地方政府在制定本地经济增长目标时，并不是简单地依据全国的经济周期顺势而为，相反地，其对全国性的经济周期做出某种反向反应。这种调整策略使得地方官员的经济增长目标管理更加具有伸缩性和自由度。由此，本文提出第三个假说：
假说3 在给定地方官员对本地经济增长走势和其他省区经济走势做出经济增长目标的策略性顺应性反应的情况下，地方官员倾向于对全国性的经济走势做出逆周期性反应。
四、实证策略
(一)数理表述
本文基于理论假说来构造中国地方经济增长目标管理规律的识别策略。
中国的地方经济增长目标管理，其激励与压力很大程度上来自于上级政府对经济增长目标的管理。中央对全国的经济增长目标做出管理，这种目标被分解到下一级政府。因此，本文首先构造中央政府经济增长目标管理的识别策略，具体为：
gc,n,t-gc,n,t-1=α1(gc,a,t-1-gc,n,t-1)
+μc,t
(1)
式中，下标c表示中央政府；n表示名义值；a表示实际值；μc,t对应那些影响中央经济增长目标设定的随机隐性因素。
此时，当年中央经济增长目标与上年中央经济增长目标之间的差异，取决于上年全国实际经济增长与上年中央经济增长目标之间的差异。(1) 中央制定全国经济增长目标时，至少会考虑以下两个方面的因素。第一，中央会参考上一期的经济增长目标；第二，中央会参考上一期实现的经济增长，这体现其利用新增信息来更新其经济增长目标。如果上年全国实现的经济增长高于上年中央制定的经济增长目标，则意味着全国的经济增长形势及潜力较好，可以较好地超过原定目标。若0<α1≤1，则上述信息使得中央倾向于将当年的全国经济增长目标设置为比上年全国经济增长目标更高的一个数值。
在界定中央经济增长目标调整的逻辑后，本文将地方政府设置经济增长目标的逻辑数理化。
地方经济增长目标是由地方政府制定的，具体又是由地方党政官员所主导制定的。在制定地方经济增长目标时，会综合考虑多种因素。地方官员将经济增长目标制定看作是一个重要的工具和抓手，借此实现自身所追求的目标。为了最大化自身的经济收益、政治收益以及名誉收益，地方官员往往在合理、可能范围内追求经济增长最优化。正如假说部分所述，为了设定合理的经济增长目标，地方官员会考虑以下三个方面的直接因素。第一，地方官员会力争保持本地经济快速增长，当经济增长形势良好时，会全力保持趋势，而当经济增长形势严峻时，则会快速应对和调整。第二，地方官员会理性地应对中央设定的全国经济增长目标，当中央经济增长目标与本地政府及本人效用目标一致时，会积极迎合中央的经济增长目标，当两者利益存在某种冲突时，则可能会做出非一致性的行动。第三，地方官员会考虑其他平行层级的地方政府的经济增长目标，这是基于经济要素及商品跨地区流动以及中央采取相对绩效考核模式等做出的理性决策。据此，本文将省级地方经济增长目标数理化为如下形式：
gi,n,t=β1gi,a,t-1+β2gi,n,t-1
+β3(gc,n,t-gc,n,t-1)
+β4W(gi′,n,t-gi′,n,t-1)
+μi,t
(2)
式中，下标i表示省级地区。上式的被解释变量是当年本地区经济增长目标，包括多个解释变量，这些解释变量分别反映出如下几个要点：第一，地方官员会参考上一期的经济增长目标值；第二，地方官员会参考上一期的实际经济增长，这是其利用实际经济表现调整已有目标，这体现出利用新增信息来更新目标；第三，在能够观测到中央当年的经济增长目标的情况下，地方官员会直接参考当年中央经济增长目标值更新本地区的经济增长目标情况；第四，地方官员会参考其他地区经济增长目标更新本地区的经济增长目标情况。
式(2)所反映的地方经济增长目标制定规则中包含了中央经济增长目标制定规则。在非直接观测到当年中央经济增长目标的情况下，地方官员会考虑中央经济增长目标制定规则式(1)的确定性部分，因此可将式(2)转化为：
gi,n,t=β1gi,a,t-1+β2gi,n,t-1
+α1β3(gc,a,t-1-gc,n,t-1)
+β4W(gi′,n,t-gi′,n,t-1)
+ζi,t
(3)
式中，解释变量包括本地区上年实际经济增长、本地区上年经济增长目标、全国上年实际经济增长与全国上年经济增长目标的差、其他省区当年经济增长目标与上年经济增长目标的差。ζi,t是不可观测的随机因素，其与式(2)的随机部分不完全相同，包含的不可观测的随机因素更多。这是因为在式(2)中地方官员具有更多的中央经济增长目标信息，而式(3)中地方官员只具有中央政府制定经济增长目标的规则信息。
笔者对地方经济增长目标制定规则式(3)施加约束β1+β2=1。由于两个参数之和被约束为1，因此反映了上年本省区实际经济增长和上年本省区经济增长目标对当年本省区经济增长目标影响的相对程度。此时，地方经济增长目标表达式转换为：
gi,n,t-gi,n,t-1=β1(gi,a,t-1-gi,n,t-1)
+α1β3(gc,a,t-1-gc,n,t-1)
+β4W(gi′,n,t-gi′,n,t-1)
+ζi,t
(4)
上式显示，省区当年经济增长目标与上年经济增长目标的差，取决于三个因素，分别是：省区上年实际经济增长与经济增长目标的差、全国上年实际经济增长与经济增长目标的差、其他省区当年经济增长目标与上年经济增长目标的差。这三个因素恰好对应了本文的三元理论分析框架，对应三个待检验的理论假说。
据此，笔者构造了多种反映地方官员经济增长目标制定规则的数理表达式，包括了式(3)和式(4)。表达式的解释变量中，除了其他省区当年经济增长目标之外，都是滞后变量。这表明地方官员能够基于众多的已知信息来制定经济增长目标，并且基于有限信息及理性推测做出横向反应。本文将基于这2个关键表达式对地方经济增长目标调整的三大假说进行验证。
(二)计量方法
对于中央经济增长目标规则的制定，本文基于式(1)，采用时间序列数据进行考察。针对全国层面的时间序列数据，本文首先采用OLS回归。同时，时间序列数据常出现序列相关性的问题，本文也采用了杜宾两步法进行修正。
对于省级经济增长目标规则的制定，基于式(4)，地方官员在制定本地区的经济增长目标时，会对比横向地区的情况，同时对中央经济增长目标值做出反应。前者被称为横向策略互动，后者为地方对中央的纵向反应(王美今等，2010；黄亮雄等，2015)。为了同时反映上述两大效应，本文参考王美今等(2010)构造带共同因子的空间面板模型，具体如下：
(5)
E(ζi,νit)=0
式中，yit表示省区i在第t年的经济增长目标；yjt表示竞争省区j对应的情况；ωij表示竞争省区j对于省区i的相对重要程度，以空间加权矩阵来表示；就是省区i的各个竞争省区j的加权变量，从而通过引入空间滞后项来刻画横向策略互动的特性；Ft代表中央层面的经济增长目标情况，不随个体而只随时间变化；ρ显著为正说明区域竞争存在正的外溢效应，在政策含义上存在相互模仿的策略互动或称策略互补，ρ显著为负，则说明存在负的外溢效应，即存在差异化的策略互动或称策略替代；如果θ显著为正，则说明地方政府对中央整体情况表现为追随与效仿，θ显著为负，则是背道而驰；Xit是代表各省经济社会特征的控制变量；为典型的随机扰动项，且与Ft和Xit不相关；ζi是个体效应，可体现为固定效应或随机效应，当其为随机效应时，且E(ζi,νit)=0；μit服从空间自相关形式(SAR)；λ是相应的误差空间相关系数。上述模型，融合了空间计量模型常用的空间滞后模型(SLM，或称空间自相关模型，SAR)和空间误差模型(SEM)。
上述模型既要解决空间滞后项引起的内生性问题，也要解决非球形扰动，本文采用王美今等(2010)的方法进行估计。
由于本文提出的三元框架中的一个重要元素就是省区之间的互动和竞争，因此需要对空间加权矩阵进行定义。设定空间加权矩阵W表征各个地区增长目标在不同时期的相互依赖与关联程度。令ω表示W中某一特定时刻空间单位的加权矩阵。在实证中，ω为一个N×N的对称矩阵，其对角线上的元素ωii被设为0，而ωij表示地区i和地区j在空间上相关关系。在本文的设定中，W主要采用随时间变化的设定模式。最基本的是地区的人均实际GDP对数差异矩阵，ωιj=1/|lpgdpi-lpgdpj|，两地区的人均实际GDP越相近，ωij越大。(2)本文之所以如此设定空间加权矩阵，主要因为本文研究经济增长目标如何设定，笔者认为经济发展程度越相近、两地的相互影响程度就越大，而人均实际GDP就是度量地区经济发展程度的最常用指标。同时，本文也采用了另一种随时间变化的矩阵设定：实际GDP距离矩阵。此外，本文同样采取了两种不随时间变化的加权矩阵：(1)基于空间地理距离的空间加权矩阵，即ωij=1/dij，即两地区之间距离越远，相互之间的影响程度越小；(2)采用Rook邻近空间加权矩阵，即当两个地区拥有共同边界时ωij=1，否则ωij=0。为了减少或消除区域间的外在影响，权值矩阵被标准化使行元素之和为1。
(三)数据
本文收集了2001—2013年间31个省级政府的434份政府工作报告文本，采用报告中的经济增长目标值度量年度增长目标。数据来源于2001—2014年各省份政府工作报告以及国民经济与社会运行公报。在2001—2013年间，几乎所有省级政府的政府工作报告都明确了当年的GDP 增长目标。个别省区市在五年规划的开局之年，只报告五年规划的增长目标，没有报告当年的增长目标，本文遵循徐现祥和梁剑雄(2014)的做法，以五年规划的增长目标代替当年的增长目标。表1给出了相关经济变量的基本描述性统计。
表1 经济增长目标与实际经济增长率的基本统计
五、经济增长目标管理：基本实证发现
(一)中央经济增长目标制定
本文首先基于式(1)，采用全国层面的1985—2013年的经济增长目标和实际经济增长数据，进行回归分析。这一时间段基本上覆盖了中国改革开放以来的阶段，能够较好地反映改革开放之后中央的经济增长目标管理模式。被解释变量为当年全国经济增长目标与上年全国经济增长目标之差，解释变量为上年全国实际经济增长与上年全国经济增长目标之差。
表2的列(1)～列(2)采用普通最小二乘法，列(3)～列(4)则采用杜宾两步法修正了残差序列相关问题，而列(2)和列(4)约束了常数项为0。所有4列的解释变量上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标之差的回归系数都为正，也至少在10%的水平上显著。这表明，从长期的规律来看，中央经济增长目标管理的确存在着可观察的显著规律，其中的一个重要方面就是对近期的实际经济增长表现做出相应的正向反应。
表2 中央经济增长目标制定(1985—2013年)
注：*，**和***分别表示在10%，5%和1%水平上显著；括号中是标准误；R2是拟合优度，N为样本数。下表同。
综合上述结果来看，中央恰当地对实际经济增长的新表现做出理性的反应。如果中央经济增长目标能够起到引导下级地方政府经济增长目标制定的作用，那么这种稳健性调整的经济增长目标管理方式，应当有利于地方经济增长目标的合理制定。本文接下来对地方政府的经济增长目标管理进行实证考察。
(二)省级经济增长目标制定
本文基于式(4)进一步识别省级地方政府制定经济增长目标的模式，表3报告了回归结果。其中，列(1)～列(2)使用了省区的固定效应回归；而列(3)～列(4)由于加进了被解释变量的空间加权项(W×dkg)则采用王美今等(2010)的估计方法。特别地，列(4)加进了一系列控制变量，包括两个层面的因素：一是省区层面的控制变量，主要包括上一年固定资产投资占GDP比重、上一年地方财政支出占GDP比重、上一年第二产业和第三产业增加值占GDP比重、省委书记年龄、省委书记任期、省长年龄、省长任期；二是中央政策层面的控制变量，主要是人均所获中央政府的补助收入、振兴东北战略虚拟变量(相关省区2003年及以后年份为1，其余为0)、中部崛起战略虚拟变量(相关省区2004年及以后年份为1，其余为0)。
列(1)仅以上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差作为解释变量。结果显示，该解释变量的回归系数为0.15，在1%统计水平显著。列(2)在列(1)的基础上加入上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标的差作为额外的解释变量。结果显示，上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差的回归系数依然在1%统计水平显著为正，新添加的上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标的差的回归系数为-0.16，在1%统计水平显著。列(3)在列(2)的基础上加入了其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项，空间加权矩阵采用人均实际GDP差异。此时，上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差的回归系数显著为正，上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标的差的回归系数显著为负，其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项的回归系数在1%统计水平显著为正。列(4)进一步添加所有控制变量，结果仍没有改变。上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差的回归系数显著为正，其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项的回归系数也显著为正，而上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标的差的回归系数为-0.23，在5%统计水平显著为负。这再次表明，地方经济增长目标制定，对本地经济增长周期做出正向反应，而对全国性经济增长周期做出逆向反应，对其他省区的经济增长目标做出正向反应，这很好地验证了本文的三大理论假说，地方政府实施经济增长目标调整的三元框架显著成立。
表3 地方经济增长目标管理(基于(4)式)
注：L代表一阶滞后；Moran I检验空间效应，给出P值，R2为拟合优度。下表同。
六、地方经济增长目标管理的异质性
(一)地方经济增长目标的调整不对称性
在基于式(4)的实证检验中，两个重要的解释变量是上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差、上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标的差。两者的回归系数都高度显著。这些差值有两种可能，即差值为正或者为负。可能存在这样一种情况，即差值为正和为负的情况下，地方政府制定经济增长目标的应对模式存在差异。
为了考察是否存在这种反应的不对称性，本文进行了如下设定。设置虚拟变量D，当上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差为正时取值为1，否则为0。(3)虚拟变量D，当省区实际经济增长率大于目标增长率为1，其余为0。在样本中，D=1的样本数为336，D=0的样本数为67。另外，省区实际经济增长率大于目标增长率的样本数336，省区实际经济增长率等于目标增长率的样本数为18，省区实际经济增长率小于目标增长率的样本数为49。由于在样本期内，全国实际经济增长率均不小于当年的中央经济增长目标，因此本文没有对其差值设置虚拟变量。
本文在构造不对称性的虚拟变量后，将式(4)扩展为：
gi,n,t-gi,n,t-1=β1(gi,a,t-1-gi,n,t-1)
+θ1Di,t(gi,a,t-1-gi,n,t-1)
+α1β3(gc,a,t-1-gc,n,t-1)
+θ2Di,t(gc,a,t-1-gc,n,t-1)
+β4W(gi′,n,t-gi′,n,t-1)
+θ3Di,tW(gi′,n,t-gi′,n,t-1)
+εi,t
(6)
式中，Di,t为虚拟变量，当gi,a,t-1-gi,n,t-1大于0时取值为1，否则为0。
本文在构造不对称性的虚拟变量后，基于式(6)进行回归分析，表4报告了相关结果。列(1)没有添加控制变量，列(2)采用了表3列(4)的控制变量。同表3一样，表4使用了王美今等(2010)的带共同因子的空间面板模型回归。
以表4列(2)为例，上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差的回归系数为0.50，在1%的统计水平上显著，而交乘项的系数为-0.19，在5%的统计水平上显著。这初步显示，地方官员制定经济增长目标，会对本地短期经济周期做出顺势反应，而这种反应同时具有不对称性，在经济处于上涨时期，其向上调整的反应幅度相对较小。当上年实际经济增长表现好于预定的经济增长目标时，两者每偏离1个百分点，则本年经济增长目标将上调约0.3个百分点；而当上年实际经济增长表现低于预定的经济增长目标时，两者每偏离1个百分点，则地方政府将大幅度地将本年经济增长目标下调接近0.5个百分点。这一反应的不对称性似乎出乎意料，但实际上符合地方政府经济增长目标管理逻辑。这是因为，地方官员致力于本地经济增长，倾向于制定较高的经济增长目标，这表明实际经济增长即使可以超过预定的经济增长目标，也较少出现大幅超出的情况，而当实际经济增长出现低于预定的经济增长目标时，传递的信号往往是预定的经济增长目标显著偏高了，此时地方官员不得不大幅度地下调新的经济增长目标。这种反应的不对称性，本质上是地方经济增长目标管理不稳定性的一种表现。此外，上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标之差的回归系数为0.15，在10%统计水平上显著为负。这一结果至今仍然具有稳健性，表明这一发现并非偶然。地方经济增长目标并不简单地跟随全国经济增长走势，而是逆向而行。最后，其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项的回归系数为0.62，在1%统计水平显著，空间加权项和虚拟变量D的交互项的回归系数为-0.57，也在1%统计水平显著。这再次验证了地方政府在经济增长目标制定上存在强烈的横向互动效应，但这种互动效应在经济增长形势趋好的情况下反而弱化。
表4 地方经济增长目标管理的反应异质性
(二)地方经济增长目标管理的区域异质性
中国地域广阔，区域之间经济社会差异巨大，经济增长目标管理可能也存在差异，本文从区域维度考察经济增长目标制定的异质性。本文将全国31个省区分成两类，分别是沿海省区和内陆省区，沿海省区11个，内陆省区20个。本文设置虚拟变量in，若该省区属于内陆省区，则赋值为1，否则为0。本文在式(4)的基础上，加入了两大差值以及空间加权项与内陆虚拟变量的交互项，结果由表5呈现。
表5 地方经济增长目标管理的区域异质性
表5列(1)没有添加其他变量，列(2)采用了表2列(4)的控制变量，两列均使用了王美今等(2010)的估计方法。其中，列(2)显示，上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差与内陆虚拟变量的交互项的回归系数不显著，表明在对本地经济形势做出正向反应这一规律上，沿海与内陆省区之间并不存在显著差异。但是，上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标的差与内陆省区虚拟变量的交互项的回归系数在5%统计水平上显著为正，系数数值为0.50，此系数符号与差值本身的回归系数符号相反，但系数绝对值仍然小于差值回归系数的绝对值，这表明沿海省区与内陆省区在对全国经济形势的反应规律上存在差异。尽管内陆省区与沿海省区均在全国经济增长形势较好的情况下，降低本地区的经济增长目标，但是沿海省区的降低幅度显著大于内陆省区。其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项的回归系数为0.78，在5%统计水平上显著，而其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项与内陆省区虚拟变量的交互项的回归系数则为-0.74，也在5%统计水平上显著。这反映出，沿海省区的地方政府在制定经济增长目标过程中的正向的横向互动反应程度显著强于内陆省区的地方政府，内陆省区地方政府的反应程度非常弱。这表明沿海省区的经济增长绩效的标尺竞争更加明显。
(三)地方经济增长目标管理的时间阶段异质性
中国的经济增长经历了长历史时段，即使是自2000年以来，也经历了不同的经济周期。本文也从经济周期维度考察经济增长目标制定的异质性。本文设定了时间阶段虚拟变量AF，该虚拟变量2008—2013年取值为1，其他年份取值为0。本文加入了上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标的差与阶段虚拟变量的交互项，上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标的差值与阶段虚拟变量的交互项，其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项和阶段虚拟变量的交互项。
回归结果由表6呈现。列(1)没有添加其他变量，列(2)采用了表2列(4)的控制变量。以列(2)为例，表6显示，上年地方实际经济增长率与上年地方经济增长目标之差的回归系数仍然在1%统计水平上显著为正，但是其绝对值在下降；其与阶段虚拟变量的交互项的回归系数在5%统计水平上显著为正。这表明2007年之后，各个地方政府在制定经济增长目标时，更加突出对本地经济形势的反应。2007年以来地方政府更加显著地依据地方经济形势做出调整的重要原因是，2008年的全球经济危机改变了持续稳定的世界经济增长态势，中国经济增长格局也进入了一个新的调整期，地方政府不得不密切关注短期的经济增长波动状况，并做出及时应对。上年全国实际经济增长率和上年中央经济增长目标之差的回归系数仍然显著为负，而该差值与阶段虚拟变量的交互项的回归系数并不显著。这表明，地方政府经济增长目标制定与全国性经济周期存在逆向反应的规律，并没有显著的阶段性差异。其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项的回归系数仍然高度显著为正，而该加权项与阶段虚拟变量的回归系数则在5%统计水平上显著为负，其绝对值与空间加权项回归系数的绝对值几乎一样。这表明，2008年之前，中国省级地方政府在制定经济增长目标过程中，存在显著的正向互动反应，但是2008年以来这种正向互动反应几乎不再存在。这说明，2008年金融危机之后，中国的区域经济增长格局发生了深刻的变化，各地经济增长形势发生了复杂的分化，即使是一地出现良好的经济增长，也面临着比以前更多的不确定性，其他地区也有类似情况，因此展开横向反应的难度和复杂性显著提高了。
表6 地方经济增长目标管理的阶段异质性
(四)地方经济增长目标管理的党代会周期
中国地方政府的经济增长目标管理具有显著的政治动因。我国五年一届的全国党代会，是党对党和国家的重要政治和经济事务做出战略性总结和布局的关键事件，事关省级政府和省部级官员的切身利益。全国党代会一般在当年的年末召开，因此，省级地方政府基于预期，将可能在地方经济增长目标制定上表现出特定的规律。本文接下来从党代会周期的视角予以考察。本文设定了党代会时期虚拟变量DY，若年份为2002年、2007年和2012年，则取值为1，其他年份为0。本文在回归中，加入了各解释变量与党代会虚拟变量的交互项。
表7报告了相应的回归结果。同样地，列(1)没有添加其他变量，列(2)采用了表2列(4)的控制变量。以列(2)结果为例，上年地方实际经济增长率和上年地方经济增长目标之差的回归系数高度显著为正，系数值达到0.38，而该差值与党代会虚拟变量的交互项的回归系数为-0.15，在5%统计水平上显著。这意味着，在党代会即将召开的年份，地方政府的经济增长目标对本地经济走势的反应在党代会年份有所减弱。实际上，地方政府在一般年份对本地经济形势的高度反应，往往造成地方经济增长目标和实际经济增长的上下波动，而在党代会召开的年份，地方政府则更加注重经济增长目标和实际经济增长的稳定性和连贯性。上年全国实际经济增长率与上年中央经济增长目标之差的回归系数为-0.24，在1%统计水平上显著为负。然而，上年全国实际经济增长率与上年中央经济增长目标之差和党代会虚拟变量的交互项的回归系数为0.21，在5%统计水平上显著。这意味着，在省级地方政府倾向于在一般年份对全国性的经济增长趋势做出反向的反应，但在党代会召开的年份，省级地方政府的这种逆向调整的行为大大弱化，其经济增长目标制定与中央的经济增长目标调整几乎一致。其他省区的当年经济增长目标和上年经济增长目标之差的空间加权项的回归系数仍然高度显著为正，绝对值为0.74，而该加权项与党代会虚拟变量的回归系数则在1%统计水平上显著为负，绝对值约为0.72。因此，在一般年份，中国省级地方政府在制定经济增长目标过程中，存在显著的正向互动反应；然而，在党代会召开年份，这种地方经济增长目标的横向互动效应明显弱化。
表7 地方经济增长目标管理的党代会周期
七、结论性评述
实现宏观经济持续增长与平稳运行，是各国和各地区政府最为关注的经济问题，因此经济管理是宏观经济学最为重要的研究内容之一。对于中国而言，各级地方政府在经济发展过程中扮演了重要角色。因此，考察各级地方政府的宏观经济管理行为成为一项具有重要理论价值与现实意义的研究内容，本文对中国省级地方政府的经济增长目标管理策略行为进行了系统性分析。
本文基于地方政府官员的激励与动机，从时间纵向维度、空间横向维度以及政府层级间维度综合分析了地方政府制定与调整地方经济增长目标的策略。进一步地，本文采用2000年以来省级地方经济增长目标数据，从上述三个维度对地方经济增长目标管理模式进行了实证考察。本文发现，在制定经济增长目标过程中，地方政府对本地短期的经济走势做出积极和显著的正向反应；同时，地方政府制定经济增长目标存在显著的横向竞争性策略互动，表现为一种显著的正向反应；特别地，地方政府制定本地经济增长目标，对全国性的经济增长走势并未做出正向反应，反而在一定程度上做出某种逆向反应。值得一提的是，地方政府制定地方经济增长目标对本地经济周期做出正向反应时，存在反应程度上的不对称性，在实际经济增长速度低于经济增长目标时，地方官员大幅显著地调低了经济增长目标。这种调整的不对称性是由地方政府经济增长目标制定的激进性策略所造成的。此外，在党代会召开的年份，地方政府制定经济增长目标更多地关注于全国性的经济增长周期，而横向互动的效应显著弱化。本文的研究发现具有重要的意义，衍生出以下政策建议。
第一，中央制定经济增长目标应更加注重引导作用。维持可持续的长期经济增长，被认为是中国经济发展最为核心的任务。对于实现这一目标，各级政府承担了最为重要的角色，本文从经济增长目标管理的角度对此提供了新的洞见，再次验证了“把激励搞对”的重要性。中央和各级地方政府都是推动经济增长的重要管理者和调控者，共同主导经济增长，但实际上每个地方政府及其官员对本地经济增长目标的管理都是基于自身利益出发的。这恰与委托代理理论相一致，是对该理论的一种有力阐释。中国未来的经济增长目标管理，应当从激励机制上引导地方政府经济增长目标管理更加具有平稳性、一致性和协调性，为整体宏观经济平稳可持续增长提供更坚实的政策保障。为此，应加强中央经济增长目标对地方经济增长目标的同向引领，必要时将地方政府经济增长趋势与全国经济增长目标趋势的同步性作为地方政府经济发展绩效的考核维度。
第二，选拔熟悉地方情况的官员，提高官员调研的积极性。本文的实证发现，地方官员会根据本地的实际情况调整增长目标。由此，在选拔官员时，对于地方的熟悉程度以及施政工作能力，应成为地方官员的重要考察因素。对于现有官员，尤其是制定政策的部门，要动员他们多进行实地调研，了解现实情况。同时，畅通上级与基层、政府与民间的沟通交流渠道，建好上情下达，下情上报的机制。
第三，优化地方政府的横向互动与竞争格局。本文也指出，除时间维度自我纵向调整和层级维度对上反应外，地方制定增长目标还要考虑空间维度横向竞争。过分强调速度竞争，在横向竞争激励的情况下，地方政府往往更倾向于扭曲地方经济，更关注于短期内能促进经济快速增长，这并不利于经济的高质量发展。由此，引导地方政府经济互动与竞争由传统的经济增长速度竞争转向经济发展质量竞争，淡化经济增长速度竞争重要性，以地方经济质量竞争提升全局性经济发展质量。
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LOCAL ECONOMIC GROWTH TARGET MANAGEMENT—— A Triple-factor Framework of Theoretical Construction and Empirical Test
WANG Xian-bin1 HUANG Liang-xiong2
(1. Jinan University; 2. South China University of Technology)
Abstract: Based on the government structure theory, this paper analyzes the Chinese local government’s economic growth target formulation pattern. Theoretically, the paper puts forward the theoretical framework of vertical adjustment of temporal dimension and lateral response of spatial dimension in the implementation of target management of economic growth. In the empirical study, this paper finds that the local economic growth target has a positive response to the local economic growth and a positive strategic response to the economic growth target in other regions, while making strategic reverse adjustment to the national actual economic growth trend. At the same time, the adjustment of local economic growth target presents prominent heterogeneity, which is manifested in the difference of coastal and inland areas, the difference of the period before and after the financial crisis, and the difference of the cycle of the congress. Overall, the formulation of local economic growth targets appears radical, volatility and interaction. These findings can provide enlightenment for China’s macroeconomic management practice and the steady and sustainable growth of regional economy.
Key words: local government; economic growth target; official promotion
*王贤彬，暨南大学经济学院、中国经济发展与创新战略研究中心；黄亮雄(通讯作者)，华南理工大学经济与贸易学院，邮政编码：510006，电子信箱：chickyliang@126.com。本文得到国家自然科学基金面上项目(71773038，71673310)、中央高校基本科研业务费专项资金项目(2018ZDXM07;15JNQM029)和广东省高等学校优秀青年教师培养计划(YQ2015067)的资助。感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
(责任编辑:张雨潇)
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