中国对拉美开发性金融合作研究
中国对拉美开发性金融合作研究[摘要] 中国开发性金融的国际化进程经历了从边缘到中心的转变，拉美在中国开发性金融的全球布局中占据重要地位。不同于商业性金融和政策性金融，开发性金融以国家信用为基础、以市场业绩为支柱，具有长期性、战略性和微利性。在合作范式上，以能源和基础设施为主轴，以可持续发展和改善民生为导向，以与中国建交为合作前提条件，以促进中国和拉美合作国的双边关系为最终目标。在运行机制上，政府与市场协同发力，单边与多边融资并行互促，展现了中国“耐心资本”充足的禀赋优势。在合作成效上，中拉开发性金融合作在拉美释放了正外部效应，兼顾了国家利益、商业利益与合作国利益的均衡发展，实现了融资、融智和融技的有机结合，促进了中拉双方在整体上互利共赢。
[关键词] 开发性金融；中拉关系；耐心资本；互利共赢
中国开发性金融（Development Finance）的国际化进程经历了从边缘到中心的转变。关于中国开发性金融在全球发展中的角色和作用，学界的主要观点如下：（1）“地缘政治竞争说”，认为中国通过金融投资“拉拢”部分国家，在与其他大国的竞合关系中形成有利于中国的地缘政治优势。例如，认为中国与拉丁美洲和加勒比地区（简称“拉美”）已经从单纯的贸易合作向战略伙伴关系转变，中拉之间的相互接近导致美拉之间彼此疏离，削弱了美国在该地区的地缘政治影响力。①Javier A.Vadell. “China in Latin America：South-South Cooperation with Chinese Characteristics”.Latin American Perspectives，2019，46（2）：107-125.（2）“地缘经济扩张说”，认为中国通过国有资本支持中国企业走出去，以实现中国在世界市场中占据更大份额，从而在中美经济竞争中占据优势地位。②White House Office of Trade and Manufacturing Policy.How China's Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World.June 2018.https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/06/FINAL-China-Technology-Report 6.18.18PDF.pdf.（3）“新重商主义行为说”，认为中国开发性金融带有浓厚的“新重商主义”色彩，旨在通过政府投融资助推发展中国家基础设施建设，以拉动对外贸易、推进工业化和加速人民币国际化进程。③Fu-Lai Tony Yu. “Neo-Mercantilist Policy and China's Rise as a Global Power”.Contemporary Mercantilist Political Economy and Strategic Relations：An International Journal，2017，3（3）：1043 1073.（4）“推动‘一带一路’说”，认为中国开发性金融迅速发展的主要目的是推进“一带一路”建设，“五通体系”中设施联通、贸易畅通、资金融通都离不开长期、可持续的资金投入，而开发性金融正好可以在其中发挥关键作用。①孙国峰：《加强开发性金融国际合作 推动“一带一路”联动发展》，载《金融会计》，2017（1）；曾湘：《我国开发性金融在“一带一路”沿线国家基础设施建设中的作用和影响力分析——以斯里兰卡供排水领域项目为例》，载《开发性金融研究》，2018（3）；David Murphy. “One Belt One Road：International Development Finance with Chinese Characteristics”.In Gloria Davies，Jeremy Goldkorn，and Luigi Tomba（eds.）.China Story Yearbook 2015：Pollution.Canberra：Australian National University，2016，pp.244-251. （5）“债务陷阱说”，认为中国开发性金融使一些国家陷入了严重的“债务陷阱”（Debt Trap），并加深了对中国的依赖。2018年3月，美国前国务卿蒂勒森在乔治梅森大学发表讲话，批评中国的对非政策使得非洲国家陷入债务负担，剥夺了部分非洲国家长期、可持续经济增长的能力。②Rex W.Tillerson.U.S.—Africa Relations：A New Framework.George Mason University，March 6，2018.https：//sn.usembassy.gov/secretary-state-rex-w-tillerson-remarks-george-mason-university-march-6-2018/.2018年10月4日，美国副总统彭斯在哈德逊研究所发表了关于美国政府对华政策讲话，认为中国政府正在用“债务外交”（Debt Diplomacy）扩大其影响力，为亚洲、非洲、欧洲以及拉丁美洲提供了数千亿美元的基础设施贷款。例如，中国让委内瑞拉背上了超过500亿美元的债务。③U.S.Embassy&Consulates in China.Vice President Mike Pence's Remarks on the Administration's Policy Towards China.October 4，2018.https：//china.usembassy-china.org.cn/remarks-by-vice-president-pence-on-the-administrations-policytoward-china/.（6）“南南合作说”，认为开发性金融发展是“南南合作”推进的具体体现。例如，2013年，中国积极参与了金砖国家新开发银行（NDB）组建，在获得自身经济利益的同时极大地促进了南南合作的发展。④Adriana Erthal Abdenur. “China_ and the BRICSDevelopment Bank：Legitimacy and Multilateralism in South-South Cooperation”.IDS Bulletin，2014，45（4）：85101.
上述研究无法反映中拉开发性金融合作的全貌，部分甚至是西方对中拉合作的恶意扭曲。例如，美国将部分拉美国家的债务现状归因于中国在拉美的开发性金融投资，其中以委内瑞拉表现最为突出。然而，委内瑞拉跌入债务危机主要是由于国家治理上的失败，并非中国资金的进入。一方面，随着委内瑞拉经济持续崩溃，中国在该国的债务暂时无法获得偿付；另一方面，委内瑞拉石油出口暴跌导致全球石油价格上涨，增加了中国整体石油进口的成本。中国既是委内瑞拉最大的债权国，也是世界上最大的石油进口国，对中国经济和商业利益的实现而言，委内瑞拉陷入债务危机对中国有“百害而无一利”，并不符合中国自身的国家利益。⑤Matt Ferchen. “China，Venezuela and the Illusion of Debt-Trap Diplomacy”.Asia Global Online，August 16，2018，https：//www.asiaglobalonline.hku.hk/china-venezuela-debt-trap-diplomacy/.再如，中国对拉美开发性金融投资的出发点是基于互利共赢的合作机制，而并非出于扩张中国战略优势的考量。事实上，中国对拉美开发性金融投资对当地基础设施发展、改善民生等方面起到了重要的促进作用。中拉开发性金融合作是中国金融走向全球化的重要一环。
2019年4月22日，由国家开发银行（China Development Bank，简称国开行）牵头，中拉开发性金融合作机制在北京建立，这是中国与拉美之间首个多边金融合作机制。⑥《国开行牵头成立中拉首个多边金融合作机制》，见新华网，http：//www.xinhuanet.com/201904/22/c_1124400241.htm。在中拉开发性金融合作机制的引领下，中拉金融合作将会行稳致远。厘清中拉开发性金融合作的发展历程与现状，检视合作的范式与机制，探究合作中的问题并提出完善合作的对策建议，不但有利于破除对中国开发性金融发展的误解，也有利于促进中拉整体合作的进一步跃升，具有重大的理论和现实意义。
一、中拉开发性金融合作的发展现状
开发性金融是以国家信用为基础、以市场业绩为支柱，通过市场路径实现政府经济社会发展目标的融资模式，其融资经营具有战略性、长期性和微利性，在服务政府发展、弥补市场失灵和提供公共物品等方面发挥着重要作用。①陈元：《改革的十年，发展的十年——开发性金融实践与理论思考》，载《求是》，2004（13）。与政策性和商业性金融不同，开发性金融强调市场和政府的共进作用，在面向市场的同时强化政府的宏观调控，极大地促进了资源的优化配置。②李军：《对开发性金融机构业务定位的调查与思考》，载《金融纵横》，2016（4）。开发性金融以实现国家战略为首要目标，同时兼顾商业利益的获取，是在全球可持续发展背景下对政策性金融的超越和发展。在地区发展加速融合、工业化和城镇化席卷全球、可持续发展稳步推进的大背景下，具有长期、可持续性特征的开发性金融将面临更大的发展机遇。③中国开发性金融促进会、北京大学国家发展研究院：《全球开发性金融发展报告（2015）》，3-9页，北京，中信出版社，2016。
“一带一路”倡议与全球及地区可持续发展目标相互促进。“一带一路”沿线绝大多数都是发展中国家，在能源资源开发、基础设施建设、产业发展等领域都面临巨大的融资缺口，这些项目对资金的需求量大、投资回报周期长且不确定性风险高，仅倚靠商业融资和社会资本难以缓解资金瓶颈，开发性金融合作为此提供了切实可行的解决路径。一直以来，中国政府大力推进开发性金融在“一带一路”建设中的牵引作用。2013年“一带一路”倡议提出后，随即召开的中共十八届三中全会就提出：“建立开发性金融机构，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。”④彭森主编：《中国改革年鉴2014》，90页，北京，中国经济体制改革杂志社，2014。当前，中国涉及履行开发性金融职责的组织主要有国家性机构和多边性机构两大类，前者包括国开行、中国进出口银行（简称“进出口行”）、中国农业发展银行、丝路基金等，后者包括中国倡议成立或核心参与的亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”）、金砖国家新开发银行等。⑤中国开发性金融促进会编著：《开发性金融治理与发展创新 全球开发性金融发展报告（2016）》，156-178页，北京，中信出版社，2017。中国国家开发银行和进出口银行通常也被定义为中国的政策性银行，这种政策性银行与政策性金融不可混淆。国开行和进出口行的政策性体现在三个方面：（1）由政府建立并担保的金融机构；（2）拥有国家财政支持；（3）贯彻落实国家经济金融方针政策。参见Kevin P.Gallagher&Margaret Myers.China-Latin America Finance Database.Washington：Inter-American Dialogue，2019.https：//www.thedialogue.org/map_list/。国开行作为世界上最大的开发性金融机构，是中国与“一带一路”沿线国家开展金融合作最重要门户之一。截至2018年底，国开行在“一带一路”沿线国家国际业务余额1 059亿美元，累计为600余个“一带一路”项目提供融资逾1 900亿美元。⑥《国开行宣布一带一路专项贷款高质量完成》，载《人民日报》，2019- 04-25。
进入21世纪以来，中拉经贸合作发展迅速，形成了贸易与金融合作并行互促的良好局面。⑦谢文泽：《改革开放49年中拉关系回顾与思考》，载《拉丁美洲研究》，2018（1）。贸易方面，过去20年中拉贸易额快速跃升。拉美从中国进口商品总额占拉美GDP总量比重从1998年的0.4%上升至2018的3.0%，中国向拉美出口商品总额占中国GDP的比重从1998年的0.2%上升至2018的2.6%。⑧Rebecca Ray，and Kehan Wang.China-Latin America Economic Bulletin.The Global Development Policy Center.http：//www.bu.edu/gdp/files/2019/05/GCI-Bulletin-Final-2019.pdf.金融方面，目前中国对拉美地区的发展性融资已超过世界银行、泛美开发银行（IDB）和拉美开发银行（CAF）的总和。⑨Otaviano Canuto. “How Chinese Investment in Latin America Is Changing”.Americas Quarterly，March 12，2019.https：//www.americasquarterly.org/content/how-chinese-investment-latin-america-changing.中国政府始终强调开发性金融在中拉整体合作中的重要作用。2014年7月，中国国家主席习近平在中拉领导人会晤中倡议共建“1+3+6”合作新框架，其中“1”是一个规划，即以实现包容性增长和可持续发展为目标；“3”指的是以贸易、投资和金融三大引擎作为合作的推动力；“6”是六大领域，即以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新、信息技术为合作重点。①《习近平出席中国-拉美和加勒比国家领导人会晤并发表主旨讲话》，见新华网，http：//www.xinhuanet.com//world/201407/18/c_1111687937.htm。
在《中国与拉美和加勒比地区国家合作规划（2015—2019）》中，强调“通过拉美地区开发性金融机构，加强中国和拉共体成员国间合作”。2018年1月，中国与拉美和加勒比国家共同体（简称“拉共体”）论坛第二届部长级会议在智利圣地亚哥举行，签署了《关于“一带一路”倡议的特别声明》，正式确认拉美是中国海上丝绸之路的自然延伸和“一带一路”国际合作不可或缺的参与方。②《中国—拉共体论坛第二届部长级会议关于“一带一路”倡议的特别声明》，见中华人民共和国外交部网站，https：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1531470.shtml。正如习近平主席指出的，中拉携手“描绘共建‘一带一路’新蓝图，打造一条跨越太平洋的合作之路，把中国和拉美两块富饶的土地更加紧密地联通起来，开启中拉关系崭新时代”③《谱写新时代中拉关系发展新篇章》，载《人民日报》，2019 1127。。可见，基于中拉整体合作的共识，开发性金融已成为“一带一路”建设框架下双方合作的优先方向。
中国开发性金融在中拉经贸关系中扮演着至关重要的角色。据美国波士顿大学全球发展政策研究中心（GDPC）和美洲对话组织（IAD）联合开发的中拉金融数据库（China-Latin America Finance Database）披露的数据，2005年以来国开行和进出口行已向拉美地区提供了超过1 410亿美元的贷款承诺，获得贷款超过10亿美元的国家有委内瑞拉（672亿美元）、巴西（289亿美元）、厄瓜多尔（184亿美元）、阿根廷（169亿美元）、特立尼达和多巴哥（26亿美元）、玻利维亚（25亿美元）、牙买加（21亿美元）和墨西哥（10亿美元）。④Kevin P.Gallagher& Margaret Myers.China-Latin America Finance Database.Washington：Inter-American Dialogue，2019.https：//www.thedialogue.org/map_list/.其中，国开行共提供资金1 153亿美元，进出口行提供资金258亿美元，国开行成为中国在拉美开发性金融投资的最重要支柱。
从目的地看，国开行和进出口行各有侧重。国开行贷款主要集中在委内瑞拉、巴西、阿根廷和厄瓜多尔四国，在玻利维亚、牙买加和秘鲁等国有少量贷款。2005—2018年，国开行分别向委内瑞拉、巴西、阿根廷和厄瓜多尔贷款623亿美元、273亿美元、153亿美元和94亿美元，分别占国开行向拉美地区贷款总额的54%、24%、13% 和8%。相较于国开行，进出口行向拉美贷款国家分布更为广泛。2005—2018年，进出口行向14个拉美国家提供了贷款，其中厄瓜多尔和委内瑞拉获得了约140亿美元，占进出口行在拉美提供贷款总额的54%。获得进出口行贷款的其他国家还有特立尼达和多巴哥、玻利维亚、牙买加、巴西、阿根廷、墨西哥、多米尼加共和国、哥斯达黎加、古巴、圭亚那、巴巴多斯和巴哈马群岛。⑤Kevin P.Gallagher& Margaret Myers.China-Latin America Finance Database.Washington：Inter-American Dialogue，2019.https：//www.thedialogue.org/map_list/.
从类型上看，中国与拉美地区开发性金融合作主要涉及能源、基础设施、采矿业和其他四大类。其中，能源和基础设施是最主要的资金流入领域。2005—2018年，两大银行对拉美能源贷款共计969亿美元，基础设施贷款共计259亿美元。能源类贷款的主要流入国是委内瑞拉（600亿美元）、巴西（261亿美元）、厄瓜多尔（61亿美元）、阿根廷（30亿美元）和墨西哥（10亿美元）；基础设施类贷款的主要流入国为阿根廷（135亿美元）、委内瑞拉（44亿美元）、特立尼达和多巴哥（26亿美元）、牙买加（19亿美元）、玻利维亚（13亿美元）和巴西（12亿美元）。总体上看，能源贷款更为集中，而基础设施贷款则更为分散。在采矿业中，两大银行共提供贷款21亿美元，其中17亿美元流入委内瑞拉，4亿美元流入玻利维亚。中国以“其他类型”的方式向拉美共计提供贷款162亿美元，获得贷款的国家有厄瓜多尔、巴西、委内瑞拉、玻利维亚、阿根廷和牙买加，其中厄瓜多尔获得了121亿美元。①划归为“其他类型”的贷款包括政府债券、贸易融资、在乌拉圭的中小型企业发展贷款、玻利维亚的卫星开发、中国—委内瑞拉联合融资基金贷款以及在委内瑞拉的房屋建设等。参见Gallagher，Kevin P.&Margaret Myers.China-Latin America Finance Database.Washington：Inter-American Dialogue，2019.https：//www.thedialogue.org/map_list/。
从时间上看，中国大规模对拉美地区开发性金融投资是从2005年后开始的。②2005年之前，中国进出口银行是中国海外能源项目和设备出口唯一的大型资本提供者，而2005年后中国在拉美地区开发性金融投资增长的绝大部分源于国家开发银行在能源方面的投资，这解释了为什么中国在拉美的大量融资是从2005年后开始的。2005年，进出口行向牙买加“格林菲尔德体育场”（Greenfield Stadium）项目提供了3 000万美元的贷款，这是该年中国向拉美地区提供的唯一一笔贷款。2007年，国开行和进出口行对拉美的贷款上升至48亿美元，其中，国开行向委内瑞拉的能源贷款高达40亿美元。2010年，两大银行对拉美贷款高达356亿美元，是2005—2018年贷款数量的最高值，其中仅委内瑞拉一个国家就获得了214亿美元，其次是阿根廷和厄瓜多尔，分别获得了103亿美元和33亿美元。2017—2018年，国开行和进出口行向拉美地区贷款呈现出下降态势：2017年和2018年贷款金额分别为62亿美元和77亿美元，远低于2015年和2016年的215亿美元和103亿美元（见图1）。
图1 2005—2018年中国两大银行向拉美地区贷款变迁(单位:亿美元)
数据来源：Kevin P.Gallagher&Margaret Myers.China-Latin America Finance Database.Washington：Inter-American Dialogue，2019.https：//www.thedialogue.org/map_list/.2006年中国对拉美贷款数据在该数据库中没有统计。
两大银行对拉美贷款下降的主要原因有两点：第一，为保持金融稳定，中国政府对海外投资实施了新的资本管制；第二，委内瑞拉国内局势日益动荡，两大银行对其贷款更为谨慎。2017年委内瑞拉没有得到两大银行的任何贷款，2018年仅国开行向委内瑞拉提供了50亿美元贷款，远低于往年。尽管如此，相较于西方大国，中国仍在拉美贷款中占据重要地位。③Margaret Myers&Kevin P.Gallagher. “Chinese Development Finance‘Down but Not Out’in Latin America”.Global Americans，March 30，2018.https：//theglobalamericans.org/2018/03/chinese-development-finance-not-latin-america/.
总的来说，2005—2018年，委内瑞拉、巴西、厄瓜多尔和阿根廷是获得中国开发性金融贷款最多的国家，其中委内瑞拉获得了贷款总额的47.7%。并且，中国在拉美的开发性金融投资主要集中在基础设施和能源领域。从整体上看，2003年以来，中国对拉美地区开发性金融投资年均约为其GDP总量的1.1%。④Fei Yuan，and Kevin P.Gallagher，“Greening Development Lending in the Americas：Trends and Determinants”.Ecological Economics，Elsevier，2018，154（12）：189 200.从获得贷款最多的国家来看，2014年国开行和进出口行共计向委内瑞拉贷款214亿美元，占该国GDP总量的5.4%，到2018年该比例增长至7.1%；2015年，中国向厄瓜多尔贷款金额占该国GDP总量的7.1%；由于巴西和阿根廷GDP总量较大，贷款金额占两国各自GDP比重始终在1%以下，但从绝对数额来说仍远高于其他拉美国家。①其中委内瑞拉2014年GDP数据来源于世界银行，见https：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=VE&view=chart；2018 年GDP 数据来源于国际货币基金组织，见https：//www.imf.org/external/datamapper/NGDPD@WEO/OEMDC/VEN；厄瓜多尔、巴西和阿根廷GDP数据来源于世界银行，见https：//data.worldbank.org.cn/country，比率均由笔者计算而来。
二、中拉开发性金融合作的范式与机制
中拉开发性金融合作与中国开发性金融的全球发展具有相似的特征。第一，具有政治和外交属性。中国对拉美开发性金融投资具有鲜明的政治和外交属性，始终服务于国家的总体对外战略，以提升中拉双边关系和促进拉美经济和社会发展为首要目标。第二，具有长期性和战略性。在资本市场中，投资的短期主义行为普遍存在，长期融资供应不足导致战略性投资需求难以满足。开发性金融具有处理较高风险、长期投资的专业技能和意愿，是克服长期融资稀缺的有效解决方式。第三，具有逆周期调节属性。开发性金融不但能够纠正自由竞争中的“市场失灵”的问题，还能够弥补“政府失灵”引发的低效资源配置弊端，提升东道国的资源配置效率。第四，不干涉合作国内政，不附加任何其他条件。中国与拉美国家的经贸合作始终本着共商、共建、共享、平等、互利的原则，从不附加任何政治条件。第五，始终坚持可持续性发展原则。一方面，开发性金融投资的长期性和战略性决定了收益的可持续性；另一方面，在“一带一路”框架下以资源和环境承载力为约束边界，为经济可持续发展提供合规、绿色的金融保障。
基于开发性金融特征，中拉开发性金融合作已经形成四大合作范式。
第一，以能源和基础设施为主轴。中拉“1+3+6”合作新框架中的“六大领域”，其中两大领域即为能源资源和基础设施建设。《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》强调中拉双方合作的重点为基础设施、交通运输以及能源资源领域，这与国开行海外中长期投资聚焦的合作领域相契合。国开行和进出口行对拉美融资主要集中在能源领域，以接受国开行融资最多的委内瑞拉和巴西最为突出。2007—2018年，国开行在委内瑞拉金融贷款高达612亿美元，除2009年的采矿项目（10亿美元）外，其余皆属于能源类。其中，2010年8月国开行与委内瑞拉签署“联合基金—长期贷款”协议，项目融资金额高达203亿美元。2007—2017年，国开行共计向巴西贷款273亿美元，除2015年大豆生产线建设项目的12亿美元外，其余均为能源项目。在基础设施方面，2005—2018年，国开行和进出口行向拉美基础设施建设借贷共计258亿美元，占在拉美总贷款的18.3%。同期，共有13个拉美国家获得基础设施项目贷款，相较于能源领域分布更为广泛。其中，阿根廷以135亿美元成为获得基础设施贷款最多的国家。值得关注的是，国开行在拉美的贷款项目主要是能源，而基础设施融资则以进出口行为主。2005—2018年，国开行在拉美共提供贷款1 152亿美元，其中逾80%用于能源建设。
第二，以促进社会发展和改善民生为优先导向。中国国家电网与巴西共建的美丽山（Belo Monte）水电站项目为巴西本地电力消费提供了保障。美丽山水电站是巴西第二大、世界第四大水电站，分为一期项目和二期项目，其中一期项目已于2017年12月投入运营。美丽山一期项目是美洲第一条±800千伏特高压直流输电（UHVDC）工程，贯穿巴西4个州，共2 076千米，输送容量400万千瓦，满足了巴西东南部将近2 200万人口全年用电需求，有效缓解了巴西电力资源远距离输送问题。①邹小伟：《巴西美丽山一期工程提前投运》，见中华人民共和国驻巴西联邦共和国大使馆网站，http：//br.mofcom.gov.cn/article/zzdt/201801/20180102694827.shtml。美丽山二期项目于2017年8月全面开工，将新建世界最长距离的（2 539千米）±800k V特高压直流输电线路，项目途径巴西的5个州和81个城市，用于缓解巴西里约热内卢和圣保罗等地的用电紧张问题，是巴西最大规模的输电工程。②《巴西美丽山±800千伏特高压直流输电二期工程取得实质性突破》，见新华网，http：//www.xinhuanet.com/power/201908/27/c_1210257986.htm。2019年10月，该项目提前竣工并正式投入运营。国开行作为首个出具巴西货币雷亚尔保函的中资银行，为国家电网提供了国家主权信用背书，既降低了国家电网巴西水电合作项目的成本，又提升了其从当地银行获得商业性贷款的议价能力。中国开发性金融机构为中国企业走出去提供了至关重要的资金支持，尤其是将融资重点放在与当地居民生产生活密切相关的能源和基础设施领域，对改善民生、推动可持续发展起到了重要作用。
第三，以与中国建交为合作前提条件。拉美地区接受国开行和进出口行贷款的国家共有15个，涉及的所有国家均已与中国建立外交关系。2017年6月，中国与巴拿马正式建立外交关系。随即，国开行和进出口行加大了与巴拿马融资合作步伐。同年11月，进出口行与巴拿马电网公司签署了《战略合作谅解备忘录》，为中国企业走向巴拿马提供了融资支持。2018年12月，国开行与巴拿马国民银行签署《谅解备忘录》，约定双方将通过联合融资、银团融资等方式开展金融合作。③《国家开发银行与巴拿马国民银行签署备忘录》，见国家开发银行网，http：//www.cdb.com.cn/xwzx/khdt/201812/t20181205_5571.html。2018年5月，中国与多米尼加正式建立外交关系。同年11月，多米尼加获得了进出口行的6亿美元贷款，这也是多米尼加获得的第一笔来自中国的开发性融资贷款。以上案例说明，中国与拉美各国开展经济合作的基础是这些国家与中国建立外交关系。目前，中美洲的危地马拉、伯利兹、洪都拉斯和尼加拉瓜以及南美洲的巴拉圭尚未与中国建立外交关系，因而也未能得到中国开发性金融机构的任何融资支持。
第四，以促进中国和东道国的双边关系为最终目标。开发性金融以“政策性”为基本特征、以“实现国家特定战略目标”为宗旨，决定了对拉美地区融资始终是围绕着中国在拉美地区外交定位的。中国在基础设施建设、能源开采方面的资金和技术优势，与拉美在基础设施亟待充足、资源能源禀赋优势形成良性互补关系，成为开展中拉双边合作的天然契机。中国对拉美地区的基础设施、能源资源等方面的金融投资，一方面有利于中国企业进入拉美市场、参与合作开发，另一方面也提升了中拉之间的政治互信，加快了“南南合作”的步伐，提升了中国在拉美地区的战略影响力。④崔守军、张政：《经济外交视角下的中国对拉美基础设施建设》，载《拉丁美洲研究》，2017（3）。目前，中国已经与巴西、阿根廷、墨西哥、秘鲁、哥斯达黎加、厄瓜多尔、乌拉圭和玻利维亚分别建立了“战略伙伴关系”，与委内瑞拉建立了“面向未来共同发展的战略伙伴关系”，与智利建立了“全面合作伙伴关系”。金融合作作为经济外交的重要组成部分，在中拉关系持续推进过程中扮演了关键角色。
基于开发性金融的基本特征，中拉开发性金融合作形成了三大运行机制。
（1）政府与市场协同发力、相互支撑。开发性金融的发展是为了弥补政策性金融和商业性金融的不足，强调市场和政府在金融投资中的协力作用。例如，在贷款提供上，政策性金融通过指令性的方式指定贷款去向，政府期望以最小的成本挑选出最好的企业，是一个单项选择的过程。而在开发性金融中，企业承担贷款，政府则以国家信用来担保企业获得收益，这种双向选择模式使得政府和企业都获得了较大主动权。⑤李志辉、黎维彬：《中国开发性金融理论、政策与实践》，5768页，北京，中国金融出版社，2010。与商业性金融相比，开发性金融更关注社会发展和民生改善等可持续发展问题，而不仅仅是强调利益获取。在中拉开发性金融合作中，以中国政府的主权信誉为担保，中国开发性金融机构向拉美各国提供的贷款兼具长期性和可持续发展性，在推进中国对外战略目标的同时，更加注重给拉美国家带来正外部效应。
（2）以国开行和进出口行为主要融资桥梁。中国在拉美履行开发性融资职责的两大金融机构为国开行和进出口行，国开行融资金额要远远多于进出口行。仅从贷款金额上看，2005—2018年，进出口行向拉美地区提供贷款仅为国开行的22.4%。但进出口行在其中扮演的作用仍然至关重要，这与它的业务定位密切相关。国开行和进出口行向拉美提供资金的方式包括非优惠贷款、援外优惠贷款、出口买方信贷和优惠出口买方信贷，其中仅有进出口行有权发放优惠贷款，成为中国与拉美提供开发性金融合作的不可或缺方。①Junda Jin，Xiyue Ma，and Kevin P.Gallagher.China's Global Development Finance：A Guidance Notefor Global Development Policy Center Databases.Global Development Policy Center，July 2018.https：//www.bu.edu/gdp/files/2018/08/Coding-Manual-.pdf.除了国开行和进出口行外，金砖国家新开发银行在巴西也开展部分投资项目。截至2018年11月，金砖银行已经为巴西的基础设施、交通和危机卫生领域项目提供了超过6亿美元资金。②中国国际贸易促进委员会驻巴西代表处：《金砖国家新开发银行将扩大在巴西业务》，见中国国际贸易促进委员会网站，http：//www.ccpit.org/Contents/Channel_3929/2018/1108/1085098/content_1085098.htm。目前，亚投行和丝路基金尚未在拉美地区展开融资业务。
（3）单边融资与多边融资并行互促。中国对拉美的单边融资主要通过国家性金融机构和基金开展，除国开行和进出口行外，还包括中拉产能合作基金与中拉合作基金。2015年6月，国家外汇管理局与国开行共同出资成立中拉产能合作基金，首期资本规模为100亿美元，主要投资拉美制造业、高新技术、农业、能源矿产、基础设施等领域。2016年1月，中拉合作基金由进出口行牵头筹建，资本规模为100亿美元，旨在为拉美国家提供在基础设施、能源、水利、教育等领域的中长期资金支持。中国还积极加入拉美区域性开发金融并建立合作机制。2009年1月，中国正式成为泛美开发银行的成员国。泛美开发银行集团成立于1959年，是世界上历史最悠久、规模最大的区域性政府间开发金融机构，旨在促进拉美及加勒比海地区经济和社会发展。2009年4月，国开行与泛美开发银行签署合作备忘录，就基础设施、能源、交通等领域展开合作。2013年中国人民银行出资20亿美元与泛美开发银行共建“中国对拉美和加勒比地区联合融资基金”。2019年4月成立的中拉开发性金融合作机制中的拉美成员机构包括拉美对外贸易银行、阿根廷投资与外贸银行、厄瓜多尔国家开发银行、墨西哥国家外贸银行、秘鲁开发金融公司、巴拿马国民银行、哥伦比亚国家发展金融公司，国开行将与这些银行一道在中拉开发性金融合作中扮演更为重要的角色。③《国开行牵头成立中拉首个多边金融合作机制》，见https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1631502970462036404&wfr=spider&for=pc。此外，拉美各国也积极参与中国倡议成立的金融机构。例如，中国倡导建立的亚投行得到多个拉美国家的响应。2019年11月，厄瓜多尔成为首个正式加入亚投行的拉美国家。阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉等国都成为该行的意向成员国。④Asian Infrastructure Investment Bank.Members and Prospective Members of the Bank.https：//www.aiib.org/en/aboutaiib/governance/members-of-bank/index.html.
三、中拉开发性金融合作的成效与影响
在“一带一路”建设框架下，中国具有能够与发展中国家实现互利共赢的比较优势。第一，中国具有长期导向的“耐心资本”（Patient Capital）禀赋；第二，中国在发展基础设施方面具有巨大经济规模；第三，中国具有较为全面的制造业部门。中国在拉美基础设施、能源资源等方面取得不俗成绩正是以上优势的具体表现。所谓“耐心资本”，是指投资者自愿向接受国或发展伙伴注入长期金融资本（包括10年以上的股权或债权），乐意见到投资项目未来长时间成长所带来的更大回报，并为此放弃短期回报的超长期周期资本。①林毅夫、王燕：《新结构经济学：将“耐心资本”作为一种比较优势》，载《开发性金融研究》，2017（1）。从资本的投资周期上看，一般可以划分为短期资本（12个月以内）、长期资本（12个月到10年）和超长期资本（10年以上）三种类型。②林毅夫、王燕：《重新审视发展融资及开发银行：耐心资本作为比较优势》，载《中国金融学》，2018（1）。“耐心资本”即为超长期资本，其持有者通常有较好的能力与发展伙伴一起分担风险，以实现长期互利共赢为最终目的。从本质上看，“耐心资本”是一种投资于“发展伙伴关系”的超长周期资本，旨在扩大投资国与东道国之间的利益交汇点，推动命运共同体的建构发展。中国开发性金融机构向拉美提供的融资是一种典型的“耐心资本”。相较于市场资本，中国的“耐心资本”不附加任何政治条件，它缓解了拉美主权借款人对西方金融市场和金融机构的依赖，增加了拉美国家政府的回旋余地，降低了短期资本退出导致的信贷紧缩冲击风险。③Stephen B.Kaplan.The Rise of Patient Capital：The Political Economy of Chinese Global Finance.The George Washington University，Institute for International Economic Policy，July 2018.https：//www2.gwu.edu/～iiep/assets/docs/papers/2018WP/KaplanIIEP2018-2.pdf.同时，中拉长期性金融合作也是促进全球金融可持续发展、实现中国企业走出去和人民币国际化的重要途径之一。
中国在拉美的开发性金融投资也招致了个别西方国家的质疑和批评。一方面，美国指责中国以“债务外交”的方式“诱捕”拉美国家与中国建立战略性外交关系，认为中国的贷款是导致委内瑞拉和玻利维亚等国出现债务危机最重要的原因。④Brahma Chellaney. “China's Debt-Trap Diplomacy”.Project Syndicate，Jan 23，2017.https：//www.project-syndicate.org/commentary/china-one-belt-one-road-loans-debt-by-brahma-chellaney-2017-01/chinese? barrier=accesspaylog.美国认为，委内瑞拉是获得中国贷款最多的拉美国家，目前仍有约190亿美元的贷款未能按期偿还，这些贷款加剧了该国的经济危机。⑤Frances Jenner. “Where China is Most Heavily Investing in Latin America”.Latin Americans Reports，May 15，2019.https：//latinamericareports.com/where-china-invest-latin-america/2064/.另一方面，美国攻击中国出于地缘政治考虑，以金融投资的方式扩大在拉美的政治影响力，削弱了美国在美洲的传统影响力。2017—2018年，巴拿马、多米尼加和萨尔瓦多在选择与中国建交后，美国随即宣布召回驻三国使节以施加外交压力。⑥Paul Book. “Chinese Loans Hurt South American and U.S.Interests”.The National Interest，June 11，2018.https：//nationalinterest.org/feature/chinese-loans-hurt-south-american-us-interests-26226.中国开发性金融的规范化程度也遭到了西方国家的指责。例如在透明性问题上，西方舆论认为，中国政府倾向于从互利共赢的角度出发，而不遵循经济合作与发展组织（OECD）制定的发展援助标准，这被认为是导致融资腐败的重要原因之一。⑦Institute of Development Studies Policy Briefing Issue.China's Development Finance：Ambition，Impact and Transparency.April 2015.https：//assets.publishing.service.gov.uk/media/57a0898640f0b64974000116/P92_AGID353_ChinaDevFinance_Online.pdf.此外，中国在对拉美项目融资中涉及的环境保护、劳工涌入、原住居民矛盾等问题，都成为被抹黑的对象。毋庸置疑，西方舆论对中国的负面解读充斥着非此即彼、此消彼长的“零和思维”定式，常常以“微观的真实”来掩盖“宏观的偏见”，绝大部分指责缺乏真凭实据。中拉开发性金融合作崛起于2009年之后，由世界银行等西方机构主导的开发性金融由于受到国际金融危机的影响而增长缓慢，而中国资本的加入为全球开发性金融注入了新的活力。
以“一带一路”为媒，打造中拉命运共同体，是中拉全面合作的战略目标。2014年7月，习近平主席在巴西发表了《努力构建携手并进的命运共同体》主旨讲话，提出“构建中拉命运共同体”的发展愿景，首次明确了中拉合作的终极目标。⑧《努力构建携手共进的命运共同体——习近平主席关于中拉关系的重要论述》，载《人民日报》，2016 11 01。在“一带一路”建设的大框架下，促进中拉之间的资金融通是建构中拉命运共同体的关键点之一，中拉开发性金融合作进入新的发展阶段。然而，一方面拉美地区政治、经济、社会环境复杂多变，另一方面中国和西方开发性金融发展存在着此消彼长的竞争关系，中拉开发性金融合作和西方与拉美金融合作之间存在矛盾在所难免。事实上，中拉开发性金融合作是互利共赢的，给拉美国家带来了实实在在的好处，具体表现如下：
第一，促进了中拉整体合作目标的实现。首先，金融合作进一步促进了中拉贸易和投资的发展。2000年以来，中拉经贸合作实现了“三级跳”式发展：2000年中拉贸易总额首次达到100亿美元，2007年突破1 000亿美元，2012年高达2 000亿美元①《商务部：中拉贸易重回增长通道 产品结构日趋多元化》，见中国经济网，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201710/29/t20171029_26687619.shtml。，2018年，双方贸易额突破3 000亿美元。目前，中国已经成为拉美第二大贸易伙伴，而拉美则成为中国海外投资的第二大目的地。其次，促进了中国与拉美地区的政治互动。2008年，中国政府公布《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》，开始从战略高度上看待中拉关系，这也是伴随中拉经贸合作迅速发展后中央政府发布的首份对拉政策文件。2015年1月，中拉论坛首届部长级会议在北京举行，双方共同制定了《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015-2019）》，中拉关系进入整体合作与双边关系并行发展、相互促进的新时期。2016年中国政府发布的第二份对拉美和加勒比政策文件，深入分析了中拉彼此的新变化，旨在为推动双方务实合作提质升级提供规划路线图。最后，经贸合作与人文交流相互促进，中拉经贸顺畅合作促进了人文交流的密切往来。②袁振东：《对深化中拉人文交流的若干思考》，载刘古昌主编：《第三届中国—拉美和加勒比智库论坛》，159-161页，北京，世界知识出版社，2017。截至2019年5月，中国在拉美共建立了43所孔子学院、12个孔子课堂，学习汉语的学生超过6万人。③China News Portal.An Exclusive Interview：Let Contemporary Chinese Culture Approach the Latin American People——An Interview with La Fengdeng，Director of the Latin American Center of the Confucius Institute. May 23，2019.http：//www.chinanewsportal.com/news/2019/0524/1309/5d411438968c28f6a380b793.总的来说，中拉关系在首脑外交、双边外交和多边外交等方式的推进下稳健发展，离不开中拉金融合作的助推作用。
第二，在拉美地区产生了正外部效应。开发性金融的公共产品供给属性决定了其具有正外部效应。④倪经纬：《中国开发性金融“走出去”战略研究》，233、169170页，北京，中国经济出版社，2018。中拉开发性金融合作始终坚持“先义后利”的原则，谋求中拉合作的最大“公约数”，在促进拉美各国经济效益最大化的同时，也满足中国企业自身的价值实现诉求。中拉开发性金融合作产生正外部效应的一个突出表现是，既促进拉美产业结构升级又提升了其在全球价值链中的参与度。新结构经济学认为，低收入国家实现经济动态增长最有效且最可持续的方式就是将自身“潜在比较优势”转化为“显性的比较优势”。由于较低的劳动成本和广阔的国际市场，中国在基础设施和轻工制造业方面就具有这种比较优势。例如，中国高铁生产总成本仅为工业化国家的三分之二。⑤Yi fu Lin，Yan Wang. “Beyond Aid：What Other Countries Can Learn from China”.World Economic Forum，May 11，2017.https：//www.weforum.org/agenda/2017/05/beyond-aid-what-other-countries-can-learn-from-china.中国在基础设施建设、制造业技术方面的优势和拉美基础设施缺乏、资源开采技术不足形成了天然互补，中国对拉美金融投资能够实现资源最优化配置。同时，基础设施建设有利于改善民生、降低物流成本，加速拉美国家工业化和城市化进程，提升拉美在全球价值链、供应链和产业链中的地位。
第三，实现了国家利益、商业利益与合作国利益的均衡发展。一方面，开发性金融以服务国家战略为宗旨，始终把国家利益放在首位。另一方面，开发性金融具有长期性和战略性，不以商业性赢利为首要目标，而以保本微利为基本经营原则。国家利益与商业利益之间存在着辩证关系，没有微观商业利益的增长就无法保障宏观国家利益的实现。⑥倪经纬：《中国开发性金融“走出去”战略研究》，233、169170页，北京，中国经济出版社，2018。不可偏废的是，在中国开发性金融“走出去”的过程中还要兼顾合作国的利益诉求，维护合作国利益是实现合作共赢的保障。在中拉开发性金融合作中，中国始终坚持以实现对拉美长期战略为目标，同时兼顾中国企业及拉美合作国的增量收益。例如，基于2009年国开行、中国石油化工集团公司和巴西石油公司签署的《关于加强石油及融资合作的谅解备忘录》，中国和巴西共同打造了“贷款换石油”的石油贸易创新合作模式，国开行承诺向巴西提供100亿美元的贷款，巴西石油公司承诺在获得贷款的第一年向中国日均出口15万桶原油，随后9年供应标准提升至每天20万桶。①《中国与巴西签100亿美元贷款换石油协议 期限10年》，见中国经济网，http：//intl.ce.cn/specials/zxxx/200911/05/t20091105_20351936.shtml。从长期利益看，中巴石油合作既提升了中国的石油供给安全，增大了中国石油公司的赢利空间，也解决了巴西资金短缺的问题，提升了其石油产量，实现了中巴“石油增量共赢”。
第四，实现了融资、融智和融技的有机结合。以数字经济、颠覆性技术为驱动的第四次工业革命正在重塑全球政治经济秩序，中美等全球性大国相继推出各自新的产业发展计划，在新一轮工业革命中占据科技和产业发展优势地位，而拉美各国则在新国际竞争格局中相对处于落后状态。例如，在国开行开发性融资的支持下，中石油在拉美能源市场的战略布局日益完善。截至2018年底，中石油在拉美10国成立10家企业，其中中方员工仅为1 000多人，外籍员工高达7 000多人，在促进本地就业的同时将中国石油开采、生产和贸易经验传授给拉美同行。②《和谐共进、合作共赢：中国石油拉美公司25 年来社会责任的探索与实践》，见中国石油新闻中心，http：//news.cnpc.com.cn/system/2018/11/13/001710427.shtml。再如，2010年国开行向华为提供300亿美元信贷额度，助推华为抢滩拉美市场。2011年华为成功中标巴西最大固话运营商的网络设备采购合同，此后，华为与多所高校和地方政府合作在巴西成立了多个培训和研发中心，促进了当地的人才培养和技术研发。2019年10月巴西总统博索纳罗访华时，习近平主席强调要打造合作新高地，把科技创新和数字经济打造为中巴合作新增长点。此外，金融合作也加深了中国与拉美各国文明交流互鉴，既增强了拉美各国对中国文化的了解，也促进了中拉治国理政经验的交流借鉴。
四、结论
进入21世纪以来，中拉开发性金融合作蓬勃发展，成为中国加快迈向全球性金融大国的重要一环。拉美在中国开发性金融“走出去”的全球布局和行业分布中都占据重要地位，以国开行和进出口行为中介，中拉开发性金融以能源与基础设施建设为主轴，以改善民生和社会可持续发展为优先导向，围绕国家长期战略目标和互利共赢合作，已经取得了令人瞩目的成绩。从实施效果上看，中拉开发性金融合作推进了中拉合作的整体目标，促进了中国企业走出去，实现了中拉在基础设施、能源资源之间的优势互补。
开发性金融合作是中拉共建命运共同体的关键一环。站在新的历史起点上，进一步拓展中拉开发性金融合作的发展空间，应从以下三方面着手：
第一，提升人民币在中拉开发性金融合作中的地位。当前国际金融市场的内在不稳定性使以美元为主导的国际货币体系的脆弱性风险渐增；而大多数拉美国家金融体系不完善，存在较大汇率波动风险。鉴于使用人民币结算在规避风险和降低成本等方面展现出来的优势，许多拉美国家乐意将人民币作为贸易结算和投资货币。目前，中国人民银行已经与巴西、阿根廷、苏里南和智利签署了本币互换协议，人民币清算业务也已在阿根廷和智利开展。因此，推动人民币在中拉开发性金融合作中的使用，不仅有利于中拉经贸合作提质升级，还有利于对冲美元波动风险，是加快中国资本“走出去”的关键一步。
第二，推动政府资本与社会资本合作。中拉开发性金融合作在很大程度上仍依赖国有开发性银行融资，资金来源渠道较为单一。推动政府资本和社会资本合作有利于进一步拓展融资渠道。例如，在基础设施领域，公私合营（PPP）模式是多数拉美国家普遍推崇的成熟建设模式。在基建项目的参与过程中，积极采用公私合营模式，推动中国政府资本与拉美社会资本合作，有利于扩大资本份额，在竞标过程中更容易获得成功，从而进一步促进中拉金融合作的开展。
第三，促进国内资本和国外资本合作。中国对拉美开发性金融投资不仅要利用好商业金融和战略性金融的互促发展，更要积极利用国外资本优势。一方面，中国应积极推动多边开发性金融机制的构建，谋求在机制中获得更大的主动权与话语权，积极推进中外资本合作；另一方面，中国要更加积极地构建与全球性、区域性和次区域性开发性金融机构的伙伴关系，推进开发性金融机构之间的多边合作，扩展资本运用的宽度、广度和深度。从长期互利共赢的角度上看，基础不断夯实的中拉开发性金融合作面临广阔的发展前景。
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