齐国的乡里控制体系及其变化
齐国的乡里控制体系及其变化摘 要：西周时期，齐国遵循周制，以国、野二元体制作为基本统治制度，“参其国而伍其鄙”，即将“国人”区分为三部，而将其所统治的土著人群按地域分划为五个区。齐桓、管仲改革，重整国、鄙二元体制：在国中实行兵农合一制；在鄙中实行军、民分治之制。无论国、鄙，其乡里控制体系，皆由伍或轨(五家)、里或邑(三十家、五十家或百家)、乡(二百五十家或五百家)三级组成。金文所见春秋晚期齐国的乡里控制制度，当是邑(乡)—里二级制。陶文所见战国时期齐国的城乡控制体系，在临淄城中实行“闾—里”制，在乡村地区则实行“卒—乡—里”制，其控制结构与春秋时期大致相同，只是在“乡”(邑)之上增加了“卒”(又分置左右敀)。委派“立事”分治临淄城内外各区(“闾”)，以及在“乡”之上设立“卒”，说明齐君强化了对城乡社会的直接控制，而贵族在城乡社会中的控制力与影响力则受到削弱。
关键词：乡里；齐国；控制体系；今本《管子》；陶文
齐在立国之初，大抵遵循周制，以国、野二元体制作为基本统治制度(1)胡新生：《西周时期的国野制与部族国家形态》，《文史哲》1986年第3期；赵伯雄：《从“国”字的古训看所谓西周国野制度》，《人文杂志》1987年第1期；赵世超：《周代国野制度研究》，西安：陕西人民出版社，1991年，第166页；杜正胜：《周代城邦》，台北：联经出版事业公司，1979年，第2146页。。《史记·齐太公世家》说太公封于营丘，营丘边莱，莱人夷种，其强族有薄姑氏。周初铜器方鼎铭文曰：
隹周公于征伐东/夷、丰白、尃古，咸。(2)陈梦家：《西周铜器断代》，北京：中华书局，2004年，第17页。
“尃古”，即薄姑，或作蒲姑。《左传》昭公二十年(前520年)晏婴说：“昔爽鸠氏始居此地，季荝因之，有逢伯陵因之，蒲姑氏因之，而后大公因之。”杜预注：“爽鸠氏，少皞氏之司寇也。”“季荝，虞、夏诸侯，代爽鸠氏者。”“逢伯凌，殷诸侯，姜姓。”“蒲姑氏，殷周之间代逢公者。”(3)《左传·昭公二十年》，杜预集解：《春秋左传集解》卷二四，上海：上海人民出版社，1977年，第1464、1466页。则知齐国所统治的当地土著人群，乃是包括薄姑在内的诸种人群。小臣(或释作“”)(簋)铭文曰：
东夷大反，白懋父/以殷八师征东夷。唯/十又一月，遣自师述/东，伐海眉。戉复/归才牧师，白懋父承/王令易自率征师五/贝。小臣蔑历贝，/用乍宝奠彝。(4)陈梦家：《西周铜器断代》，第20页。
铭文记伯懋父率殷八师，征伐反叛的东方海眉地区。“海眉”，当即海湄，亦即滨海地域。“五”之“”从“鹵”，显指滨海盐卤之地。五，盖伯懋父将征服之地分为五个区域。此五，很可能就是西周时期齐国统治“野人”(夷人，包括薄姑等)的五个区域，或即后来《管子》所说圣王之治其民“叁其国而伍其鄙”中的“五鄙”。《史记·齐太公世家》说太公治国，“因其俗，简其礼，通商工之业，便鱼盐之利，而人民多归齐，齐为大国”(5)《史记》卷三二《齐太公世家》，北京：中华书局，1959年，第1480页。，则齐对于统治区内的土著人群，以宽简治之，遂得人民多归之。“伍其鄙”既有其历史渊源，“叁其国”亦有可能。换言之，齐国在建国之初，很可能即将国人区分为三部，而将其所统治的土著人群按地域分划为五个区。
受到资料限制，我们对西周时期齐国的乡里制度方式所知甚少，然今本《管子》各篇以及齐地所出春秋晚期至战国时期的陶文，却给我们认识春秋战国时期齐国乡里控制体系及其变化提供了丰富的材料。本文即试图细致分析今本《管子》各篇有关齐国治理的言论，以尽可能窥知春秋时期齐国乡里制的某些真相；综合使用今见齐地所出春秋晚期至战国的陶文，考证其中所见与乡里控制相关的一些职名、地名，以阐明其义，并将之联系起来，以形成对战国时期齐地乡里制的总括性认识；最后则将今本《管子》等传世文献有关齐国乡里制的记载，与陶文所反映的齐国乡里制的某些实际情况，加以综合、比较，以究明春秋战国时期齐国乡里制度的基本结构与实质。
一、今本《管子》所述齐国乡里制及其变化
《管子·小匡》详记齐桓公与管仲之问答，录管仲所对之改革方略，云：
管子对曰：“昔者圣王之治其民也，参其国而伍其鄙，定民之居，成民之事，以为民纪，谨用其六秉，如是而民情可得，而百姓可御。”……桓公曰：“参国奈何？”管子对曰：“制国以为二十一乡，商工之乡六，士农之乡十五。公帅十一乡，高子帅五乡，国子帅五乡，参国故为三军。公立三官之臣，市立三乡，工立三族，泽立三虞，山立三衡。制五家为轨，轨有长。十轨为里，里有司。四里为连，连有长。十连为乡，乡有良人。三乡一帅。”桓公曰：“五鄙奈何？”管子对曰：“制五家为轨，轨有长。六轨为邑，邑有司。十邑为[卒](率)，[卒](率)有长。十[卒](率)为乡，乡有良人。三乡为属，属有帅。五属一大夫，武政听属，文政听乡，各保而听，毋有淫佚者。”(6)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷八《小匡》，北京：中华书局，2004年，第400页。
“参其国而伍其鄙”，《国语·齐语》韦昭注：“国，郊以内也”；“鄙，郊以外也”(7)徐元诰撰，王树民、沈长云点校：《国语集解》卷六《齐语》，北京：中华书局，2002年，第219页。。则“鄙”即《周礼》所说之“野”。因此，管子的设计，乃是遵循“昔者圣王之治”，将齐国的“国人”分为三部分：桓公亲领一部，十一乡；高子、国子两个上卿各领一部，分别为五乡，即所谓“参国”，即三分其国(当理解为把国人分为三部分，不能理解为在空间上把“国”分为三部分)。齐公与高子、国子各为一军，是为三军。国人的编组，实行轨—里—连—乡四级制，轨五家，里五十家，连二百家，乡二千家。鄙人则分为五，故称为五鄙，每鄙各置有属，每属三乡，是为十五乡。鄙人的编组，实行轨—邑—卒—乡四级制。属帅(或作师)掌管“武政”，乡良人统管“文政”。五鄙之中文、武分途，似乎说明其属帅非常设之职，仅在有武事时置帅以领军。而其所领之军，大抵亦与《周礼》“遂人”所领之辅助兵相似。
《管子·小匡》说齐桓公接受了管子的计划：
于是乎管子乃制五家以为轨，轨为之长。十轨为里，里有司。四里为连，连为之长。十连为乡，乡有良人。以为军令。是故五家为轨。五人为伍，轨长率之。十轨为里。故五十人为小戎，里有司率之。四里为连，故二百人为卒，连长率之。十连为乡，故二千人为旅，乡良人率之。五乡一师，故万人为一军，五乡之师率之。三军：故有中军之鼓，有高子之鼓，有国子之鼓。春以田曰搜，振旅。秋以田曰狝，治兵。是故卒伍政定于里，军旅政定于郊。(8)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷八《小匡》，第413页。
据《国语·齐语》，此段叙述乃是指“国”中之制。轨—里—连—乡的居民编组，与伍—小戎—卒—旅的军事编组相对应。轨长、里有司、连长、乡良人既为平时居民编制各级组织的首长，也是战时军队编制的各级指挥官。“春以搜振旅，秋以狝治兵。是故卒伍整于里，军旅整于郊”(9)徐元诰撰，王树民、沈长云点校：《国语集解》卷六《齐语》，第224页。，就是兵农合一制。每旅二千人，国君直接领十一乡十一旅，为一军，共有二万二千人；国子、高子各领五乡(五旅)，各有万人，各为一军，合为四万二千人。
今本《管子·小匡》未述及管子规划的制度在“鄙”中实行的情况。《国语·齐语》记管子回答桓公“定民之居若何”时说：
制鄙：三十家为邑，邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅；十县为属，属有大夫。五属，故立五大夫，使各治一属焉；立五正，使各听一属焉。是故正之政听属，牧政听县，下政听乡。
五家为轨，邑有六轨、三十家，卒三百家，乡三千家，县九千家，属九万家，齐有五属，各置大夫领之，当有四十五万家。《国语·齐语》又说：“正月之朝，五属大夫复事，桓公择其寡功者而谪之。”“五属大夫于是退而修属，属退而修县，县退而修乡，乡退而修卒，卒退而修邑，邑退而修家。”(10)徐元诰撰，王树民、沈长云点校：《国语集解》卷六《齐语》，第228229页。那么，在鄙中的邑—卒—乡—县—属体系似确曾建立起来。
管仲、齐桓在乡里制度方面的改革，在分别国、鄙，国鄙异制方面，是遵循“周制”原则的(11)关于《周礼》乡里制，请参阅史建群：《〈周礼〉乡遂组织探源》，《郑州大学学报(社会科学版)》1986年第2期；张荣明：《〈周礼〉国野、乡遂组织模式探原》，《史学月刊》1998年第3期；沈长云、李秀亮：《西周时期“里”的性质》，《历史研究》2011年第4期。。较之于“周制”，最大的变化，是在编组国人的“里”之上增加了“连”(二百家)和“乡”(二千家)，在编组鄙人的“邑”之上增加了“卒”(三百家)和“乡”(三千家)。《礼记·王制》“十国以为连”、“三十国以为卒”句下郑玄注：属、连、卒、州，“犹聚也”(12)孙希旦撰，沈啸寰、王希贤点校：《礼记集解》卷一二《王制》之一，北京：中华书局，1989年，第318319页。。连、卒都有集合、聚集之义，与“族”相同。
《管子·小匡》于记在国中实行轨—里—连—乡之制后，接着记载说：“正月之朝，乡长复事，公亲问焉。”国中二十一乡之长皆向齐桓公报告，说明乡是齐之“国”最重要的行政层级。乡长举其乡之贤者，“公宣问其乡里，而有考验”，又“退而察问其乡里，以观其所能”。又说“士与其为善于乡，不如为善于里。与其为善于里，不如为善于家”(13)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷八《小匡》，第416418页。。其辞皆径称“乡里”，而未及二百家之连，说明在轨、里、连、乡四级中，里与乡比较重要。同样，在齐桓公对五属大夫的考察中，乡和邑也比较重要。
《管子·小匡》《国语·齐语》所述春秋初期齐国的乡里制，虽然略有差异，然大致相同。然而《管子·立政》篇所述，却与《管子·小匡》《国语·齐语》所述有很大不同：
分国以为五乡，乡为之师。分乡以为五州，州为之长。分州以为十里，里为之尉。分里以为十游，游为之宗。十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉。筑障塞匿，一道路，博出入，审闾闬，慎筦键，筦藏于里尉。置闾有司，以时开闭。闾有司观出入者，以复于里尉。凡出入不时，衣服不中，圈属群徒，不顺于常者，闾有司见之，复无时。若在长家子弟、臣妾、属役、宾客，则里尉以谯于游宗，游宗以谯于什伍，什伍以谯于长家，谯敬而勿复。……凡孝悌、忠信、贤良、俊材，若在长家子弟、臣妾、属役、宾客，则什伍以复于游宗，游宗以复于里尉，里尉以复于州长，州长以计于乡师，乡师以著于士师。凡过党，其在家属，及于长家；其在长家，及于什伍之长；其在什伍之长，及于游宗；其在游宗，及于里尉；其在里尉，及于州长；其在州长，及于乡师；其在乡师，及于士师。(14)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷一《立政》，第65页。
这里的叙述，起首谓“分国以为五乡”，然其下文又说：“五乡之师，五属大夫，皆受宪于太史。大朝之日，五乡之师，五属大夫，皆身习宪于君前。太史既布宪，入籍于太府，宪籍分于君前。五乡之师出朝，遂于乡官，致于乡属，及于游宗，皆受宪。……五属大夫，皆以行车朝，出朝不敢就舍，遂行。至都之日，遂于庙，致属吏，皆受宪。”(15)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷一《立政》，第6566页。则其所述“分国”之“国”，仍然是《管子·小匡》《国语·齐语》所说的“参其国而五其鄙”之“国”。按照这里的说法，齐将“国”分置五乡，而将“鄙”分置五属。五乡之制与齐桓、管仲所定的二十一乡之制大异，若其属实，则此处所述，必当是齐国后来调整之后的制度。且五乡与五属均直接受宪于君，不再有“高子之乡”“国子之乡”，显然君权得到了强化。根据这里的说法，是把“国”分为五个乡，乡各有五个州；每州有十个里，每里有十个游。据乡、州、里之间的关系推论，每游当有五个什、十个伍，亦即五十家。若然，则里有五百家，州有五千家，而乡有二万五千家，那么，齐的“国”共分为五乡，当有十二万五千家。这个制度，与齐桓、管仲改革时所定的国、鄙分治之制不合，与齐国军制亦不相合。在这个制度设计中，里成为乡村控制的基本单元与居民居住的基本单元，每个里都筑有“障”(土垣)，堵塞旁出的小路(匿)，出入道路受到管制(“一道路、专出入”)。里有司称为“里尉”，应当是武职。里中居民出入、衣服、日常生活均受到伺察管制，其军事化程度显然得到了强化。
《管子·立政》虽述及五属大夫，然未及鄙中乡里之具体建制。《管子·乘马》篇云：
命之曰地均，以实数。方六里，命之曰[里](暴)，五[里](暴)命之曰部，五部命之曰聚。聚者有市，无市则民[乏](之)。五聚命之曰某乡，四乡命之曰方。官制也。官成而立邑：五家而伍，十家而连，五连而[里](暴)，五[里](暴)而长，命之曰某乡，四乡命之曰都。邑制也。邑成而制事：四聚为一离，五离为一制，五制为一田，二田为一夫，三夫为一家。事制也。事成而制器：方六里，为一乘之地也。一乘者，四马也。一马其甲七，其蔽五。四乘，其甲二十有八，其蔽二十，白徒三十人奉车两。器制也。(16)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷一《乘马》，第89页。句读标点及个别文字，与点校本或有不同。
里—部—聚—乡—方，是田地分划制度；伍—连—里—乡—都，是居民编组制度；聚—离—制—田—夫—家，则是役制。事者，侍也。所谓器制，则当是出军资制度，每乘有甲士、白徒若干。这里所述的制度，不能完全通解。其上文述及山林泽薮，而上引文字中述及事制(役事)与器制，却不及军制，并没有军队编制与其相配套，说明它应当是适用于“鄙”中的制度。若这一认识不误，那么，此处所述，可能就是与《立政》篇所述国中之制相配套的“鄙”中之制。这里的记述，每“里”有五十家，“乡”有二百五十家，“都”有千家，那么，“都”再上一级的编制，应当就是“属”。
今本《管子·度地》篇的成文年代明显较晚，其述管子之言曰：
夷吾之所闻：能为霸王者，盖天子圣人也。故圣人之处国者，必于不倾之地，而择地形之肥饶者，乡山，左右经水若泽，内为落渠之写，因大川而注焉。乃以其天材，地之所生利，养其人，以育六畜。天下之人，皆归其德而惠其义，乃别制断之：州者谓之术，不满术者谓之里。故百家为里，里十为术，术十为州，州十为都，都十为霸国。不如霸国者，国也，以奉天子。(17)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷一八《度地》，第10501051页。
“别制断之”，谓分别其地，制之断之。“州者谓之术”，盖地数充满得为州者，为之术，即满州者，分为若干术；不满州者谓之里，当解作不满一州者，分划为若干里，意为分术为里。此段言辞浅显，且霸国之谓，非齐桓管仲时代之所有，当是后世观念。然值得注意的是，其中虽言及“别制断之”，即以不同制度治理不同的地域，然其下所述，却是里—术—州—都—国的一整套统一制度，并无“别制”，更不再有国、鄙之别。每“里”有百家，每“术”千家，则“州”有万家，“都”有十万家。《管子·度地》篇又借管子之口，引述齐国法令说：
请除五害之说，以水为始，请为置水官，令习水者为吏，大夫、大夫佐各一人，率部校长官佐各财足，乃取水左右各一人，使为都匠水工。令之行水道，城郭、堤川、沟池、官府、寺舍及洲中当缮治者，给卒财足。
令曰：常以秋岁末之时，阅其民，案家人、比地、定什伍口数，别男女大小。其不为用者，辄免之；有锢病不可作者，疾之；可省作者，半事之。并行，以定甲士当被兵之数，上其都。都以临下，视有余、不足之处，辄下水官；水官亦以甲士当被兵之数，与三老、里有司、伍长行里，因父母案行，阅具。
[阅具]备水之器。以冬无事之时，笼、臿、板、筑各什六，士车什一，雨軬什二，食器两具，人有之。锢藏里中，以给丧器。后常令水官吏与都匠因三老、里有司、伍长案行之。常以朔日始出具阅之，取完坚，补弊久，去苦恶。常以冬少事之时，令甲士以更次益薪，积之水旁，州大夫将之，唯毋后时。(18)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷一八《度地》，第10591060页。句读标点与点校本不尽相同。
这段文字，颇多问题，其成文当甚晚，或晚至汉时。其第一、三两段，当可相联读，所说皆为水利事务，很可能是汉代人的手笔。而中间一段所引之令，则当是齐令。
按照这里的说法，齐国是在每年末、秋收之后，省视境内的百姓，检查、登记每家的人口与田地(“案家人比地”)，编排、确定什家、五家的互保组织，分别登记民户的男、女与大、小。那些年老不能再劳动、服役的，就免除其户籍编排；有较重疾病也不能从事劳作的，在户籍簿上特别注明“疾”字，暂时免除其徭役；虽然有疾病但仍然可以从事较轻劳作的，减免一半的劳役。在这一过程中，也要确定可以征发服兵役、做甲士的名单、数额，并将其名籍报告到“都”这一级(应当指各邑的大夫)。“都”要亲自检查相关资料，如果发现还有未如实上报、或上报信息不够全面的(“余、不足之处”)，就立即向“水官”(疑为“本官”之讹误，当即“本管”，意为直接负责的官吏)下达命令。“水官”(本管)再根据“都”所要求的应当服兵役的甲士数量，与三老、里有司、伍长等一起，直接到“里”中去检查，逐一询问各家的父母，对照籍簿，以确保没有遗漏(“因父母案行，阅具”)。在这里，“里”之上是“都”，应当相当于《管子·小匡》中的“连”(二百家)、“卒”(三百家)或《管子·乘马》中的“乡”(二百五十家)。
《管子》之书，非成于一人一时之用，而当为一家学说之总汇，向为通识。据上所考，则《管子》所述齐国乡里制，各篇之中并不相同，大致言之，又可以别为三个系统：一是《小匡》篇所述，与《国语·齐语》所述大致相合，其所述乡里制，区分国、鄙，国中分置二十一乡，实行轨—里—连—乡四级制；鄙中分置五属，实行邑—卒—乡—县—属五级制。二是《立政》篇与《乘马》篇所述，可以合为一个系统：国中分为五个乡，实行伍(什)—游—里—州—乡五级制；鄙中分设五个属，实行伍—连—里—乡—都—属六级制。三是《度地》篇引齐令所记，见有三老、里有司、伍长、都之目，可知伍之上有“里”，“里”之上有“都”(“都”之上似又有“州”)，与上述两种制度均不能完全相合。
《管子》各篇有关乡里控制体系的叙述相互歧异，然从这些议论中，我们仍然可以见出春秋时期齐国乡里控制体系的一些基本方面：第一，春秋初年，齐桓、管仲改革，整顿国、鄙异制的乡里控制体系，即以军令“制国”，在“国”中实行兵农合一制；而以政令“制鄙”，在“鄙”中分划文政、武政之权，实行军、民分治之制。此种二元控制体系，当遵循周制国、野分治的基本原则，亦沿用西周以来齐国政治的基本格局。然此种国、鄙二元的控制体制，在春秋初实已松弛，齐桓、管仲整顿修复之，然其后不久，或复趋于松弛乃至崩解，故《管子·度地》中已不复分言国、鄙之制。第二，《管子》各篇及《国语·齐语》虽然对于国、鄙控制体系层级的叙述各不相同，却大都认为轨或伍(五家)、里(五十家)或邑(三十家)乃是最基本的组织。据《管子·小匡》与《国语·齐语》，里有五十家，邑为三十家；据《管子·立政》与《管子·乘马》，国中之制，在什伍组织之上的是游，游有五十家；鄙中之制，在什伍组织之上的是里，里各五十家；《管子·度地》不分国、鄙，什伍组织之上的是里，里有百家。无论如何，三十家、五十家到百家之间的邑、里，乃是春秋时期齐国的基层管理单位，应无疑问。第三，《管子》各篇与《国语·齐语》所说，在里、邑之上的管理层级，层级数及其名称均相差甚大：据《管子·小匡》与《国语·齐语》，国中之制，里之上有连(二百家)、乡(二千家)、师(一万家)，国人分置二十一乡，共有四万二千家；鄙中之制，邑之上有卒(三百家)、乡(三千家)、县(九千家)、属(九万家)，鄙中分设五属，故有四十五万家。据《管子·立政》与《管子·乘马》，国中之制，游(五十家)之上有里(五百家)、州(五千家)、乡(二万五千家)，国人分设五乡，故有十二万五千家；鄙中之制，里(五十家)之上有乡(二百五十家)、都(千家)。《管子·度地》不分国、鄙，里(百家)之上有术(千家)、州(万家)、都(十万家)。千家(二千家、三千家、五千家)以上的管理单位，实属于较高层级的军政管理单位，姑且不论，而较五十家(或百家)之里更高一级的管理单位，则主要有连(二百家)、卒(三百家)、乡(二百五十家)、里(五百家)四种名目。此四种名目，都应当是包括若干三五十家之“里”、“邑”的地域性管理单位。简言之，春秋时期齐国的乡里控制体系，大抵由轨、里(邑)、乡三级组成：最基层的一级是由五家组成的轨或伍，第二级是三十家、五十家乃至百家不等的里(或邑)，第三级是二百家至五百家不等的连、卒、乡或里，特别是由二百五十家组成的“乡”。
二、陶文所见战国时期齐地的城乡控制体系
陶文是指刻划、书写或打印在陶器上文字。其中，临淄等地出土陶文，年代集中于战国时期，颇可见出齐国的城乡控制状况。据陶文资料，战国时期齐地的城乡控制制度主要有两种类型：一是临淄城内的“闾—里”制；二是乡村地区的“卒—[敀]—乡—里”制。
(一)临淄城内的“闾—里”制度
《陶文图录》录有一组均含有“内郭陈齎叁立事”字样的陶文：
内郭陈……叁立事……里敀[亭](亳)(《陶文图录》2.3.1)
内郭陈齎叁立事左里敀[亭](亳)豆(《陶文图录》2.3.2)
内郭陈齎叁立事左里敀[亭](亳)区(《陶文图录》2.3.3)
内郭陈齎叁立事□里敀[亭](亳)□(《陶文图录》2.3.4，临淄)(19)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上，济南：齐鲁书社，2006年，第91页，
这里的释文有两处需要讨论。一是“敀”。《陶文图录》释作“敀”，徐在国《新出齐陶文图录》与孙刚《齐文字编》均释作“”。今细辨陶文，二释均并无不可。然揣其义，仍当以“敀”字为妥(20)关于“敀”字，历来有不同解释，或认为是官职名或陶工之长(监造者)，或认为是一种半军事机构或准军事编制单位，参见魏成敏：《山东临淄新发现的战国齐量》，《考古》1996年第4期；李学勤：《战国题铭概述(上)》，《文物》1959年第7期。若将此字释作“”，论者一般认为通“轨”，进而将其解作“轨长”，也是作为一种官职名。参见孙敬明：《齐陶新探(附：益都藏陶)》，中国古文字研究会编：《古文字研究》第14辑，北京：中华书局，1986年，第221246页，特别是第226页。。陶文中见有“左里敀”(《陶文图录》2.24.2、2.24.3)、“右里敀铭”(《陶文图录》2.14.4、2.25.1)，显然是玺铭，那么，“里敀”当即里中之长。二是“亳”字。此字一般释为“亳”，而近年来，李先登、俞伟超、吴振武诸先生多改释为“亭”(21)李先登：《天津师范学院图书馆藏陶文选释》，《夏商周青铜文明探研》，北京：科学出版社，2001年，第304308页；俞伟超：《秦汉的“亭”、“市”陶文》，《先秦两汉考古学论集》，北京：文物出版社，1985年，第132145页；李学勤：《燕齐陶文丛论》，《上海博物馆集刊》第6辑，上海：上海古籍出版社，1992年，第170173页；吴振武：《谈齐“左掌客亭”——从构形上解释战国文字中旧释为“亳”的字应是“亭”字》，《社会科学战线》2012年第12期。。今从之。区、豆皆为量器。《左传》昭公三年：“齐旧四量：豆、区、釜、锺。四升为豆，各自其四，以登于釜。釜十则锺。陈氏三量，皆登一焉，锺乃大矣。”(22)《左传·昭公三年》，杜预集解：《春秋左传集解》卷二一，第12181229页。然则，“亭豆”、“亭区”即当解作把豆、区之类量器置于“亭”中，或在亭中使用的豆、区，与“市豆”、“市区”(即市中使用的豆、区)等构词方式是一致的。
陈，齐地陶文多作“”，张政烺先生早已指出，当即田敬仲完之氏。齐地陶文中所见之“陈”()，多应作此解。“齎”，则当如“平陵陈立事岁”中的“”一样，作人名解。陈齎、陈皆当属田齐之公族。“立事”，乃齐国青铜器与陶器频见之辞。张政烺先生引许印林曰：“立、涖通。《说文》作，临也。”又引陈簠斋曰：“立事犹言立政。《书》传曰：立政，大臣；立事，小臣。”是以“立”作“临事”、“治事”解(23)张政烺：《“平陵立事岁”陶考证》，《张政烺文史论集》，北京：中华书局，2004年，第4654页。。又《管子·立政》篇：“立事者，谨守令以行赏罚。”(24)黎翔凤撰，梁运华整理：《管子校注》卷一《立政》，第73页。意为治事之人当谨守法令以实行赏罚。其所说之“立事”与上文之“首事”、下文之“计事”相并列，是举事的三个阶段。
张先生所见陶文，又有“□再立事岁者”(壶)，然先生并未进一步讨论“立事”与“再立事”之间的关系。张先生释“”为平陵大夫，“立事岁”为其治事之年，则“再立事岁”即为第二个治事之年。而上引陶文又见有“叁立事”，只是“叁立事”下并不与“岁”相连。又临淄所出陶文见有：
陈棱再立事左里敀[亭](亳)釜(《陶文图录》2.11.1，临淄)
……棱再立事左里敀[亭](亳)□(《陶文图录》2.12.2)
两相比勘，知当为“陈棱再立事左里敀亭釜”。而《陶文图录》又见有：
王孙陈棱立事岁左里敀[亭](亳)区(《陶文图录》2.8.3)
王孙陈棱立事岁左……(《陶文图录》2.8.4)
王孙陈陵□事岁左……[亭](亳)区(《陶文图录》2.8.2)
相互比照，则知陶文2.11.1、2.12.2中“再立事”及2.3.14中“叁立事”下皆当省略了“岁”字。然则，“立事”、“再立事”、“叁立事”，皆当用以指称时间，是其前提到的某人到任治事的第一、第二、第三年。在有的陶文中，“立事”二字也被省略，而迳称为“再”或“叁”。如《陶文图录》2.10.1：
华门陈棱再左里敀[亭]釜
2.10.4：
华门陈棱叁左里敀[亭](亳)釜(25)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上，第99、96、98页。
“再”、“叁”当表示陈陵治事的第二年与第三年。但在单称“立事”的情况下，也可能仅仅指由某人治其地之事(26)新泰一中所出陶文，有一些有“立事”或“立”的字样。如“陈贺立事仆”(《新出齐陶文图录》0149，第190页；0150，第191页；0152，第193页)、“陈贺立事缰”(《新出齐陶文图录》0162，第204页)，当指“贺”于此治事，或负责监督此事，“仆”、“缰”则当为作器之工匠名。又“陈宴再俓”(《新出齐陶文图录》0200，第250页)、“陈宴再立朔”(《新出齐陶文图录》0202，第252页)，“再”与“再立”当是指“宴”治事的第二年，“俓”是作器人。又“陈□叁仆”(《新出齐陶文图录》0219，第270页)，则当是“陈□”治事的第三年所作之器。。
张政烺先生释“平陵”“”为都邑名，而“”相继为二地之大夫。又《陶文图录》2.13.1：
誾门外陈平陵县廩豆惐□仓(27)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上，第101页。
“誾门”，或释为“闾门”。“誾门外”，显然是用以表示“平陵县廩”的位置。据此推衍，则上引陶文所见之“内郭”“华门”皆当为地名，当指齐都临淄之内郭与华门所在之区域。“齎”盖为内郭之长，而“棱”则为华门之长。内郭，王恩田先生认为即临淄故城的小城，亦即王城(28)王恩田：《齐国地名陶文考》，《考古与文物》1996年第4期。。恐未必确。盖王城为宫殿区，不当有治陶之左里。此处之内郭，更可能是指大城。华门，当即所谓章华东门。《史记·田敬仲完世家》载：“苏代自燕来，入齐，见于章华东门。”裴駰《集解》引左思《齐都赋》注曰：“齐小城北门也。”张守节《正义》引《括地志》云：“齐城章华之东有闾门、武鹿门也。”(29)《史记》卷四六《田敬仲完世家》，第18981899页。华门应当是齐宫城(亦即小城)之门，华门左里，当在华门之外的大城城区。而上引陶文所见的“誾门外”，也应当是小城外、大城内的城区。
在今见临淄所出陶文中，用于表示临淄城内不同区块地名的，除上文所见内郭、华门、誾门外之外，还有：
(1)平门内。《新出齐陶文图录》0352：
平门内陈[齎]左里[敀]()亭区(传出山东临淄刘家庄)(30)徐在国：《新出齐陶文图录》，北京：学苑出版社，2015年，第478479页。
《陶文图录》2.5.2：
平门内陈齎左里……
平门应当是临淄大城的城门，“平门内”当是大城内的城区。这里的陶文虽没有“立事”字样，但陈齎显然是平门内区域的“立事”。
(2)昌齐(櫅)。《陶文图录》2.5.4：
昌齐陈固南左里敀[亭](亳)区(31)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上，第93页。
2.6.1陶文相同，注称出自山东临淄。《新出齐陶文图录》0348：
昌櫅陈固南左里[敀]()亭区
0349：
昌櫅陈固南左[里][敀]()亭区
[右](左)[敀]()□[乡](巷)尚毕里季
0350：
昌櫅陈固南左[敀]()亭釜(临淄齐故城遗址刘家寨村出土)(32)徐在国：《新出齐陶文图录》，第474476页。
昌齐、昌櫅当为同一地，李学勤先生认为是陈固的封地(33)李学勤：《论田齐陈固陶区》，《学习与探索》1995年第5期。。高明编《古陶文汇编》3.30：
陈固立左□□(34)高明：《古陶文汇编》，北京：中华书局，1990年，第50页。
其中的“立”显然为“立事”之简称，则昌齐(櫅)当是“固”所治之地。因此，昌齐(櫅)有“南左里”(或另有北左里？)，其地亦当在临淄城内。
(3)者。《新出齐陶文图录》0330、0331：
者陈得再左里[敀]()亭豆(35)徐在国：《新出齐陶文图录》，第455456页。
《陶文图录》2.15.1、2.15.2：
尚陈得再左里敀[亭](亳)豆(36)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上，第103页。
“再”字下当省去“立事”。者与尚皆为陈得“立事”之所，当为同一地。这两种豆都应当是“得”治者(尚)之第二年(“再立事岁”)由左里制造的。
(4)高闾。《陶文图录》2.410.14：
高闾里曰潮(37)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》下，第500页。
署为“高闾里”某人之陶器甚多，皆出自临淄。亦多见单称为“高闾某”或“高闾里某”者，如“高闾隻”(《陶文图录》2.423.14)、“高闾里善”(《陶文图录》2.426.3)。此外，又见有“高闾豆里人匋者曰兴”(《陶文图录》2.435.1)、“塙闾豆里人匋者曰垂”(《新出齐陶文图录》1022，出临淄后李官村)。则知高闾有里、豆里等。高闾，一般认为当得名于高氏居住区或其控制区，也应当在临淄城内。
据此，可以认知：战国时期齐国都城临淄城内(包括小城与大城)，应当划分为内郭、华门、平门内、誾门外、者(尚)、昌齐(櫅)等“立事”区域，这些分区的地位大致与“高闾”相同，我们将之概称为“闾”。各区域(闾)之下分置诸里。考虑到新泰一中所出陶文中，也颇见有“立事”之称，我们认为齐国都邑之中，大抵皆分区(闾)而治，以委任“立事”的方式实行治理，即所谓“立事区”(“闾”)；“立事区”(闾)之下又当分划为若干里。这样，就形成了“闾—里”二级制。
(二)乡村地区的卒—乡—里制度
上引陶文中，在“里”之上，即为某人“立事”的区域名，如内郭、华门、平门内、誾门外、者(尚)、昌齐(櫅)等，各区域名之下并不系以乡、邑之称。而《陶文图录》2.308.1：
南郭南得里寺
2.309.1：
左南郭乡辛里(38)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》下，第398399页。
《新出齐陶文图录》0967：
左南郭[乡](巷)辛[](匋)里臧(井圈，临淄出土)(39)徐在国：《新出齐陶文图录》，第1178页。
此见有“南郭”与“左南郭乡”。以“左南郭乡”之例推测，“南郭”亦得称为“南郭乡”。
这里的关键是“乡”字的释文。在齐国陶文中，此字有、、、、等不同的写法，或释为“虞”，或释为“遷”，或释为“鄙”，或释为“巷”。王恩田先生释为“乡”(40)王恩田：《齐国地名陶文考》，《考古与文物》1996年第4期。，其说颇有理据，今从之。而且，战国时齐地已置有乡，还可以举出一个重要证据。《晏子春秋·内篇》“谏第五”载：齐景公时，霖雨十七日，晏子徒行见景公，曰：“十有七日矣！[坏室](怀宝)乡有数十，饥氓里有数家。”(41)吴则虞：《晏子春秋集释》卷一《内篇谏上》，北京：中华书局，1982年，第13页。晏子以乡、里并举，显非《管子》所说“制国为二十一乡”之“乡”，而是“里”之上的“乡”。《陶文图录》2.702.4见有“东乡垂玺”，2.703.1见有“左乡正木”(42)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》下，第792793页。。既有玺印，则“乡”为一级行政管理机构，应无疑问。
齐都临淄有“南郭”，见于《左传》襄公十八年。其年秋，晋师伐齐。十二月，进至临淄城下，“范鞅门于雍门”；已亥，“焚雍门及西郭、南郭”；壬寅，“焚东郭、北郭。范鞅门于扬门，州绰门于东闾”(43)杜预集解：《春秋左传集解》卷一六，襄公十八年十二月，第943页。。临淄城之西郭、南郭、东郭、北郭显然都在城门之外，是城外的居住区。
陶文中又见有“楚郭乡”。《新出齐陶文图录》0665：
楚郭[乡](巷)关里艸(豆柄，临淄出土)(44)徐在国：《新出齐陶文图录》，第824页。
《陶文图录》2.316.14：
楚郭乡关里□(45)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》下，第406页。
除关里外，今见陶文中又有楚郭[乡](巷)里(《新出齐陶文图录》0588，临淄阚家寨出土，豆柄)、楚郭[乡](巷)里(《新出齐陶文图录》0655、0656，传出临淄东北门；《陶文图录》2.393.34)、楚郭[乡](巷)芮里(《新出齐陶文图录》0660，临淄阚家寨出土)、楚郭[乡](巷)北里(《新出齐陶文图录》0746，传出临淄东北门，豆柄)、楚郭□里(《陶文图录》2.386.1)、楚郭乡藘里(《陶文图录》2.363.1)、楚郭乡而里(《陶文图录》2.391.12)等。楚郭乡有“关里”，其地当有关，且郭以“楚”为称，当是临淄的外郭。
因此，南郭乡与楚郭乡乃是在临淄外郭区设置的乡。除此二乡之外，陶文中还见有若干乡名，如：
芊乡新里□□(《陶文图录》2.49.4)
□郡乡戟里王□贻(《陶文图录》2.50.1，2.50.2)
黍郡[乡](巷)戟里王□贻(《新出齐陶文图录》0975)
思乡□里□石(《陶文图录》2.50.4)
膚丘乡武昌里(《陶文图录》2.52.1，山东广饶出土)
貯乡里王□(《陶文图录》2.53.2，2.53.3)
贾里[乡](巷)匋里刀(《新出齐陶文图录》0977，临淄故城出土)(46)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上，第137141页；《新出齐陶文图录》，第1186、1188页。
芊乡、黍郡乡、思乡、膚丘乡、貯乡、贾里乡皆直接辖“里”，显然是一级行政管理机构。
在今见陶文中，陶乡所属各里最为详悉：
陶乡戟里王丂(《陶文图录》2.54.3)
陶乡□阳里□齐(《陶文图录》2.55.3)
陶乡上□里吉(《陶文图录》2.56.1)
陶乡南□里□佝□(《陶文图录》2.56.3)
陶乡东□里□(《陶文图录》2.256.4)
陶乡蒦南里□(《陶文图录》2.57.3，2.57.4)
陶乡大里癸(《陶文图录》2.89.14，2.90.14)
陶乡中里怿(《陶文图录》2.153.3)
陶乡东里璋(《陶文图录》2.155.14)(47)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上，第142145、177178、241、243页。
则知陶乡有戟里、□阳里、上□里、南□里、东□里、蒦南里、大里、中里、东里等。陶文中有许多称为“蒦南里人”某(48)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上，第146176页。，亦当属于陶乡。又有大蒦里(《陶文图录》2.135.1、2.135.2)、中蒦里(《陶文图录》2.164.14)或蒦中里《陶文图录》2.173.1、2.173.2)、东蒦里(《陶文图录》2.176.1)、蒦里(《陶文图录》2.183.14)、蒦杨里(《陶文图录》2.259.1)、蒦蔖左里(《陶文图录》2.261.1)、蒦阳鱼里(《陶文图录》2.264.3)、蒦北左里(《陶文图录》2.252.4)等。若蒦南里属于陶乡，那么，上述诸里也均当属于陶乡。
蒦，当即濩阳。《管子轻重丁》载：桓公问曰：“四郊之民贫，商贾之民富。寡人欲杀商贾之民，以益四郊之民，为之奈何？”管子对曰：“请以令决濩洛之水，通之杭庄之间。”“行令未能一岁，四郊之民殷然益富，商贾之民廓然益贫。”(49)马非百：《管子轻重篇新诠》，北京：中华书局，1979年，第663页。濩洛之水，盖为临淄城郊低洼积水而成的湖沼。蒦(濩)阳位于濩水之阳(北)，显然是在临淄的郊区。
“丘齐”是另一个著名的乡。《新出齐陶文图录》0572：
丘齐[乡](巷)桼彫里得(豆柄，出临淄故城遗址)(50)徐在国：《新出齐陶文图录》，第726页。
《陶文图录》所收，亦颇见有丘齐乡桼(漆)彫里(2.395.13)。此外，又见有丘齐乡里(《陶文图录》2.396.14)、上里(《陶文图录》2.401.4)、下里(《陶文图录》2.401.12)、丘齐平里(《陶文图录》2.409.12，《新出齐陶文图录》0575)、丘齐□上里(《陶文图录》2.403.1)、丘齐辛里《陶文图录》2.405.14)。
“子”与“孟常”也应当是乡或邑名。《陶文图录》2.527.14：
子裴子里曰乙
其2.529.3见有“裴子里桢”，2.529见有“裴子里得”，知“裴子”为里名，则“裴子里”之前的“子”当为乡或邑名。《陶文图录》2.539.1见有“子裴里人”，其“子裴里”当并非“裴子里”之误称，而应是指子乡裴里。《陶文图录》2.547.4见有“子子里”；2.651.2见有“子攴里子”，则“子乡(邑)”当至少有裴里、裴子里、子里、攴里。又《陶文图录》2.550.13：
孟常匋里人(51)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》下，第617、640页。
“孟常”亦当为乡或邑名。
陶文所见上述诸乡，在乡之上均未见更高一级的管理层级，而上引《新出齐陶文图录》0349第二行见有：
[右](左)敀□[乡](巷)尚毕里季
此器的上一行陶文“昌櫅陈固南左[里][敀]()亭区”是其制作信息，而第二行，则当是使用者的信息(细辨图影，基本可以断定是后来刻上的)。乡，李学勤先生释为“巷”，(52)李学勤：《秦封泥与齐陶文中的“巷”字》，《陕西历史博物馆馆刊》第8辑，西安：三秦出版社，2001年，第25页。今未从。使用或拥有此器的季是左敀□[乡](巷)尚毕里的人。敀、乡、里构成三级制。又《陶文图录》2.48.14：
右敀乡尚毕里季
据此，则新出陶文中“乡”上所空缺之字，可补为“”。乡，当属于右敀，其下有尚毕里。又《陶文图录》2.49.3：
右敀乡荣里□众□
则乡又有荣里。
与右敀相对应，当即左敀。《陶文图录》2.293.14：
王卒左敀城里(53)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》下，第136、137、383页。
《新出齐陶文图录》0393、0396、0397、0398、0399陶文与此相同，并注明为临淄故城出土(54)徐在国：《新出齐陶文图录》，第525532页。。又《陶文图录》2.299.1：
王卒左[敀](乡)城□岳里人曰得(55)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》下，第389页。
“左”下之字，不甚清晰，王恩田释作“乡”。今细辨图影，仍释为“敀”。而《陶文图录》2.301.4：
王敀里得(出临淄)
“王敀”，当即“王卒左敀”之简称。据此，可知《陶文图录》2.48.14、2.49.3所见之“右敀”上当简省“王卒”二字。
关于王卒左、右敀，李学勤先生认为“敀”通“伯”，左右伯乃军队中的官长，乃受命监督制造陶器者(56)李学勤：《战国题铭概述(上)》，《文物》1959年第7期。。此数种陶文，与上引“华门陈棱再左里敀[亭]釜”之类陶文不同，在王卒左、右敀之下并无人名，显非用于表示督造者。王卒左、右敀应与下文“城里”之类文字连读，是陶工等人的籍属。因此，王卒左、右敀当是一级管理机构的官长名目。然李先生以“敀”通“伯”，则仍可从。《管子轻重篇》第十七《轻重戊》：
令谓左右伯沐涂树之枝。左右伯受沐涂树之枝阔。其年，民被白布，清中而浊，应声之正有以给上，室屋漏者得居，墙垣坏者得筑。(57)马非百：《管子轻重篇新诠》，第702页。
“左右伯”受命沐涂树枝，从而使“父老归而治生，丁壮者归而薄业”，并使“室屋漏者得居，墙垣坏者得筑”，其职掌应当包括治安及民生。“王卒”，或解为王之士卒，认为“左右敀”当由王卒担任，并与上引陶文所见之“王孙”相对应。然上引陶文中的“王孙”乃表示陈棱之身份，而此处的左敀、右敀并非具体的人名。故此处之“王卒”，当是一级机构。《陶文图录》著录有临淄出土的一个陶文，“王卒”(2.46.4)；又见有“王”(2.46.3，2.47.14)，应当是“王卒”的简写。也说明“王卒”当是一种机构。上引《管子·小匡》及《国语·齐语》谓管仲制鄙，以十邑为卒，卒有长(或帅)，每卒三百家。陶文所见的“王卒”应当就是这种“卒”。而陶文中“卒”得统“乡”，其规模显然不止于三百家。盖“卒”置长帅，又分设左、右敀。
城，即城阳，亦即成阳。《殷周金文集成》17.11154录有春秋晚期的成阳辛城里戈铭文：“成阳辛城里戈”(58)中国社会科学院考古研究所编：《殷周金文集成》，北京：中华书局，2007年，第5960页。。据上引陶文，城阳有里、□岳里。又，《陶文图录》2.302.4：
王卒左敀□北里五(59)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》下，第392393页。
2.303.14均同。“敀”下之字，虽都无法看清，然大抵可断为“成”字。则“城阳”又有“北里”。
在上引陶文中，有乡、陶乡、芊乡、思乡、黍郡乡、膚丘乡、貯乡、贾里乡、丘齐乡等称谓，但“城阳”“子”“孟常”等之下并不系以“乡”称，盖其地位仍相当于“邑”。上引春秋晚期的金文“城阳辛成里戈”，城阳显然为邑名，辛成里为城阳邑所领之里。又《殷周金文集成》17.11156平阳高马里戈铭文“平阳高马里戈”(60)中国社会科学院考古研究所编：《殷周金文集成》，第5962页。，据平阳左库戈铭文“平阳左库”，亦可知平阳为邑名，高马里为其属里。此种以邑辖里之制，实乃西周旧制。
诸乡既有玺印，自当置有官长，有治署。然在今见陶文中，却迄未见有乡长官之名目。据上引陶文及前贤之认识，陈齎、陈等皆当为邑大夫。若陶文中的诸乡地位大致等同于邑，则其官长或亦为大夫。据上引陶文，则知“里”之长可称为“敀”。此外，《陶文图录》2.168.13见有“中蒦里司马句”；2.660.4见有“中蒦里司马旨”(61)王恩田：《陶文图录》卷二《齐国》上第256页；卷二《齐国》下，第750页。。以陶文称名之例，“句”“旨”当是人名，“司马”当是官称。若然，则齐时诸里当置有“敀”与“司马”。
三、春秋战国时期齐国乡里控制的基本结构及其变化
据上引春秋晚期金文“城阳辛成里戈”和“平阳高马里戈”，可知春秋晚期齐地应当实行邑(或乡)—里二级制。根据齐地所出陶文资料，可知战国时期齐国的基层管理组织，无论城乡，大抵以二级制为主：在城中分区委派王孙公族“立事”(治事)，各领有若干里；在城外的乡村地区，则划分各乡，乡各领里。这里有两个问题值得讨论：
(1)在今见陶文中，临淄城内各区(内郭、华门、平门内、昌齐、者)所辖之里，皆称为“左里”或“南左里”。齐地所出陶文中，另见有“右里敀铭”(《陶文图录》2.24.4，2.25.1)。虽然无法确定其“右里”属临淄城内的何区，但至少说明“右里”是存在的。那么，临淄城内各区至少会划分为左、右里。上引陶文中，高闾之下见有里、豆里等。这种制度，与《管子·小匡》《国语·齐语》所述“制国”的轨—里—连—乡之制并不相合，但“里”作为临淄城内的基本居民编排组织与管理单位，却是一致的。这说明春秋以来以迄于战国时期，临淄城内的“里”一直是相对稳定的管理单位。同时，虽然无法判断内郭、华门、平门内、昌齐、者、高闾等临淄城内的各区分别包含多少“里”，但在“里”之上，存在着更高层级的地域性管理单位，却是可以肯定的。
(2)在今见陶文中，临淄城外的南郭乡领有南得里，左南郭乡领有辛里，楚郭乡领有关里、里、里、芮里、北里、□里、藘里、而里；陶乡领有戟里、□阳里、上□里、南□里、东□里、蒦南里、大里、中里、东里以及大蒦里、中蒦里、东蒦里等(蒦似乎后来单列为一乡，故有蒦里、蒦杨里、蒦蔖左里、蒦鱼里、蒦北左里等)；丘齐乡有里、上里、下里、平里、□上里、辛里等；子乡(或邑)有裴子里、裴里、子里、攴里等；孟常乡有匋里；城(乡)有辛城里、里、□岳里、北里，乡有荣里、尚毕里，芊乡有辛里，黍郡乡有戟里，思乡有□里，膚丘乡有武昌里，貯乡有里，贾里乡有匋里。陶文所见的“里”多以制陶著称，故各乡所领里数当多于陶文所记，故一乡辖里当超过五个，很可能有十个里。此种辖里的乡，当然不会是《管子·小匡》与《国语·齐语》所述“制国”的二千户之乡，以及“制鄙”的三千家之乡，而更可能与《管子·乘马》所记包括五个里(每里五十家)的乡(二百五十家)相近。换言之，战国时期齐国的乡，当以五里二百五十家为标准。据此推测，临淄城内的各个区，如高闾，亦大抵相当于城外的乡，可能亦以二百五十家为标准。史称“临淄三百闾”(62)吴则虞：《晏子春秋集释》卷六《内篇杂下》，第389页。，以闾各二百五十家计，共有七万五千家，正与所谓“临淄之中七万户”相合(63)范祥雍笺证：《战国策笺证》卷八《齐策一》“苏秦为赵合从说齐宣王”，上海：上海古籍出版社，2006年，第539页。。无论其户口规模若何，闾(立事所治之区)与乡应当是战国时期齐国里之上的管理单位。
明了此点之后，《管子·小匡》与《国语·齐语》中所述齐桓、管仲改革时，制国为二十一乡之“乡”，亦当即是“闾”，是将临淄城内(小城)分划为二十一个居住区，每区居住的户口大约亦以二百五十家为宜(每闾分为五个里，里各五十家)。属于齐公私臣的三官，三个市乡(闾)，三个工族(工闾)，以及三虞、三衡，可能不在二十一闾之内。如果三官、三市乡、三工族、三虞、三衡等各以三闾计算，则当时临淄城中，当共有三十六个闾。凡此诸闾，盖分别直属于齐公或高氏、国氏。此三十六闾皆当处于后来的临淄城中。
在乡(闾)之上，当有更高层级的管理机构。就陶文所见，城之上有王卒左敀，乡之上有王卒右敀。左右敀很可能是王卒所设的两个职官，则“卒”当是比乡高一层级的管理单位。陶文中“卒”处于“乡”之上，与《管子·小匡》《国语·齐语》所述不合。根据陶文的记载，《管子·小匡》《国语·齐语》所记鄙中以“十邑为卒、十卒为乡”，或当作“十邑为乡、十乡为卒”，则乡有三百家，而卒有三千家。正因为每卒有三千家，户口较多，故卒分设左右敀以领之。而每卒分设左右敀，则正说明卒也是根据地域范围划分的。卒的设立，应当是战国时期齐国乡里控制体系最重要的变化。
需要说明的是，金文与陶文所见春秋战国时期齐地的城乡控制体系，无论是城内的“立事”之区(闾)与里，或城外的“乡”以及“里”以及“卒”，都是地域性的社会单元与管理单位，而并非按照户口编排的社会单元。《管子》等传世文献所述齐国的城乡控制制度，则是以户口编排为基础的管理单元。如上所述，《管子》各篇与《国语·齐语》所述春秋时期齐国城乡控制制度，层级与各层级之名目均不一致，说明其非成于一时一人之手，其所反映的，当皆非齐国城乡控制体系之真实情况，而更主要的是当时人或后人以齐国实际制度为基础，根据自己的政治思想，而设计的某种理想状况。而齐地所出陶文反映的临淄城内外的城乡控制体系，则更可能是齐国真实的情况。
论者或以为《管子》各篇与《国语·齐语》等传世文献所见，乃春秋时期齐国的情形；而陶文所见，则是战国时期的情形。故两种类型的文献所见的差异，正反映了春秋战国间的变化。其说似颇为成理，然细究之，则不能成说。其一，上引“城阳辛成里戈”与“平阳高马里戈”铭文，说明春秋晚期齐国实行的乃是乡(邑)—里二级制，与《管子》诸篇所见并不能相合。其二，认为齐国在春秋时已形成多层级的城乡控制体系，而至战国时层级反而减少，与制度变化的一般轨迹不能相合。因此，我们认为这两种类型的文献所记齐国城乡控制制度的差别，并不是春秋战国间的变化的结果。
总之，西周时期，齐国大抵遵循周制，以国、野二元体制作为基本统治制度，“参其国而伍其鄙”，即将“国人”区分为三部，而将其所统治的土著人群按地域分划为五个区。齐桓、管仲改革，仍然维持或重整国、鄙二元体制：以军令“制国”，在国中实行兵农合一制；而以政令“制鄙”，在鄙中实行军、民分治之制。无论国、鄙，其乡里控制体系，皆由轨、里(邑)、乡三级组成：最基层的一级是由五家组成的轨或伍，第二级是三十家、五十家乃至百家不等的里(或邑)，第三级是大约由二百五十家组成的乡。陶文所见战国时期齐国的城乡控制体系，在临淄城中实行“闾—里”制，在乡村地区则实行“卒—乡—里”制，里之下仍当有“伍”或“轨”，其控制结构与春秋时期大致相同，只是在乡之上增加了“卒”。要之，战国时期成熟的齐国城乡控制体系，可以概括为卒—乡(闾)—里三级。
由“立事”分治临淄城内外各区，以及在“乡”之上增设“卒”(并分设左、右敀)，可能是从春秋到战国齐国城乡社会控制制度的重大变化。盖齐桓、管仲改革所确立的国、鄙二元体制，“国”中诸“乡”(实即相当于后来的“闾”或“立事”所治区域)分由国君与高氏、国氏掌握，乃是以户口控制为中心的控制方式，各乡长官(“乡良人”)当即乡中贵族；而分区所置之“立事”(包括高闾的“立事”)，以及“卒”的长官和左右敀，则当出自国君之委任。委派“立事”分治临淄城内外各区(“闾”)，以及在“乡”之上设立“卒”，委任左右敀分治其事，反映出齐君强化了对城乡社会的直接控制，削弱了贵族在城乡社会中的控制力与影响力。
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