清末地方自治经费来源、管理使用考
清末地方自治经费来源、管理使用考1909－1910年，清廷相继颁布《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》，在全国推行地方自治。事无财不举，地方自治从筹备到实施需要大量人力和物力的投入；如果没有独立的筹款渠道，地方自治将寸步难行。因此，各国在制定地方自治法规时均对自治经费做出相应规定。日本地方自治经费在府县为府县税及府县的其他收入，在市町村为府县税的附加税和市町村特别税。英美国家则以地方税或地方公债作为地方建设费用。清廷原计划在预备立宪期间颁布地方税则以为将来地方自治的经费来源，但地方税则直至清廷灭亡也没有厘定。在经费尚无保证的情况下，地方自治仓促上马，成为此后自治运行的一个隐患。本文依据有关史料，从地方自治章程和具体实施层面，考察清末地方自治经费的来源、管理以及使用等问题。
一 地方自治经费的来源
地方自治举办之际，正是清廷“新政迭举，库藏奇窘”之时。“地方自治既不能动用国家正税，则于旧有公款公产而外，不能不别开筹措之途”（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，北京：中华书局1979年版，第726页）。城镇乡的自治经费有三种来源，即地方公产公款、地方公益捐、按照自治规约所科之罚金（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，第738页）。府厅州县自治经费有四种来源，即府厅州县公款公产、府厅州县地方税、公费及使用费、因重要事故临时募集之公债（《宪政编查馆奏定府厅州县地方自治章程》，《国风报》第1卷第5期，1910年，第91页）。1911年民政部会同度支部拟定《府厅州县地方自治经费收支规则及预算程式》，对府厅州县地方自治的收支做出更为详尽的规定。按照章程规定，地方自治经费来源如下：
（一）公产公款。在上下两级自治中，公产公款都被列为首选的经费来源。《城镇乡地方自治章程》规定：公款公产以向归本地绅董管理者为限；其城镇乡地方向无此项公款公产，或其数寡少不敷用者，应由议事会指定“本地方关系自治事宜之款项产业”，呈请地方官核准拨充（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，第738页）。《府厅州县地方自治章程》规定，府厅州县之公款公产以向归府厅州县全体公有，不分属于城镇乡者为限；公款公产之内有系私家捐助，当经指定作为办理某事之用者不得移作他用，其指定办理之事业以法令变更或废止者不在此限（《宪政编查馆奏定府厅州县地方自治章程》，《国风报》第1卷第5期，1910年，第91页）。《府厅州县地方自治经费收支规则及预算程式》罗列了公款公产的大致种类，公款项下“如义仓、宾兴、水会、善堂各项，及向归该府厅州县地方绅董经理各事之入款等类”，公产项下“如田地、房屋、租金及附属于田地房屋之物品所有租金、卖价等类”（《民政部会奏遵拟府厅州县地方自治经费收支规则暨预算程式折》，《内阁官报》宣统三年八月十四日第43号，第6页）。
公款公产既被列为自治经费来源之首，各地在筹办自治时大都先从此项着手。如江苏谘议局议决筹集地方自治经费，将公款公产列为首位，并提出由厅州县议事会议决划定；湖南自治经费筹集原则上先从清理公款公产入手，如无可拨再行举办附捐、特捐（《外省·江苏筹办地方自治总局详复督宪遵饬议复谘议局议决筹定自治经费议案文》，《湖南地方自治白话报》第2期，第12页）。地方公产公款的整理在新政初期就已开始。自治筹办之时，广东地方自治筹办处饬令各属第一次调查选举费及开办研究所费各就地方公款或杂款自为筹措。鉴于不少地方以公款或杂款早经挪作别用为辞请办各项杂捐，“民间财力深恐不胜”，粤督敕令地方自治筹办处一方面会同司道酌量准驳，一方面“拟饬将各属地方公款逐渐调查”。“但粤省绅士新旧之界颇严，凡经理地方公款者往往垄断把持不肯和盘托出，一经调查必致抗阻，转虑于筹办进行之际发生窒碍，该处尚在妥议办法，未敢操切从事”（《粤督致民政部电》，《江苏自治公报》第50期，“要电类”第24页）。由上可见，把持公款公产、抗拒公产调查的绅董们势力不可小觑。
除绅董把持外，公款公产的利用余地也并不乐观。清廷自1901年开始新政改革，已经动用公款公产用以兴实业、办学堂等。待地方自治施行时，公款公产以及其他可以征用之款已被其他新政机构（如地方之劝学所、劝业所、农会等）瓜分殆尽。因此，公款公产虽被列为自治经费之首，但所占份额甚少。如山西平阳府及其所属十余县宣统年间自治财政各类收入总计66 372.64两，其中生息与租（二者大致相当于公款公产收入）分别占10.47%和6.23%［李镇君：《清末州县财政实证分析——以山西为例》（硕士学位论文），广西师范大学2014年，第47～48页］。浙江鄞县1913年的自治经费合计银元131 457元，其中公款公产收益2600元，仅占自治经费收入的1.98%（汤太兵：《清末民初宁绍地区县自治财政的结构与运行》，《宁波大学学报》2011年第1期，第105页）。民国建立以后，地方自治仍照前清颁布的章程施行，直至1914年2月袁世凯罢废自治。因此，1914年前各地自治经费收支情况当视为清末地方自治的延续。
一些地方资产往往引发款产归属之争，如京师北郊一区议事会呈请将教场一段拨归自治会，而步军统领衙门认为教场乃其官产，与公产无涉，双方争执不下，步军统领衙门要求严惩相关自治职员（《政府公报》第405号，1913年6月22日，“呈批”第7～8页）。实际上，公产与官产缺乏严格界定，官产和公产的争执一旦发生，自治机构很难与官府争胜。除了官产与公产归属难辨外，公产公款的级别归属也成问题。上下两级自治都把公产公款列为自治经费，但一项公款公产到底应归属于府州县还是城镇乡也频发争执。因城镇乡自治举办在前，为防止其侵占厅州县的公款公产，浙江谘议局议决在地方公款公产未划定归属以前，城镇乡自治公所不得擅用（《各省谘议局议案汇登·江苏谘议局议决案：筹定自治经费议决案》，《预备立宪公会报》第2卷第19期，1909年，第25～26页）。直隶青县县议事会呈文成立理财所，以划清公款公产“某项为县会应有，某项为城应有，某项为镇乡应有”，并禀请上级立案免起争议（《青县详自治经费请归理财所经理文并批》，《北洋官报》第2917期，1911年，第7页）。
（二）地方捐税。地方捐税包括城镇乡自治中征收的地方公益捐和府厅州县自治中征收的地方税。地方公益捐分为附捐、特捐两种，“就官府征收之捐税，附加若干，作为公益捐者，为附捐；于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者，为特捐”。附捐数目，不得超过原征捐税定数的十分之一。“凡以劳力或物品供给办理自治事宜之需用者，得计其相当价值，以特捐论”（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，第738页）。府厅州县地方税应照地方税章程办理。鉴于地方税章程迟迟未能厘定，1911年清廷对府厅州县地方税收入作出说明：“在地方税章程未颁行以前，应依向为府厅州县自担之款，如附加于地丁钱粮及田房税契或各项厘捐带征等项”；“其有指项抽捐特别详准作为地方公用者”也应分别列入地方税下。上述税项中，除应归省地方行政经费者仍列入本省地方预算外，凡“向系专供该府厅州县地方公用者”均应列入地方税项下。这些税捐的征收方法，一般仍如前征收；如遇情况需要改变其征收方法者，须按照申请核准程序由议事会议决（《民政部会奏遵拟府厅州县地方自治经费收支规则暨预算程式折》，《内阁官报》宣统三年八月十四日第43号，第7页）。由于地方税章程直至清廷灭亡也未出台，所以府厅州县的地方税大都来自于国税或省税（如厘金）的附加税，或者被允准作为地方自治经费的捐税，其性质等同于城镇乡自治的附捐、特捐。
地方捐税是筹措自治经费最为常见的途径，也是自治经费的主要来源。山西地方自治收入“大要不外属于地方税附加税及地方基本金等类”，“约以杂捐、生息为大宗”（《山西全省各府厅州县地方经理各款说明书》，北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》第4册，北京：北京图馆出版社2007年版，第1、3页）。虽然每项捐的数额不大，但名目繁多，总量相当惊人。清末山西各州县的正杂各捐主要有地丁钱粮附加的捐税、工商业税收附加的捐税和民间公益捐款三种类型。山西平阳府及府属十余州县的自治收入中，正杂各捐占总税收收入的82.35%［李镇君：《清末州县财政实证分析——以山西为例》（硕士学位论文），广西师范大学2014年，第39、47页］。鄞县1913年的自治经费收入中，县税和杂捐分别占47.56%和48.06%，两项合计占95.62%，其他公款公产和杂项收入仅占4.38%（汤太兵：《清末民初宁绍地区县自治财政的结构与运行》，《宁波大学学报》2011年第1期，第105页）。
一些省份的自治捐税由谘议局议决后统筹办理，如东三省统一将各项税捐附加十分之一拨充自治经费。江苏谘议局议决，宁苏两属各厅州县均以随粮带收公益捐为自治经费，浙江各县也多以随粮征收附捐作为自治经费，但各县所征标准不同。而在多数省份，自治经费由各地自为筹划，各地方为此绞尽脑汁搜罗抽捐名目。湖南善化县为筹集自治款项，拟向本城各鸦片烟馆筹款（《纪事：本省：呈请代筹自治经费》，《湖南地方自治白话报》第6期，1910年，第1页）。隆平县自治预备会阅《北洋官报》，见各州县多有禀请将状纸酌加公费充作自治经费获批者，因此要求仿照办理（《公牍录要：隆平县详酌筹状纸公费充作自治经费呈请示遵文并批》，《北洋官报》第2772期，1911年，第7页）。地方自治推行以后，各地呈请抽收捐税的呈文不断，以致督抚不胜其烦。浙江巡抚增韫为此通饬各属，城镇乡议事会筹集自治经费及创办特捐、附捐之事由各该厅州县核准备案即可，不必再代转请示（《抚部院增通饬各属嗣后议事会筹办自治经费应由各地方官核准毋庸辗转请示文》，《浙江官报》第3卷第6期，1911年，第43页）。
（三）城镇乡自治按照自治规约所科之罚金；府厅州县自治的公费、使用费及因重要事故临时募集之公债。《城镇乡地方自治章程》规定，城镇乡地方就自治事宜得公定自治规约，自治规约得设罚则，以罚金及停止选民权为限。罚金最多不超过10元，停止选民权最长不超过五年（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，第729页）。按此，自治规约为城镇乡在管理地方时制订的一些管理细则，罚款所得归自治经费。一些地方自治开办较好的市镇为加强环境卫生等制订相应的惩罚规约，如江苏省规定，居民在道路上任意吐痰或污秽道路者罚款一角至五角（《章程：城镇乡自治公所模范规约》，《江苏自治公报》第64期，1911年，第9页）。一些地方为保护青苗保护畜牧也制订自治规约规定相应罚则（《批吴县详奉发解释自治罚金权限条文例如妨害养羊等项究与刑律所指有何界说请示由》，《江苏自治公报》第66期，“批牍类”，第21页）。此项经费数目极少，且有不确定性，难以成为自治经费的可靠来源。张謇在谈及地方自治经费时亦明确指出，“自治规约所科罚金悬计必不能多，其势不敷正用”（张謇：《豫计地方自治经费厘订地方税界限应请开国会议》，《北洋法政学报》第138期，1910年，第5页）。
府厅州县自治收入中还有公费、使用费收入。章程规定：府厅州县依据法令应办之事有关系个人利益者，得向该关系人征收公费；凡使用府厅州县公共营造物或其他公产者，府厅州县得向该使用人征收使用费（《宪政编查馆奏定府厅州县地方自治章程》，《国风报》第1卷第5期，1910年，第91页）。《府厅州县地方自治经费收支规则暨预算程式》指出：“应归府厅州县注册给照各费及例不报解部司库之各项规费，不入国家预算、本省地方预算内者”，应归入公费收入；使用费则是指“使用公共财产或营造物应出之费”（《民政部会奏遵拟府厅州县地方自治经费收支规则暨预算程式折》，《内阁官报》宣统三年八月十四日第43号，第6页）。大致可以认为，公费相当于地方办理某些事务所收手续费、执照费等，使用费则相当于使用公共产物要缴纳的使用金或租金。清末各类民用商用公司如电话电报公司、电灯公司等占用了公共资源，因当时没有营业税等税种，故对他们征收一定的使用费，供地方自治之需。
日本地方自治实施中府县郡和市町村都可募集公债，但须经府县会和町村会的议决，且偿还期要在三年以内［郭冬梅：《日本近代地方自治制度的形成》（博士学位论文），吉林大学2008年，第128页］。清末地方自治中也可募集公债，但仅限于府厅州县。募集公债的条件是：其一为府厅州县永远利益，其二为救济灾变，其三为偿还负债。募集公债要经议事会议决，由府厅州县长官申请督抚核准，并咨报民政部、度支部存案。另外府厅州县为筹备预算内之支出可以募集短期公债（《宪政编查馆奏定府厅州县地方自治章程》，《国风报》第1卷第5期，1910年，第91～92页）。公债收入是指公债票利息及股票利息等类。募集公债之权仅限于府厅州县自治，且须有特别之理由，如重大地方建设项目或自然灾害，并经严格审核。府厅州县自治实施未久，公债的募集非常少见，笔者目前尚未见到有关实例。《府厅州县地方自治经费收支规则暨预算程式》称“地方无此习惯者则暂付缺如”，从一个侧面反映出此种经费空缺的普遍性。
（四）其他来源。除上述规定的筹款途径外，各自治机关还会得到或争取其他收入充作自治经费，其中以捐纳较为常见。地方自治筹备以后，士绅捐纳的对象由新政前期的学务、警务等较多地转向自治，地方官府也因经费无着设法劝谕绅民捐助自治。各地对捐助自治经费者的奖励多援照学务捐奖成案办理，而后者大多按照赈捐章程请奖，如直隶对捐助银钱者的奖励即由顺直赈捐办公处来查核（《直隶自治总局详武邑县毕业生丁钧峰等捐助自治经费请奖文并批》，《北洋官报》第2710期，1911年，第6页）。此外，还有一些罚款或陋规等被自治机构争取为自治经费。如直隶龙门县宋有昌等聚赌被拿获，宋有昌等悔罪并情愿报效办理新政经费银一千两，其所交银两尽数拨充自治议事会、农务分会、统计处三项经费（《公牍录要：直隶提法司详覆龙门县赌贩宋有昌报效新政经费请准免究文并批》，《北洋官报》第2800期，1911年，第6页）。江苏谘议局筹议地方自治经费，除筹集公款公产和征收附捐、特捐外，还拟“移拨胥吏董保之中饱而化私为公”（《各省谘议局议案汇登·江苏谘议局议决案：筹定自治经费议决案》，《预备立宪公会报》第2卷第19期，1909年，第25～26页）。
综上可知，自治筹款途径虽多，但实际能发挥作用者为抽收捐税和公产公款收益，而尤以前者为大宗。这与清廷所仿效的日本自治有相似之处，作为城镇乡自治经费主要来源的附捐和特捐与日本市町村所征收的附加税和特别税有相同之处。府厅州县自治原拟与日本一样以地方税为经费，只是因为地方税则没有颁行，实际上是以国税、省税（厘捐等）的附加税为主。抽收捐税是筹集自治经费最为可行的方法，各地为筹款无所不用其极，自治病民概因于此。一些督抚因此对抽收捐税持审慎态度，如江西巡抚冯汝骙曾多次申明他对地方自治的看法，即“首以不扰民为主义”，对自治机构抽收捐税的要求也多予以驳斥。如宜春城议事会、董事会拟抽中资捐、契捐、状纸捐为常年经费，业经自治筹办处批驳在案，但仍拟抽收。冯汝骙批复仍由该府查明核夺，同时痛批“现在法团甫经成立，未议办事先议抽捐，几成通病，殊不知日本下级自治必先谋人民之信赖，然后议及纳税之办法，迟之未久方收效果。今各属办理地方自治乃适与之相反，操切苛细致酿事端所在皆是，不可不虑”（《自治：抚宪冯批宜春县禀称拟抽中资等三捐为城自治常年经费由》，《江西官报》第4期，1911年，第112页）。御史萧丙炎痛陈办理自治“苛捐扰民”，“不思负担若何，惟恐搜刮不尽，农出斗粟有捐，女成尺布有捐，家蓄一鸡一犬有捐，市屠一豕一羊有捐，他如背负肩挑瓜果、菜蔬、鱼虾之类，莫不有捐，而牙行之于中取利，小民之生计维艰，概置弗问”（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，第757页）。抽收捐税为时人诟病，民众痛恨，引发了接连不断的反地方自治风潮，加剧了政局的动荡。
二 地方自治经费的管理、使用
地方自治经费筹措不易，经费的管理、使用则当尤为谨慎，清末地方自治章程对此有详细规定。目前学界认为，清末民初地方自治推行过程中，全国许多地区均形成了历史上前所未有的县自治财政。这种县自治财政从一个特定的角度体现出当时地方自治所蕴含的中国行政体制近代化变革的积极意义，昭示了州县财政管理制度的近代化倾向，主要表现在自治经费的管理使用开创了不同于传统的财政管理模式。
（一）地方自治经费的管理。城镇乡自治经费由议事会议决管理方法，由城镇董事会或乡董管理之；城镇董事会或乡董，每年应预计明年经费出入，制成预算表，于每年十一月议事会会议期内，移交该会议决。议决后，除遵章呈报地方官查核，再由董事或乡董执行外，应由地方官申报督抚存案，并于本地方榜示公众；城镇董事会或乡董，每年应将上年经费出入，制成决算表，连同收支细账，于每年二月议事会会议期间，移送该会议决。议决后，照上述预算方法办理。对自治经费的收支情况要进行定期检查和临时检查。定期检查每月一次，由城镇董事会总董或乡董执行；临时检查每年至少一次，由城镇董事会总董或乡董，会同该议事会议长、副议长及议员一名以上执行。《城镇乡地方自治章程》的“自治监督和罚则”中规定，“自治职员有犯藏私及侵吞挪借款项者，除责令全数缴出外，仍按照律例治罪”。地方官应按照《城镇乡地方自治章程》规定，要求自治职员报告办事成绩，“征其预算、决算表册，随时亲往检查”，将办理情形按期申报督抚（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，第738～740页）。
相较于城镇乡，府厅州县一级对地方自治经费的管理更为规范和细致。府厅州县地方自治经费的预算、决算均由府厅州县长官负责。府厅州县长官每年应预计明年出入，编成预算，于议事会开会之始提交该会议决；预算议决之后，由府厅州县长官申请督抚核准咨报民政部、度支部存案，并于本地方榜示公众；府厅州县长官每年应将上年出入编成决算，连同收支细账于议事会开会期内提交该会议决；决算议决后由该府厅州县长官申请督抚咨报民政部、度支部存案，并于本地方榜示公众。为加强自治经费的管理监督，府厅州县的参事会应在参事员中选举委员若干人检查府厅州县自治经费收支项目，检查时“应由府厅州县长官或委派委员会同办理”（《宪政编查馆奏定府厅州县地方自治章程》，《国风报》第1卷第5期，1910年，第88页）。
《府厅州县地方自治经费收支规则及预算程式》对府厅州县自治经费管理做出了更为详细的规定，规定了经费收支登记的方式方法。按照规定，自治经费所有收支细账须随时登记于印簿（印簿骑缝处钦印）。所置簿籍有甲（基本财产类）、乙（收入类）、丙（支出类）三种。基本财产类分：（1）公款登记簿；（2）公产登记簿（田地及房屋或附属物品各为一簿）。收入类分：（1）租息登记簿；（2）地方税项下特征各款登记簿（每种收入各为一簿）；（3）地方税项下附征各款登记簿（每种收入各为一簿）；（4）公费收入登记簿；（5）使用费收入登记簿；（6）公债募集登记簿；（7）杂项收入登记簿；（8）上年度预算额余存登记簿；（9）补助费收入登记簿。支出类分：（1）会议费登记簿；（2）薪公费登记簿；（3）教育费登记簿；（4）卫生费登记簿；（5）营缮费登记簿；（6）劝业费登记簿；（7）善举费登记簿；（8）公共营业费登记簿；（9）公债费登记簿；（10）杂项支出登记簿。上述各簿除逐款随时登记外，应于每月月终将自治经费收支总数制成收支对照表，报告于府厅州县长官。收入支出须制定印票填给该发款人或收款人。此类印票除使用不能记名者另给小票为凭外，其余均须编号存根于骑缝处钦印。对于自治委员经理的公款公产及关于收支之一切簿籍或现银，府厅州县长官每年应派检查员会同议员一人以上检查二次。前项自治委员撤差时府厅州县长官即派检查员会同议员一人以上进行临时检查（《民政部会奏遵拟府厅州县地方自治经费收支规则暨预算程式折》，《内阁官报》宣统三年八月十四日第43号，第4～9页）。
从上述规定可以看出，自治经费收支的手续规定是比较全面的，收支有账簿，支出有预决算，经费支用须经议事会议决。城镇乡自治和府厅州县自治都赋予地方官查核、监督地方自治经费的权力，而且府厅州县地方自治经费的预算、决算均由府厅州县长官负责。
（二）地方自治经费的使用。按照规定自治区域内的教育、卫生、交通、农工商实业、慈善救济、公共营业等均属自治事务，这些理应为自治经费支出的大宗。自治经费的使用除上述事务外，还有其他开支。《民政部拟定府厅州县自治经费支出预算案程式》中开列的支出事项有11类：（1）会议费，如会所及会议时应需各费，并议事会、参事会应需笔墨纸张，购置应用什物或邮电等费。（2）薪公费，如自治委员及文牍庶务等员之薪水公费，或议员、参事员、临时委员之公费等类。（3）教育费，如关于教育之建筑费，购置图书仪器费及教员、职员薪费，或学堂应用膳食杂费等类。（4）卫生费，如卫生及病院之医药、薪水、养病费等类。（5）营缮费，如修理道路桥梁费及浚泄堤防费等类。（6）劝业费，如农事试验场、劝工厂、开设市场、筹办水利费等类。（7）善举费，如贫民孤儿保节恤嫠教养费等类。（8）公共营业费，如筹办电灯、电车及自来水费等类。（9）公债费，如偿还资本及利息等类。（10）杂支费，凡不属于上列各款之费皆是。（11）预备费，为备预算不敷及预算外之支出。文件同时规定，以上各费有为补助或捐助时应于额内注明内费若干为补助或捐助，以上所列各款之详细节目应由各地方就现行情形酌定，但不得变更各款之纲要。
从各地实践来看，地方自治的主要支出不外乎教育经费、治安经费、地方建设经费和自治机关经费。如直隶省各县地方财政的主要支出分为教育、警察、保卫团、实业、自治、“地方公益机关”等六类经费（魏光奇：《直隶地方自治中的县财政》，《近代史研究》1998年第1期，第71～73页）。以支出占比看，以治安和教育为大宗。如鄞县1913年的自治经费总支出133 591银元，其中警察和教育分别占54.60%和14.19%。其余为自治机关8.09%，财务7.11%，实业8.53%，慈善4.61%，卫生和水利分别占0.75%和0.37%，杂支1.75%［汤太兵：《清末民初宁绍地区自治财政的结构和运行》，《宁波大学学报》（人文科学版）2011年第1期，第107页］。魏光奇指出，警察经费在县自治财政中是与教育经费相敌的另一大项支出，在不少地方比重亦可达到30%－50%（魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，北京：商务印书馆2004年版，第278页）。值得注意的是，在晋陕等地，州县自治财政还要负担当地异常苛重的差徭。如山西州县自治财政的支出主要包括教育经费、社会治安经费、差徭经费、自治机构经费、社会救济经费及其他经费的支出，其中差徭经费比重最大。以平阳府及其府属州县为例，其自治财政支出总数为66 334.52两白银，其中差徭经费占53.50%，教育经费和社会治安经费分别占22.67%和17.73%，自治机构经费的支出仅占5.36%［李镇君：《清末州县财政实证分析——以山西为例》（硕士学位论文），广西师范大学2014年，第48～56页］。大致而言，清代东南诸省赋重而役轻，西北等地赋轻而役重。即在一省之内，因人口多寡和地理位置不同而役赋轻重有异。这提示我们，由于历史和现实的原因，州县自治财政有明显的地区差异，这种差异也表现在地方自治经费的筹集使用中。
撙节使用经费者固然有之，但虚糜贪污者也不在少数。经费虚耗但成效不彰成为地方自治的一大流弊。1911年7月御史萧丙炎上书清廷严加整饬地方自治，痛斥各地虚糜经费而成效不彰：“一分区之内在局坐食者多至一二十人，一年度之间由局支出者耗至二三千元。以一城数区合计之，每年经费不下万金。而问其地方之善堂如何，学校如何，劝业如何，卫生如何，不曰无款兴办，即曰不暇顾及。所谓办有成效者，不过燃路灯，洒街道，或设一二阅报社、宣讲所而已。而旧日育婴堂、养老院、义塾、社仓、宾兴、乡约、施药、施茶、积存诸公费，非皆挥霍尽净不休。”（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，第757页）上下两级自治对于自治经费的管理监督都有比较详尽明确的规定，二者都赋予地方官查核、监督地方自治经费的权力。但实际上，地方官长对自治经费的监督管理并不到位，很少能亲往检查自治会的财政事宜。这为一些自治员绅中饱私囊、损私肥己提供了机会，也引发自治公所内部及其与地方社会的矛盾冲突。有鉴于此，御史萧丙炎奏请清廷，应明降谕旨，通饬各省督抚严厉督促所属各地方官认真监督自治会的预决算表册，并随时检查，慎选职员，撙节经费。如有职员等假公济私，抑勒苛索，侵吞浮冒诸情事，准民众据实指控，一经发觉，立将该管地方官严行奏参，以为“监督不力者戒”（故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下，第757页）。但此论尚未落实，清廷已在革命洪流中土崩瓦解。
三 结 语
清末地方自治大体效法日本，其自治经费的筹集和管理虽未照搬日本，与其也有相似之处。但是由于中日情势不同，导致自治结果完全不同。日本地方自治是在国家财政和地方财政分离的基础上进行的。在此过程中，明治政府把最主要的财源独占为国税，将不重要的杂税划为地税。地方税规则实行后，又对同府县税产生竞争的町村税进行了分离，以保证府县税的优先征收。日本的府郡县和市町村虽然都以税收作为地方自治的主要来源，但市町村所征收的特别税只在附加税之外另有课税的必要时征收。在财源的分配上，始终是国税优于地方税，府县税优于町村税。这是日本作为后进国家能够集中财源进行国家建设迅速实现近代化的重要原因［参见郭冬梅：《日本近代地方自治制度的形成》（博士学位论文），吉林大学2008年，第53～54、120～121、147～148页］。
但清末地方自治施行时，中央集权的财政体系已瓦解。咸同以后，作为重要税收来源的厘金成为各省督抚擅专的经济基础。清廷对各省外销、规费等款项无从知晓，而各省督抚对于各州县的款项也不尽知。地方自治的推行使征税权再次下移至府厅州县以及城镇乡。对此，清廷试图清理财政以集中财权，但遭遇地方层层抵制和隐匿。当此之时，一方面清廷财政空虚，无力进行大的国家建设项目，更无力对地方自治予以财政支持，一切均由各地自筹；另一方面在清末民初“官治”相对衰弱的社会形势下，由地方自治所产生的新士绅阶层在相当程度上成为地方社会的支配力量。他们借经理县自治财政之机，与官府相互勾结，横征暴敛（魏光奇：《直隶地方自治中的县财政》，《近代史研究》1998年第1期，第80页），遂使自治捐税横行而成效不彰，“自治”成为“自乱”所在不远。
财政为庶政之基，国家的近代化转型不仅要求加强中央权威，还要集中财权。由于颟顸自大，昧于世界发展大势，清廷多次错失改革良机，并不具备推行地方自治的财政基础。迨至清末之际，亡国灭种危机催生政治激进主义，制度崇拜使宪政呼声日炽，地方自治作为宪政之基被迫启动。目前学界多强调清末地方自治在促进地方财政和管理近代化方面的积极作用，却忽视了地方自治销蚀“官治”权威，更严重的是强化了地方和中央离心的财政基础，地方势力坐大，中央权威更行失落，埋下了地方势力拥兵自治重大的隐患。
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